基层权力机构范文10篇

基层权力机构范文篇1

一

本文所说的“权力机构”，是指实际上而非法定的政权机构。按清朝的制度，最基层的政权建立在州、县，到了民国初年仍是如此。1914年11月，袁世凯在褫职缉拿广东东莞县知事王铭渐的大总统策令中提及“知事为亲民之官”[1]，就是民国初年仍把县作为法定的最基层政权的反映。但在清末的广东，县以下的乡村地区，已经形成了士绅控制的实际上的权力机构——“公局”；从督抚到州县官员，都认可公局的存在和权力(注：关于清末广东的基层权力机构，笔者拟另文详细探讨。)。清末“预备立宪”时，实行地方自治，规定县以下的城、镇、乡设立议事会、董事会，广东各地办理情况不一，有的州县是筹而未办，有的是公局改头换面，有的则把原来的团练地域划分为区。例如顺德县在光绪末年分为10区，所依据的就是中法战争期间筹办团防全县10团的防区[2]。但无论何种情况，士绅控制乡村基层权力机构的情况没有实质性的变化。

在清末的几年，由于绅权的衰落，再加上革命党人、绿林好汉的活动，在广东很多地方，官、绅对基层社会已日渐失去控制。1911年11月9日，广东“和平独立”，建立了由同盟会员领导的广东军政府。在辛亥革命高潮到来的时候，革命党人在广东发动了数量巨大的民军。这些民军，用胡汉民的话说，以“赤贫农民与其失业而流为土匪者为基本队”[3](p46)，其人数曾达到148400人[4]，还不算那些没有在军政府领取军饷而未列入统计的兵匪难分的队伍。民军的广泛发动，使乡村的士绅在革命高潮中普遍受到冲击，首当其冲的就是公局、城镇乡议事会、董事会这类机构。例如，顺德县乐从镇公局曾经积极协助官府缉拿革命党人和绿林好汉，1911年11月初，几百名民军开到乐从，“向团保局驻扎，遍树党旗，各局绅逃去无踪”[5]。1912年5月，有人不无夸张地说：“自反正以后，从前士绅，即多遭盗贼蹂躏，逃亡殆尽；其未遭挫折者，亦以亡清头衔，不足以慑服乡里，且鉴前车，不复敢挺身任事，于是地方办事机关，扫灭净尽。”[6]

革命党人在进行反清斗争时主要考虑的是如何夺取政权，尽管孙中山的革命程序论在1902年已初步形成，他曾设想收复各地后，“则以军政府约地方自治。地方有人任之，则受军政府节制；无则由军政府简人任之”[7](p278)。孙中山在1906年主持制定的《同盟会革命方略》中，关于革命时期之地方政权，规定了每县设立一个“安民局”，有局长一人、局员10人、顾问10人，“局员择营中人或地方绅士，顾问员皆以地方绅士充之”[8](p304—305)，对县以下地区则没有提及。对珠江三角洲那些近百万人的大县，这种“安民局”的设计未免脱离实际。从现有资料看，广东军政府成立后各县并没有普遍建立这种“安民局”。革命党在乡村原有的权力机构没有自己的人，他们所能联络的，既不是掌握权力的士绅，又不是占人数最多的农民，只是乡村的一些边缘群体如会党、绿林。当革命高潮到来时，这些人可以在短期内纠合人数众多的武装，造成很大声势，但不可能帮助革命党把影响真正深入到乡村。当革命高潮过后，广东军政府由于军饷无着，加上各界居民的压力，不得不大规模地解散民军，这些民军不少重新流落为匪，于是整个广东的乡村地区更处于动乱之中。当时多数县长是同盟会员；胡汉民后来说过，广东90多个县，每年平均更换县长三次[9](总p618—619)，可见，广东军政府对县一级尚能控制。但县以下广大的乡村地区，情况就大不相同了。广东军政府共发行了约1800万元没有准备金的纸币，以广东3000余万人口，辛亥前后每年的外资总值接近2亿海关两，1800万元的纸币应该不算很多。但纸币流通十分困难，重要原因是乡村地区拒用，结果纸币都集中到省城，造成低折。(注：关于广东1911年前后的外贸额，参看陈华新：《近代广东对外贸易史料》，《广东文史资料》第70辑；关于纸币低折，参看邱捷：《1912—1913年广东的纸币低折问题》，《中山大学孙中山研究论文集》第10—11集.中山大学学报论集，1994年。)广东军政府曾在全省实行大规模的“清乡”，直接的原因是要清除盗匪，但从根本上说是希望把统治权力落实到乡村基层社会，但是，革命党人并没有取得成功(注：关于民国初年广东的清乡，参见邱捷：《1912—1913年广东的社会治安问题与广东军政府的清乡》，《近代史研究》，1992年第3期。)。维持纸币和清乡的失败，很大程度是因为革命党人在乡村地区没有社会基础，也没有受他们控制的基层权力机构。

革命党人不是完全没有意识到这点，他们曾计划在清乡的同时，“通饬各属办理乡治”，先在各县划定各乡界址，然后“选乡中人望所归之人，谕充乡长、乡董，以谋一乡之治理，乡人均受其约束”[10]。不过，革命党人所设想的乡治，一直到二次革命失败也无进展，各地基层权力机构的恢复与重建，是在政府无力监管和控制的情况下进行的。

接替革命党人治理广东的龙济光，在1913年底颁布了《广东筹办保甲团练暂行章程》，规定“每县以下分区，每区设区长，每区之内，照原日各乡地域，每乡设乡长”；“每乡之内，分段设甲”；要求“各县长奉到此章程后，即于各区内遴派区长，并督同各区长于各乡遴派乡长，由各乡长速行分段遴派保长，保长分派户口册籍，照式填报，遴派甲长”；在此基础上，“即以每区所管之地为一大团，设大团长，由区长兼之，各乡或数乡相联为一小团，设乡团长，以乡长兼之”[11]。这个章程无非是想把清末的公局与清末早已经瓦解的保甲制度相结合。但是，龙济光的力量有限(入粤只带了几千军队)，而且要全力防范革命党，不可能为章程的实行提供多少军事或财政的支持。这个章程的颁布，无疑会有助于更多旧基层权力机构的恢复，但这些机构恢复或重建，不会完全遵循龙济光的章程，更未必是省、县政府所能控制的。1921年，兼广东省长陈炯明颁布禁赌条例，规定各县劝导禁赌、首告犯赌、查拿赌犯的责任人，除县知事外，就是团董绅士、族长、街甲、地保[12]，没有提及区长、乡长，可见区、乡两级办事机构并没有因为龙济光颁布的章程而在全省普遍建立。

1921年8月，广东实行县自治，各地选举县长、县议会。在这一过程中，县以下地区的权力机构肯定会有所建立或健全。但不久陈炯明与孙中山矛盾尖锐化，1922年6月陈炯明叛变，1923年初孙中山依靠滇桂军等外省军队第三次在广东建立政权，此后两年多，进行讨伐沈鸿英、陈炯明的战事。革命政府只是控制广东部分地区，而在所控制的地区中，各军擅自委任县长，征收捐税，省对县已无法有效行使权力，县以下的地区更是混乱不堪。到1928年，广东省制定《修正广东省保甲条例》，计划建立由县市行政长官指挥监督下的从保董、甲长到牌正的保甲体系，次年改拟的《保甲暂行办法》则改为“各甲隶属于辖内警署或区乡办事所或团局”，“各警署、区乡办事所、团局受直属地方长官之指挥监督”[13](p374—375)。显然，后一个暂行办法，更多地迁就了民国元年以来广东各地基层权力机构的实际情况。

尽管政府颁布的法规有时也假定省以下分为县、区、乡[14](p95—99、p106—117)，但广东各地县以下的基层权力机构实际上是“警署或区乡办事所或团局”，有不少资料可以反映。例如，在南海县九江镇的地方权力机构是“九江镇同安保卫团局”，人们仍称之为“公局”；1924年8月的报道说，“九江乡绅，在该圩公局召集会议办团事”，会议后“由局备函”把所决定的事项通告县长及驻军，以及“通告各社约”[15]。由此看来，九江镇的权力机构与其办事的方式仍为清末公局的延续。又如，据1930年的一项调查：番禺县“全县分为四司”(按：与民国《番禺县续志》所记载清末的建置相同)，“警察区原分为七区，民国以来存者仅第五区第七区而已”；此外，三水、赤溪、台山、开平、新兴、高要、封川、开建、广宁、四会、钦县、防城、灵山等县(注：钦县、防城、灵山、合浦今属广西。)，有的警察区和自治区(或行政区)数目各异，有的只有自治区而无警察区，有的则只有警察区而无自治区；合浦县警察区为6区，“自治区分为十六，旧名为团”[16](p13、24、29、36、48、56、63、77、82、92、99、106、112、118等)。从近年广东出版的一些新县志关于民国初年建置的记载，也反映了县以下区域建置不一的情况，如从化县“清宣统三年，全县划为东、西、南、北、中5个民团局”，“民国元年(1912年)，全县设东、西、南、北4个区，基本沿袭清末建置”，“民国2年(1913年)至民国10年(1921年)全县设20个区”[17](p98、103)；增城县“民国初期，区划大致依清代旧制，统称为十二都，由县直辖，都下设乡”[18](p52)；梅县“民国元年至19年(1912——1930年)，县以下基层政区仍沿用清代的保甲约制”[19](p78)；潮州“民国初，都改区，初行保卫团制，有乡600多个；继行治安会制，有乡80多个；又行后备联防制，有乡300多个”[20](p247)；信宜县“民国初，县的行政区划为区、堡、乡、里”[21](p91)。可见，民国初年治理广东的历届政府，都未能在全省建立统一的县以下权力机构的制度。

二

辛亥革命使原有的乡村基层权力机构受到破坏，但是，县以下地区的治安、公益、教育等事务需要有机构管理，而乡村地区的各类实力人物，也会在省、县两级政府无力对县以下地区实行有效控制的情况下，利用政府颁布的各种法令，掌握地方的实权，为自己、家族和团体谋取最大的利益。在辛亥革命开始退潮的时候，各个乡村地区的机构以不同方式恢复与重建。

在很多情况下，原来的士绅卷土重来，又控制了基层权力机构。例如，清末广东谘议局议员刘鲲海，顺德县逢简乡人，“在乡局办事多年”，被视为“绅界之屠伯”，辛亥革命高潮时逃到香港，房屋也被农民和绿林好汉烧毁，但1912年又被委以参与清乡的重任[22]；1913年初，刘出面“办理三十六乡各处清乡及各处清乡善后团防警察事宜”，团长“皆三十六乡之旧绅”[23]。1912年夏，南海县长在清乡时“按日接见县属各司乡局董，藉征政见”[24]，可见在南海县旧日的基层权力机构不少已恢复或重建，其地位也得到县长的承认。

除了旧日的绅士之外，参加过革命党或充当过民军军官的某些人物，回到乡村地区，则成为新的士绅。1912年，总绥靖处的公文提到，“近查遣散民军官长、士兵，回籍以后，间有持功牌执照，自居乡绅”，特地申明退伍军人要当乡绅需经过县长选委[25]。同年初，在阳江县有“匪”千余到各店铺打单(注：“打单”即写信勒索。)，“间或列队出行，俱荷新式洋枪，行前者喇叭铜鼓，手持五色国旗”[26]。从报道的描述看，这支队伍当也是民军，建立了自封的基层权力机构。有些地方，原来的士绅与这些新产生的乡村实力人物为争夺基层权力机构的控制权进行较量。例如顺德县容奇镇，在辛亥革命高潮中，民军首领梁茂等占据乡局，“初尚文明，转瞬即故态复萌，寻仇勒索，抢劫掳掠，应有尽有。继而又有匪首麦锦带民军一队，互相寻衅，闯入乡局，抛掷炸弹，局绅狼狈奔逃。此时秩序大乱，乡人为饮鸩止渴计，将乡内公款供奉著匪周四党羽数十人为护符，于是匪风暂息。久而野性难驯，先因索饷，继而辞差，卒至纵横大掠，呼啸而逸”；此后由绅士关勤补垫出巨款出面办团，维持了此地的秩序[27]。

不过，民国初年，广东乡村的士绅、土豪和绿林、民军勾结以建立权力机构的例子甚多。例如，1912年，东莞县的李炳华等人以民团正副团长的名义，“招土匪数百，占据团所”，以武力抗拒来清乡的军队[28]。东莞县厚街的民团局“开台拜会”[29]。同年，潮汕地区“各县土豪，私招兵勇，以至兵匪不分，搜查不易”，政府在清乡时就下令解散各地擅自组织的武装[30]。

一些商业城镇，商人也成为基层权力机构的重要角色。商业、手工业发达的佛山，在清末民初是南海县境内的一个镇，原设有士绅管理的团防局，下领16团局，是佛山镇各街区和附近乡村实际上的基层权力机构。民国元年，“废所属乡局及绅士名称，官衔、匾额、旗杆等类皆除去，另图规制。俄而盗贼蜂起，各乡乏士绅主持，乃令各属设保安局，取合议制……遂由商会主办，举定办事人员”，“(民国)二年，(镇)议会散，团局复更名保卫局”，“得设团兵以保卫地方，辅官力所不隶，教育、慈善、风教、卫生，其大端焉”[31]。珠江三角洲的城镇在民国初年纷纷成立商团，在其中起主导作用的是兼有绅、商身份的人物[32]。有的商团团长出而掌管了地方权力机构，如曾任商会会长的彭础立(注：彭础立是廖仲恺的亲戚，1924年指使凶手暗杀农民协会执行委员长林宝宸，廖仲恺具函要求胡汉民将彭扣押。)，1924年任南海县崇文两堡联团局局长[33](p728)。东莞县茶山乡袁敬义，出身于“富甲一乡”的旧士绅家庭，长兄袁敬仁毕业于北京国立法政专门学校，历任广州、中山等地的审判官；袁敬义出任了商团团长、五十六乡联团局局长，后来还任东莞第六区公所所长[34]。从1924年5月广州商团联团大会的报道看，出席的多数是珠江三角洲县城以及商业发达的乡镇商团的代表[35]。这些商团的团首，无论是否兼有乡镇自治机关职务，都是在地方说了算的人物。而且，在县以下，商团、乡团往往很难划出界限，如东莞县龙溪附近乡团联防总局，就设立在石龙商团团部，并借用该商团印信[36]。

在基层社会，有军事经历的人更容易在权力机构中崭露头角。

在1924年商团事变中大出风头的陈恭受，清朝时是秀才，后又“警察学校毕业”，民国后任过警官、当过警察厅长魏邦平的秘书，“曾代行第三师师长及市政公所所长事”[37]，后出任莲华佛山四十七乡镇联团保卫局局长、佛山商团团长。东莞县龙溪附近乡团联防总局局长姚洪阶是“前清武进士，久供军职者”[38]。何江是清末绿林头目，后来加入同盟会，民国初年是民军首领之一，此后同国民党要人如李福林、胡毅生等一直保持密切关系。1922年后出任佛山忠义乡乡团总局团长[39]。

尽管有些县划分了区、乡，也可能在乡、镇建立了警察局，但乡村地区真正的权力机构乃是这些商、乡团，而主要是后者。控制这些机构的人物，通常像清朝时那样也被称为“绅”。

民国初年广东乡绅控制下的乡村基层权力机构，较之清朝士绅的公局更少关心公益事务，对乡村居民的剥夺和压迫也更严重和粗暴。1926年广东省农民协会的宣言指出了“土豪劣绅”的祸害：“平日假借功名，或恃其财势，勾结官府，包庇盗匪，盘踞团局，把持乡政，侵吞公款，鱼肉良民”。[40](p578)这些话，让人回忆起清末广东舆论对劣绅的抨击。可见，民国后“绅”的构成虽有变化，但“绅”的社会形象却仍与清末时差不多。

政府对这些地方豪绅武装的态度和政策是矛盾的：一方面鼓励各地建立民团以防御盗匪，另一方面也担心这些商、乡团演变为破坏其统治秩序的力量。民国初年陈炯明的一个命令曾指出，“各属设立民团，漫无限制”，“入为乡团，出为劫匪，抢掳勒索，无所不至者，比比皆是”；于是规定“嗣后各属乡团，必须呈县委派团董，发给任用状，方许成立。责成该团董慎选本乡殷实良民，取具保证，方准充当团勇”[41]。1921年陈炯明曾“通饬绅民整顿团练”，希望改革“军队不良、民团腐败”的情况，“养成地方自卫之力”[42]。次年，他却以各地公安局已经成立，打算裁撤保卫团，因为“各县保卫团、局，多为地方上有势力之绅士所主持，其潜势力非常雄厚”，乃决定把这些保卫团解散[43]。但不久陈炯明就同孙中山发生冲突，他自然没有可能把解散全省各地保卫团的决定付诸实施。

乡村地区的实力人物本身就有办团的积极性，民国以后广东社会治安更加混乱、兵匪横行的局面，进一步促使各地乡团恢复、创办和联团。1916年底有人提出，“今日急务，首在恢复自治机关，使乡与乡联络办团，而后内匪可清，外匪不得而入”[44]。东莞、番禺等县一些乡村在清末实行过联乡办团，在民国初年停办，1918年，该处乡民“以时事多故，特欲实行自卫，援照前清成案，再行举办”[45]。1921年，南海、番禺、顺德三县团保局绅董，筹商联团自卫办法，决定将三县的团额再加扩充，未办之乡镇一律拨款筹办[46]。1923年，有人批评省长徐绍桢招抚绿林的政策，认为“盖今日吾粤各属，实已变为庄严璀璨之贼世界，亦即变为光怪陆离之兵世界”；要求“先清乡，后办团”，“当先驱与民拼命之兵，驱与民争命之贼，清一乡，则民团办一乡，清一县，则民团办一县，对于已办民团地方，复不容军队驻扎”；办团的次序是“先市镇，后乡村”，先办商团，在此基础上再办四乡的乡团[47]。到了20年代，商团、乡团几乎遍布全省，尤其是珠江三角洲的城、镇、乡。

这些地方武力不仅常常挤压政府的权威，而且还会同政府发生权力和利益的冲突。民国初年珠江三角洲的“护沙”机构的变化，就是政府与基层权力机构、军队与民团争夺缉捕权和征税权的典型事例。

位于珠江口的“东海十六沙、西海十八沙，膏田万顷，向为盗匪出没之所”[48]。清朝咸丰年间，顺德县豪绅罗dūn@①衍、龙元僖建立东海十六沙护沙公约，又称护沙局。顺德士绅控制的东海护沙局主要靠向农民抽收经费维持，成为顺德士绅维持其特权地位的武力。东海护沙局，号称有勇丁千人，超过清朝驻守顺德的巡防营兵额。但到了清末民初，护沙局被指责苛抽捕费、欺压居民、捕务废弛、包庇贼匪。在防御盗匪方面完全失去了作用[49](p524)。

因为东海十六沙大部分沙田地处香山，所以发生顺德、香山两县争夺护沙权的问题。民国初年，革命党人掌权的广东军政府为了削弱士绅的势力，下令裁撤东海护沙局，严禁顺德士绅继续征收护沙费，把护沙权收归政府[50]。因为护沙费数额巨大，所以，日后政权虽有更迭，但官办官管的局面继续下来。官府派出护沙营驻扎沙田区负责维持治安及清剿盗匪事宜。

到了1919年10月，香山籍港商陈赓虞向督军莫荣新上书要求改变护沙制度，在香山废除护沙营制，规复沙田自卫团练。他指责护沙营不能防盗，而且勒收行水、抢劫居民。在上书中，他提出一个香山沙田自卫章程，内容包括设立香山全县沙田自卫总局，由督军派出督办，以县长为会办，但真正掌握实权的护沙局正副长由香山自行选举[51]。莫荣新虽然表示会考虑陈的意见，但这一改变触及护沙处官员的利益，遭到很大阻力。实际上陈赓虞的建议并没有被采纳。在陈炯明回粤驱逐桂系之后，东莞、顺德、香山、新会四县的沙田“业户”在1921年5月以政府的护沙统领部“护沙害沙”为理由，要求政府取消官方的护沙机构[52]。1922年初，东莞、香山、新会、顺德、番禺五属沙田公会甚至表示愿意每亩抽4角共缴交56万元作为护沙军队收束费，“此后五县沙田照旧归各该县原有自卫机关自筹自卫，所有官办之护沙营队即行裁撤”[53]。沙田“业户”的要求被接受，广东省长公署训令：东、顺、香、新沙田另外设法筹卫，护沙营队“亟应从事收缩”[54]。然而，所谓沙田自卫，只是反映了这几个县士绅的利益和要求。各种军队都想染指巨额的护沙费。1924年，桂军严兆丰在东莞县征收护沙费，被指责为有越权限[55]。另外一些桂军部队在宝安县委任护沙局长和清佃局长，目的也是要争对沙捐的征收权[56]。孙中山的政府曾考虑撤销沙田自卫，“组织党军，改编团勇以扶助劳农”[57]。到在平息了商团事变之后，孙中山颁布大元帅训令，指出“查沙田自卫办理不善，实缘土豪劣绅藉充自卫局长、董，抽收捕费，图饱私囊。于沙所治安转至不顾，以致沙匪充斥，劫掠频闻。农民不能获益，转受其害”；决定撤销各属沙田自卫局，改组成农民协会，经费由护沙费中拨给，会长、会董由农民选举，将所有护沙自卫团甄别收编，由政府派出军队保护沙田[58]。农民协会虽然建立了，但士绅掌握的护沙武装看来并没有撤销。据曾经担任东莞明伦堂总董的叶少华回忆，在1924年后由他经办，支出了一笔开拔费使驻守沙田的桂军严兆丰部撤出，而自卫局长就由李福林部下的一名旅长兼任[59](p15—17)。

乡村地区的商团、民团成为政府难以控制、人数众多的武装，同军队、政府之间经常发生冲突。各地的乡团在广东的战事中，根据自身的利益决定对交战双方军队的态度，有时表现出相当强的战斗力。1923年4—5月间，沿粤汉铁路的乡团协助孙中山的军队对沈鸿英作战，受到孙中山的表彰[60]。新丰县西区的乡团将率部偷袭英德的陈炯明部团长颜国华俘虏，并缴获机枪一挺[61]。而仁化县的团防，则以武力拦阻听命于孙中山的湘军谭延kǎi@②部[62]。在1924年的商团事变中，在陈恭受直接指挥下各县、镇、乡(主要是珠江三角洲地区)的商、乡团，表现出较广州商团更为嚣张的气焰，甚至公开提出以武力“实行驱孙运动”[63]。当年7月到9月，南海九江，东莞莞城、石龙等地的乡团、商团，与“客军”中实力最强的滇军、桂军冲突，双方都有严重的伤亡(注：对两地的军、团冲突，当时的报纸如《申报》、《广州民国日报》、《香港华字日报》等都有详细的连续报道和评论。)。广州商团事变被平定后，广州和一些重要商业城镇的商团受到打击和限制，但在广大乡村地区，革命政府无力一一处置豪绅控制的乡团，例如，滇军朱世贵部到清远收缴当地商团枪械，附近乡团闻讯，集合数万人与滇军对敌[64]。事实上，在商团事变后，多数乡团并没有被触动(注：平定商团事变后，孙中山曾下令“乡团更无关涉”，“毋得擅缴团械”(《禁擅缴乡团枪械》，《香港华字日报》1924年10月27日)。实际上有不少乡团卷入事变，不缴乡团枪械当是出于策略的考虑。)，仍是乡村士绅掌握权力的武力支柱，多数团局实际上仍是乡村基层权力机构。

三

清末广东的公局，不仅拥有武装，而且在乡村基层社会行使立法(往往以乡规等形式)、征税(以捐、费名义)、缉捕、审判、仲裁等权力，如同基层政权。民国初年广东的乡村基层权力机构名称或许变化，但运作与职能同清末的公局相近。不过，两者又不可视作等同。在清朝时期，局绅的遴选需要得到县令的认可，至少在表面上，他们对朝廷是效忠的。但民国最初十余年，广东对北京的中央政府在多数时间是独立或半独立的，且有数年广东全省实际上并未能统一在一个政权之下，省政府对各县也不能充分行使权力。广东这种特殊的政局，使地方基层权力机构的头面人物无需也无法向某个中央政府效忠，他们地位的“合法性”主要不是靠各级政府的任命(尽管政府有此要求)，而是利用各级政府权力的失坠，完全凭借自己的实力而来。传统士绅通过纲常理念，通过同年、同门、同僚等关系，从住省城的大绅到各地的乡绅，构成一个人际的网络，官府大体可以利用这个网络对基层权力机构实施一定的控制。但民国初年，广东是传统士绅受打击较重的省份，清朝时期的大绅很少有机会在省一级政权中任职，省、县政府也未能重建一个可供利用的士绅人际网络。各地乡绅自行建立范围较小的联系，后来则企图依靠乡团、商团的武力建立一个维护自身利益的网络。这样，民国初年广东各地乡村基层权力机构较之清末有更多的独立性。从商团事变前后的史料反映出，县政府对乡村基层权力机构已基本上失控，省政府、大元帅府对此也无可奈何。

民国初年广东土地赋税征收的情况，多少可以反映出省、县对乡村基层社会的控制程度。按民国3年规定，广东应征田赋额(地丁加民米)每年为4214016.3元，但从民国元年度到15年度，15年间田赋实际收入平均每年只有2498174.7元，还不到民国3年规定数的60%[65](p11—12、102—107)。沙捐征收的情况更能说明问题。清末在广东的沙田开办沙捐，原定征额是每亩2钱银，考虑到各种阻力，原设想每年的征额为40万两，但第一年只收到13万多两，“嗣后岁有增加，亦未能尽合原估之数”[66]。民国以后，沙捐的实际征收额更远少于清末，民国3年度到民国14年度，广东省政府实际收到的沙捐平均每年只有区区89355.4元，而据1928年已清丈南海、中山、顺德等8个县的沙田(南海、东莞尚有部分沙田未列入)就达29735顷[67](p162—163、195—199)。即使按这个不完全统计的沙田亩数，12年间省政府每年从1亩沙田收到的沙捐只有大约0.03元。而且，无论是军阀还是革命党人的政府，征收田赋、沙捐往往还得直接依靠军队。农民所交纳的田赋、沙捐，不会少于清朝时期，不过，除部分被县一级政权染指外，大部分都落到了基层权力机构的实力派人物手中。珠江三角洲的沙田区，这类人物特别多，所以，他们所征收到的款项远超过政府。例如，1912年晚造，顺德县的盗匪和兵匪难分的机构，规定每亩交1元始准收割，据说该造就收入六七十万元[68]。东莞县道乡刘伦、刘苏，原为盗匪，1925年时归属陈炯明，“向就势力范围以内向各区征收田亩捐，每造收入约可得款二十万元”[69]。

广东基层权力机构，也同民国初年广东社会的进一步军事化有密切联系。晚清广东团练与地方军事化的问题早已引起学者关注。(注：参看孔飞力著、谢亮生等译：《中华帝国晚期的叛乱及其敌人(修订版)》。北京：中国社会科学出版社1990年版。近年的还有杨念群：《论十九世纪岭南乡约的军事化》，北京：《清史研究》，1993年第3期。)在清朝文官统率武官的政治环境下，有传统功名的士绅只需要间接控制地方武装。民国初年以后，从中央到地方都是直接掌握武力的人物作主导，有枪才有发言权。没有军事能力的士绅，有时只能让位于那些有军事经验的回乡军官、绿林与土豪。乡村基层权力机构的士绅主要靠直接掌握的武力而不是靠功名、声望取得地方的权力。盗匪和乡团人数众多，且互相流动。1915年，中国机器总会估计“广东绿林约三十万”[70]。与此对应的是乡团、商团的人数，1924年仅卷入商团事变的商团、乡团就达十几万人[71]。有人估计，广东在1927年有民团30万人[72]。清末民初广东民间武器之多更是令人惊异。1924年，孙中山估计，他的家乡香山“有2万支枪掌握在农民手中”[73](p517)。顺德县的商团竟“置有七升半大炮两尊，水机关枪多架”[74]。同年，有人引用某外国人的估计：“中国枪械以广东为最多，合商、乡团各种自卫枪械，与现役军队并土匪等等，共有四百万”[75]。上引民国初年广东的盗匪民团人数、枪械数目，不可能是认真统计得出的实数，但无论如何反映了大致的情况，以及时人对这个问题的看法和关注。

从清末预备立宪开始，清廷计划实行地方自治，其中一个主要目的是想把国家的统治贯彻到县以下的基层社会，但没有成功。在民国初年的广东，除了以胡汉民、陈炯明为首的广东军政府在1912—1913年曾经作过失败的努力外，此后十余年，治理广东的历届政府再也无力顾及乡村基层社会。到了大革命时期，国共合作的广东革命政府，支持、发动农民运动的一个原因，也是希望借助农民的力量，把政府的权威深入到乡村。正因为如此，士绅势力最大的珠江三角洲地区，农民运动的阻力也最大。有学者指出，在1927年国民党反共时期，广东“由土豪劣绅操纵民团土匪、勾结不肖军队制造的摧残农会、迫害农民的事件，以中路各县为最甚”[76](注：“中路”即广东中部珠三角地区。)。

到国民政府成立后，1930年，广东实行《广东区自治条例草案》，规定“县以下为区，区以下为乡镇，乡镇以下为里，里以下为邻”[77](p673)。但这只是名称的改变，乡村基层权力机构的实质不会有根本的改变。地方实力人物出长乡团、兼理乡政以谋求经济、政治利益的情况仍相当普遍，国民政府制定的各项法律，在不少乡村地区被视同具文。民国初年形成的亦官、亦绅、亦团、亦匪的人物控制乡村基层权力机构的格局，在广东，特别在珠江三角洲，一直延续到40年代末(注：笔者在上世纪60年代到70年代末，曾到珠海平沙(民国时属中山)“上山下乡”，陈结波、叶顺、马文、邝修丽等干部和老农曾在“忆苦思甜”报告以及平日闲谈，提到很多关于30—40年代中山大沙田区那些集团、匪、(镇乡)官于一身的人物的故事，以及农民的生活状况，使笔者对民国时期珠江三角洲的基层社会获得不少书本上难以得到的知识。)。

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基层权力机构范文篇2

一

本文所说的“权力机构”，是指实际上而非法定的政权机构。按清朝的制度，最基层的政权建立在州、县，到了民国初年仍是如此。1914年11月，袁世凯在褫职缉拿广东东莞县知事王铭渐的大总统策令中提及“知事为亲民之官”[1]，就是民国初年仍把县作为法定的最基层政权的反映。但在清末的广东，县以下的乡村地区，已经形成了士绅控制的实际上的权力机构——“公局”；从督抚到州县官员，都认可公局的存在和权力(注：关于清末广东的基层权力机构，笔者拟另文详细探讨。)。清末“预备立宪”时，实行地方自治，规定县以下的城、镇、乡设立议事会、董事会，广东各地办理情况不一，有的州县是筹而未办，有的是公局改头换面，有的则把原来的团练地域划分为区。例如顺德县在光绪末年分为10区，所依据的就是中法战争期间筹办团防全县10团的防区[2]。但无论何种情况，士绅控制乡村基层权力机构的情况没有实质性的变化。

在清末的几年，由于绅权的衰落，再加上革命党人、绿林好汉的活动，在广东很多地方，官、绅对基层社会已日渐失去控制。1911年11月9日，广东“和平独立”，建立了由同盟会员领导的广东军政府。在辛亥革命高潮到来的时候，革命党人在广东发动了数量巨大的民军。这些民军，用胡汉民的话说，以“赤贫农民与其失业而流为土匪者为基本队”[3](p46)，其人数曾达到148400人[4]，还不算那些没有在军政府领取军饷而未列入统计的兵匪难分的队伍。民军的广泛发动，使乡村的士绅在革命高潮中普遍受到冲击，首当其冲的就是公局、城镇乡议事会、董事会这类机构。例如，顺德县乐从镇公局曾经积极协助官府缉拿革命党人和绿林好汉，1911年11月初，几百名民军开到乐从，“向团保局驻扎，遍树党旗，各局绅逃去无踪”[5]。1912年5月，有人不无夸张地说：“自反正以后，从前士绅，即多遭盗贼蹂躏，逃亡殆尽；其未遭挫折者，亦以亡清头衔，不足以慑服乡里，且鉴前车，不复敢挺身任事，于是地方办事机关，扫灭净尽。”[6]

革命党人在进行反清斗争时主要考虑的是如何夺取政权，尽管孙中山的革命程序论在1902年已初步形成，他曾设想收复各地后，“则以军政府约地方自治。地方有人任之，则受军政府节制；无则由军政府简人任之”[7](p278)。孙中山在1906年主持制定的《同盟会革命方略》中，关于革命时期之地方政权，规定了每县设立一个“安民局”，有局长一人、局员10人、顾问10人，“局员择营中人或地方绅士，顾问员皆以地方绅士充之”[8](p304—305)，对县以下地区则没有提及。对珠江三角洲那些近百万人的大县，这种“安民局”的设计未免脱离实际。从现有资料看，广东军政府成立后各县并没有普遍建立这种“安民局”。革命党在乡村原有的权力机构没有自己的人，他们所能联络的，既不是掌握权力的士绅，又不是占人数最多的农民，只是乡村的一些边缘群体如会党、绿林。当革命高潮到来时，这些人可以在短期内纠合人数众多的武装，造成很大声势，但不可能帮助革命党把影响真正深入到乡村。当革命高潮过后，广东军政府由于军饷无着，加上各界居民的压力，不得不大规模地解散民军，这些民军不少重新流落为匪，于是整个广东的乡村地区更处于动乱之中。当时多数县长是同盟会员；胡汉民后来说过，广东90多个县，每年平均更换县长三次[9](总p618—619)，可见，广东军政府对县一级尚能控制。但县以下广大的乡村地区，情况就大不相同了。广东军政府共发行了约1800万元没有准备金的纸币，以广东3000余万人口，辛亥前后每年的外资总值接近2亿海关两，1800万元的纸币应该不算很多。但纸币流通十分困难，重要原因是乡村地区拒用，结果纸币都集中到省城，造成低折。(注：关于广东1911年前后的外贸额，参看陈华新：《近代广东对外贸易史料》，《广东文史资料》第70辑；关于纸币低折，参看邱捷：《1912—1913年广东的纸币低折问题》，《中山大学孙中山研究论文集》第10—11集.中山大学学报论集，1994年。)广东军政府曾在全省实行大规模的“清乡”，直接的原因是要清除盗匪，但从根本上说是希望把统治权力落实到乡村基层社会，但是，革命党人并没有取得成功(注：关于民国初年广东的清乡，参见邱捷：《1912—1913年广东的社会治安问题与广东军政府的清乡》，《近代史研究》，1992年第3期。)。维持纸币和清乡的失败，很大程度是因为革命党人在乡村地区没有社会基础，也没有受他们控制的基层权力机构。

革命党人不是完全没有意识到这点，他们曾计划在清乡的同时，“通饬各属办理乡治”，先在各县划定各乡界址，然后“选乡中人望所归之人，谕充乡长、乡董，以谋一乡之治理，乡人均受其约束”[10]。不过，革命党人所设想的乡治，一直到二次革命失败也无进展，各地基层权力机构的恢复与重建，是在政府无力监管和控制的情况下进行的。

接替革命党人治理广东的龙济光，在1913年底颁布了《广东筹办保甲团练暂行章程》，规定“每县以下分区，每区设区长，每区之内，照原日各乡地域，每乡设乡长”；“每乡之内，分段设甲”；要求“各县长奉到此章程后，即于各区内遴派区长，并督同各区长于各乡遴派乡长，由各乡长速行分段遴派保长，保长分派户口册籍，照式填报，遴派甲长”；在此基础上，“即以每区所管之地为一大团，设大团长，由区长兼之，各乡或数乡相联为一小团，设乡团长，以乡长兼之”[11]。这个章程无非是想把清末的公局与清末早已经瓦解的保甲制度相结合。但是，龙济光的力量有限(入粤只带了几千军队)，而且要全力防范革命党，不可能为章程的实行提供多少军事或财政的支持。这个章程的颁布，无疑会有助于更多旧基层权力机构的恢复，但这些机构恢复或重建，不会完全遵循龙济光的章程，更未必是省、县政府所能控制的。1921年，兼广东省长陈炯明颁布禁赌条例，规定各县劝导禁赌、首告犯赌、查拿赌犯的责任人，除县知事外，就是团董绅士、族长、街甲、地保[12]，没有提及区长、乡长，可见区、乡两级办事机构并没有因为龙济光颁布的章程而在全省普遍建立。

1921年8月，广东实行县自治，各地选举县长、县议会。在这一过程中，县以下地区的权力机构肯定会有所建立或健全。但不久陈炯明与孙中山矛盾尖锐化，1922年6月陈炯明叛变，1923年初孙中山依靠滇桂军等外省军队第三次在广东建立政权，此后两年多，进行讨伐沈鸿英、陈炯明的战事。革命政府只是控制广东部分地区，而在所控制的地区中，各军擅自委任县长，征收捐税，省对县已无法有效行使权力，县以下的地区更是混乱不堪。到1928年，广东省制定《修正广东省保甲条例》，计划建立由县市行政长官指挥监督下的从保董、甲长到牌正的保甲体系，次年改拟的《保甲暂行办法》则改为“各甲隶属于辖内警署或区乡办事所或团局”，“各警署、区乡办事所、团局受直属地方长官之指挥监督”[13](p374—375)。显然，后一个暂行办法，更多地迁就了民国元年以来广东各地基层权力机构的实际情况。

尽管政府颁布的法规有时也假定省以下分为县、区、乡[14](p95—99、p106—117)，但广东各地县以下的基层权力机构实际上是“警署或区乡办事所或团局”，有不少资料可以反映。例如，在南海县九江镇的地方权力机构是“九江镇同安保卫团局”，人们仍称之为“公局”；1924年8月的报道说，“九江乡绅，在该圩公局召集会议办团事”，会议后“由局备函”把所决定的事项通告县长及驻军，以及“通告各社约”[15]。由此看来，九江镇的权力机构与其办事的方式仍为清末公局的延续。又如，据1930年的一项调查：番禺县“全县分为四司”(按：与民国《番禺县续志》所记载清末的建置相同)，“警察区原分为七区，民国以来存者仅第五区第七区而已”；此外，三水、赤溪、台山、开平、新兴、高要、封川、开建、广宁、四会、钦县、防城、灵山等县(注：钦县、防城、灵山、合浦今属广西。)，有的警察区和自治区(或行政区)数目各异，有的只有自治区而无警察区，有的则只有警察区而无自治区；合浦县警察区为6区，“自治区分为十六，旧名为团”[16](p13、24、29、36、48、56、63、77、82、92、99、106、112、118等)。从近年广东出版的一些新县志关于民国初年建置的记载，也反映了县以下区域建置不一的情况，如从化县“清宣统三年，全县划为东、西、南、北、中5个民团局”，“民国元年(1912年)，全县设东、西、南、北4个区，基本沿袭清末建置”，“民国2年(1913年)至民国10年(1921年)全县设20个区”[17](p98、103)；增城县“民国初期，区划大致依清代旧制，统称为十二都，由县直辖，都下设乡”[18](p52)；梅县“民国元年至19年(1912——1930年)，县以下基层政区仍沿用清代的保甲约制”[19](p78)；潮州“民国初，都改区，初行保卫团制，有乡600多个；继行治安会制，有乡80多个；又行后备联防制，有乡300多个”[20](p247)；信宜县“民国初，县的行政区划为区、堡、乡、里”[21](p91)。可见，民国初年治理广东的历届政府，都未能在全省建立统一的县以下权力机构的制度。

二

辛亥革命使原有的乡村基层权力机构受到破坏，但是，县以下地区的治安、公益、教育等事务需要有机构管理，而乡村地区的各类实力人物，也会在省、县两级政府无力对县以下地区实行有效控制的情况下，利用政府颁布的各种法令，掌握地方的实权，为自己、家族和团体谋取最大的利益。在辛亥革命开始退潮的时候，各个乡村地区的机构以不同方式恢复与重建。

在很多情况下，原来的士绅卷土重来，又控制了基层权力机构。例如，清末广东谘议局议员刘鲲海，顺德县逢简乡人，“在乡局办事多年”，被视为“绅界之屠伯”，辛亥革命高潮时逃到香港，房屋也被农民和绿林好汉烧毁，但1912年又被委以参与清乡的重任[22]；1913年初，刘出面“办理三十六乡各处清乡及各处清乡善后团防警察事宜”，团长“皆三十六乡之旧绅”[23]。1912年夏，南海县长在清乡时“按日接见县属各司乡局董，藉征政见”[24]，可见在南海县旧日的基层权力机构不少已恢复或重建，其地位也得到县长的承认。

除了旧日的绅士之外，参加过革命党或充当过民军军官的某些人物，回到乡村地区，则成为新的士绅。1912年，总绥靖处的公文提到，“近查遣散民军官长、士兵，回籍以后，间有持功牌执照，自居乡绅”，特地申明退伍军人要当乡绅需经过县长选委[25]。同年初，在阳江县有“匪”千余到各店铺打单(注：“打单”即写信勒索。)，“间或列队出行，俱荷新式洋枪，行前者喇叭铜鼓，手持五色国旗”[26]。从报道的描述看，这支队伍当也是民军，建立了自封的基层权力机构。有些地方，原来的士绅与这些新产生的乡村实力人物为争夺基层权力机构的控制权进行较量。例如顺德县容奇镇，在辛亥革命高潮中，民军首领梁茂等占据乡局，“初尚文明，转瞬即故态复萌，寻仇勒索，抢劫掳掠，应有尽有。继而又有匪首麦锦带民军一队，互相寻衅，闯入乡局，抛掷炸弹，局绅狼狈奔逃。此时秩序大乱，乡人为饮鸩止渴计，将乡内公款供奉著匪周四党羽数十人为护符，于是匪风暂息。久而野性难驯，先因索饷，继而辞差，卒至纵横大掠，呼啸而逸”；此后由绅士关勤补垫出巨款出面办团，维持了此地的秩序[27]。

不过，民国初年，广东乡村的士绅、土豪和绿林、民军勾结以建立权力机构的例子甚多。例如，1912年，东莞县的李炳华等人以民团正副团长的名义，“招土匪数百，占据团所”，以武力抗拒来清乡的军队[28]。东莞县厚街的民团局“开台拜会”[29]。同年，潮汕地区“各县土豪，私招兵勇，以至兵匪不分，搜查不易”，政府在清乡时就下令解散各地擅自组织的武装[30]。

一些商业城镇，商人也成为基层权力机构的重要角色。商业、手工业发达的佛山，在清末民初是南海县境内的一个镇，原设有士绅管理的团防局，下领16团局，是佛山镇各街区和附近乡村实际上的基层权力机构。民国元年，“废所属乡局及绅士名称，官衔、匾额、旗杆等类皆除去，另图规制。俄而盗贼蜂起，各乡乏士绅主持，乃令各属设保安局，取合议制……遂由商会主办，举定办事人员”，“(民国)二年，(镇)议会散，团局复更名保卫局”，“得设团兵以保卫地方，辅官力所不隶，教育、慈善、风教、卫生，其大端焉”[31]。珠江三角洲的城镇在民国初年纷纷成立商团，在其中起主导作用的是兼有绅、商身份的人物[32]。有的商团团长出而掌管了地方权力机构，如曾任商会会长的彭础立(注：彭础立是廖仲恺的亲戚，1924年指使凶手暗杀农民协会执行委员长林宝宸，廖仲恺具函要求胡汉民将彭扣押。)，1924年任南海县崇文两堡联团局局长[33](p728)。东莞县茶山乡袁敬义，出身于“富甲一乡”的旧士绅家庭，长兄袁敬仁毕业于北京国立法政专门学校，历任广州、中山等地的审判官；袁敬义出任了商团团长、五十六乡联团局局长，后来还任东莞第六区公所所长[34]。从1924年5月广州商团联团大会的报道看，出席的多数是珠江三角洲县城以及商业发达的乡镇商团的代表[35]。这些商团的团首，无论是否兼有乡镇自治机关职务，都是在地方说了算的人物。而且，在县以下，商团、乡团往往很难划出界限，如东莞县龙溪附近乡团联防总局，就设立在石龙商团团部，并借用该商团印信[36]。

在基层社会，有军事经历的人更容易在权力机构中崭露头角。

在1924年商团事变中大出风头的陈恭受，清朝时是秀才，后又“警察学校毕业”，民国后任过警官、当过警察厅长魏邦平的秘书，“曾代行第三师师长及市政公所所长事”[37]，后出任莲华佛山四十七乡镇联团保卫局局长、佛山商团团长。东莞县龙溪附近乡团联防总局局长姚洪阶是“前清武进士，久供军职者”[38]。何江是清末绿林头目，后来加入同盟会，民国初年是民军首领之一，此后同国民党要人如李福林、胡毅生等一直保持密切关系。1922年后出任佛山忠义乡乡团总局团长[39]。

尽管有些县划分了区、乡，也可能在乡、镇建立了警察局，但乡村地区真正的权力机构乃是这些商、乡团，而主要是后者。控制这些机构的人物，通常像清朝时那样也被称为“绅”。

民国初年广东乡绅控制下的乡村基层权力机构，较之清朝士绅的公局更少关心公益事务，对乡村居民的剥夺和压迫也更严重和粗暴。1926年广东省农民协会的宣言指出了“土豪劣绅”的祸害：“平日假借功名，或恃其财势，勾结官府，包庇盗匪，盘踞团局，把持乡政，侵吞公款，鱼肉良民”。[40](p578)这些话，让人回忆起清末广东舆论对劣绅的抨击。可见，民国后“绅”的构成虽有变化，但“绅”的社会形象却仍与清末时差不多。

政府对这些地方豪绅武装的态度和政策是矛盾的：一方面鼓励各地建立民团以防御盗匪，另一方面也担心这些商、乡团演变为破坏其统治秩序的力量。民国初年陈炯明的一个命令曾指出，“各属设立民团，漫无限制”，“入为乡团，出为劫匪，抢掳勒索，无所不至者，比比皆是”；于是规定“嗣后各属乡团，必须呈县委派团董，发给任用状，方许成立。责成该团董慎选本乡殷实良民，取具保证，方准充当团勇”[41]。1921年陈炯明曾“通饬绅民整顿团练”，希望改革“军队不良、民团腐败”的情况，“养成地方自卫之力”[42]。次年，他却以各地公安局已经成立，打算裁撤保卫团，因为“各县保卫团、局，多为地方上有势力之绅士所主持，其潜势力非常雄厚”，乃决定把这些保卫团解散[43]。但不久陈炯明就同孙中山发生冲突，他自然没有可能把解散全省各地保卫团的决定付诸实施。

乡村地区的实力人物本身就有办团的积极性，民国以后广东社会治安更加混乱、兵匪横行的局面，进一步促使各地乡团恢复、创办和联团。1916年底有人提出，“今日急务，首在恢复自治机关，使乡与乡联络办团，而后内匪可清，外匪不得而入”[44]。东莞、番禺等县一些乡村在清末实行过联乡办团，在民国初年停办，1918年，该处乡民“以时事多故，特欲实行自卫，援照前清成案，再行举办”[45]。1921年，南海、番禺、顺德三县团保局绅董，筹商联团自卫办法，决定将三县的团额再加扩充，未办之乡镇一律拨款筹办[46]。1923年，有人批评省长徐绍桢招抚绿林的政策，认为“盖今日吾粤各属，实已变为庄严璀璨之贼世界，亦即变为光怪陆离之兵世界”；要求“先清乡，后办团”，“当先驱与民拼命之兵，驱与民争命之贼，清一乡，则民团办一乡，清一县，则民团办一县，对于已办民团地方，复不容军队驻扎”；办团的次序是“先市镇，后乡村”，先办商团，在此基础上再办四乡的乡团[47]。到了20年代，商团、乡团几乎遍布全省，尤其是珠江三角洲的城、镇、乡。

这些地方武力不仅常常挤压政府的权威，而且还会同政府发生权力和利益的冲突。民国初年珠江三角洲的“护沙”机构的变化，就是政府与基层权力机构、军队与民团争夺缉捕权和征税权的典型事例。

位于珠江口的“东海十六沙、西海十八沙，膏田万顷，向为盗匪出没之所”[48]。清朝咸丰年间，顺德县豪绅罗dūn@①衍、龙元僖建立东海十六沙护沙公约，又称护沙局。顺德士绅控制的东海护沙局主要靠向农民抽收经费维持，成为顺德士绅维持其特权地位的武力。东海护沙局，号称有勇丁千人，超过清朝驻守顺德的巡防营兵额。但到了清末民初，护沙局被指责苛抽捕费、欺压居民、捕务废弛、包庇贼匪。在防御盗匪方面完全失去了作用[49](p524)。

因为东海十六沙大部分沙田地处香山，所以发生顺德、香山两县争夺护沙权的问题。民国初年，革命党人掌权的广东军政府为了削弱士绅的势力，下令裁撤东海护沙局，严禁顺德士绅继续征收护沙费，把护沙权收归政府[50]。因为护沙费数额巨大，所以，日后政权虽有更迭，但官办官管的局面继续下来。官府派出护沙营驻扎沙田区负责维持治安及清剿盗匪事宜。

到了1919年10月，香山籍港商陈赓虞向督军莫荣新上书要求改变护沙制度，在香山废除护沙营制，规复沙田自卫团练。他指责护沙营不能防盗，而且勒收行水、抢劫居民。在上书中，他提出一个香山沙田自卫章程，内容包括设立香山全县沙田自卫总局，由督军派出督办，以县长为会办，但真正掌握实权的护沙局正副长由香山自行选举[51]。莫荣新虽然表示会考虑陈的意见，但这一改变触及护沙处官员的利益，遭到很大阻力。实际上陈赓虞的建议并没有被采纳。在陈炯明回粤驱逐桂系之后，东莞、顺德、香山、新会四县的沙田“业户”在1921年5月以政府的护沙统领部“护沙害沙”为理由，要求政府取消官方的护沙机构[52]。1922年初，东莞、香山、新会、顺德、番禺五属沙田公会甚至表示愿意每亩抽4角共缴交56万元作为护沙军队收束费，“此后五县沙田照旧归各该县原有自卫机关自筹自卫，所有官办之护沙营队即行裁撤”[53]。沙田“业户”的要求被接受，广东省长公署训令：东、顺、香、新沙田另外设法筹卫，护沙营队“亟应从事收缩”[54]。然而，所谓沙田自卫，只是反映了这几个县士绅的利益和要求。各种军队都想染指巨额的护沙费。1924年，桂军严兆丰在东莞县征收护沙费，被指责为有越权限[55]。另外一些桂军部队在宝安县委任护沙局长和清佃局长，目的也是要争对沙捐的征收权[56]。孙中山的政府曾考虑撤销沙田自卫，“组织党军，改编团勇以扶助劳农”[57]。到在平息了商团事变之后，孙中山颁布大元帅训令，指出“查沙田自卫办理不善，实缘土豪劣绅藉充自卫局长、董，抽收捕费，图饱私囊。于沙所治安转至不顾，以致沙匪充斥，劫掠频闻。农民不能获益，转受其害”；决定撤销各属沙田自卫局，改组成农民协会，经费由护沙费中拨给，会长、会董由农民选举，将所有护沙自卫团甄别收编，由政府派出军队保护沙田[58]。农民协会虽然建立了，但士绅掌握的护沙武装看来并没有撤销。据曾经担任东莞明伦堂总董的叶少华回忆，在1924年后由他经办，支出了一笔开拔费使驻守沙田的桂军严兆丰部撤出，而自卫局长就由李福林部下的一名旅长兼任[59](p15—17)。

乡村地区的商团、民团成为政府难以控制、人数众多的武装，同军队、政府之间经常发生冲突。各地的乡团在广东的战事中，根据自身的利益决定对交战双方军队的态度，有时表现出相当强的战斗力。1923年4—5月间，沿粤汉铁路的乡团协助孙中山的军队对沈鸿英作战，受到孙中山的表彰[60]。新丰县西区的乡团将率部偷袭英德的陈炯明部团长颜国华俘虏，并缴获机枪一挺[61]。而仁化县的团防，则以武力拦阻听命于孙中山的湘军谭延kǎi@②部[62]。在1924年的商团事变中，在陈恭受直接指挥下各县、镇、乡(主要是珠江三角洲地区)的商、乡团，表现出较广州商团更为嚣张的气焰，甚至公开提出以武力“实行驱孙运动”[63]。当年7月到9月，南海九江，东莞莞城、石龙等地的乡团、商团，与“客军”中实力最强的滇军、桂军冲突，双方都有严重的伤亡(注：对两地的军、团冲突，当时的报纸如《申报》、《广州民国日报》、《香港华字日报》等都有详细的连续报道和评论。)。广州商团事变被平定后，广州和一些重要商业城镇的商团受到打击和限制，但在广大乡村地区，革命政府无力一一处置豪绅控制的乡团，例如，滇军朱世贵部到清远收缴当地商团枪械，附近乡团闻讯，集合数万人与滇军对敌[64]。事实上，在商团事变后，多数乡团并没有被触动(注：平定商团事变后，孙中山曾下令“乡团更无关涉”，“毋得擅缴团械”(《禁擅缴乡团枪械》，《香港华字日报》1924年10月27日)。实际上有不少乡团卷入事变，不缴乡团枪械当是出于策略的考虑。)，仍是乡村士绅掌握权力的武力支柱，多数团局实际上仍是乡村基层权力机构。

近年，研究中国近代史的学者相当关注县以下乡村地区的基层社会，但因为各地的情况差异很大，而且有关资料极为零散，所以，目前对民国时期乡村基层权力机构的研究，尚有不尽如人意之处。(注：闻钧天的《中国保甲制度》(上海：商务印书馆1935年版)、钱瑞升等的《民国政制史》(长沙：商务印书馆1939年版)、赵秀玲的《中国乡里制度》(北京：社会科学文献出版社1998年版)、张静的《基层政权——乡村制度诸问题》(杭州：浙江人民出版社2000年版)等书都对民国初年的乡村基层权力机构有所论及。但在近代中国，不同地域的情况可能有很大差别，以上论著不可能对各地的情况都作比较细致的研究。杜赞奇的《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》研究了河北、山东若干县份乡村权力机构的情况。于建荣的《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》(北京：商务印书馆2001年版)和吴毅的《村治变迁中的权威与秩序——20世纪川东双村的表达》(北京：中国社会科学出版社2002年版)分别研究了湖南、四川某些村落的百年变迁，其中内容也与本论题有关。关于民国初年广东的乡村权力机构，似尚未有专题研究著作或论文。)本文拟探讨民国初年(大致是1912——1925年)广东(尤其是珠江三角洲地区)乡村基层权力机构的情况，希望对研究民国时期国家与社会关系问题有所助益。

一

本文所说的“权力机构”，是指实际上而非法定的政权机构。按清朝的制度，最基层的政权建立在州、县，到了民国初年仍是如此。1914年11月，袁世凯在褫职缉拿广东东莞县知事王铭渐的大总统策令中提及“知事为亲民之官”[1]，就是民国初年仍把县作为法定的最基层政权的反映。但在清末的广东，县以下的乡村地区，已经形成了士绅控制的实际上的权力机构——“公局”；从督抚到州县官员，都认可公局的存在和权力(注：关于清末广东的基层权力机构，笔者拟另文详细探讨。)。清末“预备立宪”时，实行地方自治，规定县以下的城、镇、乡设立议事会、董事会，广东各地办理情况不一，有的州县是筹而未办，有的是公局改头换面，有的则把原来的团练地域划分为区。例如顺德县在光绪末年分为10区，所依据的就是中法战争期间筹办团防全县10团的防区[2]。但无论何种情况，士绅控制乡村基层权力机构的情况没有实质性的变化。

在清末的几年，由于绅权的衰落，再加上革命党人、绿林好汉的活动，在广东很多地方，官、绅对基层社会已日渐失去控制。1911年11月9日，广东“和平独立”，建立了由同盟会员领导的广东军政府。在辛亥革命高潮到来的时候，革命党人在广东发动了数量巨大的民军。这些民军，用胡汉民的话说，以“赤贫农民与其失业而流为土匪者为基本队”[3](p46)，其人数曾达到148400人[4]，还不算那些没有在军政府领取军饷而未列入统计的兵匪难分的队伍。民军的广泛发动，使乡村的士绅在革命高潮中普遍受到冲击，首当其冲的就是公局、城镇乡议事会、董事会这类机构。例如，顺德县乐从镇公局曾经积极协助官府缉拿革命党人和绿林好汉，1911年11月初，几百名民军开到乐从，“向团保局驻扎，遍树党旗，各局绅逃去无踪”[5]。1912年5月，有人不无夸张地说：“自反正以后，从前士绅，即多遭盗贼蹂躏，逃亡殆尽；其未遭挫折者，亦以亡清头衔，不足以慑服乡里，且鉴前车，不复敢挺身任事，于是地方办事机关，扫灭净尽。”[6]

革命党人在进行反清斗争时主要考虑的是如何夺取政权，尽管孙中山的革命程序论在1902年已初步形成，他曾设想收复各地后，“则以军政府约地方自治。地方有人任之，则受军政府节制；无则由军政府简人任之”[7](p278)。孙中山在1906年主持制定的《同盟会革命方略》中，关于革命时期之地方政权，规定了每县设立一个“安民局”，有局长一人、局员10人、顾问10人，“局员择营中人或地方绅士，顾问员皆以地方绅士充之”[8](p304—305)，对县以下地区则没有提及。对珠江三角洲那些近百万人的大县，这种“安民局”的设计未免脱离实际。从现有资料看，广东军政府成立后各县并没有普遍建立这种“安民局”。革命党在乡村原有的权力机构没有自己的人，他们所能联络的，既不是掌握权力的士绅，又不是占人数最多的农民，只是乡村的一些边缘群体如会党、绿林。当革命高潮到来时，这些人可以在短期内纠合人数众多的武装，造成很大声势，但不可能帮助革命党把影响真正深入到乡村。当革命高潮过后，广东军政府由于军饷无着，加上各界居民的压力，不得不大规模地解散民军，这些民军不少重新流落为匪，于是整个广东的乡村地区更处于动乱之中。当时多数县长是同盟会员；胡汉民后来说过，广东90多个县，每年平均更换县长三次[9](总p618—619)，可见，广东军政府对县一级尚能控制。但县以下广大的乡村地区，情况就大不相同了。广东军政府共发行了约1800万元没有准备金的纸币，以广东3000余万人口，辛亥前后每年的外资总值接近2亿海关两，1800万元的纸币应该不算很多。但纸币流通十分困难，重要原因是乡村地区拒用，结果纸币都集中到省城，造成低折。(注：关于广东1911年前后的外贸额，参看陈华新：《近代广东对外贸易史料》，《广东文史资料》第70辑；关于纸币低折，参看邱捷：《1912—1913年广东的纸币低折问题》，《中山大学孙中山研究论文集》第10—11集.中山大学学报论集，1994年。)广东军政府曾在全省实行大规模的“清乡”，直接的原因是要清除盗匪，但从根本上说是希望把统治权力落实到乡村基层社会，但是，革命党人并没有取得成功(注：关于民国初年广东的清乡，参见邱捷：《1912—1913年广东的社会治安问题与广东军政府的清乡》，《近代史研究》，1992年第3期。)。维持纸币和清乡的失败，很大程度是因为革命党人在乡村地区没有社会基础，也没有受他们控制的基层权力机构。

革命党人不是完全没有意识到这点，他们曾计划在清乡的同时，“通饬各属办理乡治”，先在各县划定各乡界址，然后“选乡中人望所归之人，谕充乡长、乡董，以谋一乡之治理，乡人均受其约束”[10]。不过，革命党人所设想的乡治，一直到二次革命失败也无进展，各地基层权力机构的恢复与重建，是在政府无力监管和控制的情况下进行的。

接替革命党人治理广东的龙济光，在1913年底颁布了《广东筹办保甲团练暂行章程》，规定“每县以下分区，每区设区长，每区之内，照原日各乡地域，每乡设乡长”；“每乡之内，分段设甲”；要求“各县长奉到此章程后，即于各区内遴派区长，并督同各区长于各乡遴派乡长，由各乡长速行分段遴派保长，保长分派户口册籍，照式填报，遴派甲长”；在此基础上，“即以每区所管之地为一大团，设大团长，由区长兼之，各乡或数乡相联为一小团，设乡团长，以乡长兼之”[11]。这个章程无非是想把清末的公局与清末早已经瓦解的保甲制度相结合。但是，龙济光的力量有限(入粤只带了几千军队)，而且要全力防范革命党，不可能为章程的实行提供多少军事或财政的支持。这个章程的颁布，无疑会有助于更多旧基层权力机构的恢复，但这些机构恢复或重建，不会完全遵循龙济光的章程，更未必是省、县政府所能控制的。1921年，兼广东省长陈炯明颁布禁赌条例，规定各县劝导禁赌、首告犯赌、查拿赌犯的责任人，除县知事外，就是团董绅士、族长、街甲、地保[12]，没有提及区长、乡长，可见区、乡两级办事机构并没有因为龙济光颁布的章程而在全省普遍建立。

1921年8月，广东实行县自治，各地选举县长、县议会。在这一过程中，县以下地区的权力机构肯定会有所建立或健全。但不久陈炯明与孙中山矛盾尖锐化，1922年6月陈炯明叛变，1923年初孙中山依靠滇桂军等外省军队第三次在广东建立政权，此后两年多，进行讨伐沈鸿英、陈炯明的战事。革命政府只是控制广东部分地区，而在所控制的地区中，各军擅自委任县长，征收捐税，省对县已无法有效行使权力，县以下的地区更是混乱不堪。到1928年，广东省制定《修正广东省保甲条例》，计划建立由县市行政长官指挥监督下的从保董、甲长到牌正的保甲体系，次年改拟的《保甲暂行办法》则改为“各甲隶属于辖内警署或区乡办事所或团局”，“各警署、区乡办事所、团局受直属地方长官之指挥监督”[13](p374—375)。显然，后一个暂行办法，更多地迁就了民国元年以来广东各地基层权力机构的实际情况。

尽管政府颁布的法规有时也假定省以下分为县、区、乡[14](p95—99、p106—117)，但广东各地县以下的基层权力机构实际上是“警署或区乡办事所或团局”，有不少资料可以反映。例如，在南海县九江镇的地方权力机构是“九江镇同安保卫团局”，人们仍称之为“公局”；1924年8月的报道说，“九江乡绅，在该圩公局召集会议办团事”，会议后“由局备函”把所决定的事项通告县长及驻军，以及“通告各社约”[15]。由此看来，九江镇的权力机构与其办事的方式仍为清末公局的延续。又如，据1930年的一项调查：番禺县“全县分为四司”(按：与民国《番禺县续志》所记载清末的建置相同)，“警察区原分为七区，民国以来存者仅第五区第七区而已”；此外，三水、赤溪、台山、开平、新兴、高要、封川、开建、广宁、四会、钦县、防城、灵山等县(注：钦县、防城、灵山、合浦今属广西。)，有的警察区和自治区(或行政区)数目各异，有的只有自治区而无警察区，有的则只有警察区而无自治区；合浦县警察区为6区，“自治区分为十六，旧名为团”[16](p13、24、29、36、48、56、63、77、82、92、99、106、112、118等)。从近年广东出版的一些新县志关于民国初年建置的记载，也反映了县以下区域建置不一的情况，如从化县“清宣统三年，全县划为东、西、南、北、中5个民团局”，“民国元年(1912年)，全县设东、西、南、北4个区，基本沿袭清末建置”，“民国2年(1913年)至民国10年(1921年)全县设20个区”[17](p98、103)；增城县“民国初期，区划大致依清代旧制，统称为十二都，由县直辖，都下设乡”[18](p52)；梅县“民国元年至19年(1912——1930年)，县以下基层政区仍沿用清代的保甲约制”[19](p78)；潮州“民国初，都改区，初行保卫团制，有乡600多个；继行治安会制，有乡80多个；又行后备联防制，有乡300多个”[20](p247)；信宜县“民国初，县的行政区划为区、堡、乡、里”[21](p91)。可见，民国初年治理广东的历届政府，都未能在全省建立统一的县以下权力机构的制度。

二

辛亥革命使原有的乡村基层权力机构受到破坏，但是，县以下地区的治安、公益、教育等事务需要有机构管理，而乡村地区的各类实力人物，也会在省、县两级政府无力对县以下地区实行有效控制的情况下，利用政府颁布的各种法令，掌握地方的实权，为自己、家族和团体谋取最大的利益。在辛亥革命开始退潮的时候，各个乡村地区的机构以不同方式恢复与重建。

在很多情况下，原来的士绅卷土重来，又控制了基层权力机构。例如，清末广东谘议局议员刘鲲海，顺德县逢简乡人，“在乡局办事多年”，被视为“绅界之屠伯”，辛亥革命高潮时逃到香港，房屋也被农民和绿林好汉烧毁，但1912年又被委以参与清乡的重任[22]；1913年初，刘出面“办理三十六乡各处清乡及各处清乡善后团防警察事宜”，团长“皆三十六乡之旧绅”[23]。1912年夏，南海县长在清乡时“按日接见县属各司乡局董，藉征政见”[24]，可见在南海县旧日的基层权力机构不少已恢复或重建，其地位也得到县长的承认。

除了旧日的绅士之外，参加过革命党或充当过民军军官的某些人物，回到乡村地区，则成为新的士绅。1912年，总绥靖处的公文提到，“近查遣散民军官长、士兵，回籍以后，间有持功牌执照，自居乡绅”，特地申明退伍军人要当乡绅需经过县长选委[25]。同年初，在阳江县有“匪”千余到各店铺打单(注：“打单”即写信勒索。)，“间或列队出行，俱荷新式洋枪，行前者喇叭铜鼓，手持五色国旗”[26]。从报道的描述看，这支队伍当也是民军，建立了自封的基层权力机构。有些地方，原来的士绅与这些新产生的乡村实力人物为争夺基层权力机构的控制权进行较量。例如顺德县容奇镇，在辛亥革命高潮中，民军首领梁茂等占据乡局，“初尚文明，转瞬即故态复萌，寻仇勒索，抢劫掳掠，应有尽有。继而又有匪首麦锦带民军一队，互相寻衅，闯入乡局，抛掷炸弹，局绅狼狈奔逃。此时秩序大乱，乡人为饮鸩止渴计，将乡内公款供奉著匪周四党羽数十人为护符，于是匪风暂息。久而野性难驯，先因索饷，继而辞差，卒至纵横大掠，呼啸而逸”；此后由绅士关勤补垫出巨款出面办团，维持了此地的秩序[27]。

不过，民国初年，广东乡村的士绅、土豪和绿林、民军勾结以建立权力机构的例子甚多。例如，1912年，东莞县的李炳华等人以民团正副团长的名义，“招土匪数百，占据团所”，以武力抗拒来清乡的军队[28]。东莞县厚街的民团局“开台拜会”[29]。同年，潮汕地区“各县土豪，私招兵勇，以至兵匪不分，搜查不易”，政府在清乡时就下令解散各地擅自组织的武装[30]。

一些商业城镇，商人也成为基层权力机构的重要角色。商业、手工业发达的佛山，在清末民初是南海县境内的一个镇，原设有士绅管理的团防局，下领16团局，是佛山镇各街区和附近乡村实际上的基层权力机构。民国元年，“废所属乡局及绅士名称，官衔、匾额、旗杆等类皆除去，另图规制。俄而盗贼蜂起，各乡乏士绅主持，乃令各属设保安局，取合议制……遂由商会主办，举定办事人员”，“(民国)二年，(镇)议会散，团局复更名保卫局”，“得设团兵以保卫地方，辅官力所不隶，教育、慈善、风教、卫生，其大端焉”[31]。珠江三角洲的城镇在民国初年纷纷成立商团，在其中起主导作用的是兼有绅、商身份的人物[32]。有的商团团长出而掌管了地方权力机构，如曾任商会会长的彭础立(注：彭础立是廖仲恺的亲戚，1924年指使凶手暗杀农民协会执行委员长林宝宸，廖仲恺具函要求胡汉民将彭扣押。)，1924年任南海县崇文两堡联团局局长[33](p728)。东莞县茶山乡袁敬义，出身于“富甲一乡”的旧士绅家庭，长兄袁敬仁毕业于北京国立法政专门学校，历任广州、中山等地的审判官；袁敬义出任了商团团长、五十六乡联团局局长，后来还任东莞第六区公所所长[34]。从1924年5月广州商团联团大会的报道看，出席的多数是珠江三角洲县城以及商业发达的乡镇商团的代表[35]。这些商团的团首，无论是否兼有乡镇自治机关职务，都是在地方说了算的人物。而且，在县以下，商团、乡团往往很难划出界限，如东莞县龙溪附近乡团联防总局，就设立在石龙商团团部，并借用该商团印信[36]。

在基层社会，有军事经历的人更容易在权力机构中崭露头角。

在1924年商团事变中大出风头的陈恭受，清朝时是秀才，后又“警察学校毕业”，民国后任过警官、当过警察厅长魏邦平的秘书，“曾代行第三师师长及市政公所所长事”[37]，后出任莲华佛山四十七乡镇联团保卫局局长、佛山商团团长。东莞县龙溪附近乡团联防总局局长姚洪阶是“前清武进士，久供军职者”[38]。何江是清末绿林头目，后来加入同盟会，民国初年是民军首领之一，此后同国民党要人如李福林、胡毅生等一直保持密切关系。1922年后出任佛山忠义乡乡团总局团长[39]。

尽管有些县划分了区、乡，也可能在乡、镇建立了警察局，但乡村地区真正的权力机构乃是这些商、乡团，而主要是后者。控制这些机构的人物，通常像清朝时那样也被称为“绅”。

民国初年广东乡绅控制下的乡村基层权力机构，较之清朝士绅的公局更少关心公益事务，对乡村居民的剥夺和压迫也更严重和粗暴。1926年广东省农民协会的宣言指出了“土豪劣绅”的祸害：“平日假借功名，或恃其财势，勾结官府，包庇盗匪，盘踞团局，把持乡政，侵吞公款，鱼肉良民”。[40](p578)这些话，让人回忆起清末广东舆论对劣绅的抨击。可见，民国后“绅”的构成虽有变化，但“绅”的社会形象却仍与清末时差不多。

政府对这些地方豪绅武装的态度和政策是矛盾的：一方面鼓励各地建立民团以防御盗匪，另一方面也担心这些商、乡团演变为破坏其统治秩序的力量。民国初年陈炯明的一个命令曾指出，“各属设立民团，漫无限制”，“入为乡团，出为劫匪，抢掳勒索，无所不至者，比比皆是”；于是规定“嗣后各属乡团，必须呈县委派团董，发给任用状，方许成立。责成该团董慎选本乡殷实良民，取具保证，方准充当团勇”[41]。1921年陈炯明曾“通饬绅民整顿团练”，希望改革“军队不良、民团腐败”的情况，“养成地方自卫之力”[42]。次年，他却以各地公安局已经成立，打算裁撤保卫团，因为“各县保卫团、局，多为地方上有势力之绅士所主持，其潜势力非常雄厚”，乃决定把这些保卫团解散[43]。但不久陈炯明就同孙中山发生冲突，他自然没有可能把解散全省各地保卫团的决定付诸实施。

乡村地区的实力人物本身就有办团的积极性，民国以后广东社会治安更加混乱、兵匪横行的局面，进一步促使各地乡团恢复、创办和联团。1916年底有人提出，“今日急务，首在恢复自治机关，使乡与乡联络办团，而后内匪可清，外匪不得而入”[44]。东莞、番禺等县一些乡村在清末实行过联乡办团，在民国初年停办，1918年，该处乡民“以时事多故，特欲实行自卫，援照前清成案，再行举办”[45]。1921年，南海、番禺、顺德三县团保局绅董，筹商联团自卫办法，决定将三县的团额再加扩充，未办之乡镇一律拨款筹办[46]。1923年，有人批评省长徐绍桢招抚绿林的政策，认为“盖今日吾粤各属，实已变为庄严璀璨之贼世界，亦即变为光怪陆离之兵世界”；要求“先清乡，后办团”，“当先驱与民拼命之兵，驱与民争命之贼，清一乡，则民团办一乡，清一县，则民团办一县，对于已办民团地方，复不容军队驻扎”；办团的次序是“先市镇，后乡村”，先办商团，在此基础上再办四乡的乡团[47]。到了20年代，商团、乡团几乎遍布全省，尤其是珠江三角洲的城、镇、乡。

这些地方武力不仅常常挤压政府的权威，而且还会同政府发生权力和利益的冲突。民国初年珠江三角洲的“护沙”机构的变化，就是政府与基层权力机构、军队与民团争夺缉捕权和征税权的典型事例。

位于珠江口的“东海十六沙、西海十八沙，膏田万顷，向为盗匪出没之所”[48]。清朝咸丰年间，顺德县豪绅罗dūn@①衍、龙元僖建立东海十六沙护沙公约，又称护沙局。顺德士绅控制的东海护沙局主要靠向农民抽收经费维持，成为顺德士绅维持其特权地位的武力。东海护沙局，号称有勇丁千人，超过清朝驻守顺德的巡防营兵额。但到了清末民初，护沙局被指责苛抽捕费、欺压居民、捕务废弛、包庇贼匪。在防御盗匪方面完全失去了作用[49](p524)。

因为东海十六沙大部分沙田地处香山，所以发生顺德、香山两县争夺护沙权的问题。民国初年，革命党人掌权的广东军政府为了削弱士绅的势力，下令裁撤东海护沙局，严禁顺德士绅继续征收护沙费，把护沙权收归政府[50]。因为护沙费数额巨大，所以，日后政权虽有更迭，但官办官管的局面继续下来。官府派出护沙营驻扎沙田区负责维持治安及清剿盗匪事宜。

到了1919年10月，香山籍港商陈赓虞向督军莫荣新上书要求改变护沙制度，在香山废除护沙营制，规复沙田自卫团练。他指责护沙营不能防盗，而且勒收行水、抢劫居民。在上书中，他提出一个香山沙田自卫章程，内容包括设立香山全县沙田自卫总局，由督军派出督办，以县长为会办，但真正掌握实权的护沙局正副长由香山自行选举[51]。莫荣新虽然表示会考虑陈的意见，但这一改变触及护沙处官员的利益，遭到很大阻力。实际上陈赓虞的建议并没有被采纳。在陈炯明回粤驱逐桂系之后，东莞、顺德、香山、新会四县的沙田“业户”在1921年5月以政府的护沙统领部“护沙害沙”为理由，要求政府取消官方的护沙机构[52]。1922年初，东莞、香山、新会、顺德、番禺五属沙田公会甚至表示愿意每亩抽4角共缴交56万元作为护沙军队收束费，“此后五县沙田照旧归各该县原有自卫机关自筹自卫，所有官办之护沙营队即行裁撤”[53]。沙田“业户”的要求被接受，广东省长公署训令：东、顺、香、新沙田另外设法筹卫，护沙营队“亟应从事收缩”[54]。然而，所谓沙田自卫，只是反映了这几个县士绅的利益和要求。各种军队都想染指巨额的护沙费。1924年，桂军严兆丰在东莞县征收护沙费，被指责为有越权限[55]。另外一些桂军部队在宝安县委任护沙局长和清佃局长，目的也是要争对沙捐的征收权[56]。孙中山的政府曾考虑撤销沙田自卫，“组织党军，改编团勇以扶助劳农”[57]。到在平息了商团事变之后，孙中山颁布大元帅训令，指出“查沙田自卫办理不善，实缘土豪劣绅藉充自卫局长、董，抽收捕费，图饱私囊。于沙所治安转至不顾，以致沙匪充斥，劫掠频闻。农民不能获益，转受其害”；决定撤销各属沙田自卫局，改组成农民协会，经费由护沙费中拨给，会长、会董由农民选举，将所有护沙自卫团甄别收编，由政府派出军队保护沙田[58]。农民协会虽然建立了，但士绅掌握的护沙武装看来并没有撤销。据曾经担任东莞明伦堂总董的叶少华回忆，在1924年后由他经办，支出了一笔开拔费使驻守沙田的桂军严兆丰部撤出，而自卫局长就由李福林部下的一名旅长兼任[59](p15—17)。

乡村地区的商团、民团成为政府难以控制、人数众多的武装，同军队、政府之间经常发生冲突。各地的乡团在广东的战事中，根据自身的利益决定对交战双方军队的态度，有时表现出相当强的战斗力。1923年4—5月间，沿粤汉铁路的乡团协助孙中山的军队对沈鸿英作战，受到孙中山的表彰[60]。新丰县西区的乡团将率部偷袭英德的陈炯明部团长颜国华俘虏，并缴获机枪一挺[61]。而仁化县的团防，则以武力拦阻听命于孙中山的湘军谭延kǎi@②部[62]。在1924年的商团事变中，在陈恭受直接指挥下各县、镇、乡(主要是珠江三角洲地区)的商、乡团，表现出较广州商团更为嚣张的气焰，甚至公开提出以武力“实行驱孙运动”[63]。当年7月到9月，南海九江，东莞莞城、石龙等地的乡团、商团，与“客军”中实力最强的滇军、桂军冲突，双方都有严重的伤亡(注：对两地的军、团冲突，当时的报纸如《申报》、《广州民国日报》、《香港华字日报》等都有详细的连续报道和评论。)。广州商团事变被平定后，广州和一些重要商业城镇的商团受到打击和限制，但在广大乡村地区，革命政府无力一一处置豪绅控制的乡团，例如，滇军朱世贵部到清远收缴当地商团枪械，附近乡团闻讯，集合数万人与滇军对敌[64]。事实上，在商团事变后，多数乡团并没有被触动(注：平定商团事变后，孙中山曾下令“乡团更无关涉”，“毋得擅缴团械”(《禁擅缴乡团枪械》，《香港华字日报》1924年10月27日)。实际上有不少乡团卷入事变，不缴乡团枪械当是出于策略的考虑。)，仍是乡村士绅掌握权力的武力支柱，多数团局实际上仍是乡村基层权力机构。

三

清末广东的公局，不仅拥有武装，而且在乡村基层社会行使立法(往往以乡规等形式)、征税(以捐、费名义)、缉捕、审判、仲裁等权力，如同基层政权。民国初年广东的乡村基层权力机构名称或许变化，但运作与职能同清末的公局相近。不过，两者又不可视作等同。在清朝时期，局绅的遴选需要得到县令的认可，至少在表面上，他们对朝廷是效忠的。但民国最初十余年，广东对北京的中央政府在多数时间是独立或半独立的，且有数年广东全省实际上并未能统一在一个政权之下，省政府对各县也不能充分行使权力。广东这种特殊的政局，使地方基层权力机构的头面人物无需也无法向某个中央政府效忠，他们地位的“合法性”主要不是靠各级政府的任命(尽管政府有此要求)，而是利用各级政府权力的失坠，完全凭借自己的实力而来。传统士绅通过纲常理念，通过同年、同门、同僚等关系，从住省城的大绅到各地的乡绅，构成一个人际的网络，官府大体可以利用这个网络对基层权力机构实施一定的控制。但民国初年，广东是传统士绅受打击较重的省份，清朝时期的大绅很少有机会在省一级政权中任职，省、县政府也未能重建一个可供利用的士绅人际网络。各地乡绅自行建立范围较小的联系，后来则企图依靠乡团、商团的武力建立一个维护自身利益的网络。这样，民国初年广东各地乡村基层权力机构较之清末有更多的独立性。从商团事变前后的史料反映出，县政府对乡村基层权力机构已基本上失控，省政府、大元帅府对此也无可奈何。

民国初年广东土地赋税征收的情况，多少可以反映出省、县对乡村基层社会的控制程度。按民国3年规定，广东应征田赋额(地丁加民米)每年为4214016.3元，但从民国元年度到15年度，15年间田赋实际收入平均每年只有2498174.7元，还不到民国3年规定数的60%[65](p11—12、102—107)。沙捐征收的情况更能说明问题。清末在广东的沙田开办沙捐，原定征额是每亩2钱银，考虑到各种阻力，原设想每年的征额为40万两，但第一年只收到13万多两，“嗣后岁有增加，亦未能尽合原估之数”[66]。民国以后，沙捐的实际征收额更远少于清末，民国3年度到民国14年度，广东省政府实际收到的沙捐平均每年只有区区89355.4元，而据1928年已清丈南海、中山、顺德等8个县的沙田(南海、东莞尚有部分沙田未列入)就达29735顷[67](p162—163、195—199)。即使按这个不完全统计的沙田亩数，12年间省政府每年从1亩沙田收到的沙捐只有大约0.03元。而且，无论是军阀还是革命党人的政府，征收田赋、沙捐往往还得直接依靠军队。农民所交纳的田赋、沙捐，不会少于清朝时期，不过，除部分被县一级政权染指外，大部分都落到了基层权力机构的实力派人物手中。珠江三角洲的沙田区，这类人物特别多，所以，他们所征收到的款项远超过政府。例如，1912年晚造，顺德县的盗匪和兵匪难分的机构，规定每亩交1元始准收割，据说该造就收入六七十万元[68]。东莞县道乡刘伦、刘苏，原为盗匪，1925年时归属陈炯明，“向就势力范围以内向各区征收田亩捐，每造收入约可得款二十万元”[69]。

广东基层权力机构，也同民国初年广东社会的进一步军事化有密切联系。晚清广东团练与地方军事化的问题早已引起学者关注。(注：参看孔飞力著、谢亮生等译：《中华帝国晚期的叛乱及其敌人(修订版)》。北京：中国社会科学出版社1990年版。近年的还有杨念群：《论十九世纪岭南乡约的军事化》，北京：《清史研究》，1993年第3期。)在清朝文官统率武官的政治环境下，有传统功名的士绅只需要间接控制地方武装。民国初年以后，从中央到地方都是直接掌握武力的人物作主导，有枪才有发言权。没有军事能力的士绅，有时只能让位于那些有军事经验的回乡军官、绿林与土豪。乡村基层权力机构的士绅主要靠直接掌握的武力而不是靠功名、声望取得地方的权力。盗匪和乡团人数众多，且互相流动。1915年，中国机器总会估计“广东绿林约三十万”[70]。与此对应的是乡团、商团的人数，1924年仅卷入商团事变的商团、乡团就达十几万人[71]。有人估计，广东在1927年有民团30万人[72]。清末民初广东民间武器之多更是令人惊异。1924年，孙中山估计，他的家乡香山“有2万支枪掌握在农民手中”[73](p517)。顺德县的商团竟“置有七升半大炮两尊，水机关枪多架”[74]。同年，有人引用某外国人的估计：“中国枪械以广东为最多，合商、乡团各种自卫枪械，与现役军队并土匪等等，共有四百万”[75]。上引民国初年广东的盗匪民团人数、枪械数目，不可能是认真统计得出的实数，但无论如何反映了大致的情况，以及时人对这个问题的看法和关注。

从清末预备立宪开始，清廷计划实行地方自治，其中一个主要目的是想把国家的统治贯彻到县以下的基层社会，但没有成功。在民国初年的广东，除了以胡汉民、陈炯明为首的广东军政府在1912—1913年曾经作过失败的努力外，此后十余年，治理广东的历届政府再也无力顾及乡村基层社会。到了大革命时期，国共合作的广东革命政府，支持、发动农民运动的一个原因，也是希望借助农民的力量，把政府的权威深入到乡村。正因为如此，士绅势力最大的珠江三角洲地区，农民运动的阻力也最大。有学者指出，在1927年国民党反共时期，广东“由土豪劣绅操纵民团土匪、勾结不肖军队制造的摧残农会、迫害农民的事件，以中路各县为最甚”[76](注：“中路”即广东中部珠三角地区。)。

到国民政府成立后，1930年，广东实行《广东区自治条例草案》，规定“县以下为区，区以下为乡镇，乡镇以下为里，里以下为邻”[77](p673)。但这只是名称的改变，乡村基层权力机构的实质不会有根本的改变。地方实力人物出长乡团、兼理乡政以谋求经济、政治利益的情况仍相当普遍，国民政府制定的各项法律，在不少乡村地区被视同具文。民国初年形成的亦官、亦绅、亦团、亦匪的人物控制乡村基层权力机构的格局，在广东，特别在珠江三角洲，一直延续到40年代末(注：笔者在上世纪60年代到70年代末，曾到珠海平沙(民国时属中山)“上山下乡”，陈结波、叶顺、马文、邝修丽等干部和老农曾在“忆苦思甜”报告以及平日闲谈，提到很多关于30—40年代中山大沙田区那些集团、匪、(镇乡)官于一身的人物的故事，以及农民的生活状况，使笔者对民国时期珠江三角洲的基层社会获得不少书本上难以得到的知识。)。

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[57]大元帅指令(115号)[A].陆海军大元帅大本营公报(25号)[Z].1924.

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[59]叶少华.我所知道的东莞明伦堂[A].广东文史资料：第16辑[Z].

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[75]自杀底孙文[N].香港华字日报，1924-10-24.

基层权力机构范文篇3

一、正确认识和对待权力，牢固树立正确的权力观

树立正确的权力观，就是要正确看待和运用手中的权力，解决好为谁掌权、为谁服务的问题。只有树立了正确的权力观，领导干部才能始终信守为人民掌握和行使权力的正确原则；才能充分运用人民赋予的权力为履行所担负的职责服务，为人民群众服务；才能始终保持同人民群众的血肉联系；领导干部才能得到人民群众的拥护和支持，党的执政地位才能巩固，社会主义的事业才能兴旺发达。权力既可造福人民，也可引发祸害。当前社会上有一部分人对权力有着错误的看法，有的人把权力作为获利的工具，利用职权谋取私利，奉行“人不为已，天诛地灭”的信条，最终走向腐败堕落；有的人“官本位”思想严重，高高在上，当官做老爷。认为“权力是领导给的”，于是他们只对上司负责，不对人民负责，“不怕群众不满意，就怕领导不注意”，工作中形式主义、官僚主义盛行，一切为了谋官、保官、升官；有的人利用手中的权力专断独行，为所欲为，破坏党的民主集中制；有的人在工作中不负责任，失职渎职，敷衍塞责，得过且过，“不求有功，但求无过”。凡此种种，都对党和人民的事业造成了极大的危害。

领导干部手中的权力源自哪里？我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”我们党的党章也明确规定：党的干部是“人民的公仆”，必须“正确行使人民赋予的权力”。立党为公、掌权为民，是实践“三个代表”的根本要求，是党的领导干部应有的权力观。领导干部，只有运用人民赋予的权力为人民谋利益的义务，绝没有为个人捞好处的权利，不能把人民赋予的权力变为向党和人民讨价还价、谋取个人和少数人利益的筹码。

金融是现代经济的核心。中国人民银行作为国家的银行、银行的银行、发行的银行，担负着金融宏观调控、金融监管、金融服务等重要职责，同时也拥有履行这些职责所必要的各种权力。人民银行基层支行作为总行的派出机构，在上级行的领导下，要正确运用法律赋予的权力在辖区内认真履行好基层央行的职责。基层央行行长身处执行货币政策、金融监管、金融服务的第一线，树立正确权力观具有重要意义，直接关系到各项金融方针、政策、措施能否落到实处，关系到辖区经济金融能否平稳运行、健康发展。作为一名基层央行行长要正确看待和行使权力，把权力真正用于支持经济发展，防范金融风险，维护存款人的利益和加强内部管理上，绝不能把权力变成谋取私利的工具。

二、正确用好基层央行行长权力，为履行基层央行职责服务

（一）正确处理干部使用和管理的关系，用好手中权力，建设一支高素质的基层央行队伍。造就一支政治强、作风好、懂业务、会管理的基层央行干部队伍是搞好基层央行各项工作的基础和保证。基层央行行长首先要用好人事调配权，切实加强干部队伍建设。中层干部是支行的中坚力量，在各项工作中起着至关重要的作用。选好配强中层干部，要坚持用好的作风选人，选作风好的人，坚持杜绝人事工作中的不正之风。要坚持任人唯贤，反对任人唯亲，严格按照干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的方针和德才兼备的原则选人、用人，不凭个人好恶选人；要坚持因事设人，反对因人设事，防止人浮于事；要更新用人观念，不搞论资排辈，不搞迁就照顾，不拘一格选拔人才，大胆把群众公认的优秀年轻干部放到重要岗位上。坚持深化人事制度改革，建立公开、平等、竞争、择优的选拔机制，实行竞聘上岗，使干部能上能下、能进能出，使优秀人才脱颖而出。对一般员工的调配，也要实行双向选择，用其所长，避其所短，充分发挥员工的聪明才智和积极性。其次，要加强干部队伍的管理。要加强干部的教育，促其不断提高自身素质，健康成长。要加强干部管理，坚持用制度来管理人。建立健全工作责任、操作规程、行为规范等制度，使干部有规可循。对好人好事要敢于褒奖，对违规违纪的人和事要严肃查处，决不姑息迁就，在全支行造就一个积极向上的氛围。基层央行行长在用制度规范干部行为的同时，要发挥好自身人格的示范作用，基层央行行长既是一个管理者，同时也应是各项工作的带头人，古人云：“正已然后可以正物，自治然后可以治人”。在抓好管理的同时，要严格要求自己，事事带头，做认真学习的模范、做恪尽职守、勤奋工作的模范、做遵纪守法的模范、做廉洁自律、洁身自好的模范、做道德建设的模范，以自己的人格魅力影响和带动广大干部职工。

（二）正确处理监管与服务的关系，用好手中权力，防范金融风险。县级支行作为中央银行的基层机构，身处金融监管第一线。基层央行行长要紧紧围绕创建金融安全区这个目标，用好监管权。一是用好市场准入、退出和高管人员资格审查权。根据授权，严格按照“布局合理、竞争适度、经济效益、安全可靠”的原则，合理规划审批网点，对于布局不合理的网点坚决予以否决，做到“优生优育”。对于必须退出市场的机构要加强指导督促，确保平稳退出。要严把高管人员任职资格审查关，对于违规突出、有不良表现的人员要坚决予以否决。建立高管人员任职期间动态考核和评价制度，完善高级管理人员谈话诫勉制度，,督促其更好地履行职责。二是用好业务监督权和违规违法事项查处权。要通过现场检查和非现场监管，严肃查处违法违规行为，在辖区营造公平的金融竞争环境，防范因无序竞争造成的风险。三是用好金融风险、金融案件责任追究权。坚持标本兼治的原则，加大对违规违法经营行为责任人的处罚力度。通过与纪委、检察院等部门的合作，对金融案件一查到底，切实防范因腐败引发的金融风险。在行使金融监管权中，要坚持原则，不徇私情，对监管事项做到公平、公正、公开，“一碗水端平”，确保“廉洁敢管”。

同时，在监管过程中，要注意寓服务于监管，监管不是目的，维护金融平稳健康发展才是我们的最终目的。如永泰县由于历史原因，不良贷款占比高，金融机构特别是农村信用社风险突出，我们要千方百计地发挥基层央行的作用，对辖区金融机构的困难和问题，及时给予帮助、指导、协调，保证全辖金融工作稳健运行。加强与地方政府及法院等有关部门的沟通协调，加大依法收贷力度，维护金融债权。积极支持农村信用社组织资金，用好再贷款，壮大农信社的资金实力。在防范风险的前提下，鼓励开展金融创新，提高竞争力。

（三）正确处理防范金融风险与加大信贷投入的关系，用好手中权力，支持地方经济发展。一是要用好窗口指导权。结合当地实际适时制定出货币信贷工作指导意见，引导金融机构加大对地方经济发展的支持力度，并及时监测反馈货币政策在辖区的实施效应。引导金融机构建立完善信贷投放的激励机制，调动信贷人员拓展业务的积极性。理顺贷款审批管理机制，积极争取上级行扩大对县支行的授权授信，及时满足有效信贷需求。二是要用好货币政策工具运用权。要用活、管好支农再贷款，提高支农再贷款的使用效果。积极推动辖区票据业务的发展，拓宽企业融资渠道。加强利率管理，发挥利率杠杆作用，引导辖区产业、产品结构调整。

在引导金融机构加大信贷投入的同时，要积极防范金融风险。督促辖内金融机构完善信贷管理机制，认真落实贷款“三查”制度。加强信用工程建设，营造信贷投入的良好外部环境。加强金融法律法规和诚信宣传，推进“信用镇”、“信用村”建设。组织金融机构形成合力，共同打击逃废债行为。进一步发挥信贷登记咨询系统在金融债权保全中的作用。

（四）正确处理权力与义务的关系，用好手中权力，提供优质的金融服务。权利与义务都是相对的，一些工作在有的人眼里是为人民服务的职责，在某些人的眼里却是吃、拿、卡、要，捞取个人好处的“权利”，县支行行长要采取措施防止权利“变味”，服务走样。要加强结算管理、贷款卡管理等基层央行重点服务窗口部门的建设，严肃服务纪律，规范服务行为，公开操作规程和办事程序，加强社会监督，切实提供良好的服务，坚持杜绝不正之风的滋长。

（五）正确处理规范与创新的关系，用好手中权力，切实加强支行内部管理。基层央行行长要敢于运用管理权力，敢于履行管理职责，才能保障各项工作的顺利开展。要加强重点环节、重点部位的管理，首先要管好“人”，加强对保卫、发行、会计等要害岗位人员的管理，加大教育力度，落实要害岗位人员行为考核制度和指定休假制度，加强检查监督，确保人员、资金安全；其次要管好“钱”，加强财务管理。财务是职工关心的敏感问题，如果放松管理，将会滋生不正之风，影响稳定。要针对采购、接待、维修等财务支出的重点环节完善制度，加强监督制约，规范操作，同时要发挥内审、监察等职能部门的作用，加强事中和事后监督。在规范管理的同时，要针对出现的新情况、新问题，注重管理创新。如在新的形势下，员工的价值取向发生了一些变化，“忙闲不均”现象在县支行表现较为突出，县支行行长要积极探索建立完善激励机制，建立考核奖惩制度，做到干好干坏、干多干少不一样，充分调动干部职工的积极性。

（六）正确处理民主与集中的关系，规范权力运用，发挥党组集体领导作用。县支行行长要认真贯彻执行民主集中制，善于统一党组班子成员的意志和行动，正确处理民主与集中的关系，既防止个人说了算，又要防止无人负责。要建立完善各项议事和决策的程序，按照规定的工作程序进行决策。决策中既要集思广益，又要有主见，善于集中，不能人云亦云，当断不断。要抓好班子内部的分工与协作，对各项工作的安排要责任落实到人。要善于协调，及时化解班子内部出现的矛盾，增进班子的团结，调动班子成员的积极性。要注重提高自身的领导水平和工作能力，严于律已，宽以待人，大事讲原则，小事讲风格，增强在班子中的感召力和向心力。

三、树立正确的权力观必须经过长期艰苦的不懈努力

正确的权力观不是与生俱来，树立正确的权力观也不可能一蹴而就、一劳永逸。树立正确的权力观与树立正确的世界观、人生观一样，是一个长期渐进的过程，是一个不断学习、不断改造、不断加固的艰苦过程，需要我们不懈的努力。

（一）要树立正确的权力观，必须不断加强学习，坚定理想信念。同志于日前向全党发出了“坚持学习，加强学习，改善学习”的号召，要求各级领导干部努力成为勤于学习、善于学习的典范。只有加强学习，才能明事理，辨是非，知得失，识廉耻，才能树立起正确的权力观。首先要学好马列主义、思想、邓小平理论和同志“三个代表”重要思想，努力掌握马克思主义、思想、邓小平理论的基本原理、科学体系和立场、观点、方法，深刻理解同志“三个代表”重要思想，坚定理想信念，坚持正确的政治方向，牢固树立科学的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观。其次要把理论学习同学习市场经济、科学技术、历史文化、法律等知识结合起来，增强工作的系统性、预见性和创造性，不断提高解决实际问题、做好本职工作的能力。县支行行长要坚持完善中心组学习制度，把学习与自身实际，与基层央行工作实际紧密结合起来，做到理论与实际、学习与运用、言论与行动相统一，提高学习效果。

（二）要树立正确的权力观，必须自觉加强自身修养，提高政治素质。一是要加强道德修养，保持道德的纯洁性。《左传》中讲，人生有三不朽，即立德、立功和立言。立德被列为三样不朽的事业之首，可见古人对道德修养的重视程度。一个人如果没有良好的个人道德修养，就会在权力、金钱、美色的诱惑下丧失原则，丧失廉耻。基层央行行长要时刻做到自重、自省、自警、自厉，牢固树立正确的世界观、人生观和价值观，坚定自己的操守，自觉维护权力的尊严。二是要加强党性修养，保持政治的坚定性。要经常想一想，过去参加革命是为什么？现在当干部应该做什么？将来身后留点什么？解决好这些问题，才能正确地对待和使用权力，自觉地为民尽责、为国竭力、为党分忧。要牢固全心全意为人民服务的宗旨，应该有这样一种境界，就是当官要为人民做事，做事不是为了个人当官。“要立志做大事，不要立志做大官”，切实做到依法用权，不行使违纪国法的权力；廉洁用权，不行使谋私、枉法之权；按职用权，不行使超越上级或本级党组织赋予的权力；以德用权，不行使有损于集体和群众利益的权力。

基层权力机构范文篇4

[关键词]基层党建新格局；结构性问题；创新性转型；科学建构；伦理建构

基层党建再也不能停留在企业领导“核心”与“中心”和农村“两委”之争的表层微观问题上，而要着重按照党的十七届四中全会精神，“构建城乡统筹的基层党建新格局”，因为基层党建的改革与创新面临着社会转型中的结构性问题。

一、现象：社会转型博弈中基层党建的结构性窘境

1978年以来的改革开始逐步突破城乡二元结构，出现了许多新的经济和社会发展空间。从基层党建改革与创新与社会结构转型的关联性看，党的基层组织置身于纵向的城乡二元结构与横向的政府——市场——社会的三元结构博弈之中，实质上成了矛盾的焦点。基层组织利益与群众利益矛盾的日益凸显和社会期望值的提升。使基层党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一问题越来越引起关注。目前，我国公民社会发育尚不健全，在社会三元结构转型过程中，很难形成三方的结构性制衡与和谐共进。基于这种现实，必须充分理解和重视基层党组织在三方博弈结构中的角色和处境，着力推进基层党建的改革与创新。

基层党建的改革与创新，不可忽视改革开放以来社会转型带来的多样化影响：一是社会结构转型由两极化的哑铃型趋向于中间大两头小的橄榄型，经济市场化使群众对政党、国家的态度发生了明显的变化，政治冷淡主义滋生。这对基层党建是一个前所未有的挑战。二是阶层分化使不同阶层和不同群体的利益矛盾直接影响执政党的政策选择和基层组织的政策执行。特别是既得利益群体对基层组织的政策执行影响越来越大，公平与效率如何兼顾是一个现实的两难问题。三是宗教迅速发展和网络文化革命，对党的意识形态领导权也提出了新的挑战。这使基层党组织有效开展群众工作的难度增加。四是两新组织、公共领域以及公民社会逐步崛起，凸显出某些与经典革命意识形态话语相疏离的现象，使基层党建以组织部门为主导的优良传统和现行经验不足以全面应对。

二、原因：在三大约束条件下的实用主义和机会主义

某些机会主义所谓的“典型经验”和“理论建构”，忽略了基层党建普遍存在的公共财政、党纪国法和公共政策“三大约束”。而问题在于“三大约束”并非均衡自洽——硬的过硬、软的过软、泛的过泛。一是公共财政“硬约束”导向政绩经济主义，激变成一切向“钱”看：二是党纪国法“软约束”使基层党政“两委”以及“核心”与“中心”争权诿过各有理据，实质是一切向“权”看；三是公共政策“泛约束”强化了地方主义和本位主义。由于转型期政治、经济和文化因素的不确定性以及制度的过渡性和不完善性，有些具体问题纠结着多重利益冲突，无论怎么处理，情、理、法难以顾全。“混血儿式的”角色要求与社会主义的市场经济、民主政治和道德文化改革取向难以契合，就可能导致承诺风险与信任危机。此类结构性问题的成因有三点：

一是政治组织行政化。“政治”与“行政”不分。基层组织依附于地方党委政府，受制于周围环境。特别在处理利益纠纷时基层组织要争取上级支持才能更好地维护本地利益。反过来，基层组织要积极完成上级交办的各项任务才有可能赢得上级党委政府的关照。这样就冲销了基层自治组织的独立性和民主性。地方与基层的非制度化分权，致使基层党组织与其他基层组织的政治关系名不实、言不顺。

二是行政组织经济化。基层组织在公共选择和公共政策执行过程中也是追求自身利益最大化的“经济人”。为了保持基层党组织和党员干部自身的政治优势，基层组织必然会不断通过行政手段强调经济优势以谋求社会对自身的尊重，从而衍生出不断扩张自身权力范围的经济倾向。

三是经济组织非市场化。基层经济组织和新社会组织的非行政化改革，虽然指出了问题所在，但尚未找到解决问题的最佳办法。在对旧的制度进行否定后，改革措施有可能催生出其他行政化形式。因为基层党组织实质上还难以摆脱行政格式化的历史之累，主要表现在干部之累、财政之累和政绩之累。这也在相当程度上助长了基层政治实用主义和机会主义心态。

三、转型：城乡统筹的基层党建新格局的科学建构和伦理建构

十七届四中全会提出“构建城乡统筹的基层党建新格局”，要解决社会结构性问题。基层党建就要致力于创新性转型：一是执政观念创新，要从“夺印掌权”赢得群众信赖到“信赖群众”的目标模式转型；二是领导体制创新，要从被动的行政取向向主动的政治取向转型；三是领导方式转型。要从追求所谓“合法性”向合理、合情、合法有机统一的内涵式和谐主义转型。实现创新性转型的关键是要把基层党建新格局的科学建构与伦理建构结合起来。如果只有理论家而没有参与博弈方共同来寻求制度结构性创新，就不可能有效推进基层党建的改革与创新。

一些地方和基层人大、政府、政协和党委的关系之所以不够协调。主要是因为执政观念、执政体制和执政方式还不够科学化、制度化和机制化。地方和基层“四家领导”结构性政治博弈主要受如下因素影响：

一是执政党与政府的政治博弈。在执政党的行政化取向没有发生重大改变的情况下，行政权实际上必须从执政党那里获得。这使得执政党的机构事实上发挥着政治决策的功能，而行政机构成了执政党政治决策的执行者。这种责任归咎模式导致党权与行政权之间的“职-责-权-利”的结构非对称性博弈。这势必导致领导行为模式的连锁反应。客观情势呼吁把这类政治博弈“潜规则”变革摆上台面，使之理性化和定型化，以避免道德风险。

二是党委-人大-政府三方的权力博弈。党委与人大之间，在政党意志如何转化为国家意志的问题上存在着两个机构、两种选择、两种取向、两种评价政治博弈的可能。国家权力机关对于党委部门提出的决策或人事任免建议案，虽然不具有实质性否决的可能性，但以审议的名义搁置建议或拖延审议来消极抵抗，是两者之间展开政治博弈的惯常现象。这正是一些地方推行党委书记、人大常委会主任“一肩挑”的缘由。当国家权力机关将政党意志成功地转换为国家意志之后，围绕是否有效执行问题，国家权力与政府权力之间就有了展开政治博弈的空间。但事实上国家权力并不能直接有效地约束政府权力。只有在人大的政治取向与政府的行政取向之间达成理性博弈结果的基础上，政治决策才可能得到切实的行政执行。

三是政府机构与公检法部门之间的政治博弈。在强调依法行政的大趋势下，司法权力对于行政权的影响空间越来越大，相应的，行政权对于司法权的规避、利用的重要性也就日益凸显。“民告官”与“官官相护”问题。就成了党政官民政治博弈中借力打力的“支点”。

基层权力机构范文篇5

一

据我有限的了解，中国历史上的“农村基层政权”已有多位研究者涉足。他们分别从历史学、社会学、政治学等角度进行观察，其中心问题是基层社会的稳定或动乱来源，以及国家(或历史中的“帝国”)政权的进入(在农村建立统一管制同其原有秩序的关系。已经提出的概括有“士绅操纵”(孔飞力，1980)、“经纪体制”(杜赞奇，中译本，1995)等等。孔飞力提出，中国政治制度的稳定性有其很深的社会制度根基，这就是由名流(或称“士绅”)操纵的政治生活。名流具有双重身份；社会领导阶层和国家官僚集团，其中没有官职的生活于家乡社会，凭借他们的身份、财富和关系操纵地方事务。士绅的文化凝聚力，补充国家各级官僚职位的人员流动、以及与国家政权的密切合作，使得政权建立在这个集团政治哲学的基础之上，并反映他们的利益。但是在咸丰之后的若干年里，这一社会基础受到削弱。传统名流在20世纪开始解体，原因是现代化造就了新的城市名流，他们很难与中国农村的利害产生一致联系(孔飞力，1980，中译本237页)。后来农村士绅开始向城市社会单向流动，从而整体上渐渐离开了农村社会生活秩序。费孝通、梁漱溟、陶行知等学者都观察到了这一现象。

杜赞奇建议用“经纪体制”理解基层社会结构，经纪体制在国家官僚和农民之间起到协调作用，它可能是保护性的，也可能是掠夺性的，其角色据组成成分和利益关系而定(杜赞奇，1995)另一种研究是有关“保甲制”的，这种意见认为，士绅“官僚化”(ZhangZhongli，1955)机制的失效，使得20世纪的国民政府采用历史上曾有过的保甲制度解决基层的控制问题。保甲制的目的在于帮助国家行政权力向乡村延伸，把国家自上而下的行政轨道铺到每个农户门口。由于保甲的主要任务是税收和治安，它不可避免地与原有地方自治的控制范围产生矛盾，它代表国家意志的强行进入，人为地破坏了原本完整的社区单位。结果是中央的政令容易下达了，可是地方的公务却僵持了，地方的建设事业无法进行，矛盾增多，基层行政效率反而低下。这些问题的起因，基本上在于保甲是中央政令的执行机关，而非自治团体，因而它堵住了自下而上的政治轨道，形成了基层“单轨政治”的局面(费孝通，1947)。也有学者认为，保甲制事实上并没有想象中的成功；虽然国家把权力延伸进村，但它缺乏直接派任领薪人员入村的机制，保长实际上成为国家机器和村庄社团夹缝中“左右为难的牺牲品”，他们面对着各种矛盾的纠缠而无法展开工作(胡庆钧，1949，黄宗智，1986)。

无论是“士绅”制、“经纪”制还是“保甲”制，它们所针对的都是国家和基层的有效关系问题。在历史经验中，基层的稳定以保障基层的相对自治为成功，但是“自治”又不便于国家行政权力的进入，妨碍了联系的畅达，国家体制和基层民众如何连接的基本困难仍然存在。西方学者用“蜂窝状”(Shue,1985)和“屁护关系”(Oi，1989)概念，说明在中国当代农村，这种联系仍然有着巨大的结构阻力和非正式性。因而，在中外学者的注意中，中国农村的基本问题主要是村民自治和国家行政权力的重突问题。这样，探索国家行政和民众自治的结合形式，使其能够将重突减低至基层稳定的限度，显然是基层政权研究的中心。换句话说，需要设计一个整合农村社会的制度安排，使它既能够保障农村的自主和安居，又有助于国家顺利地征取税收，同时能在国家体制和社会民间建立制度化联系渠道，以集中和上达民意进入决策参考。它必须是“政治一行政的合一体系”(Political-executiveCombinationalism，张静，1995)，即兼有政治的(自下而上的利益传输)和行政的(自上而下的决策执行)两项功能。这就回到了费孝通40年代提出的问题上来了，费孝通的“单轨政治”，说明了只有行政管制，而无民意吸纳的不健全，没有这两方面的基层政权中的互相包容，基层政权难以有稳固的社会基础，我们的所有讨论就从这里开始。

二

首先一个问题是，目前基层政权是否能够将上述两项功能合并起来?它的合并动力是什幺?行政体现的是管制权，代表国家，吸收民意体现的是自主权，代表村民；行政的权威来自国家的委任，而使行政权威有效的合法性又来自村民。村干部如何认定这种双重角色呢?如果发生了角色重突他们的选择是什幺呢?《现状》提供的基层调查说明，这些重突不仅确有、而且广泛地存在(页281—282)。一个实验性的解决的办法是通过“村民代表大会”集中意见、并产生村级管理人员，由“民选”人员国家行政的职能，让“政治”和“行政”通过村民委员会统一起来。对基层政治人物进行“行政吸纳”(金耀基，1988)，这在行政主导的社会结构下，不失为一种可能的实践。但是，在实际操作上我们看到，这个目的在于基层自治的制度，不仅是依靠行政力量自上而下推行的——因而不少村民感到与己无关(《选举制度》，93页)，村民会议难以召开(《会议制度》，15页)；而且组织者还要求村民代表会议的决策符合下列原则：(1)保证上级方针、路线、政策和法规的贯彻执行；(2)保证政府行政任务的完成；(3)符合多数村民利益，不损害友邻集体和个人利益；(4)决议多数通过(《会议制度》，83页)。这些规定赋予了村民会议明显的行政性质，而它的“吸收民意”内容虽然受到绝对的重视，但难以享有结构上的保证，因为重行政而轻政治的程序，很方便受到行政的操纵，而吸收民意的不畅，往往是基层政权卷进重突的原因。除了来自上面的行政动力之外，村民作为行动者主体实际上处于“被组织”(被动)状态，“被动”意味着利益上无涉，那幺，第二轨道“吸收民意”的政治性功能还是没有真正建立起来。80年代以来的农村基层政权建设，是在“政社分开”的背景下开始的，原因是政社统一的体制已经不能适应分散经营的农业生产方式。政社分开意味着政府取消了原有的生产组织职能，专事管理。政府退出生产组织者的角色，使得农民的生产活动渐渐离开了政府处理事务的范围，它标志着50年代以来，随着新政权建立起来的个体农民对国家体制的有组织内聚结构正处于变化之中。这个变化的主要趋向是：基层生产资源的控制结构在分化，从一个中心向系属机构、乡属机构、乡镇企业等实力单位的多中心分化；另一方面，支配性权威的中心在下落，由公社下落到村庄曾级(level)。这个“分化”和“下落”现实带来了利益和权力的重新整合问题，虽然整合困难在《现状》一书中多以行政制肘的面目出现，但它们实质上反映了(行政外衣下的)利益支配权的重突现实。类似“乡镇财政的多头化和条条行政”问题(页34—42)、乡级政府要求对系属单位拥有指挥权的问题(页174)，系派驻乡机构形成独立于乡的“土围子”问题(页216)等等，都反映了多个行动者组织竞争控制范围的现象。而且，这些行动者组织还处于不断的膨胀中，证据是乡镇机构的增长、人员的增加和财政支出的扩大(页16、页24—25)，已经越来越脱离国家控制的标准。这样，1979年以前的一元化领导难以持续，如何处理这种行政(组织)化了的各利益群体之间的关系，至今没有形成新的办法。用联席会议进行决策矛盾更多，这是各地的普遍问题，更重要的是，这些利益竞争将更广泛的群体——农民甩到一旁。通常的经验是，有组织的利益表达有较强的影响力，而分散利益必须相对集中并进入常规的传达渠道，才能产生力量或受到重视。那幺，相对于上述组织化的利益团体而言，农民本身的利益需求是否也被组织起来(还是根本就位于现有的组织形式之外)?农民的利益表达是否仍处于分散状态?他们是否已经进入了利益集中、传输、交换的现有轨道?注意这一点，可以测量农民的需求是否能够、或大多大程度上反映到国家的农业政策中。同时，从基层政权的角度看，也可以测量它在组织分散利益进入国家体制方面的作用。如果乡镇政权的基本角色只是行政的，那幺，以上面说到的标准衡量，只能判定它同国家建立了“单轨”联系

单轨联系的主要问题在于，它对广泛的合作、参与和共治缺乏吸呐能力，因而降低了整合水平，同时难以约束行政权力的越权使用。《选举制度》一书提到的案例能够说明越权使用的经常存在。有一个案例是，福建南平炉下乡田头村1988年选举村委会，30多位村民联合推荐王金等5位组成新班子，乡干部担心“这样下去，谁想当干部就当，还有没有规矩?规定任务还要不要完成?”他们主张不能让步，马上制止自选干部的现象(《选举制度》，页79)。另一个案例发生在湖北谷城县赵湾乡，丁湾村委会1993年原班子到期，乡里的意见是保持稳定，不准备换人，因此派了一个干部下村，按组织意见部署了选举，让村民举手走了过场(《选举制度》，90页)。这两个案例最后的结果，都是在乡民的反映下，由上级介入进行了调查纠正。但纠正的根据是基层的稳定考虑，而不是村民权利的法律规定。更应该引起注意的是，这两个例子反映出乡镇政府不仅没有联系起国家和基层民众，相反还妨碍了这种联系的畅通。这些例子使我想到，由政社合一到基层政权名称的变化，是否真正代表着基层社会政治结构的变化?是否相当数量乡镇政权的行为实际上是妨碍了上下联系呢?是否他们既远离了乡民的利益，同时也远离了国家的利益呢?

确有不少例证能够支持这种疑问。一个例证来自乡镇人事和财政不受控制的现象，《现状》一书中的许多调查报告证实，目前乡镇机关人员扩大潮流势不可当，国家核定的“千分之一”标准已经不起约束作用，许多地方实际的人员超过国家编制一倍以上(页216)。政社分开后机关不管生产了，但人员不是减少而是增加了。增加的部分不是从国家领薪，而是由乡镇自行筹资解决工资，这种做法事实上是人事权和财政权的逆集中化(decentralization)发展。不少地方乡镇机关自己选聘的人员已达干部总数的三分之一(页63)，这些人不愿意转为国家干部，因为国家财政支出工资变化较慢，依赖国家已经没有油水。逆集中化的另一证据是镇有资金的普遍增长，无锡洛社镇90年已达85年的25倍(页81)，辽宁中固镇1989年的自控资金已经达到上交总数的50%(页129)。资金来源非国家部分的增长，鼓励了地方政府远离对国家财政的依赖，人事和财政自主权的增加，增强了乡镇控制资源的能力，乡镇可以在国家之外做很多事情，不再听命于国家。同时，国家领薪人员比例减少，给予了地方势力以扩张地区网络的机会，家族关系、私人关系纷纷进入体制，出现了“老子坐车，儿子开车，女儿倒水，女婿管文件的滑稽现象”(页33)。这正是地方主义的组织基础，它表明国家基层政权建设——旨在地方精英官僚化的努力还未完成。这样的乡镇政府能否代表国家当然也构成了问题。

四

综合这些发展，我们看到的趋向是国家行政权力在基层的弱化，这种弱化动摇了基层政权过往的行政组织权力基础。过去，行政组织曾经造就了一类新型的农村政治精英，他们对国家组织的忠诚保证了国家权力稳固地渗入乡村(FSchurmann,1964)。而如今这样的组织正在解体，这样的结构正面临瓦解(VNee,1989)，国家面临着寻找新的机制管理基层，而基层政权面临着寻找新的权力基础、也就是新的生存基础的问题。可以说，逆集中化是解体以来基层政治社会结构的主要变化。问题在于，在基层政权寻找新基础的同时，是否促进了其兴农民利益的结合?还是相反，在国家监督减弱的情况下，给越权牟利、收集财富(附加税、集资摊派)——在国家的名义下私自收税提供了空间?近一年来，中国中央电视一“焦点访谈”节目已经提供了这方面的大量证据。这说明基层政权的这些变化正在造成一个貌似的农民和国家关系，它在很大程度上抵销了国家支持农民政策的实际效益。如果“上达意见”和“下达指令”是同样的不畅通，倘若基层政权谁也不代表——只为自己的利益行动，当然会瓦解国家政权在基层的政治基础。毫无疑问，基层存在的紧张关系与基层政权的角色有关。《现状》一书证实，农民的要求(解决问题办实事，页282)和地方干部的要求(提级，评职，着装，页119)毫无共同之处，在一定程度上，这表明了基层政权的“非农”性质，很多时候国家必须越过他们的障碍才能听到农民的声音。基层政权上下两头的“不着边”，给权力滥用提供了空间，它表明“自主权”的增加并非一定自动提高对农民利益的保障，农民利益和国家利益同时造成损害也是可能的。即对于发展并非只有国家干涉这一个障碍(不少理论持这样的假定)，地方势力与结构的干涉也是因素之一。

如何理解逆集中化过程中的地方主义负面作用的迅速发展呢?我的假设是，传统上对地方主义的抑制力量主要来自国家，当国家的约束力减弱的时候，没有社会性的、有权威的约束力量的替代。《现状》一书中能够找到支持性证据。“宁夏农村千人调查”向我们展示了，社会力量对乡级基层政权的制衡与监督很弱。62%的农民对参政的回答是“少一事好一事”(页289)，社区普遍存在着政民无关的意议(页290)；有50%以上的农民认为对乡政权的监督“不仅不能实现，增加官僚机构反而加重了农民的负担”(页291)；有50%的农民认为，“没有群众的监督压力，乡政府不会主动考虑群众利益”(页195)。因此，约束地方行政权力的过度使用，最有效的办法是建立有权威的制衡力量。而为使这种制衡达到有序，需要对各种权威——包括行政组织的权威做出限定，即所有权利都是有限的，都必须受到监督。权利的限定和监督是社会约束结构的条件，基层政权的根基就在于他们同农民之间双向，(相互的、非一个方向的)结构关系的建立。

五

基层权力机构范文篇6

中国共产党作为执政党，必须坚持党的领导核心地位，在政治体制改革和党的领导体制改革中决不能片面强调执政党同国家政权截然分开，以此来削弱党的领导。但要确立党政职能分开的新的执政理念，建立起重大决策统一、重要职务交叉兼职、具体职能分开的党政领导体制。这是推进社会主义民主政治建设，保证国家政权机关依法行政的客观要求。

1.正确处理党与人大的关系。全国人民代表大会是由全体选民选举产生的人民代表组成的国家最高权力机关，是人民当家作主的重要体现。中国共产党依法执政的基点应当放在通过法定程序使党的领导干部执掌全国人大这一国家最高权力，使党的路线方针政策上升为国家法律，充分发挥人民代表大会的作用，真正实现人民当家作主上。要通过相应的法律程序，推选党员领导干部进入各级人大，并合法运用党在各级人大及其常委会中的优势，使党员占据人大各个委员会的多数及其主要领导人职位；要通过各级人大的党组作为纽带把党的系统与国家权力机关连接起来，充分发挥人大党组对党员的领导作用，统一党员代表的思想，协调党员代表在人大立法和选举中的作用；要把坚持党的领导同发扬人民民主、严格依法办事有机地统一起来，善于把党和人民的意志通过法定程序上升为国家意志，避免以政策代替法律现象的出现；要维护人大的权力和威信，凡是由人大任命或选举产生的重要领导干部，非经法定程序，党组织不得擅自决定对其调离或重新任免，更不能将地方人大选举中落选的干部调任到其他应由选举产生的岗位任职；在人大中担任主要领导职务的党员在党内选举中落先或被解除职务，敢必须相应地辞去其在国家权力机关中的任职，由党组织重推荐党员干部依法担任人大领导职务。总之，执政党必须牢牢掌握对国家权力的领导权和控制权，通过进入人民代表大会这一国家最高权力机关来实现党的执政意图，是中国共产党依法执政的最基本途径。

2.党和政府的关系。人民政府是由人民代表大会选举产生的行政执行机关，是人民意志的执行系统。实行党政职能分开，充分发挥人民代表大会的作用，重点是明确划分党和政府的职能，使各级政府真正对它的授权机关——人民代表大会负责。要通过法律的形式，明确规定国家权力主体之间的授权关系、权力界限和权力运行程序，使国家权力合法化、规范化，以保证政府权力的正常运行；要细化党委与政府的职能分工，进一步明确各自的职责权限，凡昌政府中关系全局的重要决策，应由政府主要负责人提交党委会讨论决定，会议通过后由政府组织实施，党委不直接干预政府施政过程；党对政府经济工作的领导，主要是通过制定正确的决策，由政府党组和党员领导干部去贯彻实施，不能由党委直接组织人大、政府等政权机构具体执行；要按照党政职能分开的原则调整党的组织形式和工作机构，不再设立不在政府任职又直接分管政府工作的专职书记、常委，撤消与政府机构重叠对口的党的部门，适度精简党干务干部人数，避免因人设事，干涉行政事务现象的出现；要严格依照法定的程序来实现党的意志，党对政府工作的领导应主要通过人大琰体现和实施，并依据相应的法律程度，在这方面应制定相应的政府程序法。

3.党与社会经济组织、文化组织的关系。根据完善社会主义市场经济体制的要求，转变基层党组织的职能，是理顺党政关系、改革党的领导体制的前提和基础。实践证明，党和国家领导体制中存在的权力过分集中，党政不分等弊端，在很大程度上是与计划经济时期那种由党的各级组织直接管理社会经济文化活动的做法联系在一起的。因此，必须正确界定基层党组织的地位和作用，明确党与社会经济组织、文化组织的关系。

首先，必须对基层党组织的地位和作用作出正确定位。党对国家政权的领导方式与对社会基层经济文化组织的领导方式有着原则的区别，具体体现为领导核心与政治核心之分。作为执政党，必须在各级政权组织中发挥领导核心作用，而在其他组织中则主要是发挥政治核心作用。政治核心是指基层党组织在政治上的影响力和凝聚力，是通过发挥党的思想政治优势来实现的。在实行行政领导负责制的基层单位，党组织都应当是发挥政治核心作用，这样既有利于把基层党组织的作用统一规范起来，也有利于保证行政领导负责制的有效实行。

第二，要明确党、政府与经济组织的关系。从目前我国政党组织、政府与企业的关系看，总体上是处于一种关系复杂混乱的状态。政府管理国有资产、党委管理企业主要领导干部，管理干部与管资产相脱节。政府以国有资产所有者的身份直接管理生产经营，造成政企不分；党委仍然用管理党政机关干部的传统模式管理企业干部，没有建立和形成一整套与产权关系和市场经济相的适应的企业领导人管理体制。为此，必须进一步理顺党政企关系。要将地方党委管理企业干部的职能分离出来，企业党委作为企业的政治核心，主要负责企业党组织建设和职工思想政治工作，有效发挥党组织在企业中的政治影响力和凝聚力；政府职能也要相应的转变，要弄清政府与市场的关系，从“无限政府”转变为“有限政府”，进一步强化政府对社会公共事务的管理职能，弱化政府对企业、事业单位具体事务的垄断权，实现政企分开、政事分开、政资分开，减少政府对经济事务的行政性审批，使政府从部门经济利益中解脱出来，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制；应在省、市一级建立企业工委（与国有资产管理委员会合署办公），负责国有大中型企业的党的工作和干部管理工作，国有企业的领导人，由国有资产管理提名，政府党组通过，按法律法规程序任命。

基于我国具体国情和巩固党的执政地位的要求，中国共产党必须加强对文化工作和意识形态领域的领导。这种领导主要是通过党委宣传部门对这些机构的直接领导管理来实现的，党的基层组织在这些单位和部门中发挥政治核心作用。

二、建立相应的权力运行约束机制，使执政党和国家权力机关的活动受到严格的监督和制约

按照政治学理论的观点，在现代社会中，任何国家政治体制的高效运行，关键都是取决于国家内部权力的合理配置和互相监督。权力一旦失去监督，就会导致滥用权力和权力腐败。因此，在我国政治体制中建立科学合理的权力结构体系和相应的权力约束机制，特别是对执政党和各级国家权力机关的活动进行有效的监督和制约，也是改革创新党的领导方式、执政方式的客观要求。

建立相应的权力约束机制，首先必须强化执政党的监督功能。加强和改善党的领导，推进党的领导方式和执政方式的创新，一个重要方面就是要加强执政党对国家权力机构的监督。通过实行党政职能分开，强化执政党的监督功能，使各级党委真正成为一个相对独立于人大、政府之外和权力监督制约机制，其主要职责就是协调各方面关系，保证监督党的重大决策的执行。强化执政党的监督职能，弱化其行政执行权力，有利于克服因权力过分集中而导致的党内官僚主义、家长制和各种特权现象，克服党组织的行政化、权力化倾向，提高执政党驾驭矛盾的焦点而是真正代表广大人民群众的根本利益，正确运用法律武器，从行政权力体系之外监督各级政府和党员领导干部的权力行为，形成以法治权和以权制权的权力约束制衡机制，保证监督国家行政权力的正确行使。

基层权力机构范文篇7

近年来，随着“多予、少取、放活”方针的贯彻落实，过重的农民负担大幅下降，农民收入也大幅增长。因此，关于三农问题讨论的热点由“减负增收”转向了“乡镇改革”。在这一讨论的过程中，很多人认为乡镇没有多大的积极作用，主张撤销乡镇政府和部门；还有很多人认为乡镇干部是加重农民负担的主要因素，甚至认为乡镇干部没有几个是好的，紧张的党群关系和干群关系就是乡镇干部闹的，等等。由于本人出生不好（曾经当过十七年乡干部），不说也得说几句。

一，三农问题集中表现在基层，产生问题的原因并不都在基层

不下基层，不接触社会底层，不知道底层人生活的艰难与不瞒；接触了社会底层，农民给你讲的几乎全是基层的干部如何多、如何坏，乡镇政府和部门如何只是要钱要命、如何没有必要存在。这些都是事实，但都不是事实的全部。在封建王朝，县官常常总是最坏的官的代表，因为县官是最基层的官；在今天，乡镇干部常常总是最坏的官的代表，因为乡镇干部是最基层的官。无论是封建王朝还是现在，如果做定量分析（如贪污腐败的比例和程度、吃苦精神、付出的劳动和报酬等等），县官和基层的干部绝对不是最坏的官，并且有好多人是想做好官而不得不做了坏官。其实问题表现在基层，但产生问题的原因并不都在基层：第一，农业的gdp在总的gdp中不到15％，要养活70％的人口和60％的干部，还要承担广大农村地区的基础设施建设和公共服务。乡干部要在一个“骨瘦如材的人身上刮肉”而又不得不刮肉，这可是制度规定的；第二，农村政策出在上面、权力在上面、国家的资源都掌握在上面。上面要基层干部为民服务，下面就服务；上面要基层干部管制人民，下面就管制。乡镇政府是中央、省、市、县政府的影子，对上面负责——一级对一级负责是制度规定的；第三，至于“上有政策，下有对策”，也要具体问题具体分析。如前些年中央的粮食政策总是得不到很好的执行，但现在看来错在粮食政策，执行的越好，国家亏的越多，农民坑的越苦；至于“有令不行，有禁不止”，则有“只许州官放火，不许百姓点灯”之嫌。当然还第四、第五、第六，在此没有必要说了。

二，乡镇政府与乡镇干部将长期存在

很多搞农村问题研究的人呼吁撤销乡镇政府。对此，乡镇和县一级的官员说这是“胡说八道”，中央和省一级的官员很慎重，农民似乎还不知道有这样一挡子事。我个人认为乡镇政府将长期存在下去（合并或分设一些是必要的）。这是因为，10000－100000人的地方没有政府是不可能的。有的人说，不找农民收钱了，乡镇就没有什么事可做的了。那我要问，城里不找市民收公粮，为什么要政府？时代在前进，人的需求也在增长，乡下的几万人也是人，要过人的生活，怎么就不要政府呢？以我的家乡为例，一般的乡镇都在50000人以上。下雨了，水要流入洪湖，为保证下游村民的安全，需要政府协调调度；干旱了，要从洪湖和长江调水，水要合理分配。一个50000万人口的地方，要建设和维护庞大的基础设施，要提供日益增长的公共需求（包括正常的秩序和安全），要维护市场交易公正，至于计划生育就更是需要政府了。再以西部10000人左右的乡镇为例，乡镇政府是扶贫工作和基础实施建设的主要组织实施者，是技术服务的主要提供者（实践证明：贫困的地方技术服务难以市场化），是社会秩序、社会公正和人身财产安全的保障者，是公共产品的提供和维护者，当然计划生育也只有政府来做了。我想象不出没有乡镇政府的乡村社会该是个什么样子的，假如生活在乡村社会的人都是木偶，也许不要乡镇政府，即使生活在乡村社会的都是奴隶，我想也应该需要政府。中国的人口绝大多数生活在乡村社会，科学的发展观强调以人为本，我想乡村社会会有越来越多的事需要干部去做，需要更多的像任长霞一样的公仆。所以，乡镇干部（怎么称呼可以讨论）不仅不会消失，而且需要一支庞大而稳定的队伍长期存在。

三，乡镇改革不是削弱乡镇而是加强乡镇

乡镇体制是不是没有问题呢？肯定是有问题的。一定是要改革的。怎么改？我看到的文章大多是要求弱化乡镇权力的。我个人认为乡镇的权力要加强，不能削弱。首先，要搞清楚中国改革开放是怎么回事。改革就是要改高度集权的政治体制和高度计划的经济体制，就是改苏联模式；开放就是要对外开通和对内放权。上个世纪80年代把改成乡镇政府，不是削弱基层的权力，是扩大基层政府的权力；有计划经济发展到市场经济不是管制是开放。实践证明放权和开放搞对了。其次，要搞清楚90年代的乡镇体制到底发生了什么变化。经过90年代的发展，乡镇的自主权力不是扩大了，而是削弱了。乡镇政府变得只有责任而没有权力；在乡镇代表条条利益的部门的权力扩大了，变得只有权力没有责任。实践证明，90年代的乡村实际上处于多部门控制为主的无政府状态，80％以上的找农民收费的项目不是乡镇政府所为，是部门所为。再次，中国的政治体制自身发展的规律是最基层的政府的权力总是被上级政府剥夺，最基层的政府承担的事务总是越来越多而财力越来越少。中国政治体制的活力在于激发基层的活力，当基层没有活力的时候，体制自身的发展规律决定最高的政府会采取渴泽而鱼的办法逐步向县、市、省剥夺权利。如果顺应体制自身发展的规律，最终的结果是体制基础的坏死，最终导致的是整个体制的灭亡。我们很多改革的研究者总是摆脱不了“皇权”思想，总是自觉不自觉的开“集权”的药方。这样的药方只能制造“回光返照”的效果。

四，乡镇改革的核心是转制——建立“民本位”政府

上个世纪80年代以来，乡镇机构改革搞了好几次了。1998年朱鎔基总理刚改过，现在很多省又开始了新一轮的乡镇机构改革。这些改革大多都是在精简机构和人员、精简领导干部职数、乡镇的合并、部门和政府内设机构的合并等方面做文章，还有的就是把一些农民需要但政府财政认为是包袱的服务部门推向市场。实践证明，这样的改革，好的作用不大，坏的作用不小。乡镇改革的核心既不是精简机构和人员，也不是转变职能，根本的是要转变体制。体制转变了，职能就转变了，精简人员和机构的问题就不是问题了。转变体制就是要由“官本位”向“民本位”转变；由管民型政府向民管型政府转变。在“以农养政”的时代，乡镇政府的主要职能是服从于“摄取农业剩余”的大国策的，因而要实现体制转变是有困难的；现在农业税正在逐步取消，“以农养政”的时代即将结束，为实现“官本位”向“民本位”的转变提供了财政基础。今后的乡镇政府要实现民选、民管，乡镇的领导不要上级任免，应该由乡镇人民代表大会和党代表大会任免。乡镇的机构设置不要全国一个样子，要根据当地的实际由乡镇人民代表大会决定。依法对人民负责、对国家负责是乡镇干部的天职，对上级负责不能成为“金科玉律”。乡镇政府要逐步向自治政府转变，乡镇的领导不要搞终身制，选上即官，选下即民。

五，乡镇干部是宝贵人才，出路不在做官而在为民

封建社会的文化人总是拿县官开涮，现在当然是拿乡镇干部开涮了。说到干部素质低，往往就是特指乡镇干部。我以前在乡下工作时，接触过湖北省省级以下的很多领导，总的感觉是比乡干部的水平高不到那里去，我过去的很多同事都有当省级领导的水平；现在，我离开了乡镇干部的岗位，接触的人更多了，觉得还是乡镇干部全面，能说、能写、能做事、能处理各种复杂的矛盾、能承受各种压力、能临危不惧等等，乡镇干部是万金油！凭良心说，我们国家最优秀的干部队伍之一，应该是乡镇干部队伍。如果这个国家面对危机的时候，能够组织人民、动员人民、与人民同生共死、与国家共存亡的绝大多数干部一定是乡镇干部。乡镇干部是宝贵的人才！人才用在为民的体制里，就是民之福气；人才用在扰民的体制里，就是民之不幸。乡镇干部应该审时度势，自觉顺应乡村社会和乡镇体制由“官本位”向“民本位”转变的大势，多想如何为民，少想如何升官。乡镇干部要主动参与乡村社会的民间组织建设，要积极领办、创办民间组织，为农民应对市场经济服务，为农民维护权益服务，为农民行使民主政治权力服务。上个世纪的80年代，乡镇的食品公司、供销社等国营单位的干部和职工，适应大势，很多人成为乡村社会经济发展的带头人，成为最先富裕起来的一批人。我想，只要是人才，只要是顺应大势的人才，前途一定光明；不管你过去怎么样的人，只要你不顺应大势，时代就无情的抛弃你。乡镇干部现在面临巨大的生存压力，但同时也面临巨大的发展机遇。发牢骚没有用的，我劝还在乡镇旧体制中挣扎的朋友们从现在开始计划新的生活和未来。

基层权力机构范文篇8

所谓农村基层政权，按照我国宪法和地方组织法的规定，是指由乡（民族乡）、镇人民代表大会和乡（民族乡）、镇人民政府两者有机构成的统一体[1。目前农村多数基层政权建设卓有成效,促进了农村经济社会全面发展,但也存在一系列亟待解决的严重新问题。

一、农村基层政权建设中存在的主要新问题

（一）公仆意识淡薄，官僚作风严重

中国封建社会的取仕之道，形成了一种影响深远的"官尊民卑"的官本位思想和"权力欲"倾向。受此影响，有些乡镇领导干部的公仆意识、服务意识淡薄，认为自己高高在上，不把农民群众的利益放在第一位，而是把个人利益、部门利益放在首位，大肆攫取个人私利、部门私利。另外，一些乡镇领导推行政务时不依据国家的政策和法令，往往搞"人治"，凭"经验"办事。有的乡镇领导为了完成上级任务或者取悦上级领导，不顾当地实际情况和农民利益进行产业结构调整，结果出现了"逼农致富"等事件，严重损害了农民的经济、政治甚至人身权益，损坏了党和政府的形象，不利于农村党群关系、干群关系的和谐、融洽，是威胁农村社会稳定的因素之一。

（二）权力结构失衡

所谓权力结构失衡就是指基层政权内部政府权力过分集中而人大权力被削弱。人大权力的弱化造成人大地位的"边缘化"，在有些地方，人大形同虚设，每年只开一次代表大会。人民代表大会制度作为人民群众参和基层国家事务和社会事务管理、行使自己政治权力的机关，它的"边缘化"使农民失去了行使自己民主权利的途径，堵塞了表达利益诉求的渠道；同时也造成基层政权失去监督、制约，使某些政府领导为所欲为，从而为权钱交易、腐败等提供了滋生的温床。这些现象的存在造成农民和基层政府关系不和谐，政府的信誉度在农民心目中下降，不利于农村政治和谐发展。

（三）基层政权的法制建设乏力

比如由于国家对扶贫款、社会救济款的发放使用还缺乏法律政策的硬性规定，这给一些人非法挪用或鲸吞提供了便利条件；又由于国家对乡镇、村组集体企业资金的使用缺少法律上的规定和限制，也会给某些乡镇的主要领导及其职能部门的负责人非法占有其资金提供可乘之机，影响基层的和谐稳定。

（四）农村基层政权组织机构设置不合理

农村基层政权组织机构设置的不合理，主要表现在机构臃肿，行政运行成本高，办事效率低下。目前我国的农村基层政权不论地域大小，人口多少，财政承受能力如何，机构设置都要求上下对口。各基层政权除县(市、区)派驻的工商所、税务所、公安派出所、土地所、林业站等七所八站外，还有水利、交通、农机等部门设置人员或办公室，基层政权自己还有经联委等一些企业事业单位。从表面上看，农村基层政权部门齐全，但实际职能很不完备，这么多机构交织在一起，人员超编严重，工作起来推诿扯皮，不但导致财政负担沉重，行政运转成本高，而且效率低下，不利于农村社会的和谐发展。

（五）社会管理职能削弱

在一些乡镇,家族、宗族势力的重新抬头，给农村基层政权建设和社会良性运行带来不利影响。家族、宗族势力利用重修家谱、族谱、祭祖、建祠堂等机会，大肆向族人宣扬封建迷信和狭隘的宗族观念，不利于社会主义精神文明建设，影响农村社会和谐、稳定发展。农民群众最不能容忍的是农村基层政权和基层组织出现的"黑恶化"。一些地方的乡村干部横行乡里、无恶不作，他们寻衅滋事、非法拘禁、贪赃枉法,惹得民怨沸腾，导致这些地方的老百姓对党和政府的信任已严重丧失。

（六）基层财政状况不容乐观

当前，全国大部分地区乡、村两级有债务，有的地方几乎村村、镇镇有债务。有些农村基层干部人心惶惶，源于他们不知道乡镇政府的前景如何，且不知道自己的出路何在。一些乡镇政府往往把债务负担转嫁到农民身上，从而引发了农民强烈的对立情绪，采取各种办法规避，并由此引发的上访、告状接连不断。巨大的债务压力像一颗定时炸弹，严重威胁着乡镇基层政权的稳定。

二、加强农村基层政权建设的策略建议

要加强农村基层政权建设，促进农村社会的和谐发展，必须从以下几方面下功夫摘要：

（一）强化农村基层政权的队伍建设

按照中心的要求,深入开展"三个代表"重要思想学习教育活动和农村党的建设"三级联创"活动，加强基层干部队伍的思想建设、组织建设、作风建设，全面提高农村基层干部和党员队伍的整体素质，牢固树立公仆意识、服务意识。建立有效机制，真正解决县、乡两级党委和有关部门抓基层政权建设的责任意识不强的新问题，促使县、乡两级党委政府牢固树立"政要管政"、"从严治政"思想观念，增强抓基层政权建设的自觉性和责任感。要大力加强乡村两级领导班子建设，强化乡镇党委和村党支部的"龙头"和领导核心地位，理顺各方面的关系，使农村基层党组织和基层政权真正成为贯彻"三个代表"重要思想的组织者、推动者和实践者，为在农村实现全面建设小康社会的目标提供坚强的组织保证。

（二）完善农村民主政治

树立乡镇人大的权威，要求权力机关的工作人员政治素质好，业务能力强，法律和政策水平高，更重要的是要敢于行使法定的权力；要求行政部门自觉地接受人大的领导和监督并自觉地在宪法和法律的范围内活动。此外，选举是公民表达利益诉求的最根本途径。乡镇基层政权要增强选举的竞争性，农民通过选举来影响政府的决策，实现其利益表达。同时，信访作为民意传达的一种制度应得到加强，要保证农民群众的合理正当利益诉求能得到及时合理的解决。再者，扶植民间组织。社会组织既能帮助乡镇基层政权贯彻和执行政策，成为联系基层政权和农民的桥梁，同时又能代表各自阶层或群体的利益，用一致的行动、共同的声音来表达利益诉求。社会组织的发展，有利于提高农民民主意识，有利于农村民主政治的健康发展。乡镇基层政权应大力扶植农村各类社会组织，非凡是弱势群体的社会组织。

（三）推进基层政权的法制建设

应按照宪法的有关规定，从农村基层政权建设的实际出发，对农村基层政权的社会管理权力、公共服务责任以及队伍建设、财政保障等方面做出明确规定，使之有法可依。针对《村民委员会组织法》颁布实施后碰到的一些新情况和新新问题，建议对有关条文进行修改完善，从立法高度理顺村委会和乡镇政府、村党支部的关系。针对农村非正式组织大量出现的新问题，建议有关部门深入调研，完善相应的政策法规。针对农村基层干部地位低下、不安于农村、不安于其位的新问题，建议有关部门针对农村基层政权建设的实际，对农村基层干部的选拔、职责、晋升、退休、福利、奖惩等方面作出明确规定，创建一种让更多的人才、财富和文化留在基层的制度，真正做到政治上关心基层干部、生活上优待基层干部、工作上支持基层干部，使基层干部在农村住得下、留得住、干得好。

（四）加大农村基层政权的改革力度

农村基层政权的改革应是全方位的，即切实精简基层政权臃肿庞杂的机构，改革不合理的机构设置，规范基层政权机构设置和人员职位，建立精干效能的组织系统。而乡镇机构内部事业单位的整合和改革应该成为乡镇机构改革的重要内容，其关键是要合理区分公益性事业和经营性活动，实行分类管理。公益性的事业站所要强化服务功能，经费主要由财政保障；经营性的事业站所要强化自我发展能力，逐步走向市场。要按照精简效能的原则，整合现有事业站所，创新乡镇事业站所运行机制精简机构和人员，提高服务资源的利用效率，做到既减轻农民负担，又增强农村基层政权的效能。通过改革提高农村基层政权办事效率，使农村基层政权从全能型、多功能型转向有限功能型，从自上而下、行政型转向灵活自主型，从决策控制型转向服务型。此外，还要重点改革干部考评、人事任用制度，完善用人制度，严把进人关，把有真才实学或专业技术强、工作作风扎实、政策水平高、富有创新精神的人才吸收到基层干部队伍中。

（五）建立公共服务体系

决策控制型的政府治理模式已经不能适应农村改革发展的需要，必须树立以服务为核心的现代政府管理理念，以向乡村社会提供优质的公共产品和服务。因此，必须建立公共产品和服务体系。首先，要提供政策咨询和服务。及时准确地为农民、乡村经济实体和非营利组织提供上级有关政策的宣传和咨询，改变长期以来乡镇基层政权和农民在政策上的"信息不对称"地位，同时结合本地实际情况制定政策，为农民及各社会实体提供良好的宏观政策环境。其次，要进行技术推广和培训服务。推广先进的农业生产、管理技术和经验，提高农业生产的科技含量，推动农民和农业企业到市场中去竞争；促进乡村经济发展，提高农民收入；向农民提供农业生产技术培训和劳务输出培训，提升农民在市场竞争中的人力资本价值。再次，要提供市场信息服务。农村交通、通讯条件相对落后，信息渠道狭窄。乡镇基层政权应在整合乡镇原有农机站等"七站八所"的基础上，健全农业社会化服务体系，为农户和农业企业提供市场信息服务。最后，加强公共基础设施建设。引入市场机制，通过招标等方式，鼓励个人和企业出资参和乡村公路、水利等基础设施建设，改善农村社会生产、生活条件。

（六）切实加强农村的社会治理工作

社会管理职能的变形走样或功能发挥不到位，就会影响国家政权的性质并使其生存和发展的根基受损，有损于和谐社会目标的实现。乡镇政权所担负的社会管理职能，是国家职能的具体表现之一。因此就乡镇政权而言，一是要利用有效的形式和途径，向农村群众进行正确的思想道德和科学文化教育，使之树立正确的是非观、道德观、民主观、法制观、宗教观、义利观，把握先进文化和科技致富知识，正确处理和党组织、和基层政权、和社会、和他人的关系，做遵纪守法、勤劳致富的新型农民。二是要切实加强农村社会治安工作。对农村社会治安中的新问题，要加大整治力度。对农村中的非正式组织，也要加以正确引导、疏导和协调，在"多元"和"统一",分散和集中之间达到均衡。对破坏社会稳定、破坏农村正常的生活、生产和工作秩序以及破坏无产阶级专政的人和集团，予以果断打击。

基层权力机构范文篇9

一是廉政规章制度体系有待进一步完善。有些反腐倡廉的规定制度反复、重复出现，应急特征明显。有些廉政规定只是在每年“春节”、“端午”、“中秋”等传统节日行文、重复强调，不仅弱化了廉政规定的权威性和约束力，而且容易造成人们心理上的麻木和行动上的我行我素。有的廉政规定没有结合基层机构自己的实际情况，原文翻印上级行的文件，不切合基层的实际，可操作性不强，弱化了下文的初衷。二是廉政规章制度落实有待进一步加强。少数基层机构对廉政规定制度的落实没有拿出一套有效措施，一些反腐倡廉的规定制度出台后，学习宣传多，监督检查少，大多碍于情面，对违反制度行为的惩处也雷声大、雨点小，刀子嘴、豆腐心，导致制度执行乏力，制度应有效力没有发挥。三是廉政规章制度的操作性有待进一步提高。目前，一些基层机构廉政规章制度的操作性不强、执行不力的问题时常存在。如，实行党风廉政建设责任制的规定中，一些条文侧重于任务和责任分解，而对考核的形式和方法特别是关于责任追究的程序办法没有相应的刚性规定，弹性很大。为此，需要尽快制定出台比较规范的、可操作性强的配套措施和相应的程序性规定，以确保廉政法规制度落到实处。

二、加强基层央行反腐倡廉规章制度建设必须立足长远规划

一要根据反腐倡廉工作的要求，制定制度建设的近期、中期及长远规划，增强工作的主动性、前瞻性、计划性。从全局和整体上把握，把法规制度覆盖和贯穿于反腐倡廉教育、监督、惩处、保护等各个环节，切实做到各项工作、每个领域都能用制度管事、管人，有规可依，有章可循。二要进一步加强反腐倡廉制度的可操作性。毋庸讳言，上级行的一些规章制度，一些廉政有关条款比较原则，操作性不太强，这就要求基层机构切合实际，出台相应的配套制度和实施细则，使之有效执行和持续可操作。三要进一步强化反腐倡廉制度的权威性和执行力建设。一方面要加强学习宣传。使执行制度的同志系统全面掌握，让干部群众了解制度，在自觉遵守的同时，监督他人遵守。另一方面要加强监督检查，经常性开展明察暗访活动，及时发现和纠正存在的问题。要在抓好宣传教育的基础上，畅通群众信访举报渠道，充分发挥广大群众监督法规制度的落实执行。

三、加强基层央行反腐倡廉规章制度建设必须加大力度动真格

反腐倡廉工作千头万绪，归结起来就是两件事：一是坚决惩治腐败，二是有效预防腐败。做好这两件事，既要治标，又要治本。一要使员工“真信”。为确保反腐倡廉工作的持续、健康、深入发展，确保反腐倡廉制度建设体系的进一步完善，我们必须做到令行禁止，强化廉政规定的权威性和约束力，用法律的强制力保证反腐败。必须构筑符合国情行情的法规制度体系，并在实施过程中不断完善。必须对上级行的基本规章制度进一步细化，内容进一步具体，且有较强的严密性、针对性。二要使管理者“真懂”。一是进一步完善权力配置机制。科学、合理地配置权力能够保证权力正常发挥作用，能够保证各部门之间相互协调地发挥功能、形成一种相互制约与监督关系，这也是防止权力滥用的重要前提。为此，首先要适度分解权力，防止权力过于集中。按照分工和效率原则，应科学划分和配置各项权力，使一把手与副职之间、上下级之间、部部门之间依法享有权力。其次要划清权力界限。它应是有限的，而不是无限的。明确这一点，对于权力配置和防治权力腐败极为重要。最后要明确权力相对应之职责，防止出现无责之权或无权之责。三要进一步完善权力运行机制。科学、规范的权力运行机制直接关系权力行使的实际效果，是权力得到正确行使的基础和保障。为此，首先要建立权力运行公开制度，增加权力运行透明度。其次要建立严密的程序规范。特别要针对容易产生腐败的“人、财、物、事”等相关权力的运行，制定一套严格的程序加以规范，以确保权力健康运行。四要进一步完善权力制约机制。严密的权力制约机制是权力依法、有序、规范运行的核心所以。因此，一方面要以权力制约权力。将分为若干系统，由不同的机关或人员行使，并使之相互独立、相互平衡和相互牵制。另一方面要以权利制约权力，以法律制约权力。通过制定严密的法律与制度，规范权力的动作过程，控制权利主体的用权行为，从而防止权力的失控与滥用。五要进一步完善权力监督机制。首先要监督重点，增强监督的针对性。其次要整合监督资源，拓宽监督渠道。利用信息化和高科技载体，扩大群众参与监督的范围，改进群众参与监督的方法。要使干部始终处于多层次、多角度的监督中，消除干部特别是主要领导干部的监督“真空”地带。

四、反腐倡廉腐败惩戒机制对每个人违犯者要“真用”

基层权力机构范文篇10

当前关于乡镇政府改革思路的探讨，我认为主要存在三个方面的不足：一是将研究的视野局限于乡镇（层次）本身，忽视了上下级政府间的体制性因素的影响作用；二是鲜有从历史的角度来分析当下的乡镇问题，因故难以认清当下乡镇问题的历史根源；三是在方法论上，没有突破“国家－社会”的分析框架，要么将乡镇简单地视为国家（机器）的一个部分，不能认识到乡镇政府与其上任何一级政府组织都大相迥异的特性；要么从所谓的“乡村自治”的历史传统来推断乡镇“应有的”民间属性，以此来规划未来的乡镇政府改革前途[1].如果不能克服前述三个方面的不足，我们提出的有关改革意见就难免会流于偏颇，甚至是有害的。

本文将首先摆出困扰我国乡镇政府的一些问题，并尝试从政府间体制上进行分析，找出它们的体制性原因；然后对乡镇政府的历史发展轨迹进行简单的梳理，探寻乡镇组织的发展规律；文章还试图从“国家”与“民间社会”之外的“第三领域”（thirdrealm）[2]维度来探讨乡镇政府的独特属性。在这些分析中，还将穿插对当前的一些乡镇改革思路的评论。在这样的基础上，作者会提出自己的改革思路和具体的政策建议。

一、困扰乡镇政府的一些问题

乡镇政府似乎是因为农民负担、村民自治和乡镇债务等问题才成为近年来社会和各级政府关注的一个焦点，其实，它自80年代初重建以来[3]，就一直被一些问题所困扰着。最初主要是“条块分割”问题，随后是乡镇机构膨胀问题，以及村民自治对乡镇政府传统权威的挑战问题，接下来是加重农民负担问题，与之相随的是农村税费改革及乡镇财政困境等问题[4].这些问题的相继出现，实际上亦从另一个方面说明，对于乡镇政府如何建设（或改革）至今都没有找到一条切实可行的路径。

（一）“条块分割”问题。所谓“条块分割”问题，实际上是乡镇政府与县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”之间的“管理”关系不顺的问题。尽管在不同的时期设在乡镇的站所名称、形式、数量不尽相同，但基本上都是这样的，即：有利可图的站所一般都是由县直部门直接管理或者以其为主导、乡镇政府辅助管理，而一些无利可图的站所则被视为“包袱”甩给乡镇政府管理，并由乡镇财政供养。例如，财政、工商、税务、公安、司法、土地、水电、信用社、交通等站所基本上由“条条”管理；文化、广播、卫生院、中小学、农技等事业单位基本上下放给乡镇政府管理[5].如此一来，那些设在乡镇、由上级主管部门直接管理的站所，势必会在相当程度上瓜分和肢解乡镇政府的大部分权能，同时，又与乡镇政府争夺乡村资源特别是财税资源，使乡镇政府在“权、能、利”三个方面皆不能成为一级完备、统一、效能的政府，以致乡镇政府无法有效领导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和社会等各项事业。[6]

（二）乡镇机构膨胀问题。乡镇机构的膨胀，主要发生在1980年代中后期。随着农村家庭责任制的推行以及体制的瓦解，那时候的村级组织趋于瘫痪和半瘫痪，习惯于行政控制的乡镇政府组织，为了因应乡村基层组织的这一变化，以及出于实际的社会管理、征收税费、计划生产和实施家庭计划生育的需要，最初的反映（无论是自觉或者不自觉的）几乎无一例外是增加人员、扩充机构。在这种情况下，这一时期的乡镇出现了机构和人员的膨胀现象。乡镇政府从最初“政社分开”时的党委、政府“两套班子”很快扩大为“五套班子”甚至六套班子，它们分别是乡镇党委、政府、人大（主席团）、纪委、人武部和一些地区成立的乡镇政协（联络组），以及一些经济发达地区成立的乡镇经济组织。同时，乡镇政府原来的一些部门助理员设置到此时也分别演化为相应的专门机构，它们要么成为乡镇政府的内设机构，即专职办公室（如民政、计生、企业办公室等）、委员会（如农经委、教委等）或站、所（如统计站、经管站、财政所等），要么成为乡镇政府的下属单位，属于所谓的“七站八所”之类机构（如公安派出所、司法所、土管所、税务所、工商所、城建所、电管站、计划生育服务站等站所），改由上级主管部门管理[7]，这些新设的机构不少为自收自支单位，其工作人员也相应增加，大多为乡镇自行聘用（非国家编制人员）。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均158人，超过正常编制的2-3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编。依靠收费度日或直接向农民摊派、榨取，往往是确保这些新增机构日常运转的主要手段。

（三）村民自治对乡镇政府传统权威的挑战。1988年以后，“村民自治”渐次在中国大陆村一级得以推行。[8]众所周知，在村民自治实行之前，传统的乡村关系是一种行政隶属关系。在这种关系中，村级组织无论是最初的“村政府”、时期的“生产大队”或是后来的“村公所”乃至“村委会”，都是乡镇政权向下延伸、对乡村社会进行行政控制的一级政权或准政权组织，在功能上，它主要地代表“国家”对乡村社会进行管理，是自上而下国家机器的最基础的组成部分[9].然而，村民自治制度却赋予了“村委会”组织一种全新的内容和规范，在村民自治制度中，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，同时，法律还明确规定乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。这样一来，单从制度、结构而言，乡镇政权成为了国家政权在乡村社会的行政“末梢”，乡村关系在一定程度上反映了国家与乡村社会关系。从这个意义上而言，村民自治制度重新界定了国家与乡村社会的关系，从而形成了所谓的“乡政村治”的政治格局。由于“乡政”的权力来源、权力结构和管理体制并没有随着村民自治的推行、发展而进行适应性改革，使“乡政”与“村治”之间关系处于一种体制性紧张乃至冲突状态（关于这一点，后文将展开论述）；尤其是村级直接民主选举，内在地激发了乡村人民的民主意识和民主诉求，他们基于自身经济利益、政治权利等方面的考量，要求改变乡镇政府传统的权威来源方式，将民主直选扩大到乡镇一级，进一步开放乡镇政治，并实际地参与到乡村治理的诸项事务之中。

（四）农民负担问题。“撤社建乡”以后，农民负担问题日渐暴露出来。到了1990年，各种向农民征收的项目已达149项之多。1991年农民负担约占上年人均纯收入的13%，已经远远超过了5%的控制线。此后，虽然国家加大了对农民负担的治理、整顿力度，但是农民负担问题不但未有明显好转，相反地却愈演愈烈，成为我国农村地区最注目的焦点问题之一[10].在对加重农民负担的挞伐中，乡镇政府一时成为加重农民负担的众矢之的。客观地说，乡镇政府对于加重农民负担的确负有一定的责任，但是乡镇政府未必就是加重农民负担的“罪魁祸首”。正如前面所述，在“条块分割”体制下，其实有相当一部分从农民身上汲取的经济资源（包括各种税费、摊派）通过“条条”被上级政府部门所拿走。另一方面，则通过所谓的逐级“财政包干”以及随后实行的偏重失衡的分税制（加之政府间自上而下的压力型支配式政治体制的配合），从乡镇财政直接进行抽取，自下而上地流向上级政府[11].事实上，乡镇政府的实际所得非常少，特别是分税制以后，真正留给乡镇政府的法定税收都是一些分散、小额、难收的税种，乡镇政府为了征收这些税收不但耗费了它大量的精力，而且极容易与农民产生直接的利益冲突。

虽然我国自上而下地实行了财政体制的分税制改革，但是各级政府并未同步地进行相应的分权改革，上下级政府间的权力关系仍然是一种绝对的支配关系，上级政府可以凭借下级政府无法干预的权力，不但可以制定有利于自己的分税规则，甚至可以任意平调下级政府的资源，而且同时还可以将一些事务和原本由本级生产的公共品任务分配给下级政府。以致最终形成这样一种状况，即：财税资源自下而上逐级向上集中，各种任务、指标却自上而下地逐级分解、落实给基层政府。处在最基层的乡镇政府境遇最糟，他们在完成上级的财税征缴任务之后，乡镇财政的制度内收入已所剩无几。可怜的乡镇财政制度内收入在乡村公共品生产和供给方面尚且付之阙如，还要承担大量自上而下交办的各项事务（其中有不少事务本不属于乡镇政府），这就迫使乡镇政府不得不在制度外“另辟蹊径”、自谋财路，而这些最终势必转化为农民负担，由此也就不难理解农民负担问题何以愈演愈烈了。

（四）农村税费改革与乡镇财政困境问题。农村税费改革2000年首先在安徽全省进行试点，随后又先后在江苏、湖北和浙江等20个省份全面展开。据最新报道，目前试点地区的农业人口已达6.2亿，约占全国农业人口总数的3/4；试点地区减负幅度一般在30％以上（个别地区达到40%以上），农民得到的好处预计在300亿元以上[12].由此可以反观，过去农民被剥夺的情况。

农村税费改革表面上似乎是为了整治日益泛滥的农村“三乱”问题而进行的减轻农民负担、让民休养生息之举，实则是挽救1980年代中后期以来“国家”在乡村社会日渐加深的治理性危机。从这个意义上来说，与其说农村税费改革是农村分配关系和经济利益的调整，毋宁说是国家合法性在乡村社会重建的一种尝试和努力（能否取得实际的效果，有待观察）。这种努力，主要是通过这样两个途径达成的：一是取消一些不合理收费项目，将另一些收费项目并入农业税收中合并征收，从而将农民负担降低并控制（或固定）在某一可以接受的范围之内，农民由于获得实际的经济利益（实惠）对“国家”增进了信任和拥护；二是取消乡镇财政的非预算收入，将乡镇财政的收支纳入预算管理。在随后的改革中，又将乡村教师的工资收归县财政统一发放，并对乡镇财政实行“统管”。这些措施的良苦用心显而易见，说白了就是规范和约束乡镇政府的行为，以免他们向农民乱收费、乱集资和乱摊派。很显然，乡镇政府沦为这场改革的一个牺牲品或代罪羔羊——因为无论是基层民众还是某些上层政府官员乃至一些学者都将农民负担问题归咎于乡镇政府。

其实，在农村地区推行村民自治，也是一种国家重建的目的。实行村民自治以后，国家通过赋予农民一定的自治权，即通过所谓的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督以及村务公开，重新赢得了农民对国家政策的服从和对国家义务的遵守。国家在农民的心目中树立了权威，农民则把不满和愤懑撒在一些“粗暴”的乡村干部身上，常常指责他们违背了国家的政策和法律。[13]在推行村民自治中，国家同样地将乡镇政府推向了农民的反对者一边。从目前的村民自治的发展来看，乡村之间的支配性关系的确是村民自治发展的主要障碍。从今年媒体大肆炒作的“潜江事件”来看，也反映了这一点[14].但是，乡村关系实际上只是自上而下支配式政府间关系链条的一个环节而已，换言之，这种支配式政府间体制决定了乡村之间的冲突的必然性，只要乡镇政府仍然是支配性政治体系的一部分。

再回到农村税费改革这个问题上来。农村税费改革在减轻农民负担的同时，势必会减少乡村财政的收入特别是乡镇财政的收入，并因此导致乡镇财政收支的缺口问题。与此同时，乡镇财政原来遗留下来的巨大债务问题也将无法化解。换言之，乡镇财政面临严重的收支缺口和债务压力，并将长期化。农村税费改革以后（2000年），安徽省农业两税（农业税和农业特产税）及附加是37.61亿元，比改革前49.25亿元（包括改革前的农业税、特产税、乡统筹和村提留中的公益金、管理费）减少了11.64亿元，再加上被取消的屠宰税和农村教育集资5.26，全省乡村两级政策内减少财力就达16.90亿元。其中，乡镇财政减收13.96亿元，平均每个乡镇减少收入75.46万元。虽然目前的转移支付填补了乡镇85%的政策内减收，但是，在税费改革之前，乡镇财政除了政策内的收入以外，还有政策外的收入。农村税费改革几乎完全取消了乡镇财政的政策外收入，因此，安徽省乡镇实际减少收入远远大于75.46万元。有人估计，安徽省平均每个乡镇因为农村税费改革减收至少有90万元。而在农村税费改革之前，根据安徽省财政部门的调查，全省乡镇一级财政原来就平均负债达303万元。这也就是说，农村税费改革对乡镇财政而言不啻为“雪上加霜”。

根据国家农业部1999年的一项全面清查，截至1998年底，全国乡村两级的实际债务达到3259亿元，其中乡级债务高达1776亿元，平均每个乡镇负债为408万元。而且，最近几年这一负债情况有增无减。[15]背负如此的高额债务，在农村税费改革的刚性约束下，乡镇财政的困境（或危机）势必又会引发对乡镇政府新的合法性危机。实际上，乡镇政府始终处在“两难”的困境之中。即：为了生产和供给乡村公共品，就不得不加重农民负担，因为依据现有的分税制和县乡财政体制，乡镇财政的制度内收入十分有限，而且其主体税源都是一些数额小、分散的和难以征收的税种；如果不加重农民负担，就不能生产、供给基本的乡村公共品，满足广大乡村人民日益增长的公共需求。在这两难之中，乡镇政府面临着双重的合法性挑战：一方面，如果不能满足乡村人民基本的公共需求，生产和供给最起码的乡村公共品，乡镇政府的存在价值就被置疑；另一方面，如果为了生产和供给基本的乡村公共品而加重农民负担超出了农民接受的界限，乡镇政府的合法性同样会大打折扣。农村税费改革虽然减轻了农民负担，但是同时却又将乡镇政府推向了另一种合法性危机之中，由于他受财力所限和规范化财政的刚性束缚，他不可能有效生产和供给乡村公共品而满足乡村人民日益增长的公共需要。[16]二、针对这些问题人们提出的改革思路

针对这些问题，人们提出了种种改革思路，这些思路不外乎是：（1）要么主张加强乡镇政府的建设，将它建设为一级完备（或完全）的农村基层政府组织；（2）要么主张虚化乡镇政府，将之改为县级政府的派出机构，实行“县政、乡派”；（3）要么主张撤销乡镇政府，实行（类似于村民自治那样的）社区性“乡镇自治”。

起初，人们基于“条块分割”体制瓜分或肢解了乡镇政府的权能，有不少人主张，应该加强乡镇政府的建设，将县级政府设在乡镇的机构下放给乡镇政府管理，使之成为一个完备的政府组织。后来，另有一些学者认为，乡镇政府与其不能成为一级完全的政府组织，倒不如将之改为县级政府的派出机构，在乡镇设立“乡公所”或“镇公所”。甚至有个别人因此主张干脆撤销乡镇政府，实行“乡镇自治”。

实行村民自治以后，基于村民自治的发展对乡镇政府传统权威的挑战，人们对于乡镇政府的建设或改革又是歧见纷纭：有人认为，“乡政村治”是中国特色的农村政治模式，它是新的历史时期治理农村的最好的政治模式[17]，主张“加强乡政，完善村治”；有人则认为“乡政村治”这一治理结构随着市场化、现代化和民主化的发展，其不适应性愈来愈明显，而主张“县政、乡派与村治”，以实现乡村治理的结构性转换[18]；有的主张将“乡政”下沉到原行政村一级，将“村治”局限在自然村之内[19]；有的主张实行“乡治、村政、社有”[20]；也有人主张村委会准政权化，赋予村委会一定的行政强制权，使村委会具有一定程度的政权性质和地位[21]；同时，也有人主张从“乡镇长直选”开始，实行“乡镇自治式民主”改革[22]；还有人主张在村民自治的基础上，实行“乡镇自治”或“乡（镇）民自治”，将国家的基层政权单位进一步收缩到县一级[23].如此众多的歧见，也不外乎加强农村政权建设、实行“乡派”或“乡镇自治”三种改革路径。

然而，在乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政危机等问题上，人们对于乡镇政府何去何从似乎又趋向一致，即实行“乡派”或者“乡镇自治”，几乎没有人主张要加强乡镇政府的建设，因为他们基本上都是将乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政等问题归咎于乡镇政府本身，认定乡镇政府是这些问题（特别是农民负担问题）的始作俑者。例如，有人就认为，乡镇政府形同“三要政府”[24]，“养了不少不该养的人，收了不少不该收的钱，做了不少不该做的事”，已经没有必要再设立为一级政府，因而主张撤销乡镇政府。

事实上，农民负担问题，（历史地来看）并非简单的是乡镇政府与农民之间的利益分配不公的问题，从更深层次上反映了我国二元社会结构的不平衡关系。即使撤销了乡镇政府，未必就能从根本上改变这种关系。根据有关资料，自1950－1978年间，国家通过工农业产品剪刀差从农民身上隐蔽性获取5100亿元，通过农业税收从农民身上直接征收978亿元，而同期国家财政对农业的支出为1577亿元，也就是说，国家从农民身上净提取4500亿元；1979－1994年间，国家通过工农业产品剪刀差又取得收入15000亿元，通过农业税收获取1755亿元，同期对农业的各项支出为3769亿元，国家净提取12986亿元；1994－2000年间，农民交纳的税金和各项费用为9733亿元，国家向农业投入5986亿元[25].从农民负担这一角度，主张撤销乡镇政府或实行“乡派”者，其潜在的前提似乎是：乡镇政府是加重农民负担的“万恶之源”，只要撤销了乡镇政府就能从根本上解决农民负担问题。——这种想法，未免过于简单！

同样地，针对乡镇财政问题，有许多学者认为撤销乡镇政府、实行“乡派”或者撤销乡镇财政，就能解决问题。他们开出的“药方”仍然没有摆脱这种简单的思维方式和“头痛医头”的窠臼。客观而言，乡镇财政之所以陷入困境，固然与乡镇政府有关，特别是在发展乡镇企业上形成的债务，与乡镇政府不无关系，但是在相当程度上，乡镇财政的问题是由于现有的偏重失衡的政府间财税体制造成的。[26]一些人之所以在农民负担、乡镇财政这样的问题上出现简单的思维定式，主要是由于他们将分析问题的视阈局限于乡镇政府本身，而忽视了上下级政府间权力结构、财税体制等制度性因素更为根本的影响作用。因而，其改革思路难免有诸多疏漏之处。

三、县、乡、村关系：体制性冲突

接下来，我们不妨具体地考察一下县乡之间的关系。一方面，县级政府直接通过财政、人事、考核等直接控制乡镇政府，另一方面则通过县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”肢解乡镇政府的权力和财政（如前文所述）。这样一来，乡镇政府不但不是一级责权利相统一的政府，而且由于它的决策权甚至相当一部分行政权掌握在县级政府及其部门手中，它成了县级政府事实上的派出机构，主要地执行县级政府的指令。这种县乡关系，由于法律规定乡镇政府除了执行本级人民代表大会的决议以外还要执行上级政府的决定和命令[27]，而具有一定的“合法性”。

县乡之间的这种关系，在总体性支配型政治社会中，原本是没有什么问题的。例如，在制度中，不单县与乡之间是这种行政支配关系，乡与村之间也是这种行政支配体制。而且在体制中，“公社”本身并非这一体制的重心，体制的重心在生产大队和生产队——即所谓“三级所有、队为基础”。当时的“公社”实际上只起到国家“代言人”的角色，起“上传下达”之作用，因而，它在这种体制中似乎不存在什么问题。虽然在那时农民负担并不比现今轻许多，甚至有研究指出时期农民负担与上年农民纯收入的比例最高达35.2%（1970年），最低也有20%（1962年），一般在25%左右，而且，这些数据尚未将那一时期极为严重的工农业产品“剪刀差”和大量无偿调用农业劳动力计入在内[28].然而当时并没有人将农民负担问题归咎于乡镇（或“公社”），甚至根本就没有意识到农民负担问题的存在及其严重性（当然这与当时的隐蔽性征收方式有关，更主要的还是由于这种上下一贯的支配性体制起着作用）。

撤社建乡以后，农民负担问题才逐渐跟乡镇政府联系起来。乡镇政府重建不到两年，中共中央、国务院就发出了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》。该通知说，“近几年来，党中央、国务院三令五申，要求切实减轻农民负担，但是大部分地方农民负担仍然不断增加。农民依法纳税和合理上交集体提留是必要的，现在的问题是，除此以外，还要交纳各种摊派款项。有些地方摊派项目达几十种，人均负担十几元、几十元。同时还有各种名目的乱收费、乱罚款、乱集资，远远超过农民的负担能力”[29].虽然这份文件没有明确所指，但是很明显乡镇政府是难逃其咎的。

但是，自从实行村民自治以后，乡村之间的行政支配关系不再具有合法性，乡镇政府成为了自上而下支配性行政体系的末稍，于是，农民负担等“三农”问题才渐次归咎到乡镇政府身上。

目前的农村基层管理体制存在着严重的结构性冲突。一方面，县与乡之间继续维持着原来的行政支配关系，乡镇政府承受着自上而下的行政“压力”；另一方面，乡镇政府又面临着自下而上乡村自治力量发展的挑战，两种不同的力量同时在乡镇层次交汇，不但暴露和激化了乡镇本身的体制性矛盾，而且还将农村的其它一些问题（例如农民负担问题）也聚集到乡镇一级。因而，乡镇政府成为当前“三农”问题的一个主要矛盾集结体，这也从一个方面凸现了乡镇政府改革的重要性。

很显然，在这种情况下，将乡级政府改为县级政府的派出机构，虽然一时可以缓解乡镇政府的体制性矛盾，但是作为派出机构的“乡（镇）公所”仍然不能从根本上解决这一结构性冲突，甚至还会将这一冲突进一步延伸到县级政府。实行“乡派”，对于县级政府而言无疑于“引火烧身”。

或许有人认为，实行“乡镇自治”顺应了农村基层自治性民主发展的需要，是顺理成章的首选改革之策。因为实行“乡镇自治”以后，乡与村之间的权力冲突必然消失；由于撤销了乡级政府，又在相当程度上减轻了农民负担，化解了原有乡镇体制的矛盾。但是，只要县级政府仍然是支配性行政体系的一部分，这同样会将原来发生在乡镇一级的体制性矛盾上延至（或上交给）县级政府，势必导致“国家”与乡村社会在更大的范围内发生冲突，加剧农村社会的震荡。由此可见，乡镇政府的改革，势必还会牵涉到县、乡、村（乃至地、市[30]）整个政治体制的整体性设计和重新安排（关于这一方面，徐勇有独到的见解[31]，不再赘述）。

四、对当前几种流行的改革思路的简单评价

尽管村民自治对乡镇政府的传统权威提出了挑战，乡镇本身的问题也已成堆，但是这并不意味着乡镇政府体制会发生诱致性自行变迁。乡镇政府的改革，在相当程度上是一种政府自身的改革，更主要地依赖政府的制度安排或外在的强制性制度变革[32].很显然，乡镇政府的改革，首先必须符合“国家”的利益，有利于“国家”对乡村社会的治理。

从“国家”这一角度而言，是否设立乡镇政府，主要取决于两个因素：（1）是否有利于政权的稳定、维护“国家”对乡村社会的管理；（2）是否有利于“国家”从乡村社会汲取资源。首先，保留乡镇这一层级政府有利于政权的稳定。由于乡镇政府处于“国家”与乡村民间社会的居间地位，它在国家与基层民众之间扮演着其他组织无可替代的作用——它是调整二者力量的一个极其重要的平衡器，亦是二者博弈的一个主要场域，甚至是二者冲突的一个不可置换的缓冲区间。一旦实行“乡派”或者撤销乡镇政府，“国家”与基层民众之间就缺少必要的调节、缓冲和磨合的“中介”组织（机制），二者之间不可避免的矛盾或冲突势必会处于“短兵相接”的状态之中。一旦发生这种情况，就比较难以解决彼此之间的矛盾或冲突。然而，乡镇政府却能在一定意义上扮演着介于“国家”与基层民众之间的一种“中介”角色，对于缓解、调节国家与基层民众的关系起着不可忽视的作用。

其次，撤销乡镇政府不便于乡村管理。建国初期，我国农村主要实行“小乡制”，由于不便“管理”，于是又在县、乡之间设立了“区”的建制；后来，“撤区并乡”以后，有些地方（如湖北、广东等地农村）发现乡镇的规模过大，“管不过来”，于是又在乡镇以下（乡、村之间）设立“管理区”、“片”等非正式的管理层级。而这些非正式组织往往更容易偏离“国家”的性质，蜕变为一种“赢利型经纪人”（entrepreneurialbrokerage），它们不但加剧对农民的剥夺，侵害农民的利益，而且由于它们通常借用国家的权威，干些损公肥私的事，也会损害国家的利益和形象。与其设置一些非正式组织，毋宁保留乡镇政府这一正式组织。乡镇政府的改革，不在于撤销与否，关键在于它是一个什么样的政府。

更为重要的是，现有的乡镇政府体制，便于“国家”从乡村社会提取资源。我国的经济建设和现代化只能倚赖于自身的资源，不可能走西方发达资本主义国家那种殖民式发展道路。农村改革以后，虽然国家从乡村社会汲取的资源有逐渐减少的趋向，但是乡村资源至今仍然是我国经济发展的主要资源。

最好的改革思路应该是，既有利于国家对乡村社会的治理，又有利于农村基层民主和农村社会的发展。

如果从乡村民主这一视角来看，实行“乡派”显然不利于农村基层民主的发展，因为，作为县政府的派出机构，乡镇公所更加具有“官僚化”的性格。由于乡镇公所与村民自治组织的权力来源、权力结构的不同，乡村之间既有的体制性紧张不但不能舒解甚至会进一步激化、升级；甚至还会将这一体制性紧张关系进一步扩展到县级政府——实行“乡派”，对于县级政府而言无疑于“引火烧身”。况且，一旦实行“乡派”也就不存在所谓的乡镇民主选举问题，派出机构的负责人从法理上而言理应由上级组织指定或直接任命；而从村级民选直接过渡到县级民选似乎更加困难，农村基层民主的发展由于缺少乡镇层次的必要过渡而将阻滞不前。

在这一点上，我们可以从台湾农村基层民主化进程中汲取经验。台湾的民主化进程是从村到乡再到县逐级向上发展的，只有在上级政府普遍实行民选以后，再可以反过来推行“乡派”或者乡镇长“官派”。

另外，它也不利于生产或提供乡村社区地方性公共品或公共服务，因为从公共品的生产和供给角度而言，政府的层级越低，越符合社区地方性需要。一旦实行“乡派”，县级政府往往只会考虑全县的“平衡”而不会顾及乡村社区地方性特别的公共需求。而且，更糟糕的可能是，在目前的体制下，县级政府更有兴趣将公共资源投入到“县城”（或市政）的建设上来和一些“形象工程”、“政绩工程”上面，根本不顾及人民的公共需求。

而“乡镇自治”在现阶段更不可能推行，因为它既不便于国家对乡村社会的行政管理和社会整合，也不利于从乡村社会提取资源。更为重要的是，它本身缺乏自治的基础条件：一是当前的村民自治还不足以发展为更高层级的社区自治形式，即便村民自治本身也还存在不少问题没有解决好；二是在一个范围较大的乡镇范围内实行“自治”，具有许多难以克服的实际困难，首先是乡村人民之间不甚了解，因为乡镇社会不同于村庄社会，村庄社会是一个“熟人社会”，大家彼此“心肝也了然”[33].有许多人以美国“乡镇自治”为例，认为在中国也可以推行“乡镇自治”。其实，美国的乡镇规模相当小，其人口也不过于我国的一个村庄。因此，“乡镇自治”至少在目前而言是一个可爱的想法而已。

虽然“乡镇自治”不可行，但是我国的乡镇政府改革则完全可以借鉴“乡镇自治”的一些做法，将“乡镇自治”的某些民主机制引进到我国的乡镇政府体制中，通过“引进”、“嫁接”来改良现有的乡镇政府体制，优化乡镇权力结构，实现国家权力与乡村民间权力、国家民主与基层社区性民主的“对接”，形成可欲的良性互动关系。——这实际上就是笔者主张的“乡政自治”式改革。

五、“第三领域”中的乡镇政府

目前对于乡镇问题的讨论，仍然没有走出“国家”（state）或“社会”（civilsociety）两个极端的分析范式，要么从“国家”的角度来规划乡镇政权的建设，要么从所谓的乡村民间社会“自治”的传统来设计“乡镇自治”（或“乡民自治”）的蓝图。实际上，这些“国家化”或“去国家化”（de-stateification）的改革思路，都没有看到乡镇组织处于“国家”和乡村社会之间的“第三领域”的特性。

“第三领域”（thirdrealm）这一概念，是由黄宗智（PhilipC.C.Huang）提出来的。他认为：“第三领域”是“国家”与“社会”共同作用并且双方都参与其间的一个特殊领域。在这个领域中，“单纯从社会组织或国家权能出发，都无法领会其内涵”：“我们可以讨论国家或者社会或者两者一起对第三领域的影响，但却不会造成这一区域会消融到国家里或社会里或者同时消融到国家与社会里的错觉。我们将把第三领域看作具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在”[34].诚如黄宗智所言：“如果就清代与民国而言，用社会自主与国家权力的理想型对立来描绘中国是一种误导，那么对于国家权力比先前任何时候都更具渗透性和覆盖性的当代中国，这就更会引人误入歧途了。从社会整合与国家政权建构两过程的并行来衡量，共产党革命导致国家政权建构剧烈加速与推展，使得两方面的关系更不平衡。虽然整个社会组织的范围急剧缩小，但正式国家机构的规模却成倍增大，其结果是……传统第三领域大幅度的国家化。更有甚者，除了正式国家机构的控制范围在扩大外，党与国家还把第三领域的剩余部分大片地彻底制度化，以尽量扩大其影响力。”尽管如此，这种“第三领域”仍然“不完全属于正式政府，也不完全属于民间社会，依其结构，它同时包括了两方面的影响因素”。如果说集体时期发生的主要是第三领域的国家化，那么在改革时期则是大幅度的社会化与“去国家化”。[35]依据这个分析范式，我们大致可以将当代中国农村的政治社会划分为三个部分：乡镇以上属于国家部分，行政村以下属于民间社会部分，而乡镇和行政村主要（但也不完全）处在“第三领域”。在第一部分，主要是由正式的制度规约的，受国家权力的直接支配；在第二部分，主要是由民间传统或习俗规范的，受血缘和地缘等自然权力的支配；在第三部分，通常是受国家权力和自然权力的共同作用，并由正式的制度和非正式的乡规民约所制约。由此，我们可以比较容易理解：为什么行政村一级（即使是在实行村民自治以后）总是带有准政权的性质。正如一些学者所论述的，在自然村以下是“熟人社会”，而在行政村一级却不再完全是“熟人社会”，只能称之为“半熟人社会”。而且，自然村和行政村的权力来源、结构形态和运作方式也不尽相同。以至有人提出以准政权的形式来建构村民委员会[36].其实，不仅在自然村和行政村之间有差异，乡镇与其上的任何层级政府也不尽相同。这也从另一方面说明了乡镇政府不可以简单地仿照上级政府模式进行建设，换言之，乡镇政府根本不必要建设成为组织功能完备的一级官僚化组织；作为最基层的一级政府组织，它必须建构在中国乡村社会的具体实际以及国家在农村基层政权建设的历史传统的基础之上。

首先，乡镇政府处于国家正式权力组织序列的最末稍，上接国家而下联农民，这种特殊的居间地位使它在实际的权力运作中受到国家和乡村民间社会双重力量的交互作用。

其次，它直接面对乡民而治，这种面对面的治理形式决定了它必须摆脱科层制一贯的“官僚”作风和冷峻的政权面孔，保持较高的亲民性。换言之，像乡镇政府这样的基层组织的权威必须建构在国家与乡村社会双重的合法性认同的基础上。如果它只得到国家的合法性，得不到乡村基层社会的认同的话，它很难在乡村社会真正立足，并达致国家对乡村社会治理的目的；只有它融入到乡村社会中去，才会真正实现国家在乡村社会的善治。

第三，尽管它是一种国家机构，但是它的组成人员却主要地来自乡村社会。在实行公务员制度之前，乡村干部队伍基本上是由乡村社会供给的，许多乡镇干部在招聘之前他们本身就是农民，直到转为国家正式干部之前他们还保留着农民身份；实行公务员制度以后，这种状况渐次有了变化，但是进入乡镇公务员队伍的毕业学生、退伍安置的军人基本上也是出身于农村，他们的父母、亲人都是农民，无论是在天然的情感上还是在实际的日常交往中，他们都与农民结成了纷繁复杂的亲密关系，这就决定了他们在实际执行国家的政策和法令时，往往会考虑农民的切身利益（当然也不排除自身利益的考量）。即使在高度国家化的体制中，国家也不得不倚赖经常性政治运动来排除乡村干部队伍中的“异己”分子，以便于国家政策的在乡村社会的贯彻和推行[37].再从经济基础来看，乡镇政府也不同于其上的任何一级政府组织。农村改革以后恢复重建的乡镇政府，在相当程度上仍然继承了体制“政社合一”的遗产，这些遗产显然包括公社的各种集体经济形式，其中有相当一部分直接演变为后来的“乡镇企业”，它们组成了“乡政”的主要经济基础。“从经济上看，这些集体当然与国家单位不同。它们在理论上属于集体所有，而非国家所有”：“从政治方面，这些集体被认为既非官僚国家的组织部分，亦非民间的组成部分，而是介于两者之间的事物”[38].与这种经济基础相适应的还有我国乡镇特殊的财税体制，这种财税体制的本质是由乡镇社区（农民）直接供养乡级政府人员。这些特性都决定了乡镇政府不应当简单地套用上级政府的模式来建构，也不可能依靠自上而下的机构改革来解决当前的乡镇问题，当前的乡镇问题在相当程度上正是由于忽视了乡镇政府的这些特性而一味强调了国家政权建设的后果。

由此可见，处在“第三领域”中的乡镇政府并不是一级完全的政权组织，也不应成为纯粹的国家机器，它的理想角色定位是“官民合作”组织——既是国家设在乡村最基层的政权组织机构，同时又是乡镇社区治理的主体单位，代表乡镇人民进行自我治理。

六、“官民合作”：历史根据与现代治理的要求

我认为，乡镇政府目前的困境，除了没有认清它处于“第三领域”的特性以外，还与以下两个方面的原因不无关系：一是它没有与历史上中国乡村社会基层组织的发展很好地衔接上；二是它没有与时俱进地适应农村改革以来乡村社会、经济和政治转型和发展的需要，进行适应性改革。

首先，乡镇政府的建设不能简单地割断历史，应该遵从历史发展的内在规律（或“潜规则”）。目前的乡镇政府困局，在一定程度上应该归咎于1949年以后中国大陆乡镇政权建设粗暴地打断了历史本来的既有发展脉络。在历史上，乡镇组织始终在“官”、“民”两个极端构成的谱系之间变换，无论在任何皇权制度下，乡镇组织始终都不是纯粹的“官僚”组织或“民间组织”，那种认为皇权在乡村社会“是挂名的，是无为的”或者乡村社会是自治的想法都是虚妄的，这样的社会在历史上从来都不曾有过。虽然近代以降，“国家”权力加剧了对乡村社会的扩张，但是，在1949年以前，各种近代“国家”政权基本上都没有改变乡镇组织“半官半民”或“亦官亦民”的性质。直到1949年以后，才在乡镇一级正式设立了国家政权组织，甚至将政权组织直接延伸到村庄社会之中，彻底摧毁了乡镇组织的“官”“民”两重性。这种情况，在体制下达到了它的极至状态。

制度最终还是坍塌了。1980年代初期虽然撤销了并恢复重建了乡镇政府，但是其基本的建设思路仍然没有改变，在相当程度上承续了体制一贯的国家主义路线，没有主动适应大陆乡村社会、经济和政治转型的要求。

我国乡村社会、经济和政治的转型主要肇始于农村家庭责任制的推行。家庭责任制的实行，不仅是经营方式的改变，它首先促进了非农经济的发展和农民的分化，形成新的利益主体和阶层结构，同时，乡村社会的流动性和异质性也逐渐增强。这些经济、社会的变化，必然促使乡村政治随之变迁，一是有多种利益要求通过政治渠道进行表达，相应地就必须建构多元的、参与式乡村政治，而不是通过自上而下的任命单向地建构农村基层政府；二是要求乡村政治更加开放、平等；三是在社会、经济和政治之间建立一种民主合作的关系，而不是政治单方面控制或吸纳社会、经济的关系。随后的市场化改革更进一步地推动和加剧了乡村政治民主化转型的进程——他不但要求政治与社会之间进行分权，而且要求政治从经济中退出，主要由市场对资源进行配置。乡村社会、经济和政治的这一系列变迁，势必要求新时期的乡镇政府进行相应的改革。

顺便说一句，乡镇政府的改革，不在于“建设”（statebuilding）与“改革”之间的区别，也不在于“强化”或“撤消”与否，而在于它的性质、职能的根本性转换和结构性优化，即建构一个什么样的政权组织——是威权式还是民主式，是支配性还是合作性，是传统的管理（控制）型还是现代的治理型？

正如前文所说，当前的一些改革思路，要么不能跳出“国家化”的思维定式，主张加强乡镇政权建设；要么基于“乡村自治”的美好理想，主张乡镇组织“去国家化”或“民间化”。这些改革思想，实际上在相当程度上还没有认识到当前乡镇政府建设或改革的实质，是改造乡镇政府的性质（即建立一个什么样性质的基层政府），而不是乡镇政府的去留问题。

“国家化”改革或“去国家化”改革，这两个极端的想法，既不符合中国乡村社会组织传统的发展逻辑，也不符合当今社会基层政府治理变迁的要求。与传统的政府统治（或管理）（government）不同，现代治理（governance）指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现[39]：“治理”更加强调政府与社会、市场之间的分权乃至与私人之间的合作，总而言之，“治理是各种公共的或私人的个人、机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”[40].正是基于中国乡村组织历史发展的这种逻辑要求和现实的治理需要，笔者才提出了“国家”与乡村社会相融合作的改革思路——即，实行“乡政自治”，将乡镇政府改造为“官民合作”组织。

需要进一步说明的是，我们虽然主张将乡级政府改造为“官民合作”组织，却不是简单地要回复到传统乡村社会中去，但是也不能简单地、粗暴地割断历史，也就是说，一方面要合理汲取传统社会的基层管理资源，另一方面，要顺应现代社会、经济和政治发展的要求有所创新和进步。

从本质上而言，“官民合作”与“亦官亦民”（或“半官半民”）还是有着根本性的分野：“亦官亦民”或“半官半民”究其实质是一种“绅治”方式，他之所以呈现出“亦官亦民”或“半官半民”的特征，主要的是由“绅权”的两面性决定的；而“官民合作”则是一种现代政府治理形式，他主张政府与社会全面的、积极的、多元的民主合作，主张乡村人民民主参与社区治理，而不是由政府单方面的控制、管理和支配乡村人民。

七、“乡政自治”：最好的改革选择

基于乡村组织历史的发展逻辑、现实的乡村治理要求和对乡镇政府“第三领域”特性的认识，笔者认为“乡政自治”是当前乡镇政府改革最好的选择。所谓“乡政自治”，就是及时开放乡镇领导人的竞争性选举、重新配置乡镇的权力，建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制，扩展乡村人民民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作。简言之，实行“乡政自治”，就是将乡镇政府改革为“官民合作”组织。

“乡政自治”与“乡镇自治”虽然只有一字之差，却是两种完全不同的概念。前者是在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下，增强乡镇政府的自主性，彻底改变它依附于县级政府的状况，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位；后者则是取消乡镇政府的国家（政权）的属性，将他变成完全的社会自治组织。前者是一种制度内的增量民主改革；后者则是一种制度外的改革方式。前者重在国家与社会的相融和合作；后者则是对国家主义（准确的说是全能国家主义）的一种反动，主张社会自治力量的扩张。因此，对于前者而言，国家与社会可以实现可欲的双赢或互强；对于后者而言，国家与社会之间只能存在“你进我退、彼强此弱”式零和博弈格局。

实行“乡政自治”，首先必须“解构”和“重置”县乡政府间体制。“解构”现有的支配性政府体制最关键的是改变县对乡的人事决定权，乡镇领导人应该由乡镇人民直接选举产生，乡镇政府部门负责人由乡镇人大直接任命。其次，还要在县乡之间进行适当的分权改革，规范县乡各自的权力范围和限度，乡镇政府有权拒绝执行县级政府不合理的指令和分派的任务。原来设在乡镇的“七站八所”经过优化重组以后尽量放给乡镇政府直接管理，以增强乡镇政府的统一权能；这些“站所”的财务应纳入乡镇财政实行统一管理，使乡镇政府成为一级责权利相统一的政府。

实行“乡政自治”，最主要的是将乡镇政府改造为“官民合作”组织，建立民主合作的乡镇权力运行机制。仅仅“解构”县乡之间的支配式体制是不够的，如果没有建立有效的民主机制，“乡政自治”有可能异化为乡镇政府的恶性自治而肆意侵犯农民的权益；仅仅建立民主机制仍然是不够的，如果没有积极的合作机制加以配合，乡镇政府很难在乡镇社区治理中发挥主导性作用。只有在乡镇真正建立起民主合作式运行机制，使乡村人民有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作，才能切实解决当前的乡镇问题、破解“三农”问题的症结，实现国家在乡村社会的“善治”。

当前的许多乡镇问题乃至“三农”问题之所以发生并日趋严重，可以说在相当程度上是由于缺乏真正有效的民主合作机制引起的。在没有建立有效的民主机制（特别是基层民众对政府的民主制衡机制）之前，乡镇政府的权力运行主要依靠上级政府自上而下的监督和约束，虽然上级政府对下级政府具有绝对的支配权力，但是下级政府由于具有上级政府无法比拟的信息优势，往往可以凭借这种信息的不对称来扩张权力或不恰当的运用权力。“在中央政策本身具有相当权威性的情况下，基层政府无论是对上级政府，还是对农民，都具有充分理由来扩大管制政策的实施范围和力度，并巧立名目、从中渔利”[41]，这就不难理解为什么中央的政策会在基层政府的实际执行中会走样，农民负担为什么在“三令五申”的情况下有增无减！问题的严重性还不仅如此，如果没有自下而上的民主监督机制，由于利益的一致性，上级政府不但可以包容、纵容下级政府的不当行为，甚至还会为了某种利益而“合谋”，共同侵害农民的合法权益。正是由于这个原因，笔者才认为不但要改变县乡政府间的“支配－依附”式关系，还要使乡村人民切实有效地参与乡镇政治，建立自下而上的民主制衡机制，规范乡镇政府的行为；至于乡镇社区性公益事业（如乡村道路建设、区域性水利工程等），不应（也不可能）完全指望国家或上级政府来投资建设，而应该在民主的机制上由政府与农民合作办理。

实行“乡政自治”，还必须重新配置乡镇权力，切实优化乡镇权力结构。如何改善乡镇党委的领导，充分发挥乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大的各自职能，使乡镇政府和乡镇人大依法自主性地开展工作，是乡镇改革的一个主要问题。其中，最重要的还是切实转变乡镇党委的领导方式，依据宪法和有关法律，进一步具体明确乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大权力的合法性限度、范围，将乡镇党委的领导纳入法制化、制度化轨道，防止乡镇党委权力的扩张和滥用。乡镇党委应在加强对乡镇政府、乡镇人大的政治领导与组织协调上，重新建构法理化权威。

同时，要切实提升乡镇人大在乡镇权力结构中的基础性地位，在乡镇人事任免和社区民主决策、以及对乡镇行政行为的民主监督等方面发挥主导性作用。这里的人事任免对象主要是乡镇部门负责人，实行“乡政自治”以后，乡镇长应由乡镇人大选举改为乡镇人民直接选举产生。有人担心会因此削弱乡镇人大的权能，认为乡镇领导人的民选与提高乡镇人大权威有矛盾[42].其实不然，在一贯的做法中，将民主选举视为基层人大的一个主要权能，表面上看似乎是提高了基层人大的地位，实质上却使之沦为一种表决仪式；乡镇人大的主要权能应该体现在“议”上，而不是所谓有其名无其实的“选举”上。所谓“议”就是对乡镇社区范围内重大事项进行“议论”，并做出“决议”；同时，对乡镇政府的行政行为进行“评议”，发挥民主监督的作用。简而言之，加强乡镇人大的建设主要是加大乡镇人大的民主决策和民主监督作用，将决策权真正交给乡镇人大，将监督权切实落实到位。为此，乡镇人大制度应进行相应的改革，其一，有必要建立乡镇人大的日常办事机构或常设机构；其二，乡镇人大代表应实行专任制，人数不要太多，以便于经常性开展活动，提升工作效率；其三，逐步实行“开放式会议制度”（opentownmeeting）[43]，不断扩大普通民众参与公共事务的运行机制。

除了改善乡镇党委的领导方式、提升乡镇人大权能以外，还要进一步规范和调适乡镇党、政关系。实行“乡政自治”以后，乡镇党、政组织由于权力来源和组织原则的不同，势将面临类似于村民自治背景下村、支两委那样的体制性紧张与冲突问题[44].这个问题如果解决不好，势必影响“乡政自治”的运行质量。当前一些地方进行的乡镇选举制度改革（如四川的乡镇“公选”或“公推直选”、湖北杨集的“海推直选”等），在这个方面进行了尝试性探索——由于乡镇党委和乡镇政府领导人同时实行了一定范围的民主选举，在相当程度上改善了二者之间的体制性权力紧张关系[45]；然而，即便二者都同时进行了一定形式的民主选举，但是却并不意味着同时建诸于民主机制上的两种不同的组织会自觉消除冲突。因此，在民主的机制中有必要引进“协调”或“合作”机制（然而这个方面常常被人所忽视，至今还没有这个方面的试验和探索），以进一步调适二者的关系。为此，我建议乡镇党政领导人选举采用“联合竞选制”（或称之为“联选制”）方式[46].所谓“联合竞选制”，简单地说，就是乡镇党委书记候选人和乡镇长候选人联合起来竞选[47]，这样做不但可以协调乡镇党委书记和乡镇长之间的关系，而且有利于乡镇党委和乡镇政府的团结合作，促进“乡政自治”的良性运行。

结语