公有产权范文10篇

公有产权范文篇1

一、局部性行政权力拥有者对公有

产权的非正当私有化

（一）我国地方性公有企业公有产权私有化实践。近20多年来我国地方性公有企业承包、租赁、出售、股份制和现代企业制度建设等改革，都围绕着产权变革重心，只是不同时期各有侧重而已。从根本上说，这种变革实属无奈之举，大一统经济时期全盘公有化格局早已积重难返：企业办社会负担沉重、政企不分、上级主管部门及官员干预多而不当、企业干群激励不足缺乏工作动力，公有企业效率低下，特别是在民营企业、外企竞争日趋激烈背景下，就更是如此。改革目标是：转换企业经营机制、明晰产权关系、完善企业制度、提高效率、最终有利于地方经济综合竞争力和人民生活水平不断提高等等。然而1990年代以来，这些改革却逐渐偏离上述目标，总体上沿着地方性公有企业官员或经理人群体私有化及利益最大化方向发展。

1．乡镇企业公有产权私有化实践。20世纪80年代以来，我国乡镇企业迅猛发展，同时却有相当一批乡镇企业出现效益下滑、亏损和倒闭等情况。90年代以来，普遍出现了不管企业好坏都被承包，或干脆由原经营者或乡镇、村负责人入主企业的现象，全国大量乡镇企业逐步变为由这些私人所有或由其直接控制。

2．地方性国企公有产权私有化实践。在上世纪90年代“抓大放小”政策出台后，我国很多地方性国企出现以股份制、出售、破产等方式被其经营者或有少量资金和胆识者直接或间接私有化现象。比如*年深物业公有股权转让与重组风波及次年被叫停就是一例①。1997年后“国企改革攻坚战”中，许多地方出现比国企出售更离奇的办法：长沙在1999～2000年间对一批盈利大型国企实行“靓女先嫁”的“界定式私有化”，用政权把国资划拨给“内部人”并一步到位实现管理层控股；2002年青岛市多家大型国企实现MBO。国资委成立后，其合法性被默认。全国类似情况较多，地方政府往往给予较多优惠。当地国企普通职工或公民对这些优惠政策制定、执行和监督过程，往往很少直接参与，于是暗箱操作频频发生。与深物业类似的股权转让迟早还会发生，不过方式会更为隐蔽。

（二）我国局部性事业单位公有与集体所有产权私有化。这涉及到国家各行业主管部门、地方政府部门所辖的土地、矿藏、设备、公物、无形资产、金融性资产等各类非盈利性公有资源。在上世纪90年代初深化改革背景下，不少非盈利性事业单位所控制的各类公有产权，开始越来越普遍为少数官员私有化。一些官员或基层干部利用职权，以贪占、截留、私分、挪用等形式非法占有土地补偿款，救灾救济、扶贫优抚款物及粮食直补、移民、退耕还林、宅基地等款项；以低价私自出租、转让、发包集体所有耕地、林地、矿山、滩涂、荒地等，贪污土地补偿款、工程款及厂房承包款等。甚至发生长征火箭公司领导厉建中贪污挪用公款1.6亿元案②。农业发展银行总行领导挪用8.1亿元入股市，收益去向不明案③，以及上海陈良宇违规拆借社保32亿元基金给张荣坤收购高速公路案，国家药监系统权钱交易案等④。可见我国局部性事业单位一些官员越来越普遍地或用政企官员双重身份、或单独或与商人共谋，将大量局部性公有产权直接私有化，或是通过权钱交换牟取私利。而最近又出现“权力期权化”等更隐讳的手法。

二、局部性公有产权非正当私有化

后果及原因

通过众多案例可以发现，我国地方性公有企事业单位或行业主管部门官员非正当地私有化公有产权已然成风。其后果是十分严重的：第一，它加剧了效率和公平之间的矛盾，导致社会分配更加不公。“公平第一，效率第二”发展模式，迅速建立起相对完善的工业体系。在经济起飞阶段，“效率优先，兼顾公平”发展模式，则成为跨越生产力“卡夫丁峡谷”的必然选择。上世纪70年代末国务院对地方政府及公有企业放权让利，试图通过对中微观层面各主体提供激励，推动效率提高。90年代初之前，大家都是改革受益者，效率与公平间相安无事。然而，这种放权让利过程，是地方政府和公有企业以消极对抗和因此而带来国民经济整体效率低下的方式，倒逼中央放宽政策的过程，是一种自下而上的诱致性制度变迁。主导这场变革的主要是地方政府官员、国家行业主管官员和公有企业干部。90年代后的局部性公有产权改革，局部性官员主导模式得到加强，效率优先普遍蜕变为该群体效率优先。改革前个体利益受到严重限制的农民、城市普通职工，其分配公平日益成为问题。第二，它使得改革成果日益遭侵蚀，局部性政权合法性遭质疑。韦伯的社会行动类型理论指出，价值理性式行动，始终注重与信仰保持一致，因而在价值上是合理的；而目的理性式行动，则是一种彻底工具性理性行动，它有赖于市场和相关货币制度及市场管理所需的法律和政治制度之诞生，近代资本主义本质上属于这类行动。而在笔者看来，近代资本主义价值非理性，表现为企业原始积累及正常运作中剩余价值的无偿剥夺性。近期以来我国局部性公有产权非正当私有化，似乎部分沾染上了这种非合理性成分。而无权无势无资源的百姓，多半被迫采取其它各种消极行动。倘若地方政府或行业主管部门官员日趋假公济私，其政权合法性群众基础必然会大为削弱。

那么，我国地方政府或行业主管部门官员“为人民服务”的理想政府制度与部分官员极端自利式行动之间，为何出现巨大反差？原因有三：

第一，“放权让利”后分权式政治体制改革始终没有正式确立，局部性公有产权代表定位依然模糊。纵观我国第一阶段渐进式改革，基本上仅靠体制增量部分推动。而90年代初期以来地方性公有企业改制，导向为市场经济制度，但相应的政府合理分权并有良好权力制衡的政法制度，却始终没能确立，地方政府对地方公有企业管制范围越来越大。“放权让利”过程中地方政府对该下放给企业的自主经营权、决策权等每每加以截留；同时，地方政府从中央接过属地化国资管理职能，在重组中权力不断扩大。而分权式政体改革之所以拖延，与我国政治制度中对官员人格预设总体上依然存在的虚构有关。官员人格被假设为“利他、利公主义者”，对其权力行使范围界定和约束制度必然软化。而改制中局部性部门官员普遍呈“经济理性人”，利他和利己兼顾成为主流。当中央将部分国资划归地方管理，后者成为产权人。但是，其辖下“地方居民”全体才是国资所有者。地方政府绝不能成为国资代表，否则极易监守自盗。遗憾的是，我国人大和司法部门对地方政府行政权力之屈从，加之居民个人“搭便车”心理，导致地方性国资所有者主体及代表“缺位”和政府“越位”。

第二，局部性行政权力运作潜规则盛行，正式性制度与非正式制度权利保护失衡与庇护主义关系盛行。在我国现实生活中大量存在正式性制度执行难或被符号化现象，甚至打擦边球、变通、打左灯向右转等，成为推进改革的重要方式（孙立平，*），许多问题往往出在我国社会行动领域另有一套规则（李金，2001），两套制度对局部性权力拥有者皆有利用价值。90年代开始我国社会资源重新集聚，一个拥有社会中大部分资源的强势群体已然成形并结盟。而占我国人口绝大多数的弱势群体，以及介于两者之间的相对弱势群体，则成为两极社会的另一头。正式性制度对社会群体权利维护的低水平均衡与非正式性制度上权利维护失衡状况并存下，庇护主义成为全社会个体利益的重要实现机制。其中，非正式性制度上的权利失衡意指不同群体在表达和追求利益能力的失衡：弱势或相对弱势群体在国家政法架构、本单位或集体中缺少利益代表，缺少国际上通行的利益表达方式，日趋碎片化。强势群体则表现出巨大能量，对社会生活产生重要影响。（相对）弱势群体为寻求利益保护或超保护，被迫与权势者建立庇护主义非正式性权利保护模式。围绕权势者形成了具有强大辐射力和影响力的工具性特殊关系网络，助长着行政权力的肆意。

第三，地方性人大制衡地方政府权力缺乏具体制度保障①，表现为：（1）各地方人大代表结构不合理：代表中“官员”偏多，议政时容易官官相卫；代表中专业人才偏少，农民代表比例偏小。（2）人大代表参政议政能力或意愿参差不齐，缺乏代表人民行使权力制衡行政权和司法权、防止权力滥用的清醒意识。（3）间接选举程序不科学、不民主：我国省级以上人大代表通过间接选举产生，选举者只通过介绍材料来判断候选人素质和参政能力，绝大多数代表在“相信组织”朴素意识下投票。（4）人大某些具体议事规则和方式不合理：代表在会议期间较尖锐的批评往往上不了会议简报；在议事日程上，各级人大在大会期间不设置大会自由发言时间；人大选举本行政区一府两院正职干部的选举办法中几乎都规定，只有弃权或反对的才需在选票上作记号；人大表决中普遍采用举手方式；代表在闭会期间活动及如何行使权力缺乏明确要求和必要制度保障。地方人大制衡权力的宪法性权力无法落实，成为我国公有产权非正当私有化的最大症结。

三、局部性公有产权非正当

私有化问题的治理

我国局部性部门行政权力，属于一种合法化的权力，使用权力是其必要的权利，但必须以公共利益为目标，并受法律法规约束，官员权利义务必须匹配，法无规定的权力行使必须禁止。然而我国现行政法制度之执行，与理想要求相去甚远，人大、司法、社会监督与参政渠道等有效供给严重不足，地方人大立法与司法权为局部性行政权力所控制或主导，必然导致行政部门及官员权力的肆意扩张和滥用，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”②。那么，如何能给行政权力加上一道有效的“界限”呢？众所周知，社会群体权利的具体类型和分配依赖于社会权力结构现实状况，是人类在一定社会物质生活条件下权力竞争的产物，现存权力关系与结构——社会价值观与社会规范——权力竞争，共同决定着我国局部性行政权力能否受到有效约制。围绕着我国局部性权力拥有者形成的强势群体联盟，不会轻易放弃权力之垄断，这给我国非正当私有化问题治理带来相当大的麻烦。本文提出的治理方案是，通过国家和社会间的第三领域的主动培育和建构，促进我国相对弱势群体权利意识的觉醒、并通过组织化方式争取宪法赋予公民个人及共同体的权利得到有效维护。具体措施如下：

一要由党中央在建构分权与有效民主政法制度上采取实质性行动，并给人民以充分的自治渠道与权利。这也是与国务院向地方经济“放权让利”相配套的制度提供之义务，并且目前只有党中央才有足够权威保障其效果。因为在缺少封建社会分疆封土之后相对民主化实践充分洗礼的中国，强国家弱社会格局还将持续较长时期，总体比较廉洁并具有超然地位的党中央成为最为关键的动员主体：第一，要全面实行人大直选制，并给予不同地区、城乡以相同的代表人口比例——民主政治更多的是实践过程，人大代表的政治素质与官衔、知识存量非必然成正比。第二，在宪政制度上真正赋予各级人民代表大会以有效的监督权力、选举权力和罢免权力，同时赋予各级人大而不是各级政府以国有资产产权管理职能，并在人大下设专业委员会负责具体国资管理事务，如此方能有效制衡行政权力的恣意。第三，赋予公民、媒体以足够的监督、揭露公有产权非正当化运作问题之权利。第四，鼓励（相对）弱势群体的自组织与正当的游行示威或罢工自由，并且给予其在我国政治结构中自主选择利益代言人的权利。第五，赋予司法机关相对超然的独立地位，以便起到足够的事后监督与惩戒效果。

公有产权范文篇2

产权的非正当私有化

（一）我国地方性公有企业公有产权私有化实践。近20多年来我国地方性公有企业承包、租赁、出售、股份制和现代企业制度建设等改革，都围绕着产权变革重心，只是不同时期各有侧重而已。从根本上说，这种变革实属无奈之举，大一统经济时期全盘公有化格局早已积重难返：企业办社会负担沉重、政企不分、上级主管部门及官员干预多而不当、企业干群激励不足缺乏工作动力，公有企业效率低下，特别是在民营企业、外企竞争日趋激烈背景下，就更是如此。改革目标是：转换企业经营机制、明晰产权关系、完善企业制度、提高效率、最终有利于地方经济综合竞争力和人民生活水平不断提高等等。然而1990年代以来，这些改革却逐渐偏离上述目标，总体上沿着地方性公有企业官员或经理人群体私有化及利益最大化方向发展。

1．乡镇企业公有产权私有化实践。20世纪80年代以来，我国乡镇企业迅猛发展，同时却有相当一批乡镇企业出现效益下滑、亏损和倒闭等情况。90年代以来，普遍出现了不管企业好坏都被承包，或干脆由原经营者或乡镇、村负责人入主企业的现象，全国大量乡镇企业逐步变为由这些私人所有或由其直接控制。

2．地方性国企公有产权私有化实践。在上世纪90年代“抓大放小”政策出台后，我国很多地方性国企出现以股份制、出售、破产等方式被其经营者或有少量资金和胆识者直接或间接私有化现象。比如2005年深物业公有股权转让与重组风波及次年被叫停就是一例①。1997年后“国企改革攻坚战”中，许多地方出现比国企出售更离奇的办法：长沙在1999～2000年间对一批盈利大型国企实行“靓女先嫁”的“界定式私有化”，用政权把国资划拨给“内部人”并一步到位实现管理层控股；2002年青岛市多家大型国企实现MBO。国资委成立后，其合法性被默认。全国类似情况较多，地方政府往往给予较多优惠。当地国企普通职工或公民对这些优惠政策制定、执行和监督过程，往往很少直接参与，于是暗箱操作频频发生。与深物业类似的股权转让迟早还会发生，不过方式会更为隐蔽。

（二）我国局部性事业单位公有与集体所有产权私有化。这涉及到国家各行业主管部门、地方政府部门所辖的土地、矿藏、设备、公物、无形资产、金融性资产等各类非盈利性公有资源。在上世纪90年代初深化改革背景下，不少非盈利性事业单位所控制的各类公有产权，开始越来越普遍为少数官员私有化。一些官员或基层干部利用职权，以贪占、截留、私分、挪用等形式非法占有土地补偿款，救灾救济、扶贫优抚款物及粮食直补、移民、退耕还林、宅基地等款项；以低价私自出租、转让、发包集体所有耕地、林地、矿山、滩涂、荒地等，贪污土地补偿款、工程款及厂房承包款等。甚至发生长征火箭公司领导厉建中贪污挪用公款1.6亿元案②。农业发展银行总行领导挪用8.1亿元入股市，收益去向不明案③，以及上海陈良宇违规拆借社保32亿元基金给张荣坤收购高速公路案，国家药监系统权钱交易案等④。可见我国局部性事业单位一些官员越来越普遍地或用政企官员双重身份、或单独或与商人共谋，将大量局部性公有产权直接私有化，或是通过权钱交换牟取私利。而最近又出现“权力期权化”等更隐讳的手法。

二、局部性公有产权非正当私有化

后果及原因

通过众多案例可以发现，我国地方性公有企事业单位或行业主管部门官员非正当地私有化公有产权已然成风。其后果是十分严重的：第一，它加剧了效率和公平之间的矛盾，导致社会分配更加不公。“公平第一，效率第二”发展模式，迅速建立起相对完善的工业体系。在经济起飞阶段，“效率优先，兼顾公平”发展模式，则成为跨越生产力“卡夫丁峡谷”的必然选择。上世纪70年代末国务院对地方政府及公有企业放权让利，试图通过对中微观层面各主体提供激励，推动效率提高。90年代初之前，大家都是改革受益者，效率与公平间相安无事。然而，这种放权让利过程，是地方政府和公有企业以消极对抗和因此而带来国民经济整体效率低下的方式，倒逼中央放宽政策的过程，是一种自下而上的诱致性制度变迁。主导这场变革的主要是地方政府官员、国家行业主管官员和公有企业干部。90年代后的局部性公有产权改革，局部性官员主导模式得到加强，效率优先普遍蜕变为该群体效率优先。改革前个体利益受到严重限制的农民、城市普通职工，其分配公平日益成为问题。第二，它使得改革成果日益遭侵蚀，局部性政权合法性遭质疑。韦伯的社会行动类型理论指出，价值理性式行动，始终注重与信仰保持一致，因而在价值上是合理的；而目的理性式行动，则是一种彻底工具性理性行动，它有赖于市场和相关货币制度及市场管理所需的法律和政治制度之诞生，近代资本主义本质上属于这类行动。而在笔者看来，近代资本主义价值非理性，表现为企业原始积累及正常运作中剩余价值的无偿剥夺性。近期以来我国局部性公有产权非正当私有化，似乎部分沾染上了这种非合理性成分。而无权无势无资源的百姓，多半被迫采取其它各种消极行动。倘若地方政府或行业主管部门官员日趋假公济私，其政权合法性群众基础必然会大为削弱。

那么，我国地方政府或行业主管部门官员“为人民服务”的理想政府制度与部分官员极端自利式行动之间，为何出现巨大反差？原因有三：

第一，“放权让利”后分权式政治体制改革始终没有正式确立，局部性公有产权代表定位依然模糊。纵观我国第一阶段渐进式改革，基本上仅靠体制增量部分推动。而90年代初期以来地方性公有企业改制，导向为市场经济制度，但相应的政府合理分权并有良好权力制衡的政法制度，却始终没能确立，地方政府对地方公有企业管制范围越来越大。“放权让利”过程中地方政府对该下放给企业的自主经营权、决策权等每每加以截留；同时，地方政府从中央接过属地化国资管理职能，在重组中权力不断扩大。而分权式政体改革之所以拖延，与我国政治制度中对官员人格预设总体上依然存在的虚构有关。官员人格被假设为“利他、利公主义者”，对其权力行使范围界定和约束制度必然软化。而改制中局部性部门官员普遍呈“经济理性人”，利他和利己兼顾成为主流。当中央将部分国资划归地方管理，后者成为产权人。但是，其辖下“地方居民”全体才是国资所有者。地方政府绝不能成为国资代表，否则极易监守自盗。遗憾的是，我国人大和司法部门对地方政府行政权力之屈从，加之居民个人“搭便车”心理，导致地方性国资所有者主体及代表“缺位”和政府“越位”。第二，局部性行政权力运作潜规则盛行，正式性制度与非正式制度权利保护失衡与庇护主义关系盛行。在我国现实生活中大量存在正式性制度执行难或被符号化现象，甚至打擦边球、变通、打左灯向右转等，成为推进改革的重要方式（孙立平，2005），许多问题往往出在我国社会行动领域另有一套规则（李金，2001），两套制度对局部性权力拥有者皆有利用价值。90年代开始我国社会资源重新集聚，一个拥有社会中大部分资源的强势群体已然成形并结盟。而占我国人口绝大多数的弱势群体，以及介于两者之间的相对弱势群体，则成为两极社会的另一头。正式性制度对社会群体权利维护的低水平均衡与非正式性制度上权利维护失衡状况并存下，庇护主义成为全社会个体利益的重要实现机制。其中，非正式性制度上的权利失衡意指不同群体在表达和追求利益能力的失衡：弱势或相对弱势群体在国家政法架构、本单位或集体中缺少利益代表，缺少国际上通行的利益表达方式，日趋碎片化。强势群体则表现出巨大能量，对社会生活产生重要影响。（相对）弱势群体为寻求利益保护或超保护，被迫与权势者建立庇护主义非正式性权利保护模式。围绕权势者形成了具有强大辐射力和影响力的工具性特殊关系网络，助长着行政权力的肆意。

第三，地方性人大制衡地方政府权力缺乏具体制度保障①，表现为：（1）各地方人大代表结构不合理：代表中“官员”偏多，议政时容易官官相卫；代表中专业人才偏少，农民代表比例偏小。（2）人大代表参政议政能力或意愿参差不齐，缺乏代表人民行使权力制衡行政权和司法权、防止权力滥用的清醒意识。（3）间接选举程序不科学、不民主：我国省级以上人大代表通过间接选举产生，选举者只通过介绍材料来判断候选人素质和参政能力，绝大多数代表在“相信组织”朴素意识下投票。（4）人大某些具体议事规则和方式不合理：代表在会议期间较尖锐的批评往往上不了会议简报；在议事日程上，各级人大在大会期间不设置大会自由发言时间；人大选举本行政区一府两院正职干部的选举办法中几乎都规定，只有弃权或反对的才需在选票上作记号；人大表决中普遍采用举手方式；代表在闭会期间活动及如何行使权力缺乏明确要求和必要制度保障。地方人大制衡权力的宪法性权力无法落实，成为我国公有产权非正当私有化的最大症结。三、局部性公有产权非正当

私有化问题的治理

我国局部性部门行政权力，属于一种合法化的权力，使用权力是其必要的权利，但必须以公共利益为目标，并受法律法规约束，官员权利义务必须匹配，法无规定的权力行使必须禁止。然而我国现行政法制度之执行，与理想要求相去甚远，人大、司法、社会监督与参政渠道等有效供给严重不足，地方人大立法与司法权为局部性行政权力所控制或主导，必然导致行政部门及官员权力的肆意扩张和滥用，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”②。那么，如何能给行政权力加上一道有效的“界限”呢？众所周知，社会群体权利的具体类型和分配依赖于社会权力结构现实状况，是人类在一定社会物质生活条件下权力竞争的产物，现存权力关系与结构——社会价值观与社会规范——权力竞争，共同决定着我国局部性行政权力能否受到有效约制。围绕着我国局部性权力拥有者形成的强势群体联盟，不会轻易放弃权力之垄断，这给我国非正当私有化问题治理带来相当大的麻烦。本文提出的治理方案是，通过国家和社会间的第三领域的主动培育和建构，促进我国相对弱势群体权利意识的觉醒、并通过组织化方式争取宪法赋予公民个人及共同体的权利得到有效维护。具体措施如下：

一要由党中央在建构分权与有效民主政法制度上采取实质性行动，并给人民以充分的自治渠道与权利。这也是与国务院向地方经济“放权让利”相配套的制度提供之义务，并且目前只有党中央才有足够权威保障其效果。因为在缺少封建社会分疆封土之后相对民主化实践充分洗礼的中国，强国家弱社会格局还将持续较长时期，总体比较廉洁并具有超然地位的党中央成为最为关键的动员主体：第一，要全面实行人大直选制，并给予不同地区、城乡以相同的代表人口比例——民主政治更多的是实践过程，人大代表的政治素质与官衔、知识存量非必然成正比。第二，在宪政制度上真正赋予各级人民代表大会以有效的监督权力、选举权力和罢免权力，同时赋予各级人大而不是各级政府以国有资产产权管理职能，并在人大下设专业委员会负责具体国资管理事务，如此方能有效制衡行政权力的恣意。第三，赋予公民、媒体以足够的监督、揭露公有产权非正当化运作问题之权利。第四，鼓励（相对）弱势群体的自组织与正当的游行示威或罢工自由，并且给予其在我国政治结构中自主选择利益代言人的权利。第五，赋予司法机关相对超然的独立地位，以便起到足够的事后监督与惩戒效果。

二要由党中央在制度设计上促进我国政企分开，让真正经过市场锤炼的、能力较强并有责任心的企业家来接管我国经营不善的部分局部性公有企业，而非由官员行政性内定企业领导及其所持股份多寡。既要创建经理市场，又要适度约束其流动。既要提高其合法收入、限制其各种非法收入，又要将其与企业及员工利益直接挂钩。同时还要鼓励员工通过民主管理、提合理化建议、培训晋升和从中选聘管理人员等方式，来制约经理人可能的非正当私有化行径。

这些改革措施，在我国当前已到了非下狠心和力气进行不可的危急关头。而单独依靠来自中央的非制度性反腐行动，已不足以改变局部性部门官员非正当私有化公有产权的行动逻辑：一方面，它属于又一种人治行动，虽然短期内具有较大震慑作用，但却带有较大的不确定性（如对很多高官的重罪轻罚）；另一方面，腐败根源已不再是官员本身的问题，而是对局部性部门官员行政权力缺乏有效的制衡制度问题，反腐虽有一定效果，但却是治标不治本，并且会延缓政法制度改革的最佳时机。建立一个善的有效制度可以让具有不良习气的官员严格按章办事，而恶的制度却会让具有良好素质的官员被坏风气所腐蚀。

[参考文献]

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[10]金太军，赵晖等.中央和地方政府关系建构与调谐[M].广东人民出版社，2005.

公有产权范文篇3

产权的非正当私有化

（一）我国地方性公有企业公有产权私有化实践。近20多年来我国地方性公有企业承包、租赁、出售、股份制和现代企业制度建设等改革，都围绕着产权变革重心，只是不同时期各有侧重而已。从根本上说，这种变革实属无奈之举，大一统经济时期全盘公有化格局早已积重难返：企业办社会负担沉重、政企不分、上级主管部门及官员干预多而不当、企业干群激励不足缺乏工作动力，公有企业效率低下，特别是在民营企业、外企竞争日趋激烈背景下，就更是如此。改革目标是：转换企业经营机制、明晰产权关系、完善企业制度、提高效率、最终有利于地方经济综合竞争力和人民生活水平不断提高等等。然而1990年代以来，这些改革却逐渐偏离上述目标，总体上沿着地方性公有企业官员或经理人群体私有化及利益最大化方向发展。

1．乡镇企业公有产权私有化实践。20世纪80年代以来，我国乡镇企业迅猛发展，同时却有相当一批乡镇企业出现效益下滑、亏损和倒闭等情况。90年代以来，普遍出现了不管企业好坏都被承包，或干脆由原经营者或乡镇、村负责人入主企业的现象，全国大量乡镇企业逐步变为由这些私人所有或由其直接控制。

2．地方性国企公有产权私有化实践。在上世纪90年代“抓大放小”政策出台后，我国很多地方性国企出现以股份制、出售、破产等方式被其经营者或有少量资金和胆识者直接或间接私有化现象。比如2005年深物业公有股权转让与重组风波及次年被叫停就是一例①。1997年后“国企改革攻坚战”中，许多地方出现比国企出售更离奇的办法：长沙在1999～2000年间对一批盈利大型国企实行“靓女先嫁”的“界定式私有化”，用政权把国资划拨给“内部人”并一步到位实现管理层控股；2002年青岛市多家大型国企实现MBO。国资委成立后，其合法性被默认。全国类似情况较多，地方政府往往给予较多优惠。当地国企普通职工或公民对这些优惠政策制定、执行和监督过程，往往很少直接参与，于是暗箱操作频频发生。与深物业类似的股权转让迟早还会发生，不过方式会更为隐蔽。

（二）我国局部性事业单位公有与集体所有产权私有化。这涉及到国家各行业主管部门、地方政府部门所辖的土地、矿藏、设备、公物、无形资产、金融性资产等各类非盈利性公有资源。在上世纪90年代初深化改革背景下，不少非盈利性事业单位所控制的各类公有产权，开始越来越普遍为少数官员私有化。一些官员或基层干部利用职权，以贪占、截留、私分、挪用等形式非法占有土地补偿款，救灾救济、扶贫优抚款物及粮食直补、移民、退耕还林、宅基地等款项；以低价私自出租、转让、发包集体所有耕地、林地、矿山、滩涂、荒地等，贪污土地补偿款、工程款及厂房承包款等。甚至发生长征火箭公司领导厉建中贪污挪用公款1.6亿元案②。农业发展银行总行领导挪用8.1亿元入股市，收益去向不明案③，以及上海陈良宇违规拆借社保32亿元基金给张荣坤收购高速公路案，国家药监系统权钱交易案等④。可见我国局部性事业单位一些官员越来越普遍地或用政企官员双重身份、或单独或与商人共谋，将大量局部性公有产权直接私有化，或是通过权钱交换牟取私利。而最近又出现“权力期权化”等更隐讳的手法。

二、局部性公有产权非正当私有化

后果及原因

通过众多案例可以发现，我国地方性公有企事业单位或行业主管部门官员非正当地私有化公有产权已然成风。其后果是十分严重的：第一，它加剧了效率和公平之间的矛盾，导致社会分配更加不公。“公平第一，效率第二”发展模式，迅速建立起相对完善的工业体系。在经济起飞阶段，“效率优先，兼顾公平”发展模式，则成为跨越生产力“卡夫丁峡谷”的必然选择。上世纪70年代末国务院对地方政府及公有企业放权让利，试图通过对中微观层面各主体提供激励，推动效率提高。90年代初之前，大家都是改革受益者，效率与公平间相安无事。然而，这种放权让利过程，是地方政府和公有企业以消极对抗和因此而带来国民经济整体效率低下的方式，倒逼中央放宽政策的过程，是一种自下而上的诱致性制度变迁。主导这场变革的主要是地方政府官员、国家行业主管官员和公有企业干部。90年代后的局部性公有产权改革，局部性官员主导模式得到加强，效率优先普遍蜕变为该群体效率优先。改革前个体利益受到严重限制的农民、城市普通职工，其分配公平日益成为问题。第二，它使得改革成果日益遭侵蚀，局部性政权合法性遭质疑。韦伯的社会行动类型理论指出，价值理性式行动，始终注重与信仰保持一致，因而在价值上是合理的；而目的理性式行动，则是一种彻底工具性理性行动，它有赖于市场和相关货币制度及市场管理所需的法律和政治制度之诞生，近代资本主义本质上属于这类行动。而在笔者看来，近代资本主义价值非理性，表现为企业原始积累及正常运作中剩余价值的无偿剥夺性。近期以来我国局部性公有产权非正当私有化，似乎部分沾染上了这种非合理性成分。而无权无势无资源的百姓，多半被迫采取其它各种消极行动。倘若地方政府或行业主管部门官员日趋假公济私，其政权合法性群众基础必然会大为削弱。

那么，我国地方政府或行业主管部门官员“为人民服务”的理想政府制度与部分官员极端自利式行动之间，为何出现巨大反差？原因有三：

第一，“放权让利”后分权式政治体制改革始终没有正式确立，局部性公有产权代表定位依然模糊。纵观我国第一阶段渐进式改革，基本上仅靠体制增量部分推动。而90年代初期以来地方性公有企业改制，导向为市场经济制度，但相应的政府合理分权并有良好权力制衡的政法制度，却始终没能确立，地方政府对地方公有企业管制范围越来越大。“放权让利”过程中地方政府对该下放给企业的自主经营权、决策权等每每加以截留；同时，地方政府从中央接过属地化国资管理职能，在重组中权力不断扩大。而分权式政体改革之所以拖延，与我国政治制度中对官员人格预设总体上依然存在的虚构有关。官员人格被假设为“利他、利公主义者”，对其权力行使范围界定和约束制度必然软化。而改制中局部性部门官员普遍呈“经济理性人”，利他和利己兼顾成为主流。当中央将部分国资划归地方管理，后者成为产权人。但是，其辖下“地方居民”全体才是国资所有者。地方政府绝不能成为国资代表，否则极易监守自盗。遗憾的是，我国人大和司法部门对地方政府行政权力之屈从，加之居民个人“搭便车”心理，导致地方性国资所有者主体及代表“缺位”和政府“越位”。

第二，局部性行政权力运作潜规则盛行，正式性制度与非正式制度权利保护失衡与庇护主义关系盛行。在我国现实生活中大量存在正式性制度执行难或被符号化现象，甚至打擦边球、变通、打左灯向右转等，成为推进改革的重要方式（孙立平，2005），许多问题往往出在我国社会行动领域另有一套规则（李金，2001），两套制度对局部性权力拥有者皆有利用价值。90年代开始我国社会资源重新集聚，一个拥有社会中大部分资源的强势群体已然成形并结盟。而占我国人口绝大多数的弱势群体，以及介于两者之间的相对弱势群体，则成为两极社会的另一头。正式性制度对社会群体权利维护的低水平均衡与非正式性制度上权利维护失衡状况并存下，庇护主义成为全社会个体利益的重要实现机制。其中，非正式性制度上的权利失衡意指不同群体在表达和追求利益能力的失衡：弱势或相对弱势群体在国家政法架构、本单位或集体中缺少利益代表，缺少国际上通行的利益表达方式，日趋碎片化。强势群体则表现出巨大能量，对社会生活产生重要影响。（相对）弱势群体为寻求利益保护或超保护，被迫与权势者建立庇护主义非正式性权利保护模式。围绕权势者形成了具有强大辐射力和影响力的工具性特殊关系网络，助长着行政权力的肆意。

第三，地方性人大制衡地方政府权力缺乏具体制度保障①，表现为：（1）各地方人大代表结构不合理：代表中“官员”偏多，议政时容易官官相卫；代表中专业人才偏少，农民代表比例偏小。（2）人大代表参政议政能力或意愿参差不齐，缺乏代表人民行使权力制衡行政权和司法权、防止权力滥用的清醒意识。（3）间接选举程序不科学、不民主：我国省级以上人大代表通过间接选举产生，选举者只通过介绍材料来判断候选人素质和参政能力，绝大多数代表在“相信组织”朴素意识下投票。（4）人大某些具体议事规则和方式不合理：代表在会议期间较尖锐的批评往往上不了会议简报；在议事日程上，各级人大在大会期间不设置大会自由发言时间；人大选举本行政区一府两院正职干部的选举办法中几乎都规定，只有弃权或反对的才需在选票上作记号；人大表决中普遍采用举手方式；代表在闭会期间活动及如何行使权力缺乏明确要求和必要制度保障。地方人大制衡权力的宪法性权力无法落实，成为我国公有产权非正当私有化的最大症结。

三、局部性公有产权非正当

私有化问题的治理

我国局部性部门行政权力，属于一种合法化的权力，使用权力是其必要的权利，但必须以公共利益为目标，并受法律法规约束，官员权利义务必须匹配，法无规定的权力行使必须禁止。然而我国现行政法制度之执行，与理想要求相去甚远，人大、司法、社会监督与参政渠道等有效供给严重不足，地方人大立法与司法权为局部性行政权力所控制或主导，必然导致行政部门及官员权力的肆意扩张和滥用，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”②。那么，如何能给行政权力加上一道有效的“界限”呢？众所周知，社会群体权利的具体类型和分配依赖于社会权力结构现实状况，是人类在一定社会物质生活条件下权力竞争的产物，现存权力关系与结构——社会价值观与社会规范——权力竞争，共同决定着我国局部性行政权力能否受到有效约制。围绕着我国局部性权力拥有者形成的强势群体联盟，不会轻易放弃权力之垄断，这给我国非正当私有化问题治理带来相当大的麻烦。本文提出的治理方案是，通过国家和社会间的第三领域的主动培育和建构，促进我国相对弱势群体权利意识的觉醒、并通过组织化方式争取宪法赋予公民个人及共同体的权利得到有效维护。具体措施如下：

一要由党中央在建构分权与有效民主政法制度上采取实质性行动，并给人民以充分的自治渠道与权利。这也是与国务院向地方经济“放权让利”相配套的制度提供之义务，并且目前只有党中央才有足够权威保障其效果。因为在缺少封建社会分疆封土之后相对民主化实践充分洗礼的中国，强国家弱社会格局还将持续较长时期，总体比较廉洁并具有超然地位的党中央成为最为关键的动员主体：第一，要全面实行人大直选制，并给予不同地区、城乡以相同的代表人口比例——民主政治更多的是实践过程，人大代表的政治素质与官衔、知识存量非必然成正比。第二，在宪政制度上真正赋予各级人民代表大会以有效的监督权力、选举权力和罢免权力，同时赋予各级人大而不是各级政府以国有资产产权管理职能，并在人大下设专业委员会负责具体国资管理事务，如此方能有效制衡行政权力的恣意。第三，赋予公民、媒体以足够的监督、揭露公有产权非正当化运作问题之权利。第四，鼓励（相对）弱势群体的自组织与正当的游行示威或罢工自由，并且给予其在我国政治结构中自主选择利益代言人的权利。第五，赋予司法机关相对超然的独立地位，以便起到足够的事后监督与惩戒效果。

二要由党中央在制度设计上促进我国政企分开，让真正经过市场锤炼的、能力较强并有责任心的企业家来接管我国经营不善的部分局部性公有企业，而非由官员行政性内定企业领导及其所持股份多寡。既要创建经理市场，又要适度约束其流动。既要提高其合法收入、限制其各种非法收入，又要将其与企业及员工利益直接挂钩。同时还要鼓励员工通过民主管理、提合理化建议、培训晋升和从中选聘管理人员等方式，来制约经理人可能的非正当私有化行径。

这些改革措施，在我国当前已到了非下狠心和力气进行不可的危急关头。而单独依靠来自中央的非制度性反腐行动，已不足以改变局部性部门官员非正当私有化公有产权的行动逻辑：一方面，它属于又一种人治行动，虽然短期内具有较大震慑作用，但却带有较大的不确定性（如对很多高官的重罪轻罚）；另一方面，腐败根源已不再是官员本身的问题，而是对局部性部门官员行政权力缺乏有效的制衡制度问题，反腐虽有一定效果，但却是治标不治本，并且会延缓政法制度改革的最佳时机。建立一个善的有效制度可以让具有不良习气的官员严格按章办事，而恶的制度却会让具有良好素质的官员被坏风气所腐蚀。

[参考文献]

[1]孙立平.转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁[M].清华大学出版社，2004.

[2]李瑜青等.契约精神和社会发展[M].山西人民出版社，1997.

[3]季卫东.法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考[M].中国法制出版社，2004.

[4]梁治平.国家、市场、社会：当代中国的法律与发展[M].中国政法大学出版社，2006.

[5]吴志攀[M].市场转型与规则嬗变[M].北大出版社，2004.

[6]林尚立等.制度创新与国家成长——中国的探索[M].天津出版社，2005.

[7]张维迎、盛斌.论企业家——经济增长的国王[M].生活·读书·新知三联书店，2004.

[8]黄少安.产权·人权·制度[M].中国经济出版社，1998.

[9]王国成.企业治理结构与企业家选择[M].经济管理出版社，2002.

[10]金太军，赵晖等.中央和地方政府关系建构与调谐[M].广东人民出版社，2005.

[11]魏晓阳.制度突破与文化变迁——透视日本宪政的百年历程[M].北京大学出版社，2006.

[12]李开发.国企改革激情大辩论[M].中国水利水电出版社，2005.

[13]郭志斌.论政府激励性管制[M].北京大学出版社，2002.

[14]王莉君.权力与权利的思辩[M].中国法制出版社，2005.

[15][美]威廉·F·韦斯特著，张定准、白锐译.控制官僚[M].重庆出版社，2001.

[16][美]克雷格霍尔著，王志毅、黄华侨译.负责任的企业家[M].广西师范大学出版社，2003.

[17][美]庞德著，沈宗灵、董世忠译.通过法律的社会控制，法律的任务[M].商务印书馆，1984.

[18][美]詹姆士·科尔曼著，邓方译.社会行动的理论[M].社会科学文献出版社，1990.

[19][德]尤根·哈贝马斯著，曹卫东译.交往行为理论[M].世纪出版集团、上海人民出版社，2004.

[20][法]埃哈尔·费埃德伯格著，张月等译.权力与规则——组织行动的动力[M].上海人民出版社，2005.

[21][日]富永健一.日本的现代化与社会变迁[M].商务印书馆，2004.

公有产权范文篇4

关键词：非正当私有化行政权力权力规制

“局部性”公有产权，特指除中央级国企外各地方性国有或集体企业公有产权，以及国家各行业主管部门或各地方政府等事业单位公有产权。中国局部性公有产权私有化，是指将这些产权私有化或私用。现在国内一些学者主要将注意力集中于中央级国企，似乎只要后者没有出现大规模私有化，社会主义性质就不会发生根本改变。然而，这却是一个错觉——倘若局部性公有产权被非正当私有化既成事实未能得到有溯及力的制度化追究，就极易形成一种“鼓励更广泛的行政权力拥有者进一步将中央级国企、大量国有土地等巨量剩余公有产权私有化行动”的恶性示范。本文意在打破这种幻觉，对非正当私有化现象和不良后果以及原因进行讨探，然后提出相应的治理对策。

一、局部性行政权力拥有者对公有

产权的非正当私有化

（一）我国地方性公有企业公有产权私有化实践。近20多年来我国地方性公有企业承包、租赁、出售、股份制和现代企业制度建设等改革，都围绕着产权变革重心，只是不同时期各有侧重而已。从根本上说，这种变革实属无奈之举，大一统经济时期全盘公有化格局早已积重难返：企业办社会负担沉重、政企不分、上级主管部门及官员干预多而不当、企业干群激励不足缺乏工作动力，公有企业效率低下，特别是在民营企业、外企竞争日趋激烈背景下，就更是如此。改革目标是：转换企业经营机制、明晰产权关系、完善企业制度、提高效率、最终有利于地方经济综合竞争力和人民生活水平不断提高等等。然而1990年代以来，这些改革却逐渐偏离上述目标，总体上沿着地方性公有企业官员或经理人群体私有化及利益最大化方向发展。

1．乡镇企业公有产权私有化实践。20世纪80年代以来，我国乡镇企业迅猛发展，同时却有相当一批乡镇企业出现效益下滑、亏损和倒闭等情况。90年代以来，普遍出现了不管企业好坏都被承包，或干脆由原经营者或乡镇、村负责人入主企业的现象，全国大量乡镇企业逐步变为由这些私人所有或由其直接控制。

2．地方性国企公有产权私有化实践。在上世纪90年代“抓大放小”政策出台后，我国很多地方性国企出现以股份制、出售、破产等方式被其经营者或有少量资金和胆识者直接或间接私有化现象。比如2005年深物业公有股权转让与重组风波及次年被叫停就是一例①。1997年后“国企改革攻坚战”中，许多地方出现比国企出售更离奇的办法：长沙在1999～2000年间对一批盈利大型国企实行“靓女先嫁”的“界定式私有化”，用政权把国资划拨给“内部人”并一步到位实现管理层控股；2002年青岛市多家大型国企实现MBO。国资委成立后，其合法性被默认。全国类似情况较多，地方政府往往给予较多优惠。当地国企普通职工或公民对这些优惠政策制定、执行和监督过程，往往很少直接参与，于是暗箱操作频频发生。与深物业类似的股权转让迟早还会发生，不过方式会更为隐蔽。

（二）我国局部性事业单位公有与集体所有产权私有化。这涉及到国家各行业主管部门、地方政府部门所辖的土地、矿藏、设备、公物、无形资产、金融性资产等各类非盈利性公有资源。在上世纪90年代初深化改革背景下，不少非盈利性事业单位所控制的各类公有产权，开始越来越普遍为少数官员私有化。一些官员或基层干部利用职权，以贪占、截留、私分、挪用等形式非法占有土地补偿款，救灾救济、扶贫优抚款物及粮食直补、移民、退耕还林、宅基地等款项；以低价私自出租、转让、发包集体所有耕地、林地、矿山、滩涂、荒地等，贪污土地补偿款、工程款及厂房承包款等。甚至发生长征火箭公司领导厉建中贪污挪用公款1.6亿元案②。农业发展银行总行领导挪用8.1亿元入股市，收益去向不明案③，以及上海陈良宇违规拆借社保32亿元基金给张荣坤收购高速公路案，国家药监系统权钱交易案等④。可见我国局部性事业单位一些官员越来越普遍地或用政企官员双重身份、或单独或与商人共谋，将大量局部性公有产权直接私有化，或是通过权钱交换牟取私利。而最近又出现“权力期权化”等更隐讳的手法。

二、局部性公有产权非正当私有化

后果及原因

通过众多案例可以发现，我国地方性公有企事业单位或行业主管部门官员非正当地私有化公有产权已然成风。其后果是十分严重的：第一，它加剧了效率和公平之间的矛盾，导致社会分配更加不公。“公平第一，效率第二”发展模式，迅速建立起相对完善的工业体系。在经济起飞阶段，“效率优先，兼顾公平”发展模式，则成为跨越生产力“卡夫丁峡谷”的必然选择。上世纪70年代末国务院对地方政府及公有企业放权让利，试图通过对中微观层面各主体提供激励，推动效率提高。90年代初之前，大家都是改革受益者，效率与公平间相安无事。然而，这种放权让利过程，是地方政府和公有企业以消极对抗和因此而带来国民经济整体效率低下的方式，倒逼中央放宽政策的过程，是一种自下而上的诱致性制度变迁。主导这场变革的主要是地方政府官员、国家行业主管官员和公有企业干部。90年代后的局部性公有产权改革，局部性官员主导模式得到加强，效率优先普遍蜕变为该群体效率优先。改革前个体利益受到严重限制的农民、城市普通职工，其分配公平日益成为问题。第二，它使得改革成果日益遭侵蚀，局部性政权合法性遭质疑。韦伯的社会行动类型理论指出，价值理性式行动，始终注重与信仰保持一致，因而在价值上是合理的；而目的理性式行动，则是一种彻底工具性理性行动，它有赖于市场和相关货币制度及市场管理所需的法律和政治制度之诞生，近代资本主义本质上属于这类行动。而在笔者看来，近代资本主义价值非理性，表现为企业原始积累及正常运作中剩余价值的无偿剥夺性。近期以来我国局部性公有产权非正当私有化，似乎部分沾染上了这种非合理性成分。而无权无势无资源的百姓，多半被迫采取其它各种消极行动。倘若地方政府或行业主管部门官员日趋假公济私，其政权合法性群众基础必然会大为削弱。

那么，我国地方政府或行业主管部门官员“为人民服务”的理想政府制度与部分官员极端自利式行动之间，为何出现巨大反差？原因有三：

第一，“放权让利”后分权式政治体制改革始终没有正式确立，局部性公有产权代表定位依然模糊。纵观我国第一阶段渐进式改革，基本上仅靠体制增量部分推动。而90年代初期以来地方性公有企业改制，导向为市场经济制度，但相应的政府合理分权并有良好权力制衡的政法制度，却始终没能确立，地方政府对地方公有企业管制范围越来越大。“放权让利”过程中地方政府对该下放给企业的自主经营权、决策权等每每加以截留；同时，地方政国政治制度中对官员人格预设总体上依然存在的虚构有关。官员人格被假设为“利他、利公主义者”，对其权力行使范围界定和约束制度必然软化。而改制中局部性部门官员普遍呈“经济理性人”，利他和利己兼顾成为主流。当中央将部分国资划归地方管理，后者成为产权人。但是，其辖下“地方居民”全体才是国资所有者。地方政府绝不能成为国资代表，否则极易监守自盗。遗憾的是，我国人大和司法部门对地方政府行政权力之屈从，加之居民个人“搭便车”心理，导致地方性国资所有者主体及代表“缺位”和政府“越位”。

第二，局部性行政权力运作潜规则盛行，正式性制度与非正式制度权利保护失衡与庇护主义关系盛行。在我国现实生活中大量存在正式性制度执行难或被符号化现象，甚至打擦边球、变通、打左灯向右转等，成为推进改革的重要方式（孙立平，2005），许多问题往往出在我国社会行动领域另有一套规则（李金，2001），两套制度对局部性权力拥有者皆有利用价值。90年代开始我国社会资源重新集聚，一个拥有社会中大部分资源的强势群体已然成形并结盟。而占我国人口绝大多数的弱势群体，以及介于两者之间的相对弱势群体，则成为两极社会的另一头。正式性制度对社会群体权利维护的低水平均衡与非正式性制度上权利维护失衡状况并存下，庇护主义成为全社会个体利益的重要实现机制。其中，非正式性制度上的权利失衡意指不同群体在表达和追求利益能力的失衡：弱势或相对弱势群体在国家政法架构、本单位或集体中缺少利益代表，缺少国际上通行的利益表达方式，日趋碎片化。强势群体则表现出巨大能量，对社会生活产生重要影响。（相对）弱势群体为寻求利益保护或超保护，被迫与权势者建立庇护主义非正式性权利保护模式。围绕权势者形成了具有强大辐射力和影响力的工具性特殊关系网络，助长着行政权力的肆意。第三，地方性人大制衡地方政府权力缺乏具体制度保障①，表现为：（1）各地方人大代表结构不合理：代表中“官员”偏多，议政时容易官官相卫；代表中专业人才偏少，农民代表比例偏小。（2）人大代表参政议政能力或意愿参差不齐，缺乏代表人民行使权力制衡行政权和司法权、防止权力滥用的清醒意识。（3）间接选举程序不科学、不民主：我国省级以上人大代表通过间接选举产生，选举者只通过介绍材料来判断候选人素质和参政能力，绝大多数代表在“相信组织”朴素意识下投票。（4）人大某些具体议事规则和方式不合理：代表在会议期间较尖锐的批评往往上不了会议简报；在议事日程上，各级人大在大会期间不设置大会自由发言时间；人大选举本行政区一府两院正职干部的选举办法中几乎都规定，只有弃权或反对的才需在选票上作记号；人大表决中普遍采用举手方式；代表在闭会期间活动及如何行使权力缺乏明确要求和必要制度保障。地方人大制衡权力的宪法性权力无法落实，成为我国公有产权非正当私有化的最大症结。

三、局部性公有产权非正当

私有化问题的治理

我国局部性部门行政权力，属于一种合法化的权力，使用权力是其必要的权利，但必须以公共利益为目标，并受法律法规约束，官员权利义务必须匹配，法无规定的权力行使必须禁止。然而我国现行政法制度之执行，与理想要求相去甚远，人大、司法、社会监督与参政渠道等有效供给严重不足，地方人大立法与司法权为局部性行政权力所控制或主导，必然导致行政部门及官员权力的肆意扩张和滥用，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”②。那么，如何能给行政权力加上一道有效的“界限”呢？众所周知，社会群体权利的具体类型和分配依赖于社会权力结构现实状况，是人类在一定社会物质生活条件下权力竞争的产物，现存权力关系与结构——社会价值观与社会规范——权力竞争，共同决定着我国局部性行政权力能否受到有效约制。围绕着我国局部性权力拥有者形成的强势群体联盟，不会轻易放弃权力之垄断，这给我国非正当私有化问题治理带来相当大的麻烦。本文提出的治理方案是，通过国家和社会间的第三领域的主动培育和建构，促进我国相对弱势群体权利意识的觉醒、并通过组织化方式争取宪法赋予公民个人及共同体的权利得到有效维护。具体措施如下：

一要由党中央在建构分权与有效民主政法制度上采取实质性行动，并给人民以充分的自治渠道与权利。这也是与国务院向地方经济“放权让利”相配套的制度提供之义务，并且目前只有党中央才有足够权威保障其效果。因为在缺少封建社会分疆封土之后相对民主化实践充分洗礼的中国，强国家弱社会格局还将持续较长时期，总体比较廉洁并具有超然地位的党中央成为最为关键的动员主体：第一，要全面实行人大直选制，并给予不同地区、城乡以相同的代表人口比例——民主政治更多的是实践过程，人大代表的政治素质与官衔、知识存量非必然成正比。第二，在宪政制度上真正赋予各级人民代表大会以有效的监督权力、选举权力和罢免权力，同时赋予各级人大而不是各级政府以国有资产产权管理职能，并在人大下设专业委员会负责具体国资管理事务，如此方能有效制衡行政权力的恣意。第三，赋予公民、媒体以足够的监督、揭露公有产权非正当化运作问题之权利。第四，鼓励（相对）弱势群体的自组织与正当的游行示威或罢工自由，并且给予其在我国政治结构中自主选择利益代言人的权利。第五，赋予司法机关相对超然的独立地位，以便起到足够的事后监督与惩戒效果。

二要由党中央在制度设计上促进我国政企分开，让真正经过市场锤炼的、能力较强并有责任心的企业家来接管我国经营不善的部分局部性公有企业，而非由官员行政性内定企业领导及其所持股份多寡。既要创建经理市场，又要适度约束其流动。既要提高其合法收入、限制其各种非法收入，又要将其与企业及员工利益直接挂钩。同时还要鼓励员工通过民主管理、提合理化建议、培训晋升和从中选聘管理人员等方式，来制约经理人可能的非正当私有化行径。

这些改革措施，在我国当前已到了非下狠心和力气进行不可的危急关头。而单独依靠来自中央的非制度性反腐行动，已不足以改变局部性部门官员非正当私有化公有产权的行动逻辑：一方面，它属于又一种人治行动，虽然短期内具有较大震慑作用，但却带有较大的不确定性（如对很多高官的重罪轻罚）；另一方面，腐败根源已不再是官员本身的问题，而是对局部性部门官员行政权力缺乏有效的制衡制度问题，反腐虽有一定效果，但却是治标不治本，并且会延缓政法制度改革的最佳时机。建立一个善的有效制度可以让具有不良习气的官员严格按章办事，而恶的制度却会让具有良好素质的官员被坏风气所腐蚀。

[参考文献]

[1]孙立平.转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁[M].清华大学出版社，2004.

[2]李瑜青等.契约精神和社会发展[M].山西人民出版社，1997.

[3]季卫东.法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考[M].中国法制出版社，2004.

[4]梁治平.国家、市场、社会：当代中国的法律与发展[M].中国政法大学出版社，2006.

[5]吴志攀[M].市场转型与规则嬗变[M].北大出版社，2004.

[6]林尚立等.制度创新与国家成长——中国的探索[M].天津府从中央接过属地化国资管理职能，在重组中出版社，2005.

[7]张维迎、盛斌.论企业家——经济增长的国王[M].生活·读书·新知三联书店，2004.

[8]黄少安.产权·人权·制度[M].中国经济出版社，1998.

[9]王国成.企业治理结构与企业家选择[M].经济管理出版社，2002.

[10]金太军，赵晖等.中央和地方政府关系建构与调谐[M].广东人民出版社，2005.

[11]魏晓阳.制度突破与文化变迁——透视日本宪政的百年历程[M].北京大学出版社，2006.

[12]李开发.国企改革激情大辩论[M].中国水利水电出版社，2005.

[13]郭志斌.论政府激励性管制[M].北京大学出版社，2002.

[14]王莉君.权力与权利的思辩[M].中国法制出版社，2005.

[15][美]威廉·F·韦斯特著，张定准、白锐译.控制官僚[M].重庆出版社，2001.

[16][美]克雷格霍尔著，王志毅、黄华侨译.负责任的企业家[M].广西师范大学出版社，2003.

[17][美]庞德著，沈宗灵、董世忠译.通过法律的社会控制，法律的任务[M].商务印书馆，1984.

[18][美]詹姆士·科尔曼著，邓方译.社会行动的理论[M].社会科学文献出版社，1990.

[19][德]尤根·哈贝马斯著，曹卫东译.交往行为理论[M].世纪出版集团、上海人民出版社，2004.

公有产权范文篇5

关键词：非正当私有化行政权力权力规制

“局部性”公有产权，特指除中央级国企外各地方性国有或集体企业公有产权，以及国家各行业主管部门或各地方政府等事业单位公有产权。中国局部性公有产权私有化，是指将这些产权私有化或私用。现在国内一些学者主要将注意力集中于中央级国企，似乎只要后者没有出现大规模私有化，社会主义性质就不会发生根本改变。然而，这却是一个错觉——倘若局部性公有产权被非正当私有化既成事实未能得到有溯及力的制度化追究，就极易形成一种“鼓励更广泛的行政权力拥有者进一步将中央级国企、大量国有土地等巨量剩余公有产权私有化行动”的恶性示范。本文意在打破这种幻觉，对非正当私有化现象和不良后果以及原因进行讨探，然后提出相应的治理对策。

一、局部性行政权力拥有者对公有

产权的非正当私有化

（一）我国地方性公有企业公有产权私有化实践。近20多年来我国地方性公有企业承包、租赁、出售、股份制和现代企业制度建设等改革，都围绕着产权变革重心，只是不同时期各有侧重而已。从根本上说，这种变革实属无奈之举，大一统经济时期全盘公有化格局早已积重难返：企业办社会负担沉重、政企不分、上级主管部门及官员干预多而不当、企业干群激励不足缺乏工作动力，公有企业效率低下，特别是在民营企业、外企竞争日趋激烈背景下，就更是如此。改革目标是：转换企业经营机制、明晰产权关系、完善企业制度、提高效率、最终有利于地方经济综合竞争力和人民生活水平不断提高等等。然而1990年代以来，这些改革却逐渐偏离上述目标，总体上沿着地方性公有企业官员或经理人群体私有化及利益最大化方向发展。

1．乡镇企业公有产权私有化实践。20世纪80年代以来，我国乡镇企业迅猛发展，同时却有相当一批乡镇企业出现效益下滑、亏损和倒闭等情况。90年代以来，普遍出现了不管企业好坏都被承包，或干脆由原经营者或乡镇、村负责人入主企业的现象，全国大量乡镇企业逐步变为由这些私人所有或由其直接控制。

2．地方性国企公有产权私有化实践。在上世纪90年代“抓大放小”政策出台后，我国很多地方性国企出现以股份制、出售、破产等方式被其经营者或有少量资金和胆识者直接或间接私有化现象。比如2005年深物业公有股权转让与重组风波及次年被叫停就是一例①。1997年后“国企改革攻坚战”中，许多地方出现比国企出售更离奇的办法：长沙在1999～2000年间对一批盈利大型国企实行“靓女先嫁”的“界定式私有化”，用政权把国资划拨给“内部人”并一步到位实现管理层控股；2002年青岛市多家大型国企实现MBO。国资委成立后，其合法性被默认。全国类似情况较多，地方政府往往给予较多优惠。当地国企普通职工或公民对这些优惠政策制定、执行和监督过程，往往很少直接参与，于是暗箱操作频频发生。与深物业类似的股权转让迟早还会发生，不过方式会更为隐蔽。

（二）我国局部性事业单位公有与集体所有产权私有化。这涉及到国家各行业主管部门、地方政府部门所辖的土地、矿藏、设备、公物、无形资产、金融性资产等各类非盈利性公有资源。在上世纪90年代初深化改革背景下，不少非盈利性事业单位所控制的各类公有产权，开始越来越普遍为少数官员私有化。一些官员或基层干部利用职权，以贪占、截留、私分、挪用等形式非法占有土地补偿款，救灾救济、扶贫优抚款物及粮食直补、移民、退耕还林、宅基地等款项；以低价私自出租、转让、发包集体所有耕地、林地、矿山、滩涂、荒地等，贪污土地补偿款、工程款及厂房承包款等。甚至发生长征火箭公司领导厉建中贪污挪用公款1.6亿元案②。农业发展银行总行领导挪用8.1亿元入股市，收益去向不明案③，以及上海陈良宇违规拆借社保32亿元基金给张荣坤收购高速公路案，国家药监系统权钱交易案等④。可见我国局部性事业单位一些官员越来越普遍地或用政企官员双重身份、或单独或与商人共谋，将大量局部性公有产权直接私有化，或是通过权钱交换牟取私利。而最近又出现“权力期权化”等更隐讳的手法。

二、局部性公有产权非正当私有化

后果及原因

通过众多案例可以发现，我国地方性公有企事业单位或行业主管部门官员非正当地私有化公有产权已然成风。其后果是十分严重的：第一，它加剧了效率和公平之间的矛盾，导致社会分配更加不公。“公平第一，效率第二”发展模式，迅速建立起相对完善的工业体系。在经济起飞阶段，“效率优先，兼顾公平”发展模式，则成为跨越生产力“卡夫丁峡谷”的必然选择。上世纪70年代末国务院对地方政府及公有企业放权让利，试图通过对中微观层面各主体提供激励，推动效率提高。90年代初之前，大家都是改革受益者，效率与公平间相安无事。然而，这种放权让利过程，是地方政府和公有企业以消极对抗和因此而带来国民经济整体效率低下的方式，倒逼中央放宽政策的过程，是一种自下而上的诱致性制度变迁。主导这场变革的主要是地方政府官员、国家行业主管官员和公有企业干部。90年代后的局部性公有产权改革，局部性官员主导模式得到加强，效率优先普遍蜕变为该群体效率优先。改革前个体利益受到严重限制的农民、城市普通职工，其分配公平日益成为问题。第二，它使得改革成果日益遭侵蚀，局部性政权合法性遭质疑。韦伯的社会行动类型理论指出，价值理性式行动，始终注重与信仰保持一致，因而在价值上是合理的；而目的理性式行动，则是一种彻底工具性理性行动，它有赖于市场和相关货币制度及市场管理所需的法律和政治制度之诞生，近代资本主义本质上属于这类行动。而在笔者看来，近代资本主义价值非理性，表现为企业原始积累及正常运作中剩余价值的无偿剥夺性。近期以来我国局部性公有产权非正当私有化，似乎部分沾染上了这种非合理性成分。而无权无势无资源的百姓，多半被迫采取其它各种消极行动。倘若地方政府或行业主管部门官员日趋假公济私，其政权合法性群众基础必然会大为削弱。

那么，我国地方政府或行业主管部门官员“为人民服务”的理想政府制度与部分官员极端自利式行动之间，为何出现巨大反差？原因有三：

第一，“放权让利”后分权式政治体制改革始终没有正式确立，局部性公有产权代表定位依然模糊。纵观我国第一阶段渐进式改革，基本上仅靠体制增量部分推动。而90年代初期以来地方性公有企业改制，导向为市场经济制度，但相应的政府合理分权并有良好权力制衡的政法制度，却始终没能确立，地方政府对地方公有企业管制范围越来越大。“放权让利”过程中地方政府对该下放给企业的自主经营权、决策权等每每加以截留；同时，地方政府从中央接过属地化国资管理职能，在重组中权力不断扩大。而分权式政体改革之所以拖延，与我国政治制度中对官员人格预设总体上依然存在的虚构有关。官员人格被假设为“利他、利公主义者”，对其权力行使范围界定和约束制度必然软化。而改制中局部性部门官员普遍呈“经济理性人”，利他和利己兼顾成为主流。当中央将部分国资划归地方管理，后者成为产权人。但是，其辖下“地方居民”全体才是国资所有者。地方政府绝不能成为国资代表，否则极易监守自盗。遗憾的是，我国人大和司法部门对地方政府行政权力之屈从，加之居民个人“搭便车”心理，导致地方性国资所有者主体及代表“缺位”和政府“越位”。

第二，局部性行政权力运作潜规则盛行，正式性制度与非正式制度权利保护失衡与庇护主义关系盛行。在我国现实生活中大量存在正式性制度执行难或被符号化现象，甚至打擦边球、变通、打左灯向右转等，成为推进改革的重要方式（孙立平，2005），许多问题往往出在我国社会行动领域另有一套规则（李金，2001），两套制度对局部性权力拥有者皆有利用价值。90年代开始我国社会资源重新集聚，一个拥有社会中大部分资源的强势群体已然成形并结盟。而占我国人口绝大多数的弱势群体，以及介于两者之间的相对弱势群体，则成为两极社会的另一头。正式性制度对社会群体权利维护的低水平均衡与非正式性制度上权利维护失衡状况并存下，庇护主义成为全社会个体利益的重要实现机制。其中，非正式性制度上的权利失衡意指不同群体在表达和追求利益能力的失衡：弱势或相对弱势群体在国家政法架构、本单位或集体中缺少利益代表，缺少国际上通行的利益表达方式，日趋碎片化。强势群体则表现出巨大能量，对社会生活产生重要影响。（相对）弱势群体为寻求利益保护或超保护，被迫与权势者建立庇护主义非正式性权利保护模式。围绕权势者形成了具有强大辐射力和影响力的工具性特殊关系网络，助长着行政权力的肆意。第三，地方性人大制衡地方政府权力缺乏具体制度保障①，表现为：（1）各地方人大代表结构不合理：代表中“官员”偏多，议政时容易官官相卫；代表中专业人才偏少，农民代表比例偏小。（2）人大代表参政议政能力或意愿参差不齐，缺乏代表人民行使权力制衡行政权和司法权、防止权力滥用的清醒意识。（3）间接选举程序不科学、不民主：我国省级以上人大代表通过间接选举产生，选举者只通过介绍材料来判断候选人素质和参政能力，绝大多数代表在“相信组织”朴素意识下投票。（4）人大某些具体议事规则和方式不合理：代表在会议期间较尖锐的批评往往上不了会议简报；在议事日程上，各级人大在大会期间不设置大会自由发言时间；人大选举本行政区一府两院正职干部的选举办法中几乎都规定，只有弃权或反对的才需在选票上作记号；人大表决中普遍采用举手方式；代表在闭会期间活动及如何行使权力缺乏明确要求和必要制度保障。地方人大制衡权力的宪法性权力无法落实，成为我国公有产权非正当私有化的最大症结。

三、局部性公有产权非正当

私有化问题的治理

我国局部性部门行政权力，属于一种合法化的权力，使用权力是其必要的权利，但必须以公共利益为目标，并受法律法规约束，官员权利义务必须匹配，法无规定的权力行使必须禁止。然而我国现行政法制度之执行，与理想要求相去甚远，人大、司法、社会监督与参政渠道等有效供给严重不足，地方人大立法与司法权为局部性行政权力所控制或主导，必然导致行政部门及官员权力的肆意扩张和滥用，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”②。那么，如何能给行政权力加上一道有效的“界限”呢？众所周知，社会群体权利的具体类型和分配依赖于社会权力结构现实状况，是人类在一定社会物质生活条件下权力竞争的产物，现存权力关系与结构——社会价值观与社会规范——权力竞争，共同决定着我国局部性行政权力能否受到有效约制。围绕着我国局部性权力拥有者形成的强势群体联盟，不会轻易放弃权力之垄断，这给我国非正当私有化问题治理带来相当大的麻烦。本文提出的治理方案是，通过国家和社会间的第三领域的主动培育和建构，促进我国相对弱势群体权利意识的觉醒、并通过组织化方式争取宪法赋予公民个人及共同体的权利得到有效维护。具体措施如下：

一要由党中央在建构分权与有效民主政法制度上采取实质性行动，并给人民以充分的自治渠道与权利。这也是与国务院向地方经济“放权让利”相配套的制度提供之义务，并且目前只有党中央才有足够权威保障其效果。因为在缺少封建社会分疆封土之后相对民主化实践充分洗礼的中国，强国家弱社会格局还将持续较长时期，总体比较廉洁并具有超然地位的党中央成为最为关键的动员主体：第一，要全面实行人大直选制，并给予不同地区、城乡以相同的代表人口比例——民主政治更多的是实践过程，人大代表的政治素质与官衔、知识存量非必然成正比。第二，在宪政制度上真正赋予各级人民代表大会以有效的监督权力、选举权力和罢免权力，同时赋予各级人大而不是各级政府以国有资产产权管理职能，并在人大下设专业委员会负责具体国资管理事务，如此方能有效制衡行政权力的恣意。第三，赋予公民、媒体以足够的监督、揭露公有产权非正当化运作问题之权利。第四，鼓励（相对）弱势群体的自组织与正当的游行示威或罢工自由，并且给予其在我国政治结构中自主选择利益代言人的权利。第五，赋予司法机关相对超然的独立地位，以便起到足够的事后监督与惩戒效果。

二要由党中央在制度设计上促进我国政企分开，让真正经过市场锤炼的、能力较强并有责任心的企业家来接管我国经营不善的部分局部性公有企业，而非由官员行政性内定企业领导及其所持股份多寡。既要创建经理市场，又要适度约束其流动。既要提高其合法收入、限制其各种非法收入，又要将其与企业及员工利益直接挂钩。同时还要鼓励员工通过民主管理、提合理化建议、培训晋升和从中选聘管理人员等方式，来制约经理人可能的非正当私有化行径。

这些改革措施，在我国当前已到了非下狠心和力气进行不可的危急关头。而单独依靠来自中央的非制度性反腐行动，已不足以改变局部性部门官员非正当私有化公有产权的行动逻辑：一方面，它属于又一种人治行动，虽然短期内具有较大震慑作用，但却带有较大的不确定性（如对很多高官的重罪轻罚）；另一方面，腐败根源已不再是官员本身的问题，而是对局部性部门官员行政权力缺乏有效的制衡制度问题，反腐虽有一定效果，但却是治标不治本，并且会延缓政法制度改革的最佳时机。建立一个善的有效制度可以让具有不良习气的官员严格按章办事，而恶的制度却会让具有良好素质的官员被坏风气所腐蚀。

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公有产权范文篇6

一、总体目标

按照国家、省、市有关文件精神，坚持“保基本、建机制、强基层”的指导原则，不断加强医疗卫生服务监管，稳定和优化乡村医生队伍，全面提升村级医疗卫生服务水平，切实解决公有产权村卫生室产权不明晰、管理职责不清等问题，确保农村群众特别是贫困群众基本医疗有保障。

二、工作要求

（一）职责划分

市卫生健康局负责监督管理卫生院、社区卫生服务中心；各镇、街道负责对公有产权村卫生室（社区卫生服务站）行政管理；镇卫生院（社区卫生服务中心）负责为公有产权村卫生室提供业务指导。

（二）村卫生室管理规定

1.明确权属关系。公有产权村卫生室是指利用村集体用地建设的，由市政府或村集体出资建设的村卫生室。建成后的村卫生室产权由村委会所有。

2.合理规划建设。原则上每个行政村（常住人口在500人以上）设置1所卫生室。卫生院所在地可不再设立村卫生室；人口500人以下且步行不超过15分钟的相邻行政村，原则上可联合设置1所村卫生室。

3.落实设备设施。公有产权村卫生室建成后，市卫生健康局负责根据《省村卫生室主要设备基本装备标准（试行）》等有关规定配备基本的诊疗设备和电脑、打印机等信息化管理设备，满足基本医疗和公共卫生服务需要。

4.保障正常运行。按照市卫健局和市财政局联合印发的《关于完善村卫生室运行保障机制的实施方案》（三卫健字〔2020〕61号）要求，市卫生健康局按标准，以镇卫生院为主体，负责村卫生室水费、电费、取暖费、网络使用费及日常办公费用等。各镇政府负责做好通路、通水、通电、通气、通网络及大型修缮等基础设施，确保村卫生室正常运行。

（三）村医管理规定

1.加强人员配置。进一步加强乡村医生队伍的管理，保障乡村医生合理待遇，村卫生室至少要保证有一名具有执业资格的乡村医生在岗执业，确保公有产权村卫生室正常运转。没有村医的行政村由镇卫生院安排其他村村医代管执业，或安排镇卫生院医务人员定期坐（巡）诊等多种形式，巡诊次数一周不少于两次，实现村级医疗卫生服务全覆盖。以巡诊（代管）方式开展服务的，要在村卫生室等场所公告具体的出诊时间、出诊医生和联系方式等，方便群众寻求医疗健康服务。

2.规范诊疗行为。市卫生健康局要进一步加强监管，指导公有产权村卫生室严格执行临床诊疗指南，落实处方书写、疫情登记报告、基本药物使用等规章制度，做到诊疗、收费、疫情报告、公共卫生服务、消毒、医疗废物处置、计划生育服务等行为规范。

3.加强日常监管。各镇、街道、村委会要加强对村医在公有产权村卫生室执业、作息时间、卫生室室内外环境、防火防盗、村民满意度等情况进行日常监管。

4.规范准入退出。乡村医生进入村卫生室执业由本人申请或村民委员会推荐，镇政府审核，乡镇卫生院考核，报市卫健局批准。对不服从村委会日常监管的，村委会有权要求乡村医生退出村卫生室。

5.严格执业注册。按照《市乡镇和街道改革事权下放工作实施方案》的要求，乡村医生（持乡村医生执业证书人员）执业注册已经下放到镇和街道。各镇、街道要严格落实执业注册制度，对符合再注册对象人员，按照执业再注册条件严格落实。

三、保障措施

（一）加强组织领导。为加强公有产权村卫生室和村医管理，各镇、街道要组建由党委政府、村党支部委员会相关人员组成的管理委员会，各镇、街道主要负责同志是第一责任人，要亲自抓、负总责；市卫生健康局要进一步加强村医培训和业务指导，不断提高村医知识水平和业务能力。

公有产权范文篇7

我们选择“国家所有”或“集体所有”这样的公有制企业是为了“消灭一切生产资料私有制”，从体制上宣布个人不得拥有任何生产性资源的合法权利。因此，企业的物质资本、财务资本和人力资本都归国有和集体，并且这个国家所有和集体所有的公有产权主体是不能分割到个人产权而只能以公有主体这样高度抽象整体性存在，从而彻底消除了生产资料被个人占有的任何可能性。这样的企业体制，我们姑且不论其组织运作效益成本如何，在计划经济里是有内在的必然性和逻辑性的，但一旦改革开放，引入市场机制，这种不可分解到个人产权的公有产权企业体制就会同市场机制发生矛盾。当然，在改革开放最初阶段，体制深层矛盾是被掩盖着，或者说我们通过把引进的西方现代企业各种理念、制度、规范直接或间接嫁接到这种公有制产权体制上，促进了我国国有企业改革和发展，但同时把那种不可分割到个人产权的公有产权同市场本质格格不入的矛盾暂时掩盖了或忽视了，只有到了深化改革阶段和市场发展较为成熟阶段，深层次矛盾才会逐渐暴露出来。

从西方成熟市场经济观点看，不容许拥有个人产权的公有产权企业，如国有、集体和乡镇企业大批进入市场是令人困惑和奇怪的（在西方成熟市场中，也只有少量纯公有制企业进入市场，而大部分进入市场的公有制企业其产权都是能最终层层分解到作为自然人的个人产权上的企业，最典型的如大型上市控股公司、机构投资企业等），但从改革开放进程看，这是发展我国市场必须要经历的一个过程，问题在于我们没有触动企业公有产权这一复杂问题，而在公有制层面上进行了种种改革，从承包制到现代企业制度中的董事制、总裁制、年薪制等。结果，伴随着其他非公有制企业进入市场，我国市场的竞争性发展起来，市场法规也开始完善起来。反过来，市场的竞争性和法制的建立却使大批公有制的国有企业、集体企业衰亡倒闭，大批职工下岗待业，而与此形成鲜明对照的是，容许拥有个人产权的非公有制企业或产权可分解到个人的公有制企业却从无到有、从少到多、从弱到强发展起来，吸收越来越多的人就业。

值得深思的是，为什么在市场中，不可分解产权到个人的公有制企业竞争不过那些非公有制企业和可分解产权到个人的公有制企业？其实这一问题，国内外许多经济学家早已从宏观、微观资源配置角度，法律、产权制度角度，企业家信息和激励等角度解释过。按照他们的看法和理论，市场就是交易，是资源技成本效益进行的自愿或自由交易，但这种交易有效性在于承认个人合法产权，而且即使为节约交易成本而组织成集合体——企业也可最终追溯到这个集合体的个人合法产权（这也是我国公有制企业同成熟市场中的公有制企业不同的地方，前者不可分解到个人产权，后者可分解到个人产权）。强调个人合法产权在于个人对隐含了成本、效益的信息和激励在法律上制度上对委托人有保障和承担责任以及对人约束和监督，这就是所谓的个人产权的市场合约性。

可见，个人产权市场合约在于个人是财务资本、物资资本和人力资本的最终委托人，凭借自身拥有的这些资本，通过自由选择与他人或企业订立市场合约，作为要素所有者进入市场合约或企业合约。然而，在消除个人产权的国有企业、集体企业这样的公有制企业里，个人不能充当公有企业财务、物资甚至自身人力资本的最终委托人，而只有像国家、政府或行政部门这样的人，个人只不过是在“全民、集体”人人要有就业岗位的名义下，由这样人计划安排和行政指令调派去劳动和平等分享公有资产，个人间不存在产权差异。这时，公有制企业内部因没有生产要素所有者或最终委托人而不需要合约，其外部也因一切资源归公，可由更大一行政级别人来指令调派更多要素，而不需要合约。

公有制企业的非市场合约性在市场发展不完善的初期，同强调个人产权合约性的市场机制的矛盾并不突出，甚至是掩盖着的，但随着市场成熟完善，越来越强调个人产权市场合约性同公有制的非市场合约性之间的矛盾变得很尖锐，不可调和。这时的公有产权犹如周其仁所言的“无主财产的公共过道”很容易被讲个人产权的私人当事人占据和掠夺，因为公有产权不像个人产权，是没有最终委托人的财产界限，任何人都无权排斥其他人使用它，大家都可以为使用这一财产而自由竞争，而且公有产权所强调的国家意志、集体意志对个人意志的排他性权利（荣兆样，1996）成为一种摆设，而个人产权蚕食公有产权可成为事实上的权利。只要公有产权是一种如同公共过道，追溯不到最终所有人或委托人的无主财产的话，就会发生个人产权事实上花样百出地蚕食公有财产，国有、集体资本流失，官员腐败就不可避免。从市场强调作为自然人的个人产权市场合约性角度看，公有产权中的国家所有、集体所有、政府所有的财产只不过是名义上的有主财产而事实上的无主财产，这里公有财产无主性就是指公有财产无法分解到作为自然人的个人产权上。

根据巴泽尔、张五常和周其仁等人的研究，人本身具有经济价值，强调个人产权合法对市场的重要性在于人的知识、技能、努力、负责、创新、对市场机会敏感等具有生产性、资本性和市场价值，而且这一切总是附着在自然人的个人身上，只归个人调用，并且个人总是财务、物质资产的实际潜在控制者。因此，市场经济视个人产权在法律、制度上合法为根本基础，从而充分发掘了作为自然人的个人的各种经济价值。例如，个人同企业结合就是人力资本和非人力资本的一个激励性市场合约。然而我们看到，像国有企业这样的公有制企业所有制虽然根本否认了个人产权在公有产权中的合法权利，但它无法否认或消除作为自然人的个人总是人力资源和非人力资源的实际所有者和控制者。我们知道，国有企业财产，包括人力资本的所有权，属于国家或集体，但这个公有产权仍然是由作为人的许多个人在实际控制和管理经营，如董事长、总经理、书记、厂长等。他们并不因被委托当公有产权的人，就消失了个人产权，从个人产权所表现出来的各种高尚或卑微的私人利益和动机在国有企业里不但依然存在，而且在事实上决定着国有企业的运作、经营和效益。

显然，公有产权不承认个人产权在公有产权中的合法地位，导致作为个人的国有企业领导人的个人产权严重扭曲，如该拿的钱不能拿，不该拿的钱拿了；再如企业财产反正是国家的政府的不是他个人的，拿到市场去冒险，搞好了，能捞就捞，搞赔了，他个人也不可能赔。这犹如一场或一场不需付代价的冒险。这就是公有产权下的企业法人治理结构只能代表政府或某一行政部门的意志，而不能代表许许多多作为“全民”或“集体”自然人的个人对利润和效益的追求，但这时的企业法人治理结构却还是需要一个个具体自然人作为人当厂长、当经理等，而不能是政府、行政部门本身去当厂长、经理。这些人一方面在体制、制度上只对政府或某一行政部门负责，而不是真正对企业、市场负责，因为公有产权非市场合约特点必然是政企无法分开，反映在企业法人治理结构中的就是政府行政部门人的组织人事任命和对人、财、物资源配置干预控制，尽管资源配置可能失败，如项目亏损和投资低效，给政府权利带来损害，但政府任期和资源投资周期是不对称的，任何政府部门都不会因为考虑资源配置未来状况而放弃现期控制权稳定和扩大；另一方面，这些人又是一个个具体的自然人个人，因而又都有个人产权，可是他们的个人产权在公有产权中没有合法地位，也无法在市场中订合约，那么他们对个人产权满足、追求就必然以扭曲、非法等各种的私下交易合约得到宣泄，而公有产权否定个人产权合法性导致没有一个个具体自然人个人有动力、有激励去对公有产权负责和去监督、约束人。

本来，企业家就是一种稀缺的人力资本，这种人力资本产生于市场合约，对它的选择、任用、配置都有一套符合市场经济要求的规范、制度。实践证明，无论是公有制企业还是私有制企业都需要企业家来经营，而企业家只能是以个人为载体的自然个人，他必然有个人产权的要求，并且个人产权在市场中是合约化的。但作为公有制企业的国有企业目前还基本上依赖一套政府行政化人事管理制度，尽管已有了明显改进，但仍不能真正做到市场化，问题就出在个人产权在深层次体制上还不能突破公有产权。

按照科斯的“市场交易无非是产权交易”观点，个人产权的确立是市场化的深层基础，那么，我们要为原来公有产权无法分解到个人产权合约的国有企业寻找到一个替代性产权制度安排，那就是公有产权能分解到个人产权。做到这点，首先就是人力资源的个人产权化，是一个个具体人为载体的自然人的市场化合约，才有公有产权的市场合约；是他们一个个具体自然个人在承担市场交易成本、风险以及索取市场交易利润、回报，然后才是公有制企业的交易成本、风险和利润、回报。我们应该从人力资源产权可转化为非人力资本产权这一层面上理解和解释我们的“建立公有制为基础的市场经济”。

二、政府及行政部门转为消极所有者

在国有企业改革中，一方面，我们试图改变政府对企业的直接间接行政干预和企业对政府的依赖，实现政企分离；另一方面，由于受政治制度、意识形态和各种既得利益及习惯势力的制约，我们又试图要保证公有制主体地位，在保证公有产权前提下实现政企分离显然使国有企业改革充满矛盾，历程缓慢、艰难。事实证明，要化解矛盾，加快改革首先是政府如何作为，如何有所为有所不为，如何从企业的积极所有者转变为消极所有者。我国沿海一些经济发达地区不断出现国有企业、集体企业突破公有制约束的改革尝试，在于这些地方各级政府在企业改制上很好地扮演了有所为有所不为的角色，把自己转变为消极所有者。这首先就是政府机构改革，好政府差政府都会改革，但差政府无法像好政府那样容忍大规模精简机构改革。这样，市场、企业、企业家就很容易区分政府好坏，政府是真的转变成消极所有者，还是模仿一下机构改革样子欺骗市场、企业和企业家，仍维持原来政府机构规模，甚至扩大原来规模，然后利用职权进行事后寻租。

坦率地说，从中央到地方各级政府对国有企业改革不遗余力，试图把公有产权国有企业改造成现代市场经济的微观主体，积极引人和使用了一套套现成的成熟发达市场经济中的市场规则、企业规范和制度，如公司法人治理制、董事制、上市或不上市股份制等，但效果并不理想，国有企业依然在亏损，资产在流失，于是有了政府出几千亿元冲销企业环账，搞数千亿元规模债转股，严格的财务监控，加强企业党组织政治监督等举措，虽然这些举措对缓解国有企业债务和经营很有效，但并没有触及公有产权制度缺陷源头，谁能担保国有企业环账不再大量产生？谁能担保国有企业领导人不出手捞一笔，不和政府官员沆瀣一气去流失公有资产？正是公有产权中没有个人产权这个制度缺陷使得国有企业改革先天不足，常陷入表层改革，把发达市场经济中各种成熟的制、公司制、股份制直接嫁接到公有制上，以不变应万变，这显然不切实际，其结果是许多改革隔靴搔痒，图有其名，许多国有企业改造成了并不规范的股份制企业。殊不知发达市场中成熟的制、公司制、股份制都源于个人产权市场合约顺其自然、水到渠成的发展结果，而不是政府干预、强制的结果。因此，实施公有产权中从没有个人产权到有个人产权，承认、容纳个人产权在公有产权中的合法性是国有企业彻底市场化改革和政府转变为消极所有者的关键一步。本来，政府作为积极所有者，行使积极所有权干预企业经营，是要保护政府、行政部门作为公有产权的所有者的利益，这时政企是无法分离的。一方面是因为企业一旦被下级经营，政府或行政部门担心作为企业内部人的人会不会损害政府、行政部门作为所有者的利益（其实真正所有者利益是全民或集体）；另一方面更是因为担心丧失控制的权力和地位，这控制权和控制地位直接影响政府和行政部门的权力大小和实施强度。所以，要政企分开，要使政府、行政主管从对企业有控制权的积极所有者转变为只有收益权而没有控制权的消极所有者（周冰、郑志，2001），是非常困难的，这意味着权力和地位丧失，除非有相应的利益补偿，一般不会主动转变。

在市场经济中，一个产权主体是成为积极所有者还是消极所有者，有各种原因，比如他因厌恶风险、缺乏经营能力等原因而通过市场合约把产权委托给人经营，这里其实并不存在我们常讲的“两权分离”，还是市场交换关系，即科斯讲的“市场交易无非是产权交易”而已。委托人个人产权是他的企业财务资产，而作为人的经理个人产权是他的管理经营知识，委托人和人之间的关系，是不同的个人产权市场交易合约关系，或者说是不同的私人财产交换关系，只是采取了诸如年薪制、期权制等不同一般的交易合约或交换方式而已，所有权和经营权分离正是为了突出个人产权，界定所有权，而不是模糊所有权。看来，我们以前误解了“两权分离”的真正含义，我们自然就不能指望国有企业“两权分离”改革思路会带来政企分离。从这个意义上说，公有制企业实现政企分离首先在于政府、行政主管从公有产权的积极所有者转为消极所有者。一般来说，积极所有者如果没有相应的利益补偿都不会主动放弃原有的控制权，自觉成为一个消极所有者。探索和设计一种公有制产权容纳个人产权并允许个人产权市场合约交易的替代政府或行政主管的企业积极所有者的产权制度安排就成为必要。

三、替代性产权制度安排：引入个人产权的企业控制权分配

像国有企业这样的公有制企业的彻底市场化改革有赖于公有产权承认、融合个人产权，这就是说，在企业的国有、集体、乡镇所有权结构中，切入或引进以自然人为主体的所有者或最终能层层分解到自然人的法人所有者，他们是新的积极所有者，接替原来所有权实际已被行政任命的人架空的所有者来执掌企业控制权。这样做，一方面，可保证改革顺利深入，回避在我国目前还很难让人接受的市场化就等于私有化，不是把原有的国有企业资产化成私人企业资产，而是保持原有国有资产存量或者逐步减持国有资产存量同时，引入以自然人为基础的增量资产投入企业来增加企业活力和效益；另一方面，可使企业产权制度安排改革有操作性，即可以将公有制企业里原来一批厂长、书记、经理依据一定条件和资格直接转为持股、控股的积极所有者或通过竞聘和人才市场选聘引入新的积极所有者。

按照西方经济学者看法，市场经济制度基础是私有制，而我们是在利用这个私有制来推进国有企业市场化改革，但市场化不等于私有化，不是把国有企业化成私人所有的企业。改革实践表明，我国市场化一开始不是通过私有化实现的，而是通过逐步放松管制，无意中引发了竞争性，促成了市场发展，因此，我国市场化是在保持国有企业公有制同时大力发展了多种所有制经济，如个体经济、乡镇企业、外资企业等参与市场竞争。在这一竞争过程中，大部分国有企业竞争效率较低，结果形成非国有经济比重不断上升，这反而使国民经济保持较高增长率和越来越高的市场化程度。可见，我国的市场化首先来自竞争性，是市场竞争逐步发展出非国有、私有经济（而不是把国有的化成非国有或私有的），而非国有、私有经济飞速发展在迫使国有企业进行市场化改革，这种市场化改革从层面和企业运行层面上有许多措施，从放权到现代企业制度，但收效不大，问题还在原公有产权制度无法成为市场经济所需要的微观基础。

发达国家也有所谓的“公有制”企业或公司，但这类企业或公司绝大部分产权最终都能一层层落实到自然人身上，产权是明晰的，是由私人持股、控股或由许多投资公司、银行、基金、保险持股和控股，而这些投资公司、银行、基金、保险也是由众多的约束很硬的自然人组成，如富人、各阶层人士、离退休职工等加人才存在的。不像我们国有企业产权不可能找到自然人来落实，那么国有企业的资本增值或贬值就没人负责，没人承担风险，这就是国有企业产权不明晰，没有自然人来落实这一产权，人人所有，但人人却都不是所有者、投资者。其实，即使在改革中发展起来的不少民营企业产权，严格讲也不明晰，如挂靠、戴红帽子或以家庭、家族作为排他性，而不是建立在自然人的排他性上的，结果出现，企业告政府侵权，政府诉企业贪污，或者是父子、兄弟反目或分家等。因此，包括国有企业在内的我国企业彻底的市场化改革在于企业产权制度改革，而这一产权制度改革最终指向产权能界定到自然人个人身上，即明晰的个人产权，而公有产权在竞争和运作中可被界定为众多个人产权的集合，从而我们就为像国有企业这样的原公有制企业产权改革找到了替代性产权制度安排的根据，规范和完善了公司法人治理结构，避免了国有企业所有权政府行政化，并为引入个人产权的企业控制权如何分配提供了制度保证。实际上在我国，原公有产权中融合、引入个人产权早已实施，如发行上市的公众股，拍卖中小国有企业给私人等，但问题在于融合、引入个人产权规模还太小，不足以影响原公有制企业所有权结构，原有的所有权行政化问题在公司治理中不可能从根本上得到扭转，整个公司运作带有很浓的行政级别色彩，如部门臃肿，人浮于事，区分干部、工人身份，追求官位，达到什么行政级别，拥有什么权力，拥有什么待遇和年薪，而并不真正承担企业支出费用、亏损和风险。由于公有产权中的国有资本目前无法也不允许直接转变为个人产权，我们只有在占统治地位的国有资本运营中积极引人所有权多元化结构，而这个所有权多元化结构更多的是以个人产权为主的非国有和私人资本参入份额，因为我国市场化首先得利于市场竞争性，而竞争性又发展出了目前在国民经济中占比例很大的非国有和私人资本，这些是我们在原公有制企业中引入所有权多元化个人产权的主体大军，也是取代政府、行政主管构成企业积极所有者的主力。根据有关研究（方晓霞1999，刘小玄2000，刘伟、李绍荣2001），在各种所有制企业中，具有完全个人产权的个体经济和私有企业效率最高，但规模太小，往往反映不出资本和全员劳动效率，所以把不断发展的私有企业和经济及时切入和引进包括国有企业在内的公有制企业，是迅速扩大个体经济和私有企业规模，提高全社会资本和劳动效率的良机，从而就有可能彻底消除原公有制企业所有权政府行政化问题，使企业的公司法人治理结构能真正反映产权制度安排，体现出公司权竞争，能激励和约束经理，而不像现在的国有企业，经理替换权力归政府或组织部门所有，这就可能出现经理想方设法贿赂政府或组织部门官员，以保其位置。这同成熟市场经济中的规范私有公司相比有很大不同，这里经理是通过权竞争上岗，经理努力提高企业绩效是保住自己位置的惟一途径，在这样的企业里，因产权的剩余索取权在董事会手里或干脆就在自己手里，其贿赂成本很高，高到他无法承受。当然这种权竞争除了用手投票可以形成外，还可通过股东用脚投票，抛售股票来形成或通过敌意收购来形成。

无论是目前的关于企业产权、所有制的理论研究文献或我国沿海发达地区企业产权或所有制改革实践都表明，私有企业、非国有企业绩效远好于国有企业，而且私有和非国有产权或所有制比重不断增长提高了全社会劳动和资本效率，并淡化了行政性干预。因此，在这些市场发达地区正在实践探索对国有、集体、乡镇企业的产权明晰化改制，进一步从原来产权并不十分明晰的多元化所有权结构或混合所有制改制成更多地以自然人为载体的十分明晰的产权结构，亦即：尽可能让经营者、职工和普通公众持股，并且经营者持大股，而所谓“集体股”（国有企业的“国有股”、集体企业的“集体股”、乡镇企业的“乡镇股”，我们这里都暂称为“集体股”）退出越多越好。有人把这称之为设计一种替代性的明晰产权制度安排的两大原则。这样做也完全是不得已逼出来的，因为原“国有”、“集体”、“乡镇”这些公有资产存量一开始无法明晰到以自然人为载体的个人产权上，而由各级政府和行政主管作为这些原公有资产存量所有者来控制企业，行政任命企业领导班子与市场机制背道而驰，貌合神离。各地实践探索也表明，包括国有、集体和乡镇企业的产权明晰化改制中，在原公有存量资产产权不清晰或不知产权所有者和老板是谁的情况下，关键的经营者持大股作为替代和逐步减持或退出“国有股”和“集体股”原则符合市场经济规律，能有效激励和约束经营者，全面提升企业经营绩效，同时企业因产权能落实到经营者、职工、公众等这些自然人排他性基础上，就能明确所有权既对企业有控制权，又对企业有剩余索取权，从而明确关系，真正在公司治理机制中体现出权竞争，即有效的经营者选拔机制，不断有优秀人力资本进入企业。

下面就政府和行政部门转为消极所有者，逐步退出企业，而在企业产权上逐步引人以自然人个人产权为基础的新积极所有者（私人经济、竞聘的企业家、原经营者、职工、公众等）的实践探索，大致概括一下原消极所有者和新积极所有者在企业产权改制设计上对企业控制权分配博弈过程，试图为包括国有企业在内的公有制企业产权改制实践提供一个较清晰的逻辑操作框架或模式，这一博弈过程可能也是我们必须经历的一场痛苦的产权市场化改革过程。

环节1：从企业产权、所有权上着手，将政府、行政主管公有产权由积极所有权转化为消极所有权，这首先是各级政府和行政主管观念要更新，积极实施自身改革并把企业产权改革作为主要改革目标加以实施。为使企业产权改革比较顺利进行，又有利于企业发展，就必须有一个好的产权改革操作方案，所谓“好”的操作方案是指，政府、行政主管作为积极所有者放弃企业控制权转变为消极所有者，意味着权力和地位丧失，所以，政府、行政主管必须有最大限度的利益补偿，这种利益补偿可能最主要通过对企业提出的产权改革操作方案行使批准或否决权力来实现的，并通过和企业讨价还价来实现的。一开始，政府、行政主管作为公有制企业存量资产所有者或最大股东在产权改制中进入董事会，但这时的产权改制已经是以自然人个人产权为主体的产权多元化改制，政府、行政主管已不是惟一的所有者或股东，虽然还是最大股东，但这个最大股东开始已与企业之间划出了清晰的财产界限，两者的利益开始明确、分离，而且新进入的所有者、持大股的经营者、职工入股、公众持股等以自然人为基础的多元化股权大大提高了对企业资产关切度，积极参与经营决策，对政府、行政主管企业控制权有一定的制约作用，尽管这种制约程度开始并不大或不明确，但确实存在，在许多重大问题上如企业高层领导任命，政府、行政主管不能完全自己单方面说了算，因产权这个深层体制上的控制权和剩余索取权带来的利益关系变化，包括国有企业的公有制企业政企就可能水到渠成地自然分离。

环节2：由于不能分解到个人产权的国有企业所有权只能归政府和行政主管，他们必然作为绝对积极所有者对企业有完全控制权，如政府、行政主管一把手一言堂任命企业高层领导。如果观念转变，在国有企业中积极切入和引进多元化个人产权来挽救国有企业日益衰败和效益低下，那么，政府、行政主管对国有企业拥有完全控制权的绝对积极所有权到连决策参与权也没有的绝对消极所有权这两极之间就存在着各种中间状态，而把多元化的个人产权切人和引进原公有产权里就形成了这些各种中间状态，这些中间状态必然影响和抵消原来的控制权。一旦新进入的多元化个人产权所有者拥有的企业所有权股份份额超过某一阀值（从实践看，对不同企业这阀值不同，从10％到50％都有可能），他就必然成为积极所有者，要求对企业有控制权，这时政府、行政主管可能从绝对大股东转化为相对大股东，甚至转化为消极大股东。我们的改革目标就是政府、行政主管成为竞争行业企业的消极大股东，对企业占有各种生产要素转变为占有其价值，而让更多的自然人组成的公司法人治理结构占有企业生产要素，控制企业的财务和人力资源，承担企业财务成本和经营风险，作为自然人的进人公有产权的持股经营者、企业家、职工、公众他们的经济利益必然依赖积极所有权和对企业的控制权。而这时政府、行政主管作为最大的消极股东其收益权更依赖法律和信用制度，特别是信用，一旦政府、行政主管重视信用（政府、行政主管控制的国有企业最忽视信用，借银行钱不还、赖账）也就能迫使经营者、企业家也重视信用，从而在市场中逐步培育出信用制度，而不是你骗我，我骗你。

环节3：原公有制企业如国有企业产权制度改革方案设计的核心是对新进入的积极所有者的股权安排，根据各地的产权改革实践探索经验以及上市或不上市，设了国有股、法人股、集体股、企业股、经营者股、职工股、公众股等这些基本股权。因国有股要减持，原公有法人股也同集体股一样产权并不明晰，也要减持或退出，而减持和退出是一个涉及到方方面面的非常复杂问题。为简化问题和讨论方便，本文把国有股、法人股暂且都归到集体股来讨论，目的是如何尽量减持或退出集体股。对国有企业这类公有制企业原有全部净资产经过评估核定后，一般是60％以上界定给各级政府、行政主管，称集体股，是企业最大股东；根据调查，有的企业可能还设有所谓企业股，占10％左右作为企业自身积累，但有的企业并没有设企业股；30％界定给职工，作为企业积累中对职工劳动补偿，称职工基本股。基本股按工龄、岗位职务、基本工资等这些指标量化到个人，这里最关键的是岗位职务在职工基本股中占多少，既要公平，但又不能平均，像企业经营者如董事长、总经理等岗位职务肯定占较多股权，职工股的分配要向经营者和老职工倾斜，要有一定程度集中，而不是平均持有和完全分散，股权相对集中可增强较大股东即经营者、新加人投资者获取企业控制权的动力。有的企业为更好实施职工基本股，还设了职工普通股作为资产增量投入，即职工获得基本股的条件是必须出资入股，那么作为经营者就要自己出更多资金，承担更多风险，才能拿到岗位职务所要求的基本股，这是很公平的，他们有可能成为新的积极所有者来影响集体股。如果职工不入普通股，他应分得的基本股视为弃权。这些股都按“同股同权”参与企业红利分配。各地企业对集体股、职工普通股、职工基本股、企业股所拥有的表决权的大小，什么股承担不承担风险，多大风险，什么股可以保息，甚至退股并不一样，是以企业经营集团和职工为一方，各级政府和行政主管为另一方反复讨价还价，进行博奕的结果，使双方利益达到均衡。各地不少企业在产权制度改革方案设计上，前前后后制定了四五套方案，甚至七八套方案，最终才达成一致。

环节4：以政府、行政主管为一方，以企业经营者、新进入的所有者、投资者、企业职工等为另一方，双方会就原公有存量资本分配比例和新进入的增量资本分配比例进行激烈的讨价还价，企业方面最初提出产权改革方案完全从企业自身利益考虑，如3：7的比例分配，30％是集体股，70％是经营者和职工基本股。如果政府、行政主管积极进行自身机构改革和积极支持企业产权改革，可能会同意这30％的集体股利益补偿，但可能更多的政府、行政主管会断然否决这个方案，认为政府、行政主管应该占大头，比如70％集体股。由于政府、行政主管掌握着产权改革方案的最终决定权，而且谈判中往往不亮自己底牌，所以处在主动地位，而企业方面这时在谈判中看来节节后退，从3：7，退到4：6，5：5，6：4，甚至退到7：3，但企业实际上是在寻找一种政府可接受的妥协方案，才能最终实施企业产权制度改革方案，企业从一开始提出占大股到后来节节让步，可能是一种公关策略和谈判技巧，目的为了最终能够使经营者、新加入的投资者、职工、公众占到一个较满意的股权比重。虽然政府、行政主管因利益补偿问题一开始持有企业大股或支配性的股份，如60％～70％，但能落实到自然人身上的30％～40％个人产权，尽管在总股本中不占优势，可已不是一个无足轻重的份额，可决定董事会席位数，可有一定的表决权。政府、行政主管虽然可凭借最大股东影响董事会决策，特别是影响企业高层领导职位人事任免，但已不能完全一言堂，如果政府、行政主管凭借大股东比改革前更深人卷入企业经营决策、人事任免，不仅与改革方向背道而驰，得不到上级允许，而且也会妨碍政府、行政主管履行自己政府和行政职责，甚至该职。另外，企业经营者、投资者、职工、公众因利益受到政府、行政主管干预而对政府、行政主管不满和指责，最终影响政府和行政主管形象和利益。虽然一开始的30％～40％股权对企业实施真正公司法人治理可能没有多大影响，但这30％～40％股权却使原公有制财产组织形式开始转化为以个人产权为主体的多元化，而且有新的所有者介入，产生了对原公有产权加以界定的必要，正如周冰等（周冰、郑志，2001）认为，新主体投入的增量资本的产权性质与企业原有产权性质不同，新所有者与原来公有主体的性质越不相同，差距越大，对企业内部产权关系明确界定的要求越强烈，需要界定的程度也越严格、越精确。这也为今后60％～70％的集体股减持和退出提供了条件和环境。那些产权改革走在前列的企业认为，把原公有制企业改制成政府、行政主管拥有60％以上，经营者占40％的股份企业在实践中并不能从根本上解决问题，首先“国有”、“集体”这一块60％以上仍不明晰，仍不能从根本上调动经营者积极性，经营者仍认为，“我仍是小股东，我为国有、集体干，风险我不担，亏损国有、集体还，我还是吃大户”。所以，不少集体、乡镇这些原公有制企业开始进一步深化产权改革把集体股这一块转让给经营者，使这些企业成为真正私有民营企业，把剩余集体股一次性量化给全体职工、村民等，不设集体股，这时企业资产更加明晰，股本终极所有权为自然人的股东个人，如经营者、职工、村民等，等有条件时，可将股份合作制企业上市。实践表明，这些企业干事的人多了，混日子的人少了；勤俭持家的多了，铺张浪费的少了；管家的多了，甩手的少了；大家忙着跑项目，跑银行，跑市场；抓制度，抓管理，抓人才，企业有了真正独立和活力。

公有产权范文篇8

土地产权制度功能质的规定性

现代土地产权制度的功能，其本质在于，土地产权制度规范所确认、调整、保障一定的土地资源配置经济关系，及其效率与效益。即通过这种制度规范、引导、调整、保护经济主体合理开发和利用土地资源，使企业家（包括农民）有效发挥与土地等生产资料和其他资源优化配置，以提高土地产出率、劳动生产率和投资收益率，解放和发展社会生产力，促进社会文明进步。因此，我们应该从实现农村小康社会目标出发，以新视角分析土地产权制度功能的发展。

作为市场经济条件下的土地产权制度功能，具有现代性、开放性、发展性等特点，是传统土地产权制度功能在开放条件下的继承和发展。其表现在。

1、明晰产权的功能。首先，解决的是对土地及土地产品的归属权（所有权）、控制权（持有产权），明晰其归属控制的性质、范围与秩序。其次，创设对土地及土地产品的利用权（承租权、承包权、转包权），明晰其利用的性质、范围和秩序。其三，凭借对土地及土地产品的归属权、控制权、利用权通过不同形态的交易流转，以满足个人、集团及国家不同的消费需求与投资需求。其四，为了避免归属权、控制权“长臂”导致资源配置效率低下，或频频引发交易中的“寻租”、机会主义行为等交易风险、交易不确定性问题增多，交易成本无控制增长的状况，必须借助国家的力量，通过制定一套科学的制度与规则，使土地及土地产品资源的配置达到效率与效益最大化。

2、激励约束的功能。根据现代市场经济的需要，在坚持土地国有、农民集体所有前提下，按照公平与效率结合原则，对农民赋予土地控制权———即土地持有产权（根据社会主义性质的决定论不宜赋予其所有权），其实质上是国家禀赋农民一种“恒定”（根据现代人们平均寿命可确定相应的持有产权周期）的“资本产权”。这种土地产权制度功能安排既遵循了参与约束原则，又遵循了激励相容约束原则，同时考虑到了劳动努力之外的因素对土地产品产量的影响程度，在对土地持有产权取得、利用、转让、继承、处分、担保或置换成股权、期权等权利变更与组合的若干经济、民事场合，既可能减少交易成本，又降低权利变更场合中的摩擦成本，因而更具有科学性、严密性。

3、有序交易的功能。作为土地这种特殊“商品”，其功能是为人们提供劳动条件、活动空间及场所，让人们获得土地产品及服务。而作为土地市场交易，不只是市场的买卖双方参与土地交易，而是众多的参与者所要发生多方面的经济关系。其交换的客体事实上不是土地本身，而是不同的利益主体所给付的土地权利及获得的预期最大收益，即增加权利或变更权利所指向的利益（财富）的最大化。这就要求土地产权制度的功能创设必须具有便捷交易、降低成本、减少风险、优化资源配置，有效地防止败德行为，达到均衡的博奕结局。

土地产权制度功能创设的一般轨迹特征

作为经济制度重要组成部分的社会主义土地产权制度及其法律上的土地法权制度，在其创设的阶段上，具有以下“轨迹”特征。

1、既具有历史跨越性，又可能出现超越阶段性。马克思在指出人类社会发展必然规律的基础上，曾对未来社会设计了两种理论模式，即“西方模式”和“东方模式”。150多年来，社会主义作为一种运动，经过艰难曲折的实践，至今未能在“文明国家”实现，而东方经济文化比较落后的中国等国家却跨越了资本主义的“卡夫丁峡谷”，成功地建立了社会主义。随着社会主义国家的建立与人民民主政权的确立，社会主义的重要经济制度———土地公有制度、土地产品的按劳分配、劳动群众作为土地的主人的制度，同样也跨越了资本主义的“卡夫丁峡谷”，即在不经过资本主义土地制度创设历史阶段的情况下，通过废除半封建、半殖民土地制度的基础上，建立起了劳动群众的土地私有制，并进而变革为以社会主义国家所有制和农民集体所有制为主要内容的土地“二元公有”制、土地使用制和土地国家管理制的制度体系，并且上升为国家土地法律制度，对其确认和提供保障，形成了土地国有权、集体所有权的土地法权规范体系。因此，社会主义土地制度的创设具有跨越历史阶段的特征。

但是，在社会主义土地制度的创设过程中，我们曾脱离国情、忽视初级阶段社会生产力极不平衡的发展状况，忽视土地资源配置效率机制的作用，又囿于对土地公有制的片面理解，认为土地法权越公越纯越好，片面强调“一大二公”，结果受到了土地产权在优化配置土地资源的过程中发挥着“激励———约束”、“成本———收益”、“内部性———外部化”三大基本功能的经济规律的惩罚。这就表明，在土地制度创设上，如果不坚持从实际出发，不坚持理论创新，就会干违背经济规律的事情，犯超越历史阶段的错误，导致农业生产严重倒退、农产品匮乏、农业生产力遭到极大破坏的历史悲剧。因此，在我国建立社会主义市场经济体制，加入世界贸易组织的条件下，探索坚持公有制前提下土地公有产权新的实现形式，仍然是现阶段土地产权制度创新的主题之一。

2、既具有扬弃性，又可能出现抛弃性。社会主义土地公有制度与公有产权作为一种新事物，它在创制过程中，一方面总是要从根本上否定土地私有制，封建买办制、资本家集团的垄断制等等，寻找“平分地权”的最佳实现形式，形成社会主义的经济基础，并在此基础上构建保护和促进社会生产力的土地法权制度体系。另一方面，总要吸收、肯定和借鉴人类历史上经过检验证明有较高效率的土地家庭业主持有经营制度、土地股份合作经营制度、现代土地股份经营制度、土地租赁经营制度、契约经营制度等等，探索在开放的市场经济条件下农民对集体土地“不求所有，但求持有，重在利用，讲求效率，追求效益”的制度创建，改造传统家庭的经济功能，引入新的产权制度与现代企业制度安排，特别是吸收、借鉴、继承人类社会长期探索形成的土地资源配置的技术规范、经济规则。

在这个问题上，我们一定要汲取以土地制度的性质替代经济规则、立法技术，甚至抛弃土地资源配置效率机制与规则的教训。因此，在土地制度的创新上，我们既要吸收“辩证扬弃”的经验，又要汲取“一味抛弃”的教训。只有这样，我们才能在改革、开放、发展的条件下，按照事物发展的规律来进行土地制度理论创新与土地产权制度模式创新，使土地产权制度的功能在市场经济条件下有效地发挥出来。

3、既具有开放性，又可能出现封闭性。随着经济全球化、加入世界贸易组织，中国融入世界经济主流的步伐加快，作为适应社会主义市场经济体制，反映社会资源配置规律，保护和促进社会先进生产力、保护广大农民根本利益的土地产权制度，一方面，它要对土地经济理论、土地制度的体系框架、目标原则与法律形式进行继承、发展与创设；另一方面，它要吸纳本国数千年遗留下来的优秀的土地思想文化，更要借鉴国际上特别是资本主义发达国家的土地产权制度和土地产权立法所反映的人类社会共同配置土地资源、发展经济所要求的制度创设规则成果与立法技术。历史上的经验告诉我们，作为一种社会经济、政治、法律制度，乃至土地法权制度，是可以跨越资本主义的“卡夫丁峡谷”，建立起新型的社会经济、政治、法律制度乃至土地产权制度的。但是，运用市场经济运行机制，尊重土地资源配置的客观规律，大力发展农村社会生产力，建立科学的现代土地产权制度，推进农业现代化，实现农村社会文明进步的历史阶段，在刚刚迈入小康社会门槛的中国，却是不能跨越的。特别是作为经济制度重要组成部分的土地产权制度，它的创设和功能完善不能脱离我国现阶段的社会物质生活条件的基本国情，不能把反映土地公有制与公有产权不同实现形式的“农民土地持有产权”作为判断“姓资”、“姓社”的标准。在这个关键性问题上，如果思想僵化，拒绝学习借鉴，不愿进行或迟于进行理论创新，就可能在土地制度创设问题上重犯过去经济建设故步自封的错误。

公有产权范文篇9

关键词：资本主义私有产权；资本主义股份制；消极扬弃；合作工厂；积极扬弃；公有产权

一、《资本论》对资本主义私有产权历史沿革的研究概述

《资本论》的学术魅力不仅在于理论抽象和严密的逻辑推理，而且更在于研究社会经济问题所遵循的方法论——历史唯物主义辩证法，它是《资本论》这一重要马克思主义经济理论著作的思想精髓。马克思正是在这一方法论的基础之上，研究了自由竞争资本主义时期的私有产权问题。根据历史唯物主义辩证法，资本主义私有产权发展的根本动力是生产社会化和生产资料资本主义私人占有之间的矛盾，通过梳理《资本论》中的相关阐述，我们可以概要性地总结资本主义私有产权的历史沿革：在自由竞争资本主义的早中期，其最主要的形式是私人经营，比如家族式私营（当然由于私有产权形式的复杂性，也存在合营等其他私有产权形式）；到了中晚期，随着资本主义信用制度的高度发展，出现了资本主义股份制，并且出现了一些类似合作工厂这一积极突破资本主义私有产权的产权形式；在自由竞争资本主义穷途日暮的晚期，极度自由资本主义走向了自己的对立面——垄断资本主义，出现了卡特尔、托拉斯、辛迪加等垄断资本主义产权形式，迫使资本主义国家权力对国民经济发展的积极干预。在以下的论述中，本文将重点探讨资本主义股份制和合作工厂，以及它们对我国现阶段公有产权改革的重要启示。

二、资本主义股份制与消极扬弃的辩证法

（一）资本主义股份制的重要制度基础——资本主义信用

资本主义信用制度的产生具有历史必然性，它的存在有其客观的物质经济基础——“以便对利润率的平均化或这个平均化运动起中介作用，整个资本主义生产就是建立在这个运动的基础之上的。”简而言之，资本主义的贪婪本性对信用制度的发展起到了推波助澜的作用，而资本主义信用制度归根结底是为资本攫取剩余价值服务的。简要剖析西方发达资本主义国家的信用制度，它主要包括商业信用、银行信用、国家信用，但在资本主义信用制度高度发达的今天，三者相互渗透。比如说，上个世纪三、四十年代，美国罗斯福政府通过金融机构大量发行国债，并以工代赈，消极应对资本主义经济危机，这是国家信用、银行信用与商业信用有效结合、调节经济的典型案例，因此，资本主义信用制度正如马克思所解析的那样，它“表现为生产过剩和商业过度投机的主要杠杆”。

（二）资本主义股份制的历史特征

资本主义股份制的重要历史特征可以概括为以下几方面：首先，它依然是资本主义私人产权形式，它存在的物质经济基础——生产资料的资本主义私人占有依然根深蒂固，因而它并没有突破资本主义生产方式这一陈旧的范围，也没有根除资本与劳动、私人财富与社会财富的对立，不仅如此，它反而在新的形态上激化了它们之间的对立。其次，由于股份制所必然导致的资金和劳动的社会集中，即使是在私人控股的前提下，资本主义股份制企业也取得了“社会企业”的形式，形成了虚拟的、间接的“社会财产”，策略性地适应了物质生产力社会化的发展要求，而社会化大生产和现代化大工业是社会主义经济存在的重要物质经济基础，因此资本主义股份制纯粹是一种消极的过渡点，存在着“自行扬弃的矛盾”，与此同时，资本主义股份制企业产生了前所未有的规模经济效应。再次，资本主义股份制企业出现了资本所有权与职能相分离的现象，即资本所有者沦为单纯的货币资本家，完全脱离了具体的生产过程，企业由专门的职业经理经营，但在“生产资料已经转化为资本”的前提下，资本所有者可以攫取全部利润（即包括企业主收入和利息），实现其梦寐以求的“坐享其成”。在此基础上，产生了专门靠炒作、投机股票的食利阶层，马克思称之为“一种新的金融贵族，一种新的寄生虫”，“一种没有私人财产控制的私人生产”。最后，由于股份制的过渡性，资本主义股份制存在着社会主义改造的可能性，改革后的股份制——社会主义股份制（公有控股），是一种具有积极意义的、能够适应“过渡型”社会主义经济的组合产权形式。

（三）消极扬弃的辩证法

“否定之否定”规律是历史唯物主义辩证法的三大规律之一，它表明任何事物的发展都是不断地自我完善与发展的过程，同时这一过程是由一系列存在着内在联系的阶段性过程的统一。社会经济形态的发展亦是如此。但是，由于事物发展的复杂性、曲折性，对某一阶段的“否定”，既存在着积极地“否定之否定”，又存在着消极的“否定之否定”，这就是积极扬弃与消极扬弃的辩证法。

资本主义股份制是资本主义私有产权的自我消极扬弃形式。私人私营企业是资本主义私有产权初始的主要形式，但随着社会化大生产的发展，特别是周期性经济危机的出现，资产阶级在确保资本主义经济制度根本不变的前提下，对资本主义私有产权的具体形式进行了适度调整，资本主义股份制企业“粉墨登场”，与私人企业形成了形式上的“对立”，实质上二者“殊途同归”——都是为实现资本主义私人所有权（所有制）的经济利益服务的。因此，资本主义股份制尽管在形式上有所突破，但是它并没有根除私人财富与社会财富的对立、资本与劳动的对立，反而在新的形态上发展了这种对立——随着“小鱼被鲨鱼所吞掉，羊为交易所的狼所吞掉”，对个人生产资料的剥夺发展到了极致——这种剥夺已经降临到中小资本家本身，社会财富越来越被极少数大资本家所垄断，并最终迫使资本主义国家行政权力的介入，如西方资本主义国家的反垄断法。

三、合作工厂与积极扬弃的辩证法

（一）合作工厂——对资本主义私有产权的进一步否定

资本主义股份制对资本主义私有产权进行了消极地“形式”层次的否定，而工人联合体的合作工厂对其进行了更进一步的否定——涉及对资本主义私有产权的“物质内涵”层次的否定，由此可见，合作工厂是对资本主义私有产权更为深入地“否定之否定”，取其精华——它所体现的某些共性范畴，比如股份制及其基于的信用制度等，祛其糟粕——它所蕴含的物质内涵——资本主义私人所有制（权）。因此，虽然资本主义股份制和工人联合体的合作工厂都属于过渡性的组合产权形式，即两者存在形式上的可比较性，但是它们的物质内容大相径庭，合作工厂批判性地否定了资本主义股份制，它在对资本主义私有产权的扬弃方面，走得更远。

（二）合作工厂积极的历史过渡性

马克思指出：“工人自己的合作工厂，是在旧形式内对旧形式打开的第一个缺口，虽然它在自己的实际组织中，当然到处都再生产出并且必然会再产出现存制度的一切缺点。”这句话体现了合作工厂的历史过渡性，即合作工厂不仅具有历史积极性，而且必然会存在其一定程度的局限性。合作工厂的历史积极性在于，通过工人自己的资产和劳动的联合（基于这一点，马克思这里所讲的“合作工厂”可理解为“股份合作制工厂”），它在其内部从根本上消除了资本与劳动的对立，从而扬弃了在资本主义生产方式范围内的、建立在资本与劳动对立基础上的资本增殖，形成一种建立在自己劳动基础上的资产增值，这类似与小商品经济私有产权形式，不过那时的小商品生产者在这里转变为工人的“联合体”；但合作工厂存在其历史局限性：尽管合作工厂的资产归工人联合体共同“占有”，摈弃了生产资料的资本主义私人垄断占有，但是它依然遗留着资本主义“母体”的历史痕迹——工人联合体的个体之间的私人产权关系依然是清晰的，这就使合作工厂依然仅仅是一种比较低级的集体经济产权形式，依然有改进的空间。从以上的分析可以看出，“工人自己的合作工厂”亦属于一种过渡性产权形式，但它不同于资本主义股份制，它是积极的过渡性产权。

（三）积极扬弃的辩证法

马克思主义者的辩证法是积极扬弃的革命辩证法。工人联合体的合作工厂是对资本主义私有产权的革命性突破，这种突破的革命性不仅仅是在于对资本主义私有产权形式的扬弃，更为关键性的一点在于，它扬弃了资本主义私人垄断占有，在其内部消除了资本与劳动的对立、私人财富同社会财富的对立，从而在一定程度上顺应了历史发展的客观趋势，为更适应物质生产力发展要求的新的生产方式的形成，进行了积极地探索和实践。当然，由于当时的历史客观条件的制约，马克思所描述的合作工厂存在明显的局限性，但它的改革取向是积极向上的，是有着广阔的发展空间和巨大的发展潜力的。

四、对我国现阶段公有产权问题的思考

公有制企业特别是国企体制改革是整个社会主义市场经济体制改革的中心，而所有制（权）的结构性改革是公有制企业体制改革的核心，很显然，对我国现阶段公有产权的改革是社会主义初级阶段整个市场经济体制改革的关键点、突破口。在社会主义公有产权的改革过程中，我们必须坚持积极扬弃的辩证法这一科学的改革观，从物质生产力发展的实际情况出发，努力探索社会主义初级阶段我国公有产权的具体形式。

在突破纯粹、单一的公有制经济而实行多种经济成分并存时，要保持公有制经济成分的绝对主体地位以及国有制经济成分的绝对主导优势[3]，这是我们进行社会主义公有产权改革必须牢牢谨记的首要原则，它是社会主义国家进行有效宏观调控的重要物质经济基础，是国民经济发展坚持社会主义方向的重要物质保障。初级阶段的社会主义属于过渡型社会主义，公有产权可以采取股份制、股份合作制、合作制等各种过渡型产权形式，但是要注意酌情处理，不能“一刀切”，更不能搞盲目私有化。比如说，一些关乎国民经济命脉的、具有战略意义的产业部门依然应该采取国有国营的形式；一些经营状况不是很理想、但大有发展潜力的大中型国有企业可实行国有控股的股份制经营（总理在今年两会的政府工作报告中明确提出，要继续推进国有企业的股份制改革）；而一些盈利能力明显不足、持续亏空、毫无发展前景的中小型企业可实行租赁、承包，甚至出售；对于农村集体所有制经济，根据目前农村经济的发展形势，可鼓励农民从联产承包责任制过渡到农村专业化合作社经营，实现农业的专业化、规模化、现代化经营；针对异军突起的民间个体私营经济，对已经较有规模的个体私营企业，要有意识的引导它们推行员工持股计划，同时要通过法律、行政等强制性手段提取公积金、公益金，提高公有财产的比例。此外，要加快绝大多数企业（特别是国有或国有控股企业）建立现代化企业制度的进程，同时加快对金融市场特别是资本市场的规范化及监控工作，谨防由于虚拟资产的极度膨胀而导致的经济虚假繁荣。

参考文献：

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2、张薰华.《资本论》脉络[M].复旦大学出版社,1986.

公有产权范文篇10

关键词：非正当私有化行政权力权力规制

“局部性”公有产权，特指除中央级国企外各地方性国有或集体企业公有产权，以及国家各行业主管部门或各地方政府等事业单位公有产权。中国局部性公有产权私有化，是指将这些产权私有化或私用。现在国内一些学者主要将注意力集中于中央级国企，似乎只要后者没有出现大规模私有化，社会主义性质就不会发生根本改变。然而，这却是一个错觉——倘若局部性公有产权被非正当私有化既成事实未能得到有溯及力的制度化追究，就极易形成一种“鼓励更广泛的行政权力拥有者进一步将中央级国企、大量国有土地等巨量剩余公有产权私有化行动”的恶性示范。本文意在打破这种幻觉，对非正当私有化现象和不良后果以及原因进行讨探，然后提出相应的治理对策。

一、局部性行政权力拥有者对公有

产权的非正当私有化

（一）我国地方性公有企业公有产权私有化实践。近20多年来我国地方性公有企业承包、租赁、出售、股份制和现代企业制度建设等改革，都围绕着产权变革重心，只是不同时期各有侧重而已。从根本上说，这种变革实属无奈之举，大一统经济时期全盘公有化格局早已积重难返：企业办社会负担沉重、政企不分、上级主管部门及官员干预多而不当、企业干群激励不足缺乏工作动力，公有企业效率低下，特别是在民营企业、外企竞争日趋激烈背景下，就更是如此。改革目标是：转换企业经营机制、明晰产权关系、完善企业制度、提高效率、最终有利于地方经济综合竞争力和人民生活水平不断提高等等。然而1990年代以来，这些改革却逐渐偏离上述目标，总体上沿着地方性公有企业官员或经理人群体私有化及利益最大化方向发展。

1．乡镇企业公有产权私有化实践。20世纪80年代以来，我国乡镇企业迅猛发展，同时却有相当一批乡镇企业出现效益下滑、亏损和倒闭等情况。90年代以来，普遍出现了不管企业好坏都被承包，或干脆由原经营者或乡镇、村负责人入主企业的现象，全国大量乡镇企业逐步变为由这些私人所有或由其直接控制。

2．地方性国企公有产权私有化实践。在上世纪90年代“抓大放小”政策出台后，我国很多地方性国企出现以股份制、出售、破产等方式被其经营者或有少量资金和胆识者直接或间接私有化现象。比如2005年深物业公有股权转让与重组风波及次年被叫停就是一例①。1997年后“国企改革攻坚战”中，许多地方出现比国企出售更离奇的办法：长沙在1999～2000年间对一批盈利大型国企实行“靓女先嫁”的“界定式私有化”，用政权把国资划拨给“内部人”并一步到位实现管理层控股；2002年青岛市多家大型国企实现MBO。国资委成立后，其合法性被默认。全国类似情况较多，地方政府往往给予较多优惠。当地国企普通职工或公民对这些优惠政策制定、执行和监督过程，往往很少直接参与，于是暗箱操作频频发生。与深物业类似的股权转让迟早还会发生，不过方式会更为隐蔽。

（二）我国局部性事业单位公有与集体所有产权私有化。这涉及到国家各行业主管部门、地方政府部门所辖的土地、矿藏、设备、公物、无形资产、金融性资产等各类非盈利性公有资源。在上世纪90年代初深化改革背景下，不少非盈利性事业单位所控制的各类公有产权，开始越来越普遍为少数官员私有化。一些官员或基层干部利用职权，以贪占、截留、私分、挪用等形式非法占有土地补偿款，救灾救济、扶贫优抚款物及粮食直补、移民、退耕还林、宅基地等款项；以低价私自出租、转让、发包集体所有耕地、林地、矿山、滩涂、荒地等，贪污土地补偿款、工程款及厂房承包款等。甚至发生长征火箭公司领导厉建中贪污挪用公款1.6亿元案②。农业发展银行总行领导挪用8.1亿元入股市，收益去向不明案③，以及上海陈良宇违规拆借社保32亿元基金给张荣坤收购高速公路案，国家药监系统权钱交易案等④。可见我国局部性事业单位一些官员越来越普遍地或用政企官员双重身份、或单独或与商人共谋，将大量局部性公有产权直接私有化，或是通过权钱交换牟取私利。而最近又出现“权力期权化”等更隐讳的手法。

二、局部性公有产权非正当私有化

后果及原因

通过众多案例可以发现，我国地方性公有企事业单位或行业主管部门官员非正当地私有化公有产权已然成风。其后果是十分严重的：第一，它加剧了效率和公平之间的矛盾，导致社会分配更加不公。“公平第一，效率第二”发展模式，迅速建立起相对完善的工业体系。在经济起飞阶段，“效率优先，兼顾公平”发展模式，则成为跨越生产力“卡夫丁峡谷”的必然选择。上世纪70年代末国务院对地方政府及公有企业放权让利，试图通过对中微观层面各主体提供激励，推动效率提高。90年代初之前，大家都是改革受益者，效率与公平间相安无事。然而，这种放权让利过程，是地方政府和公有企业以消极对抗和因此而带来国民经济整体效率低下的方式，倒逼中央放宽政策的过程，是一种自下而上的诱致性制度变迁。主导这场变革的主要是地方政府官员、国家行业主管官员和公有企业干部。90年代后的局部性公有产权改革，局部性官员主导模式得到加强，效率优先普遍蜕变为该群体效率优先。改革前个体利益受到严重限制的农民、城市普通职工，其分配公平日益成为问题。第二，它使得改革成果日益遭侵蚀，局部性政权合法性遭质疑。韦伯的社会行动类型理论指出，价值理性式行动，始终注重与信仰保持一致，因而在价值上是合理的；而目的理性式行动，则是一种彻底工具性理性行动，它有赖于市场和相关货币制度及市场管理所需的法律和政治制度之诞生，近代资本主义本质上属于这类行动。而在笔者看来，近代资本主义价值非理性，表现为企业原始积累及正常运作中剩余价值的无偿剥夺性。近期以来我国局部性公有产权非正当私有化，似乎部分沾染上了这种非合理性成分。而无权无势无资源的百姓，多半被迫采取其它各种消极行动。倘若地方政府或行业主管部门官员日趋假公济私，其政权合法性群众基础必然会大为削弱。

那么，我国地方政府或行业主管部门官员“为人民服务”的理想政府制度与部分官员极端自利式行动之间，为何出现巨大反差？原因有三：

第一，“放权让利”后分权式政治体制改革始终没有正式确立，局部性公有产权代表定位依然模糊。纵观我国第一阶段渐进式改革，基本上仅靠体制增量部分推动。而90年代初期以来地方性公有企业改制，导向为市场经济制度，但相应的政府合理分权并有良好权力制衡的政法制度，却始终没能确立，地方政府对地方公有企业管制范围越来越大。“放权让利”过程中地方政府对该下放给企业的自主经营权、决策权等每每加以截留；同时，地方政府从中央接过属地化国资管理职能，在重组中权力不断扩大。而分权式政体改革之所以拖延，与我国政治制度中对官员人格预设总体上依然存在的虚构有关。官员人格被假设为“利他、利公主义者”，对其权力行使范围界定和约束制度必然软化。而改制中局部性部门官员普遍呈“经济理性人”，利他和利己兼顾成为主流。当中央将部分国资划归地方管理，后者成为产权人。但是，其辖下“地方居民”全体才是国资所有者。地方政府绝不能成为国资代表，否则极易监守自盗。遗憾的是，我国人大和司法部门对地方政府行政权力之屈从，加之居民个人“搭便车”心理，导致地方性国资所有者主体及代表“缺位”和政府“越位”。

第二，局部性行政权力运作潜规则盛行，正式性制度与非正式制度权利保护失衡与庇护主义关系盛行。在我国现实生活中大量存在正式性制度执行难或被符号化现象，甚至打擦边球、变通、打左灯向右转等，成为推进改革的重要方式（孙立平，2005），许多问题往往出在我国社会行动领域另有一套规则（李金，2001），两套制度对局部性权力拥有者皆有利用价值。90年代开始我国社会资源重新集聚，一个拥有社会中大部分资源的强势群体已然成形并结盟。而占我国人口绝大多数的弱势群体，以及介于两者之间的相对弱势群体，则成为两极社会的另一头。正式性制度对社会群体权利维护的低水平均衡与非正式性制度上权利维护失衡状况并存下，庇护主义成为全社会个体利益的重要实现机制。其中，非正式性制度上的权利失衡意指不同群体在表达和追求利益能力的失衡：弱势或相对弱势群体在国家政法架构、本单位或集体中缺少利益代表，缺少国际上通行的利益表达方式，日趋碎片化。强势群体则表现出巨大能量，对社会生活产生重要影响。（相对）弱势群体为寻求利益保护或超保护，被迫与权势者建立庇护主义非正式性权利保护模式。围绕权势者形成了具有强大辐射力和影响力的工具性特殊关系网络，助长着行政权力的肆意。第三，地方性人大制衡地方政府权力缺乏具体制度保障①，表现为：（1）各地方人大代表结构不合理：代表中“官员”偏多，议政时容易官官相卫；代表中专业人才偏少，农民代表比例偏小。（2）人大代表参政议政能力或意愿参差不齐，缺乏代表人民行使权力制衡行政权和司法权、防止权力滥用的清醒意识。（3）间接选举程序不科学、不民主：我国省级以上人大代表通过间接选举产生，选举者只通过介绍材料来判断候选人素质和参政能力，绝大多数代表在“相信组织”朴素意识下投票。（4）人大某些具体议事规则和方式不合理：代表在会议期间较尖锐的批评往往上不了会议简报；在议事日程上，各级人大在大会期间不设置大会自由发言时间；人大选举本行政区一府两院正职干部的选举办法中几乎都规定，只有弃权或反对的才需在选票上作记号；人大表决中普遍采用举手方式；代表在闭会期间活动及如何行使权力缺乏明确要求和必要制度保障。地方人大制衡权力的宪法性权力无法落实，成为我国公有产权非正当私有化的最大症结。

三、局部性公有产权非正当

私有化问题的治理

我国局部性部门行政权力，属于一种合法化的权力，使用权力是其必要的权利，但必须以公共利益为目标，并受法律法规约束，官员权利义务必须匹配，法无规定的权力行使必须禁止。然而我国现行政法制度之执行，与理想要求相去甚远，人大、司法、社会监督与参政渠道等有效供给严重不足，地方人大立法与司法权为局部性行政权力所控制或主导，必然导致行政部门及官员权力的肆意扩张和滥用，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”②。那么，如何能给行政权力加上一道有效的“界限”呢？众所周知，社会群体权利的具体类型和分配依赖于社会权力结构现实状况，是人类在一定社会物质生活条件下权力竞争的产物，现存权力关系与结构——社会价值观与社会规范——权力竞争，共同决定着我国局部性行政权力能否受到有效约制。围绕着我国局部性权力拥有者形成的强势群体联盟，不会轻易放弃权力之垄断，这给我国非正当私有化问题治理带来相当大的麻烦。本文提出的治理方案是，通过国家和社会间的第三领域的主动培育和建构，促进我国相对弱势群体权利意识的觉醒、并通过组织化方式争取宪法赋予公民个人及共同体的权利得到有效维护。具体措施如下：

一要由党中央在建构分权与有效民主政法制度上采取实质性行动，并给人民以充分的自治渠道与权利。这也是与国务院向地方经济“放权让利”相配套的制度提供之义务，并且目前只有党中央才有足够权威保障其效果。因为在缺少封建社会分疆封土之后相对民主化实践充分洗礼的中国，强国家弱社会格局还将持续较长时期，总体比较廉洁并具有超然地位的党中央成为最为关键的动员主体：第一，要全面实行人大直选制，并给予不同地区、城乡以相同的代表人口比例——民主政治更多的是实践过程，人大代表的政治素质与官衔、知识存量非必然成正比。第二，在宪政制度上真正赋予各级人民代表大会以有效的监督权力、选举权力和罢免权力，同时赋予各级人大而不是各级政府以国有资产产权管理职能，并在人大下设专业委员会负责具体国资管理事务，如此方能有效制衡行政权力的恣意。第三，赋予公民、媒体以足够的监督、揭露公有产权非正当化运作问题之权利。第四，鼓励（相对）弱势群体的自组织与正当的游行示威或罢工自由，并且给予其在我国政治结构中自主选择利益代言人的权利。第五，赋予司法机关相对超然的独立地位，以便起到足够的事后监督与惩戒效果。

二要由党中央在制度设计上促进我国政企分开，让真正经过市场锤炼的、能力较强并有责任心的企业家来接管我国经营不善的部分局部性公有企业，而非由官员行政性内定企业领导及其所持股份多寡。既要创建经理市场，又要适度约束其流动。既要提高其合法收入、限制其各种非法收入，又要将其与企业及员工利益直接挂钩。同时还要鼓励员工通过民主管理、提合理化建议、培训晋升和从中选聘管理人员等方式，来制约经理人可能的非正当私有化行径。

这些改革措施，在我国当前已到了非下狠心和力气进行不可的危急关头。而单独依靠来自中央的非制度性反腐行动，已不足以改变局部性部门官员非正当私有化公有产权的行动逻辑：一方面，它属于又一种人治行动，虽然短期内具有较大震慑作用，但却带有较大的不确定性（如对很多高官的重罪轻罚）；另一方面，腐败根源已不再是官员本身的问题，而是对局部性部门官员行政权力缺乏有效的制衡制度问题，反腐虽有一定效果，但却是治标不治本，并且会延缓政法制度改革的最佳时机。建立一个善的有效制度可以让具有不良习气的官员严格按章办事，而恶的制度却会让具有良好素质的官员被坏风气所腐蚀。

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