公共范文10篇

公共范文篇1

一、以在地性为起点的公共项目模式

城市是现代民众日常活动的主要场所。城市的聚居特性使得民众除自己私人生活的空间外，也和他人及社会的活动空间出现叠合，从而为公共性的讨论提供了前提。哈贝马斯（JürgenHabermas）研究指出，“公共”概念是基于近代市民社会兴起后的产物，公共性的提出和讨论都离不开社会的民主和开放，是在公众的自由交流、相互讨论、可参与的条件下形成的。因此，建立在艺术公共性基础上的公共艺术，离不开多方的参与，也必须尊重各方参与者的权利。公共艺术的创作主体是艺术家，面对的受众主体是市民，而政府或者商家或作为组织参与者或管理实施者，各有不同的利益诉求和评判标准。政府作为城市的公共管理者，首先要统合公共项目各参与方的利益诉求，并在此基础上觅得一个开放的平台平衡各方的诉求形成合力。这其中，政府可以根据不同情况选择不同的参与深度。但总的说来，大型公共艺术项目几乎都离不开政府的参与，而且在某种程度上会居于主导性地位，因此，“平等参与”的各方需要在一个可以保证各自权利的协调人下进行有益、有效的互动，达成共识，共同完成在艺术领域的公共话语表达。美国在20世纪30年代罗斯福执政时就动用政府权力和资源以国家赞助的形式支持公共艺术发展，从而推动了美国艺术发展。在获取社会各方共识上，从在地性出发的思维方式显然有优势。在地性（Site-specific）是基于项目所在地的时空背景联系，在特定历史人文状态下的地域空间中形成具有问题针对性的思路和方法。与全球化带有普适性的解决方式不同，在地性需要根植当地文化、现场空间、居民期待等现实而具体的因素，并在交融和博弈中形成新的共识。这一共识不是被预设和强加的，是在对话中不断被建构和整固而形成的。这种“接地气”的对话方式使得各方可以在同一层面进行交流，除去不切实际的想象，因而更加容易在一致性目标下推动认识，各方利益诉求也具备了“平等”表达的可能。2018年西安美术学院公共艺术系受邀参与西安高新区的双创园公共艺术改造项目。在这个与城市共同生长的公共艺术实践项目中，创作小组将对公共艺术的创作性思维融入城市日常，公共艺术的在地性、功能性和视觉重塑成为了这个项目在构思和执行过程中的重要指标。创作小组在实地考察和调研之后分别对应双创园不同的地块提出问题及相应的解决方案，罗列出人造景观、物派、消失、重组、渐隐、按年龄、可翻转、二次元、视错觉、再布局等关键词对应园区在景观设计和公共家具方面多重焦点、多种视觉形象堆叠和拼合造成的杂乱和拥挤感，同时提出了对应之道。如同《艺术走向公众》的作者布特纳（laudiaBüttner）所说，“项目不再是一种计划、设计，而是一个艺术的概念，它是为了某个特定情况、某个特定地点和时间所设计和上演的。”公共艺术作为一个内涵广大、形式多样的艺术方式，使艺术通过活动和事件介入到公共空间，“社会参与性”和“介入型”正在成为艺术与公众、艺术与城市、艺术与生活之间的有效通路。

二、在社会介入中发生的公共艺术

汉娜•阿伦特（HannahArendt）在强调公共与私人概念的对立性基础上，构建起由人的言行互动形成场域的公共领域概念。这种场域构成在个人之间搭接起一个交流互通平台，艺术于是具有了在各种关系之间相互介入的可能。布尔迪厄（PierreBourdieu）提出“场”（field）的概念，对行动者在社会中的地位涉及多维社会空间关系与作用进行阐述。与行动者文化知识背景有关的习性因素和与经济状态有关的资本因素综合作用，形成具有半自主性的地位场，场内部与各场之间的作用也影响到行动者所处地位。习性被指向为在文化定向性中产生的即兴创作能力，也是各个场相互转换的动力因素。故在场域关系的构成中，艺术因为这种对规定性的改变能力显示出其重要的价值。公共艺术在这方面的作用尤其显著。与以往艺术形式拘泥于美术馆或博物馆内部空间的展示方式不同，公共艺术一开始就将公共空间纳为自己的创作元素，不限于本体化的语言呈现，而更多从公共关系中建构艺术语言。它可以是雕塑、绘画等传统架上形式，也可以是装置、行为、影像等更具行动性的当代艺术形式。公共艺术与公共雕塑区别开来，在越来越多的公共艺术项目实践中，公共艺术的概念边界和形态创造在不断拓展，民众对公共艺术的认知和接受能力也在不断扩展。如克里斯托夫妇（ChristoandJeanne-Claude）在1995年实施的《包裹德国国会大厦》，成为当时一项轰动的公共事件和一件重要的公共环境景观，柏林政府专门为此向两位艺术家致谢，当地民众和舆论反响热烈。对公共空间的视觉关系和权力关系隐喻的改变是这件作品最引人瞩目之处，艺术家的创作提供了一个接口，使得民众可以“平等自由”进入公共话题的谈论与思考中，并通过公共领域的互动交流使个人的意见得以表达。因此，公共艺术提供的介入方式为公共话题的发现和延展以及公共意识的形成和推动做出贡献。不仅是城市这个公共领域有艺术发挥的空间，在现代社会中逐渐被边缘化的乡村同样需要新的文化建构力量。乡村不只是都市人精神放牧的田园，也不是等待社会改造的落后对象，而是具有独立文化形态的社会空间。区别于政府推动的“美丽乡村”计划或者资本参与的“乡村旅游”项目，艺术家希望用公共艺术的介入方式使乡村文化在现代化进程中重新找到自己的定位和建构文化力量。毕业于西安美院的艺术家靳勒在家乡甘肃天水市的石节子村建立了石节子美术馆，通过个人的艺术实践带动整个村的乡亲们加入到用艺术改变生活的活动中去。经过多年努力，村民们跟随靳勒走出大山，参与全国多地的艺术活动，也引来许多艺术家和批评家的关注和参与。与其他乡村艺术计划相比，它的特色在于出自本土去到他地接受教育后返回乡土的艺术家主持者。靳勒身上所具的对本乡本土的感情和在地性思维与其他外来“念经和尚”截然不同，故而他愿意持续性地、局部性地、渐进式地实施这项非功利性计划，保证了艺术自然生长，也使得艺术起到了其他行政和资本方式无法达到的公共空间与文化力量建构的作用。由此可见，公共艺术的社会介入前提仍然是对各参与者的平等尊重和建立起良好的互动理解。

三、公共话语的建构

在当代艺术的视域下，个人化的语言表达逐步向公共性的社会关注和介入方式过渡。敞开话题是艺术思维边界打开的前提，公共艺术将艺术家自我的阐释和表现权力部分分享给公众，换得公众艺术意识的趋同性效力，改变了话语的制造方式。不过，顾丞峰也指出，这种艺术的公共性并不一定是艺术评价的唯一标准，个人性与公共性如何获得平衡也是考验艺术家和批评家智慧的事。美国艺术家塞拉（RichardSerra）的作品《倾斜的弧》（TiltedArc）在1989年被美国法庭裁定从纽约曼哈顿联邦广场上拆除，是因为被投诉其阻碍了日常通行。尽管艺术家坚称其意图就是要带来一种压力感，但一部分民众的反对还是使这件作品最终从现实中消亡，只能存于艺术史书写中。关于这件作品的争议带来的艺术公共性话题贯穿了20世纪80年代到90年代的美国社会。艺术家是否有权力主张自己作品的归属与民众是否有权力判断艺术作品价值都成为有意义的话题。与克里斯托的“包裹”作品取得的社会反响相异，塞拉的作品作为永久性的公共雕塑陈列于公共空间，必然使民众在短期视觉冲击造成的新奇感和日常生活行动的长期不方便之间面临矛盾的选择。显然，塞拉忽视了这一对矛盾，在某种程度上也忽视了参与者的平等权利和互动理解的基础。就此而言，艺术家创作公共艺术作品时，需要分享自己的部分创作权力，并保持某种程度克制，使参与者获得平等交流和互动理解的机会。因此，公共艺术于某种程度而言不再只是艺术家的个人创作，应是公共话语的交流、公共意愿的呈现，正确的方式可以使作品意义有效传达。艺术家进行公共艺术创作，也是与公众进行的一次艺术认知交流。克里斯托的成功与塞拉的失意差距恰恰在此——一个是将整个项目作为一次公共艺术活动，另一位只是将自己的雕塑作品放到了公共空间中。虽然我们不能否定塞拉作品的艺术成就，但站在艺术公共性的角度出发，他并非没有疏漏之处。由此，他这件作品的更大意义正是提示了艺术公共性话题的重要性。

公共范文篇2

关键词：公共管理；公共利益；研究

一、公共利益以及公共管理解读

（一）公共利益。公共和利益是公共利益中最主要的两大内容，两者之间的关系很难明确地界定，所以关于公共利益的研究也十分困难。首先公共利益达标者社会大多数人的利益，其次公共利益也能够从机构利益角度来分析。但是当前关于公共利益和机构利益或大多数人利益是否具有同样的意义仍然需要进一步的研究分析。公共利益和个人利益相对应，公共利益包括个人利益，社会大众是其服务的主要对象，涉及诸多负责的内容。通常需求和利益之间有着紧密的关系，但是与个人利益不同的是公共利益不单单是个人的需求，而是社会大众的共同需求，比如公共汽车、公共管径等。相比之下个人利益最突出的特点就是具有排他性。（二）公共管理。通常来讲，公共管理主要是将新的技术以及观念等应用在公共的领域，从而为大众提供更好的服务。其中，公共管理是通过政府相关管理机构并且集合社会上的力量，用政治以及经济等方面的管理方式以及管理途径，从而为大众提供良好服务。通过公关管理可以提前实现公共利益，同时也有助于政府、社会治疗效果的提升。非政府性机构及政府机构均可开展公共事务，通过公共管理推动公共利益和社会的进一步发展。其中为了促使公共利益能够尽快实现，需要开展公共管理，而非政府或者政府性组织即为公共管理的实践者。当前公共管理主体的核心部分为我国政府部门。（三）公共政策。由于学者们对公共政策研究的方向和侧重点有所不同，所以关于其定义上也有着较多的说法，其中比较具有代表性的是美国普雷斯曼和韦尔达夫斯基，两人是著名的政策学家，针对公共政策执行含义方面，他们认为主要包括两方面，分别是确定目标和取得目标所采取的行动，以及两者之间彼此的影响。在综合分析了国内外学者对于公共政策执行的定义后认为政府制定了相关政策后由执行部门落实政策的过程即为公共政策执行。

二、公共管理以及公共利益之间的关系

（一）公共利益是公共管理的价值来源。在人类的活动中，利益性和导向性是行为的特征之一，简而言之，人的活动通常将自身利益作为出发点，这是创造、实现价值的基本程序，价值是受到利益驱使才实现的，没有利益也就无法体现活动的价值。人类社会在利益的驱动下不断进步，所以在公共管理中，公共利益是重要的动力和源泉，在公共管理中不能讲公共利益忽略。（二）公共利益决定公共管理的形式。人们的利益需求主要包括物质需求和精神需求，而公共管理的目的是实现公共利益，从而满足人们的物质精神需要。但是个人意愿是无法左右公共利益的，公共管理的目的也不是满足所有人的需求。政府在通过公共管理实现自身职能的过程中会保障公共利益。但是，很多人都会更加重视自身利益而缺乏对公共利益的重视，所以政府作为公共管理的主体主要作用之一就是有效协调二者之间的关系，将冲突和矛盾降到最低。政府应当坚持“为人民服务”的理念，提高对广大人民群众利益的重视。

三、公共利益在社会中实现的途径

（一）规范执行协商方式，拓展协商渠道。当前直接协商、征求意见、座谈会、研讨会、听证会等都是协商的主要方式。随着协商民主实践的不断发展，各类协商方式逐渐得到健全和完善，但是不同的协商方式都存在一定的不足之处，但也有着其独特的优势。因此应当以实际情况为基础来确定公共政策执行中的协商方式，并且加强经验的积累，不断完善使用协商的方法技术，加强对协商方式的规范。同时，为了能够进一步获得公众的意愿和诉求，还应当加强政府机关和社会的协商，建立良好的渠道，为群众提供便捷通道。可以通过人大、基层组织、社会组织等渠道来进一步拓展协商渠道，也可以利用互联网等先进的技术建立沟通平台，使协商工作可以通过互联网高效完成，突破传统协商方式的约束，更好地完成协商工作。（二）健全公众参与制度。公共政策执行的目标群体是公众，公共政策能否被理解、公众能否配合完成公共政策都直接影响着公共政策的切实执行。首先，应当积极引入公众参与机制，加强社会监督，公开公共政策执行过程，通过民主投票、民主听证会等方式加强民主监督。为保证社会公众的知情权与参与权，应当公开化公众政策执行的活动信息。其次，应该做好宣传工作，提高民众对公众政策的理解程度，加强发展NGO等组织，通过利用这些组织加强民众的参与，推进公共政策的落实。最后，应当进一步完善相关的规章制度，加强民众参与力度，对公民参与计划、监督和评估等相关的制度进行进一步地完善，从而最终真正地实现公民参与的权利。（三）协调个人与公共利益的关系。通常情况下，在公共利益面前，个人利益要基本符合的，两者间的关系为相互包含、相互依赖。但是两者的关系在一定情况下是对立的，我们要想将公共管理与公共利益间的矛盾减缓，就需要将个人利益以及公共利益的关系进行平衡，对两者间存在的不同有着充分的了解，社会成员个体的个体需要称为个人利益，而以不同需要来划分公共利益的话，可以分为服务行公共利益、保障性公共利益以及基础性公共利益。

四、结语

公共利益最大化是公共管理的终极目标，公民和社会共同利益的实现需要有政府的带头管理，为此政府应当不断提高自身的管理水平，提高服务能力，从而更好地保证公共利益的实现。

参考文献

[1]李珂欣,苏翌,王俊.公共管理中的公共利益分析[J].商,2015(47):77.

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[3]刘长江.公共管理与公共利益冲突关系研究[J].中国管理信息化,2015,18(12):233-234.

公共范文篇3

关键词：公共利益；现代公共；公共管理；管理本质

Abstract:Thepublicadministrationresearchusuallyhastwokindofentirelydifferentstandpoints:Superintendent''''sstandpointandpublic''''sstandpoint.Standsinsuperintendent''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattentiontakesthepublicinterestspokesmanandvindicator''''sPublicsector,howcancarryontheeffectivemanagementtothepublicaffairs.Standsinpublic''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattention“howcanthecitizenobtainthethingwhichfromgovernmenttheretheyneed”(thenote:HowardFrant:UsefultoWhom?PublicManagementResearch,SocialScience,andtheStandpointProblem,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324.).

keyword:Publicinterest;Modernagepublic;Publicadministration;Managementessence

引言

显然，这两种立场都没有脱离公共利益这个核心问题：前者以“公共部门如何实现和服务于公共利益”为焦点；后者以“公共利益是怎样被实现的”为焦点。进一步对比可以发现，前一种主张所说的公共利益多半是抽象的，而后一种主张则意指现实的公共利益，它与公众利益密切相关。

事实上，研究公共利益时有两个关键问题不容回避。第一，公共利益是抽象的（虚幻的）还是现实的（具体的）？第二，公共利益与共同利益完全一致吗？围绕这两个问题，本文将在区分公共利益和共同利益概念差别的基础上，界定公共利益的本质内涵；进而力图阐明公共利益乃是现代公共管理的本质问题。

一、对“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是两个容易混淆的概念。两者在词源上有很大的“相似性”。通常所说的“共同利益”有两个英文词与其相对应，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高阶英汉双解词典》的解释，common在被解释为“共有的、共同做的、共同受到的”时，是指“两个人或更多人，或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西，所做的事情，或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被解释为“普遍的、全面的”，此时它指“影响所有人或绝大多数人（的事物）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》（第四版）、商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第277页、第612页。）

可见，“共同利益”首先是指“多数人”的利益。“多数人”可能是指两个人、少数几个人、绝大多数人甚至是所有人。他们都可能从“共同利益”中获益或受其影响。这是共同利益的相对普遍性。

同时，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承担的、或者是共同受到影响的”。它与共同的立场、共同的行动相关。它不局限于某个单个的个体，不可能也不应该为其所独有。这是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同体利益，或是利益关系的产物。我们将分别阐述这两种指代关系。

（一）共同利益与共同体利益

共同体是个宽泛的概念。一个组织、一个社区、一个地区、一个国家甚或是整个人类社会，都可以分别看作是共同体。作为现实的载体，这些不同层次的共同体都存在着自身的利益，因而可以分别被看作是利益共同体。在对这些利益共同体进行考察时，可以采取几种视角：一是以单个的利益共同体为单元，分析其共同利益的属性；二是以不同层次利益共同体的相对关系为单元，分析共同利益的相对性。

1.共同体的规模与共同体利益

共同体是由相关成员组成的。其成员数量的多少，影响着共同体利益的内容。既然共同体利益不局限于某个或某些特定成员，它就应该是绝大多数成员或者是所有成员共同的利益诉求。共同体规模越小，共同体利益的内容越简单、越狭窄；共同体规模越大，共同体利益的内容越复杂、越广泛。但无论如何，共同体利益都不是单一的，而是多样化的。这是由利益需求“总量”和利益差异程度所决定的。

最为主要的是，共同体规模制约着共同体利益的认可和确认。在共同体规模较小的情况下，利益聚合比较容易实现；或者说共同利益容易被认可和确认。随着共同体规模的不断增大，利益的差别性和多样性使得共同利益的“形成”越来越困难，因此也只能在形式上用绝大多数人的共同利益来代表共同体利益。这在实践中存在困境：“少数服从多数”的集中原则是否忽略甚至是侵犯了少数人的利益？

通常认为，不管采取怎样的表达机制，共同体利益在形式上的“一致性”并不能抹杀其实质上的“普遍性”或“差异性”。如果少数人的利益被忽略或侵犯了，他们就会游离于共同体之外，共同体也就失去存在的意义。为避免这种情况出现，共同体总要采取一些救助弱势群体的措施。其背后的逻辑是：这些少数人的“共同利益”虽然在形式上没有得到确认，但在实际上应该得到实现。就是说，共同体利益并不以大多数人主观的确认和认可为限度，它还包括一些客观的、在特定时期内没有得到确认和认可的利益。

比如，人们在和平时期可能并不会感受到共同体安全的重要性；一旦共同体安全受到威胁时，任何成员都不可能否认共同体安全乃是最大的共同体利益。再比如，在追求共同体利益的过程中，共同体赖以生存的自然环境可能被“无意”地破坏了，此前似乎没有人意识到“外生的”自然环境也是共同体利益；当共同体的发展受到自然环境的惩罚或威胁时，保护自然环境就会理所当然地成为共同体利益。可见，形式上的共同体利益并不能抹杀那些客观的、具有普遍影响力的潜在共同利益。

这表明，共同体利益并不否认差异性和客观性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客观的“普遍利益”。

2.共同体的层次与共同体利益

既然共同体及其组成部分都可以看作是利益实体，那么就应该考虑到不同层次共同体及其利益之间的相互关系。从纵向一体化的角度而言，人类社会这个最大的共同体是由若干层次的次级共同体按一定规则组成的。高一层级的共同体利益制约着低层级的共同体利益，两者之间也可能存在某种形式的冲突。比如，我们可以把人类社会看成是由国家组成的共同体，国家本身也可以看作是次级的共同体。基于国家利益，一些国家在工业发展的过程中对生态环境造成了极大的破坏，这是对人类社会整体利益的威胁；同样，一些核大国发展核力量形成核威慑也是对人类社会安全与和平的挑战。这是国家利益与人类社会整体利益的冲突。另一方面，可持续发展战略的提出以及其他形式的国家间合作，则是协调国家间利益关系、维护人类社会“共同体利益”的措施。

3.共同体的性质与共同体利益

以上，我们只是从最一般的意义上探讨了共同体利益。事实上，除了规模之外，共同体的性质也是影响共同体利益的重要因素。比如，对于组织这类利益共同体来说，我们可以简单地将其区分为“公共的”或是“私人的”。这近似于我们通常所说的公共部门和私营部门。显然，两者都具有各自的共同利益，但因为性质和价值取向的差异，其共同体利益也有所不同。这正如斯托克斯所说，“‘公共’与‘私营’之间的根本区别并不是政府与私营部门之间的区别，而是追求公共利益与追求私人所得之间的区别”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999．）。

在这里，政府被看作是代表和维护公共利益的公共部门。这种传统的看法受到了公共选择理论的挑战。公共选择学派认为，政府也是有自身利益的，因而并不见得能够代表公共利益。事实上，这种冲突可以用共同体利益来解释。布坎南等人所说的“政府的自身利益”近似于政府这个公共组织的共同体利益，而斯托克斯所说的“公共利益”乃是社会这个共同体的利益。传统观点认为，这两种共同体的利益根本一致；而在公共选择理论看来，两者可能相分离。可见，共同体的共同利益并不等同于公共利益，这取决于共同体利益的指向。

这种逻辑同样适用于对国家、政府部门和地方政府之间关系的分析。从严格的意义上说，政府部门、地方政府都不能被看作是纯粹的利益共同体，但它们在形式上具有利益共同体的某些特征。如果将国家看作是最大的利益共同体，那么政府部门和地方政府分别可以看作是次级的利益共同体。我们通常所说的“部门利益”和“地方利益”在这里都可以理解为低层级的共同体利益。它们是其成员的“共同利益”，在各自的范围内也都有相当的合理性。但它们与国家利益之间的冲突并不少见。这种冲突再次表明：不同层级共同体的利益并不是完全一致的。站在国家的立场上，国家利益显然是高于地方利益和部门利益的。

上述分析表明，共同体利益首先是共同利益，它是共同体成员利益的综合。随着共同体规模的扩大和层级的提升，共同利益聚合的过程涉及到复杂的利益关系。同时，在探讨共同体利益是否是共同利益时，必须选定合理的参照系、辨别其适用范围。因为低层级共同体的共同利益并不一定是高层级共同体的共同利益。

（二）作为利益关系产物的共同利益

在探讨共同体利益时，实际上是从静态意义来理解共同利益的。除此之外，共同利益也表达了利益主体横向的利益关系。通常认为，“由于利益自我性和社会性的作用，任何利益关系中都包含着三种利益内容，即利益关系两个原构利益主体的利益及其相互结成的共同利益”。确切地说，共同利益乃是“利益关系中的第三种利益”（注：王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社，1995年版，第60、61页。）。对此我们可以进一步地引伸：

1.共同利益的动态变化性

尽管利益关系具有相对的稳定性，但它也不是一成不变的。按照上述逻辑，如果利益关系发生变化，那么其所产生的“第三种利益”也会随之变化。从这一意义上说，共同利益也具有动态变化性，而且在变化过程中其主体内容也将有所调整。这使得共同利益本身也是一个难以完全把握的概念。如果仅仅是共同利益的内容发生变化，那么共同利益的公共性或私人性就不会变化；如果两者同时发生变化，那就意味着利益关系本身发生了变化。显然，两个私营机构为垄断市场而形成的利益关系及其共同利益，与基于合作性地提供公共物品或公共服务而形成的利益关系及其共同利益有着本质的区别。这意味着共同利益作为利益关系的产物，可能在其动态变化过程中改变其公共的或私人的属性。

2.共同利益的本质属性

如果我们承认利益的普遍性以及利益驱动假设的话，那么就同样应该承认利益关系的普遍性。也就是说，不同利益主体之间可能会发生潜在的或现实的利益关系。但在利益关系形成的过程中，由于“原构利益主体”的性质不同，所产生的“第三种利益”也可能具有不同的性质。两个公共机构基于公共目的而产生的利益关系及共同利益，显然与两个私营部门基于私人目的产生的利益及其共同利益有所不同。换言之，不同利益关系产生了不同的共同利益。这些共同利益可能具有私人的性质，也可能具有公共的性质。

由此可见，共同利益是公共的还是私人的难以分辨，这取决于作为共同利益基础的利益关系的本质属性及其动态变化性。或者说，不能仅仅从概念上将共同利益等同于公共利益，尽管公共利益也具有共同利益的某些属性。那么，到底应该如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本质属性

从上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陈庆云：“公共管理基本模式初探”，载于《中国行政管理》，2000年第8期，第37页。），尽管二者之间具有某种特殊的联系。要揭示两者之间的关系，还需要对“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的内涵

按照《牛津高阶英汉双解词典》的解释，public意味着“公众的、与公众有关的”，或者是“为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》，商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第1196页。）在这里，公众是一个集合名词，公众组成的群体可以看作是共同体。因此公共利益首先与共同体利益相关。不过这个由单个公众以一定方式组成的共同体，与由单个个体组成的私人性质的共同体存在实质性差别。前已述及，共同体的性质和价值取向决定了共同体利益的性质。基于这种认识，公众组成的共同体已经包含着公共性而不是私人性的内涵。

其次，公共利益意为“公众的或与公众有关的”，它与公众利益密切相关（这也决定了现代公共管理转向公众立场是合情合理的）。不过，公众利益并不能代替公共利益。因为公众利益既有纯私人性质的，也有公共性质的；公众除了消费公共物品之外；还大量地消费私人物品。反之，公共利益则应该代表公众利益，否则它就失去了依托而成为一个纯粹抽象的概念。

再次，公共利益与中央或地方政府的供给相关。这是由政府的公共特性所决定的。尽管在公共选择学派看来，政府也具有自利性，但谁都无法否认政府是公共利益的代表者和维护者。在这一方面，往往存在认识上的误区：即因为政府是代表者和维护者，而认为公共利益只能由政府来维护、增进和分配。这排除了政府以外社会主体的补充作用。事实上，西方国家大量出现的志愿性团体、社区自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第4页。）；非政府组织和公民参与也同样可以维护和增进公共利益。

（二）公共利益的本质属性

作为共同体利益和公众利益，公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。在这一意义上，公共利益往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念。以公共利益为本位或是以私人利益为本位，并没有告诉人们公共利益包括哪些内容，它只阐明了利益的指向性。即使是在这种情况下，公共利益也具有一些基本的属性。

1.公共利益的客观性

公共利益不是个人利益的叠加，也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的，尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此，那是因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展，尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。

2.公共利益的社会共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影响着共同体所有成员或绝大多数成员，那么它就应该具有社会共享性。这可以从两个层面来理解。第一，所谓社会性是指公共利益的相对普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所谓共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”；公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。

以上两种特性都是从抽象的意义上来讲的，但公共利益并不是完全虚幻的概念。公共物品和公共服务是公共利益主要的现实的物质表现形式。一般认为，“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外”。（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第26页。）如果将非排他性看作是源于产权而派生出的特性的话，那么，它在形式上保证了公共物品“共有”的性质。而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是“共同受益”的。这决定了公共物品是公共利益的物质表现形式；进而，公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。

需要特别指出的是，公共物品的这种特征往往被误解，即公共物品往往被理解为共同体所有成员的利益。不能否认这样的公共物品的确存在，但不能借此认为所有的公共物品都应该具有这种特征。共同体所有成员的利益事实上是通过多层次、多样化的公共物品来实现的。

从纵向上来说，我们可以根据共同体利益的层次性来界定公共物品的层次性：(1)全球性或国际性公共物品：世界和平、一种可持续的全球环境、一个统一的世界商品及服务市场和基本知识，都是国际公共物品的例子。（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第131页。）(2)全国性公共物品：提供宪法、法律等制度安排，国家安全和防务，发展初等教育，进行基础设施建设，跨地区的公共设施（比如道路），都是全国性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基础设施（比如城市道路）、垃圾处理、街道照明、警察保安等都属于地方性公共物品。(4)社区性公共物品：社区绿化与环境、社区治安、社区基础设施等乃是社区性公共物品。

从横向上来说，同一层次的公共物品不是单一的，而是多样化的：(1)基础性的公共物品，主要是指基础设施一类的公共工程。(2)管制性的公共物品，指宪法、法律等制度安排以及国家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社会保障、疾病防治。(4)服务性公共物品，比如公共交通、医疗卫生保健等服务性公共项目。

由此可见，公共物品的层次性和多样化实际上代表着公共利益的层次性和多样化。在这一意义上，公共利益就不是一个抽象的概念，而是一个现实的概念了。这是现代公共管理探讨公共服务的供给模式，从而确保公共利益的有效增进和公平分配的基础。

三、公共利益：现代公共管理的本质问题

从上述对公共利益本质属性的阐释中可以看出，既然公共利益具有社会共享性，既然它具有相对普遍的影响力，那么确保公共利益的增进和分配就应当是公共管理的根本目的。正如本文开头提到的那样，对于这个问题有两种截然不同的立场。传统观点基本上秉持着管理者的立场，即以政府公共管理作为核心研究对象。这对于探讨政府这个最大的管理主体如何维护和增进公共利益是大有稗益的。不过，新公共管理运动的兴起却力图改变这种立场，顾客取向和结果取向并不仅仅是政府公共价值观念转型的目标，它也蕴含着公共文化转型的核心内容。同时，市场化供给机制的引入似乎并没有将所有的希望都寄托在政府身上——非政府组织、私营部门甚至是公民个人或公民团体的参与同样能够带来有效的产出和更高的绩效水平。因此，转向公众立场有相当的合理性和现实基础。

站在公众的立场上，公共利益是现实的。它表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的利益需求。这些需求与公众个人对私人物品的需求相区别。后者可以通过在市场中进行自由选择、自主决定而得到实现；而前者则需要集体行动、有组织的供给方式才能得到满足。毫无疑问，政府是最大的、有组织的供给主体，这由政府传统的公共责任所决定。但仅仅有公共责任并不能确保公共利益的实现，政府的能力和绩效状况是最终的决定性因素。

新公共管理运动的兴起是对传统政府理论和传统公共行政理论的批判。批判的焦点在于政府组织的低效率并不能有效满足公众的需求。即使对这一相对普遍的现实忽略不计，也应当承认政府能力的有限性。基于这两大前提，必然要求寻求政府以外的社会力量。从西方七十年代以来的公共行政改革实践来看，基本上都倾向于放手让非政府组织和私营部门参与公共物品的供给。改革的成功经验都贯穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主体信念。这一信念应当这样理解：

第一，政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作性伙伴关系是必然的理性选择，也是通过多种途径实现公共利益的组织基础。

第二，这一信念意味着政府不必直接提供某些公共物品，它可能通过有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给，也可能通过集体购买的方式满足公众的需求。这样，政府既不必在力所不及的情况下直接提供公共物品，也能够保证公共利益的实现。

第三，政府虽然不必是唯一的提供者，但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的，而且某些公共物品只能由政府来提供。也就是说，主张多元化供给并不能全盘否认政府的作用。政府毕竟是最核心的公共管理主体。

同时，以公众为立场并不代表公众只是被动的、挑剔的消费者，因而也并不是与公共管理主体相对立的群体。既然公众可以从公共物品中“共同受益”，他们也应该付出相应的“代价”。除了以税收等方式集体地购买不特定的公共物品之外，公民参与也是实现公共利益的重要手段。它不仅是集体表达利益需求的途径，也是与公共管理主体合作从而降低管理成本的方式。

公共范文篇4

关键词:政府公共政策公共管理

“市场经济中各国政府究竟怎样管理企业”的问题,既需要政府通过调节市场活动实施间接管理，也要用直接管理和间接管理相结合的办法管理少数公营企业。与计划经济中政府“管理”企业的传统观念不同，在市场经济中政府着眼于充分发挥市场机制和弥补市场缺陷，而不参与各类企业的经营管理。现代市场经济中政府部门的经济职能，除了实施宏观调控，还要制定公共政策来调节和完善市场机制，平等地对待市场中的所有各类企业，创造企业发展的良好环境，因而也称公共管理。这是政府通过市场间接引导企业行为的重要职能。

一、政府在市场经济中的作用

我们收集了当代市场经济国家的资料，其中有盎格鲁撒克逊模式:美国和英国的自由竞争型市场经济；欧洲(莱茵)模式：德国的社会市场经济、法国的有计划调节市场经济，瑞典的福利国家市场经济；东亚模式：日本、韩国和新加坡各有特色的政府主导型市场经济。它们的经验，既有一般市场经济的共性（规律性）；又有因历史、政治、社会、文化背景不同的个性（差异性）。因此需要对各国政府干预市场活动(而不是直接干预企业经营管理活动)的程度和方式进行研究和比较。

在市场经济中企业是市场的主体。通过社会分工提高生产效率，通过市场交换产品和服务，以市场作为资源配置的基础，经济活动要遵循价值规律，以使交易成本最低，在若干条件下实现稀缺资源的有效分配(即“帕累托最优”)。这是一般市场经济概念。由于市场并非万能，存在着不完全竞争和无法消除垄断、外部不经济性而导致损害社会收益、无法满足社会对公共产品的需求、经济信息的不完全和不对称、以及对收入均等化无能为力，必须提供若干条件克服这些“市场缺陷”或“市场失灵”，需要政府干预市场运作，并通过市场有效地配置资源。

企业是组织生产、配置资源的基本单位。无论公营企业还是民营企业，应具备的基本条件是：(1)企业产权边界必须明确界定，否则会因外部性的存在而造成资源浪费和“搭便车”等偷懒行为；(2)企业应有充分的自主权，包括生产品种和产品组合的决定权、定价权、自由进入和退出的权利，并有权拒绝任何人在法律规定范围之外的个别干预；(3)要以经营单位的个人财产或法人财产对企业债务承担完全责任或有限责任。这是市场机制有效运作和政府有效干预的基本前提。

政府在市场经济中的作用，首先是建立市场经济基本框架和完善经济活动环境。市场本身不能有效地提供的、具有使用上“非排他性”的以及利益上“非占有性”的公共货物需要由政府提供。其中，有些公共货物(在使用的排他性低时)应当是免费和开放的，有些公共货物(具有使用的排他性时)应当根据交易成本的状况决定是否需要限制消费。政府通过建设基础设施提供市场经济活动的物质条件(硬件)；通过制定法律和建立行政机构提供市场经济活动的制度条件(软件)；政府为市场经济的运行提供金融、信息等服务；政府为公民提供一定程度的社会保险和福利，并采取某些强制储蓄的方法为此提供资金；政府为公民提供一部分教育和医疗保健的费用和条件，并保障其机会均等。

政府职能运行需要投入和消耗一定的资源，政府筹集资金的手段是公共财政，一般有三种方式：税收(主要方式)、发行公债和扩大货币发行。税收涉及到纳税人的积极性，并影响到价格体系；赤字举债可以在短期内刺激经济；扩大货币发行容易引起通货膨胀。公共财政对效率、财富分配和宏观经济运行有着显著的影响。

市场是企业经营活动的舞台。市场经济中的政府干预是对“市场缺陷”或“市场失灵”的干预，以及对公共部门的公益事业和少数公营企业的干预。政府对经济活动的干预有不可混淆的两个层面：

一是政府对宏观经济的宏观调控或曰宏观管理，指对经济总量(如总供给与总需求的水平、总的物价水平、就业水平)所进行的调节。宏观调控的措施主要是财政政策和货币政策。从70年代后起，各国进行需求管理和调节的同时，加强了供给管理和调节，侧重于长期发展的经济增长政策、提高劳动力素质的人力政策和经济国际化的对外经济政策。

二是政府对微观领域的公共政策或曰公共管理，通过行政机构和行政法规对经济活动进行的干预，称为对市场中企业和私人微观行为的规制。英文regulation一词译为管制不如规制确切,因为它由政府出面干预，经过一个消费者、企业和政府之间的谈判、协调和讨价还价的过程，建立起针对市场供求双方的规则，纠正市场失灵，增进经济效益。具体地说，规制在下述情况下是必要与合理的：①规模经济，某行业如果存在规模经济，就适合独家生产，因为比多家生产的成本低，但要对其行为加以规制；②防止过度竞争，这时政府要制定最低限价而不是最高限价；③提供全面服务，要求公司以合理的价格向所有的消费者包括一些边远小社区的消费者提供服务，于是出现服务成本差异，需要用“补贴”的办法由公司内部调剂。要保证公司有能力维持内部补贴，就得由政府保护公司在其它地区赚钱，即需要政府为市场守门，对新进入者实行限制；④保护消费者和公司职工，防止他们由于信息不对称等原因被公司欺骗。规制的内容大体由两个部分构成：其一，对于市场机制能够基本发挥作用的领域(市场领域)，政府实施维护和促进竞争的政策，即反垄断政策(或称产业组织政策)，其主要内容是禁止垄断、合谋行为，限制不公正交易，限制企业过度集中等。其二，对于市场机制不能有效发挥作用的领域，如公共性、外部性、自然垄断性较强的领域，实行经济性规制政策，即对自然垄断和公益事业等进行有关准入、退出、价格方面的直接管理。这两类政策可以覆盖全部产业。此外，在市场机制对某些领域可以形成“有效”资源配置，而从伦理道德上可能产生不良后果的(如)，还要实行社会性规制，如防止公害政策等。

二、公共政策和公共管理是政府部门调节市场的重要职能

市场经济中政府部门针对市场缺陷采取政策措施的职能是公共政策和公共管理，需要掌握好调节的范围、层次、力度和方法。

1.管什么？管市场——调节与企业经营和消费者相关的市场机制

1)限制垄断和促进竞争。制订反垄断法，依靠法制影响市场结构和竞争关系。政府不断地监督企业经营状况，但不涉及企业内部的经营方式。美国限制造成垄断的不公平竞争，而不反对现有的垄断企业，禁止的企业行为是：垄断和固定价格协议、破坏竞争的兼并、价格歧视、搭配销售和倾销，反垄断机构是司法部反垄断局和联邦贸易委员会。欧洲的限制垄断法不如美国严格，允许经过有关当局或法院裁决的联合定价。日本的反垄断和维护竞争政策由公正交易委员会负责，由于对跨行业垄断集团的限制较松，以致一些集团膨胀、金融渗透、行业默契、业务排外等合谋和垄断行为泛滥。

2)经济规制和社会规制。政府的综合与专业部门协调一致规制市场行为。美国政府的规制机构由国会立法建立庞大的规制体系，分为两大类：经济规制机构规制特定行业的市场进入、价格和服务；社会规制机构规制所有行业的某一方面，例如环境保护、职工劳动保护等。

经济规制又称行业规制，是针对某些自然垄断行业的规制。自然垄断行业具有强烈的规模经济效应，并需投入大量“沉淀资本”才能开业，而且大多是公用事业和公共产业。尽管在这些行业采取自然垄断是有效率的产业组织形式，但由政府直接经营这类企业容易产生经营管理官僚化的弊病，各国政府一般采取授权人的办法，甚至授权私人企业予以经营；而政府则加强直接监督和规制。经济规制由精干的行业主管部门负责，目的是保障公众得到良好的服务并支付合理的价格，而不破坏市场经济的效率。当行业性质因技术进步而变化和生产力发展到一个新阶段时，规制措施要相应改革。

社会规制适用于社会上所有的厂商和消费者，包括保护消费者权益(如收受投诉、有关信息公开、防止假冒伪劣产品、防止误导消费需求等)、保护工业安全和工人劳动安全、保护环境和控制污染。社会规制的目的是界定和维护财产权，对于某些厂商或个人的经济决策可能经过非市场的价格手段直接侵害其他厂商的成本函数或社会的财产利益的情况，政府通过立法司法予以规制。社会规制还要区分外部效应和内部效应，并比较保护措施的成本和效益。例如美国保护消费者权益的措施，对于外部效应造成的环境污染，国会在70年代初通过了清洁空气法修正案和联邦水污染控制修正案，并由环境保护局实施。而产品质量和劳动保护是基于内部效应，环境规制还要把外部效应内化，于是制定了许多针对产品质量和劳动安全的规制。如食品、药物和化妆品法，由食品药物管理局负责实施；消费品安全法，由消费品安全委员会负责实施；工作场所健康和安全规制由劳动部职业安全和健康局负责。社会规制在日本由通产省、环境厅、厚生省、企划厅国民生活局及地方自治体负责；在韩国由经济企划院协调各部门实施。

3)政府直接管理公用事业和公共产业，承担其资源配置，对市场供应不足或供应不够有效的货物予以补充。政府控制战略性资源和为公众提供服务，在某些产业发挥主导作用和弥补市场缺陷的调节作用。自然垄断性公营企业侧重于控制国防工业和经济命脉(如道路交通、能源电力、航空和金融等基础设施)，积极发展公益事业(如邮政通讯、供水供电、市政环卫，以及海关、审计、税务管理等行政和社会服务性部门)，优先满足社会目标，较少体现盈利目标。由于其经费不能全部直接从服务对象收取或投资回收很慢，这类企业的直接经济效益偏低，致使政府财政(来自税收)负担很重。近年来，发达国家一方面精简政府机构，减少行政开支；一方面更加慎重地选择公共物品的范围，尽量减少垄断性公营企业的数量，并把一些公营企业公司化或私有化。

4)培育新兴产业和先进技术。在市场经济基础上由政府主导经济结构演进的政策被称为“产业政策”，它是国家在发展的赶超阶段采取的经济政策。政府出面对产业间资源配置进行干预并扶植新兴产业，以帮助本国企业进行国际竞争，缩短经济现代化进程。19世纪中叶德国和美国曾对本国产业资本实行保护政策。二次大战后日本的产业政策，除了在一段时期内对进口贸易和外资引进实行全面控制，已不同于幼稚产业保护和萧条产业调整层次上的政策，而相似于欧美的“目标政策”，提出不同时期的“产业结构设想”，对一些特定产业重点扶植，给予减免税、优惠融资支持，促进了产业结构高度化；随着赶超过程结束，其有效性到70年代已经减弱。战后美国的国防政策成了实际的产业政策，还对不同产业实行差异税率，在一定时期对铁路、木材行业免税并给予政府补贴，对住房建筑和农业提供优惠贷款。但美国政府从未正式承认它有产业政策，而是从80年代起提出“技术政策”，并被各国采纳为经济快速转型的竞争政策，对研究开发减税，鼓励政府研究机构与企业的技术转移、合作研究、先进技术计划、小企业创新计划和企业对研究开发的投资，通过发展高新技术产业不断获得新的国际竞争力。

2.怎么管？构筑法律基础，间接管理为主，完善企业发展环境

1)规范企业产权和企业行为，依法分类管理。在企业法律类别上，依财产来源和垄断或竞争属性把企业分成两大类，规范其产权和行为：①按公法或特殊法案并参照民法一般准则管理，适用于全资公营企事业，包括公益性事业和自然垄断性公营企业，以社会目标为主，在一定程度上需要政府财政补贴或政策性补贴。在法律上，按照公共财产的归属分级所有：即中央政府所有(国有)和各级地方(省和市镇)所有，与中央或地方财政预算体制挂钩，各级政府之间有明确的财产边界，上级政府对下级政府所有的资产无权支配和受益。②按民法类的公司法管理：适用于非直接公营的、竞争性领域的一般企业，包括按公司法运作的国有混合股份公司。以盈利目标为主，在市场机制下实行平等竞争，优胜劣汰。西方市场经济实行以私人所有为主的多种所有制，其中包括国家所有制、合作社所有制和工会所有制等。各种所有制的实现形式是法律规范的几种公司体制和内部治理结构，市场法规指导企业的经营行为，政府部门依法加强执法监督。

2)发展基础设施，调整收入政策，健全社会保障体系。各国的中央和地方政府负责规划和投资公共基础设施，并以参股方式促进能源、交通、金融部门的发展。发达的市场经济国家已经基本健全了社会保障体系，建立起比较完善的失业保险救济、养老保险、医疗保险、工伤事故保险等制度，形成了比较稳定的社会环境。新加坡的国家工资理事会负责调整工资水平，稳定劳资关系；其特殊的中央公积金制度包括了全国就业人员，使职工退休后得到基本生活保障，还可以用公积金购房、支付医药费和资助子女上学，少数资金可用于投资。

3)对企业的服务、指导、鼓励和扶植。各国政府部门通过经济发展战略和技术政策表明政府的发展意向和国际经济趋势，为企业经营提供信息服务和行政手续上的方便。德国的“双元制”职业技术培训为企业提供了各种层次的人力资源。“行政指导”是日本政府管理微观经济的一大特点，以通产省对制造业指导“产业合理化”著名，通过与行业团体和产业界经常“沟通、劝说、交涉”，指出调整投资生产结构、提高效率的方法，鼓励在新技术领域建立“官、产、学”相结合的研究开发组合。从50年代到70年代初，日本通产省制定“合理化计划”和“扶植计划”，纳入“扶植对策”的产业有钢铁、合成纤维、合成树脂、石油化工、醋酸纤维、焦油工业等，尤其对重化工、电子、汽车、造船和航空工业的扶植取得了有效进展。韩国60年代中期提出“出口立国”的方针，形成一套“刺激体系”，包括减免税收、优惠贷款、信函贷款和扶持贷款、损耗补贴、对注册出口厂家的最小资金扶持、以及对成就突出者的奖励。在不同时期用刺激措施推动繁荣的有：出口、关键工业、中小规模公司、地方工业发展、技术革新、外国投资、逆循环投资、能源保存和环境保护、资源开发等。各国普遍实行对中小企业的扶植政策，为它们提供经济信息和咨询培训，鼓励出口和国际化。日本政府制定了《中小企业现代化促进法》，设立专门机构对中小企业的经营管理、技术人才、发展方向进行指导和扶植，并设立“中小企业金融公库”、“中小企业振兴事业团”等金融机构，提供更优惠的贷款。

4)发挥市场中介机构的作用。德国工商大会是分布在各地的83个工商会的全国最高组织和企业与政府间的桥梁，有215万户工商企业和小经营者为其成员，开展咨询、鉴定、职业培训、促进订货等活动。日本层层相套的行业组织是联系通产省和产业界的基本通道，70年代就有500多个。由著名财界人士组织的经济团体在经济政策制定中发挥较大作用。政府机构中设立审议会(如产业结构审议会)或推动某个行业(如钢铁)合理化的产业重组委员会，通过“官民协调”方式提出对策方案。

3.不管什么？政府部门不管一般企业的经营管理活动

公共管理是政府部门通过调节市场活动对企业进行间接管理，企业行为受市场机制和公共政策的引导和制约。由于企业产权和企业行为已通过立法和不断完善的市场规则予以规范，政府的行政职能是一视同仁的执法监督和服务。政府部门如果该管的不管，不该管的管多了，就会发生职能错位而扰乱市场秩序；甚至由于官僚主义和低效常态、自身利益驱使的“寻租”腐败、以及掌握信息的不充分性而导致“政府失灵”，这在西方各国政府并不乏见。“球场裁判”的政府行为理论，是说政府是市场“竞赛规则”的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者，市场机制和市场规则可以大大缩小政府直接参与竞赛的程度。所谓“政府失灵”是：(1)政府部门的过度干预。超出应该规制的范围、层次、力度，不仅没有弥补市场缺陷，反而妨碍了市场机制正常发挥。(2)政府部门的无效干预。规制的范围、层次、力度不够，或干预方式及预期选择不当而不足以弥补市场失灵和维护市场运作，因此要不断提高政府部门和官员的宏观调控和公共管理素质。既然市场失灵和政府失灵在一定程度上都难以避免，只有存利去弊，将市场机制同政府的适度干预有机地结合起来，才能使市场经济有效运转。

三、各国政府在公共管理中不同的干预方式和规制改革

各国政府公共政策的内容和公共管理的方式，具有处于市场经济不同发展阶段的特征和各国因历史、文化传统不同而形成的差别；而且某一时期对某一领域的规制是为了以后减少干预或规制。

1.市场经济中各国政府干预经济活动的特点

美国实行“自由企业制度”，从18世纪起就有过国家干预主义思潮和经济自由主义思潮。战后40年代中期到70年代初期，凯恩斯的国家干预论还曾盛行，那时受到经济规制的行业有：铁路、公路货运、航空、有线电视、石油、天然气、电讯等。70年代以来，经济规制逐步减少，对健康和安全方面的社会规制日益增加。法国具有源远流长的国家干预主义的历史传统，战后经历了三个变动的经济发展时期：1945－1974年的强化政府干预时期，1974－1981年的经济自由化时期，1981年至今的交替变动的调整时期，在西方市场经济中是政府干预经济活动较多的国家。日本和韩国实行过以儒教为基础的国家干预的“统制经济”。战后日本的政企合作程度高于其它市场经济国家，政府部门甚至帮助某些企业斡旋银行贷款。韩国由于市场基础较弱，政府部门的行政干预较多：通过市场的间接干预，用金融、税收、奖励措施来刺激企业的生产和投资方向。在特殊情况下的直接干预，是对某些不响应政府号召或产品质量差的企业采取行政命令或不予贷款。除了为企业提供信息技术服务，还通过半官方的贸促会支持出口者在国外的贸易活动，如帮助打官司和联络生意等。日本、韩国政府对企业的直接干预相对地多，也就是造成“寻租”的机会较多，尽管对腐败现象惩处严厉，腐败问题仍然比较严重。

公共范文篇5

新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治一行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

2新公共行政管理的基本特征

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制)，而实现严明的绩效目标控制。即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标(performanceindicator)对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。

公共范文篇6

美国公共政策学者斯图亚持?尼古认为，公共政策分析就是根据政策与目标之间的关系，在各种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一套既定目标的过程。这一分析过程，是政府“政策主张的先决条件”，亦即政府决策、主张及其实施的前提，从而决定了公共政策的性质。

可持续发展，是指既满足当代人需要，又不危害后代人满足其自身需要能力的发展；是指既实现人类经济发展的目标，又保护人类赖以生存的自然资源，并促进人与环境和谐地发展。笔者认为，尽管不是每个具体而微的政策问题都与可持续发展问题有关，但至少从宏观而言，在公共政策分析过程中，必须遵循“公共”原则，才能使公共政策有利于经济、社会的可持续发展。

一、“公共”原则的内涵

我国台湾学者张世贤、陈恒均认为，公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的。日本学者药师寺泰藏也认为，公共政策就是为“公共”而制定的政策。可见，“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。公共政策分析只有遵循“公共”原则，才能真正体现这一本质属性。这里所谓“公共”原则，一是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则。公共利益是一个结构复杂的系统。各利益主体间的此得彼失，影响着公共利益的实现，甚至影响着正常的社会秩序。因此，政府作为“一个国家或社会的机构”，在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能在私人领域侵犯私权，或为少数人甚至政府自己谋取私利。“公共”原则要求，要以公共利益的实现问题为纲领性的政策问题进行公共政策分析，使政府决策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政府自己在公共领域内以其秩序化的活动增进公共利益，并“中立”地使之为现实和未来的各社会主体所平等分享。

二是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。从一个历史过程来看，“公共”原则要求，通过公共政策分析，使政府决策得以把政府的行为目标，规范、约束在既立足当代人的利益要求，又确保未来人可发展的基本条件的取向上。唯有如此，才能体现政府行为在代际之间的公共性、公平性，而不是偏执于当代的自私性、狭隘性。“发展才是硬道理”。从某种意义上讲，只有当代和未来连续、不间断的发展，即持续发展，才能真正确保全社会公共利益的实现。这种代内和代际的持续发展，是当代人和未来人公共利益的根本体现。因此，从另一角度也同样可以说，以代际目标为取向的公共政策分析，同样是在公共利益实现意义上的“公共”原则的体现。

三是指政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发展为原则。根据前面的结论，持续发展问题也应该是当代政府纲领性的政策问题。持续发展是整个发展系统内各因素的全面、协调发展。目前，全球范围内形成的威胁着持续发展的资源短缺、环境污染、人口剧增、生态破坏等严峻问题，正是由于当代政府违背“公共”原则，默许甚至鼓励人们对公共资源“各取所需”式的无节制开采与利用，才造成了发展系统内部各因素之间，尤其是人与资源、生态、环境之间关系的失调，使符合持续发展需要的公共资源的供给呈现出间隙性，甚至短缺或中断。因此，从政策问题认定的范围来看，“公共”原则就是要求政府就所有制约持续发展的问题，包括从自然界到人类社会、从当代人到未来人的各种有关发展问题的有序而系统的解决，既尊重人类的利益，又尊重自然界的利益；既尊重当代人的利益，又着重作为利益主体目前尚还缺位的未来人的利益。

还需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原则，实际上已内在地与持续发展问题联系在一起了。可持续发展既是一种持续发展的状态，又是当代人类在发展问题上的一种价值取向。可持续发展问题与公共政策分析中的“公共”原则之间，是内在相连的。可持续发展理应成为人们透视公共政策分析的“公共”原则的基本角度。

二、当代公共政策分析对“公共”原则的偏离

从可持续发展这一基本角度看，当代公共政策分析在若干环节上的局限，使公共政策难以真正体现公共利益要求，实现代际发展目标，协调可持续发展的发展系统内各因素之间的关系，偏离甚至违背了“公共”原则。

（一）公共政策分析理念对“公共”原则的偏离

20世纪70年代以来，以美国哲学家约翰?罗尔斯为代表的新自由主义者提出的个人利益先于公共利益的思想，一直深深地影响着现代政府的决策理念，以致于发展为约瑟夫?雷茨自由主义的国家中立原则，认为纵使公民的所作所为为社会上绝大多数人所不赞成或违背了绝大多数人的愿望，只要不侵犯他人权利，国家也不得干预。美国诺贝尔经济奖获得者肯尼思?阿罗甚至专门论证了“不可能定理”，认为社会一般不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序；即使这里的所谓“一致”仅理解为“多数决定”，也是不太可能的。按照这样的逻辑，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一种能够明确定义，在现实中能够实际起作用的公共利益。这种否定公共利益的存在，片面强调国家中立，而不得干预所谓不损害他人利益的个人利益的决策理念，无法使公共政策分析体现“公共”原则，必然损害公共利益，当然也影响着体现了公共利益的经济、社会的可持续发展。

（二）公共政策分析过程对“公共”原则的偏离

不少学者认为，“公共物品生产的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决”。因此，当代政府的政策分析过程，多是凭借政治市场进行博奕的过程。一方面，公共选择理论认为，尽管政治市场在起点上具有一人一票的平等性，但在终点上受“少数服从多数”的主导，表现出了“多数”强制“少数”的不平等。并且，“国家在过去被看作是大公无私的，现在则被当成参与政治活动者进行交易的市场”。因此，作为有“经济人”特征的选民与政治家，其政治市场上的价值取向，不能不受组织良好或力量强大的利益集团的影响，使政府常常不得不制定有违“公共”原则的政策，把公共资源的利用导向对公共利益的破坏，或者反过来，借公共利益之名，据公共资源为非“公共”之用。另一方面，受认知能力的局限，当代政府还不具备足够的能力，按政治市场的要求去准确地收集信息，并形成与整个社会的公共要求相一致的偏好。这就使政府与其各个部门之间难以获得有效的沟通，形成对公共利益的共识所需要的充分信息。其结果是，政府及其部门之间政出多门，难以协调发展系统内部诸因素间的矛盾，误导出包括政府在内的各社会主

体对公共资源的无序利用，最终使发展失去其可利用的资源而被迫中断，无法实现经济、社会的可持续发展。

（三）公共政策分析的公平目标对“公共”原则的偏离

公共政策分析的公平目标，是指“政策执行之后，政策的标的团体，所分配到的社会资源，所享受到的效益，所负担的成本等公平分配的程度”。公平应该是代内公平与代际公平的统一，是政府维护经济、社会发展秩序，满足社会公共利益要求，提高自己的合法性及其政策权威的重要目标。它既是一种客观状态，又是一种主观判断。从伦理上讲，公平是指未来各代人与当代人分享资源与环境利益的平等权利。然而，当代人的认知局限及其难免的功利主义倾向，使他们难以克服代内公平的目标偏好，很难理性、自觉地从未来人的角度，要求公共政策分析能着眼于在代内和代际之间公平地分配公共资源，并使之成为其政策诉求的主要取向，谋求从当代指向未来的持续发展。

不仅如此，当代政府还面对着解决有关代内公平的公共问题的现实压力。斯图亚持?尼古认为，“从政治上讲，增加效益也许要比降低成本容易些”，效益的增长意味着政府及其政策“运作得更有效或会得到更高的评价”，“而降低成本或削减项目预算”，“也许会激起人们的反对”，因为这意味着在一定效率的条件下，人们可能获得的效益将下降。因此，当代政府为了实现公平，在“使穷人的境况好起来，而不使富人的境况坏下去”的前提下，其“公共政策只有当它们提高最小人群组的福利时，才应该被采纳执行”。可见，人们要求公共政策实现的代内公平目标，不是靠清教徒式的节俭，而是靠成本投入、靠自然资源利用量的不断增加，来最大限度地提高社会平均效益，并扩大其在穷人当中的得益面与得益程度的。

显然，严峻的问题是：公共政策分析的这种公平目标，存在着严重的结构缺陷。它忽视了代际公平而偏于代内公平；并且，在代内公平的现实压力下，难以对超越资源与环境的承载能力、盲目追求当代人的利益要求进行有效限制，将断送未来人发展的条件，使经济、社会的发展呈现出间隙性。从人类历史的动态过程来看，与其说当代公共政策分析由于公平目标的结构缺陷，不如说由于严重违背了“公共”原则，才使政府的职能范围超出了其广义的公共领域，使人类（包括本来人）的公共利益更多地满足了当代人（或政府）的眼前私利，制约了经济、社会的可持续发展。

（四）公共政策分析模型对“公共”原则的偏离

国内外学者都把公共政策分析的理论模型概括为多种决策模型。其中一些决策模型的固有局限，决定了相应公共政策偏离“公共”原则的倾向。国内也有相关著作对这些决策模型的局限性提出了批评。最典型的，一是团体决策模型的局限。该模型认为，作为政治过程产物的公共政策是利益团体间斗争的产物，并反映占支配地位的利益团体的利益。随着各利益团体力量和影响的消长，公共政策将变得有利于其影响增加的那些利益团体的利益。这就清楚地表明：该决策模型下产生的公共政策，反映的是占支配地位的利益团体的利益，而不是社会整体的公共利益。尽管在实际决策过程中，无论哪一个利益团体，在法理上，还是能力上，都无法取代政府的主导地位，公共政策不一定就反映影响力最大的利益团体的政策要求，但是，这种模型无视公共利益要求的倾向，无疑将是对政府及其政策背离“公共”原则的某种认可。二是精英决策模型的局限。该模型认为，公共政策是由掌握统治权的精英人物决定，并由行政官员和行政机关付诸实施的，公共政策反映的是精英阶层的偏好、利益和价值选择。很明显，虽然该模型一定程度上反映了代议制民主下各国决策实际可能的情形，然而，与团体决策模型相比，该模型更多地强调了居社会少数的精英阶层的利益，更是直接地背离了公共政策的“公共”原则，漠视了公众的公共利益。总之，这些局限，将不同程度地带来了公共政策分析对“公共”原则的偏离，弱化了政府的政策手段对人与公共资源间关系的协调能力，难以实现对公共资源掠夺性利用的控制，破坏了可持续发展赖以实现的条件。

三、公共政策分析应如何体现“公共”原则

公共政策从本质上是导向未来的。从可持续发展的角度看，在公共政策分析中体现“公共”原则，就是使公共政策能既立足当代，又面向未来；既面向人类自己，又兼顾资源、生态、环境，维护人（包括当代人和未来人）与自然共有的公共利益。只有这样，人类才能真正在自然限度内合理地开发、利用和保护自然，并使其利益得到持续实现与尊重，进而使经济、社会可持续发展具有可靠保障。

（一）公共政策分析的理念必须反映“公共”原则

人类的活动在自然界面前不是绝对自由的。为了保护更多的公共利益，政府在公共决策中，必须彻底抛弃视人类为自然界的中心的陈！日理念，形成以保护自然并协调其与人类的关系为主要内容的新理念，进而“建立一个以自然持续发展为基础、经济持续发展为任务、社会持续发展为目的”的人与自然和谐一致的新的发展观。按可持续发展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原则，一方面，就是以新的伦理道德和价值标准，把人类利用自然的自由，限制在自然界本身作为人类生态体系总体利益中利益主体的一方，使其权利不被侵犯的范围内，不再把自然界看作是被人类随意盘剥和利用的对象，而看作是人类生命和价值的源泉；另一方面，就是要求当代政府必须将其关注的公共领域进一步拓展到自然界，使自然界中的每一个变化，无论是否人类活动所致，无论是否对人类有直接利害，都成为公共问题而进人政府的视野，进而进人政策议程。只有这样，才能在更广的范围内，从根本上协调整个经济、社会的发展系统，确保可持续发展的实现。

（二）公共政策分析的主体必须遵循“公共”原则

政府是公共政策分析最重要的主体。在公共政策分析过程中，能否满足经济、社会发展系统内各因素、各环节的利益要求，包括资源、生态、环境作为利益主体的利益要求，即能否遵循“公共”原则，既影响着政府自身的合法性，又造成人们对资源的种种不合理占用，进而使政府面临着能否遵循“公共”原则，按可持续发展的要求协调人与自然之间关系的重大压力，也就如著名政策科学家叶海卡?德罗尔所说的政策制定中的“逆境”。德罗尔认为，在决策主体处于“重大的两难境地”时，应尽量“将这些政策坚持若干年”，“因为对大多数逆境来说，没有持续和连贯的多年努力是不可能取得成效的”。这就提示人们，着眼于人与自然各自利益及其共同、长远（包括本来人）的公共利益。公共政策分析主体理应在各种干扰面前“不为所动”，在人与自然组成的公共领域内，坚持“公共”原则，不徇政府私利，力戒价值偏好，协调整个发展系统内各利益主体的利益。否则，可持续发展将难以实现。公务员之家

需要进一步指出，由于长期以来工业的盲目增长，已经导致了全球范围内可持续发展的发展系统的失调。如若美国学者詹姆斯?安德森所说“政府的任务是服务和增进公共利益”，并且这种公共利益是“普遍而又连续不断的为人们共同分享的利

益”的话，那么，当代各国政府作为决策主体，就应该遵循全球范围内的“公共”原则，加强国际合作，解决全球性的环境污染、生态恶化、人口膨胀等公共问题，在可持续发展的条件下使全人类“可持续”地享受其应得的公益。可以认为，把利益的可持续性分享看作公共利益的属性，是安德森有关公共决策问题的深刻见解，他实际上已经把公共利益与可持续发展问题内在地联系起来了。从这个意义上讲，为了全球的公共利益，即可持续发展，就会如德罗尔所说的，将“减少了各个国家政策制定的自主程度”。各国政府作为公共政策分析的主体，甚至不能因本国的价值偏好而违背全球范围内的“公共”原则，损害可持续发展的全球条件。

（三）公共政策分析的公平目标必须体现“立体”要求

公共范文篇7

美国公共政策学者斯图亚持·尼古认为，公共政策分析就是根据政策与目标之间的关系，在各种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一套既定目标的过程。这一分析过程，是政府“政策主张的先决条件”，亦即政府决策、主张及其实施的前提，从而决定了公共政策的性质。可持续发展，是指既满足当代人需要，又不危害后代人满足其自身需要能力的发展；是指既实现人类经济发展的目标，又保护人类赖以生存的自然资源，并促进人与环境和谐地发展。笔者认为，尽管不是每个具体而微的政策问题都与可持续发展问题有关，但至少从宏观而言，在公共政策分析过程中，必须遵循“公共”原则，才能使公共政策有利于经济、社会的可持续发展。

一、“公共”原则的内涵

我国台湾学者张世贤、陈恒均认为，公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的。日本学者药师寺泰藏也认为，公共政策就是为“公共”而制定的政策。可见，“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。公共政策分析只有遵循“公共”原则，才能真正体现这一本质属性。这里所谓“公共”原则，一是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则。公共利益是一个结构复杂的系统。各利益主体间的此得彼失，影响着公共利益的实现，甚至影响着正常的社会秩序。因此，政府作为“一个国家或社会的机构”，在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能在私人领域侵犯私权，或为少数人甚至政府自己谋取私利。“公共”原则要求，要以公共利益的实现问题为纲领性的政策问题进行公共政策分析，使政府决策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政府自己在公共领域内以其秩序化的活动增进公共利益，并“中立”地使之为现实和未来的各社会主体所平等分享。

二是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。从一个历史过程来看，“公共”原则要求，通过公共政策分析，使政府决策得以把政府的行为目标，规范、约束在既立足当代人的利益要求，又确保未来人可发展的基本条件的取向上。唯有如此，才能体现政府行为在代际之间的公共性、公平性，而不是偏执于当代的自私性、狭隘性。“发展才是硬道理”。从某种意义上讲，只有当代和未来连续、不间断的发展，即持续发展，才能真正确保全社会公共利益的实现。这种代内和代际的持续发展，是当代人和未来人公共利益的根本体现。因此，从另一角度也同样可以说，以代际目标为取向的公共政策分析，同样是在公共利益实现意义上的“公共”原则的体现。

三是指政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发展为原则。根据前面的结论，持续发展问题也应该是当代政府纲领性的政策问题。持续发展是整个发展系统内各因素的全面、协调发展。目前，全球范围内形成的威胁着持续发展的资源短缺、环境污染、人口剧增、生态破坏等严峻问题，正是由于当代政府违背“公共”原则，默许甚至鼓励人们对公共资源“各取所需”式的无节制开采与利用，才造成了发展系统内部各因素之间，尤其是人与资源、生态、环境之间关系的失调，使符合持续发展需要的公共资源的供给呈现出间隙性，甚至短缺或中断。因此，从政策问题认定的范围来看，“公共”原则就是要求政府就所有制约持续发展的问题，包括从自然界到人类社会、从当代人到未来人的各种有关发展问题的有序而系统的解决，既尊重人类的利益，又尊重自然界的利益；既尊重当代人的利益，又着重作为利益主体目前尚还缺位的未来人的利益。

还需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原则，实际上已内在地与持续发展问题联系在一起了。可持续发展既是一种持续发展的状态，又是当代人类在发展问题上的一种价值取向。可持续发展问题与公共政策分析中的“公共”原则之间，是内在相连的。可持续发展理应成为人们透视公共政策分析的“公共”原则的基本角度。

二、当代公共政策分析对“公共”原则的偏离

从可持续发展这一基本角度看，当代公共政策分析在若干环节上的局限，使公共政策难以真正体现公共利益要求，实现代际发展目标，协调可持续发展的发展系统内各因素之间的关系，偏离甚至违背了“公共”原则。

（一）公共政策分析理念对“公共”原则的偏离

20世纪70年代以来，以美国哲学家约翰·罗尔斯为代表的新自由主义者提出的个人利益先于公共利益的思想，一直深深地影响着现代政府的决策理念，以致于发展为约瑟夫·雷茨自由主义的国家中立原则，认为纵使公民的所作所为为社会上绝大多数人所不赞成或违背了绝大多数人的愿望，只要不侵犯他人权利，国家也不得干预。美国诺贝尔经济奖获得者肯尼思·阿罗甚至专门论证了“不可能定理”，认为社会一般不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序；即使这里的所谓“一致”仅理解为“多数决定”，也是不太可能的。按照这样的逻辑，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一种能够明确定义，在现实中能够实际起作用的公共利益。这种否定公共利益的存在，片面强调国家中立，而不得干预所谓不损害他人利益的个人利益的决策理念，无法使公共政策分析体现“公共”原则，必然损害公共利益，当然也影响着体现了公共利益的经济、社会的可持续发展。

（二）公共政策分析过程对“公共”原则的偏离

不少学者认为，“公共物品生产的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决”。因此，当代政府的政策分析过程，多是凭借政治市场进行博奕的过程。一方面，公共选择理论认为，尽管政治市场在起点上具有一人一票的平等性，但在终点上受“少数服从多数”的主导，表现出了“多数”强制“少数”的不平等。并且，“国家在过去被看作是大公无私的，现在则被当成参与政治活动者进行交易的市场”。因此，作为有“经济人”特征的选民与政治家，其政治市场上的价值取向，不能不受组织良好或力量强大的利益集团的影响，使政府常常不得不制定有违“公共”原则的政策，把公共资源的利用导向对公共利益的破坏，或者反过来，借公共利益之名，据公共资源为非“公共”之用。另一方面，受认知能力的局限，当代政府还不具备足够的能力，按政治市场的要求去准确地收集信息，并形成与整个社会的公共要求相一致的偏好。这就使政府与其各个部门之间难以获得有效的沟通，形成对公共利益的共识所需要的充分信息。其结果是，政府及其部门之间政出多门，难以协调发展系统内部诸因素间的矛盾，误导出包括政府在内的各社会主

体对公共资源的无序利用，最终使发展失去其可利用的资源而被迫中断，无法实现经济、社会的可持续发展。

（三）公共政策分析的公平目标对“公共”原则的偏离

公共政策分析的公平目标，是指“政策执行之后，政策的标的团体，所分配到的社会资源，所享受到的效益，所负担的成本等公平分配的程度”。公平应该是代内公平与代际公平的统一，是政府维护经济、社会发展秩序，满足社会公共利益要求，提高自己的合法性及其政策权威的重要目标。它既是一种客观状态，又是一种主观判断。从伦理上讲，公平是指未来各代人与当代人分享资源与环境利益的平等权利。然而，当代人的认知局限及其难免的功利主义倾向，使他们难以克服代内公平的目标偏好，很难理性、自觉地从未来人的角度，要求公共政策分析能着眼于在代内和代际之间公平地分配公共资源，并使之成为其政策诉求的主要取向，谋求从当代指向未来的持续发展。

不仅如此，当代政府还面对着解决有关代内公平的公共问题的现实压力。斯图亚持·尼古认为，“从政治上讲，增加效益也许要比降低成本容易些”，效益的增长意味着政府及其政策“运作得更有效或会得到更高的评价”，“而降低成本或削减项目预算”，“也许会激起人们的反对”，因为这意味着在一定效率的条件下，人们可能获得的效益将下降。因此，当代政府为了实现公平，在“使穷人的境况好起来，而不使富人的境况坏下去”的前提下，其“公共政策只有当它们提高最小人群组的福利时，才应该被采纳执行”。可见，人们要求公共政策实现的代内公平目标，不是靠清教徒式的节俭，而是靠成本投入、靠自然资源利用量的不断增加，来最大限度地提高社会平均效益，并扩大其在穷人当中的得益面与得益程度的。

显然，严峻的问题是：公共政策分析的这种公平目标，存在着严重的结构缺陷。它忽视了代际公平而偏于代内公平；并且，在代内公平的现实压力下，难以对超越资源与环境的承载能力、盲目追求当代人的利益要求进行有效限制，将断送未来人发展的条件，使经济、社会的发展呈现出间隙性。从人类历史的动态过程来看，与其说当代公共政策分析由于公平目标的结构缺陷，不如说由于严重违背了“公共”原则，才使政府的职能范围超出了其广义的公共领域，使人类（包括本来人）的公共利益更多地满足了当代人（或政府）的眼前私利，制约了经济、社会的可持续发展。

（四）公共政策分析模型对“公共”原则的偏离

国内外学者都把公共政策分析的理论模型概括为多种决策模型。其中一些决策模型的固有局限，决定了相应公共政策偏离“公共”原则的倾向。国内也有相关著作对这些决策模型的局限性提出了批评。最典型的，一是团体决策模型的局限。该模型认为，作为政治过程产物的公共政策是利益团体间斗争的产物，并反映占支配地位的利益团体的利益。随着各利益团体力量和影响的消长，公共政策将变得有利于其影响增加的那些利益团体的利益。这就清楚地表明：该决策模型下产生的公共政策，反映的是占支配地位的利益团体的利益，而不是社会整体的公共利益。尽管在实际决策过程中，无论哪一个利益团体，在法理上，还是能力上，都无法取代政府的主导地位，公共政策不一定就反映影响力最大的利益团体的政策要求，但是，这种模型无视公共利益要求的倾向，无疑将是对政府及其政策背离“公共”原则的某种认可。二是精英决策模型的局限。该模型认为，公共政策是由掌握统治权的精英人物决定，并由行政官员和行政机关付诸实施的，公共政策反映的是精英阶层的偏好、利益和价值选择。很明显，虽然该模型一定程度上反映了代议制民主下各国决策实际可能的情形，然而，与团体决策模型相比，该模型更多地强调了居社会少数的精英阶层的利益，更是直接地背离了公共政策的“公共”原则，漠视了公众的公共利益。总之，这些局限，将不同程度地带来了公共政策分析对“公共”原则的偏离，弱化了政府的政策手段对人与公共资源间关系的协调能力，难以实现对公共资源掠夺性利用的控制，破坏了可持续发展赖以实现的条件。

三、公共政策分析应如何体现“公共”原则

公共政策从本质上是导向未来的。从可持续发展的角度看，在公共政策分析中体现“公共”原则，就是使公共政策能既立足当代，又面向未来；既面向人类自己，又兼顾资源、生态、环境，维护人（包括当代人和未来人）与自然共有的公共利益。只有这样，人类才能真正在自然限度内合理地开发、利用和保护自然，并使其利益得到持续实现与尊重，进而使经济、社会可持续发展具有可靠保障。

（一）公共政策分析的理念必须反映“公共”原则

人类的活动在自然界面前不是绝对自由的。为了保护更多的公共利益，政府在公共决策中，必须彻底抛弃视人类为自然界的中心的陈！日理念，形成以保护自然并协调其与人类的关系为主要内容的新理念，进而“建立一个以自然持续发展为基础、经济持续发展为任务、社会持续发展为目的”的人与自然和谐一致的新的发展观。按可持续发展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原则，一方面，就是以新的伦理道德和价值标准，把人类利用自然的自由，限制在自然界本身作为人类生态体系总体利益中利益主体的一方，使其权利不被侵犯的范围内，不再把自然界看作是被人类随意盘剥和利用的对象，而看作是人类生命和价值的源泉；另一方面，就是要求当代政府必须将其关注的公共领域进一步拓展到自然界，使自然界中的每一个变化，无论是否人类活动所致，无论是否对人类有直接利害，都成为公共问题而进人政府的视野，进而进人政策议程。只有这样，才能在更广的范围内，从根本上协调整个经济、社会的发展系统，确保可持续发展的实现。

（二）公共政策分析的主体必须遵循“公共”原则

政府是公共政策分析最重要的主体。在公共政策分析过程中，能否满足经济、社会发展系统内各因素、各环节的利益要求，包括资源、生态、环境作为利益主体的利益要求，即能否遵循“公共”原则，既影响着政府自身的合法性，又造成人们对资源的种种不合理占用，进而使政府面临着能否遵循“公共”原则，按可持续发展的要求协调人与自然之间关系的重大压力，也就如著名政策科学家叶海卡·德罗尔所说的政策制定中的“逆境”。德罗尔认为，在决策主体处于“重大的两难境地”时，应尽量“将这些政策坚持若干年”，“因为对大多数逆境来说，没有持续和连贯的多年努力是不可能取得成效的”。这就提示人们，着眼于人与自然各自利益及其共同、长远（包括本来人）的公共利益。公共政策分析主体理应在各种干扰面前“不为所动”，在人与自然组成的公共领域内，坚持“公共”原则，不徇政府私利，力戒价值偏好，协调整个发展系统内各利益主体的利益。否则，可持续发展将难以实现。

需要进一步指出，由于长期以来工业的盲目增长，已经导致了全球范围内可持续发展的发展系统的失调。如若美国学者詹姆斯·安德森所说“政府的任务是服务和增进公共利益”，并且这种公共利益是“普遍而又连续不断的为人们共同分享的利

益”的话，那么，当代各国政府作为决策主体，就应该遵循全球范围内的“公共”原则，加强国际合作，解决全球性的环境污染、生态恶化、人口膨胀等公共问题，在可持续发展的条件下使全人类“可持续”地享受其应得的公益。可以认为，把利益的可持续性分享看作公共利益的属性，是安德森有关公共决策问题的深刻见解，他实际上已经把公共利益与可持续发展问题内在地联系起来了。从这个意义上讲，为了全球的公共利益，即可持续发展，就会如德罗尔所说的，将“减少了各个国家政策制定的自主程度”。各国政府作为公共政策分析的主体，甚至不能因本国的价值偏好而违背全球范围内的“公共”原则，损害可持续发展的全球条件。

（三）公共政策分析的公平目标必须体现“立体”要求

公共范文篇8

美国公共政策学者斯图亚持?尼古认为，公共政策分析就是根据政策与目标之间的关系，在各种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一套既定目标的过程。这一分析过程，是政府“政策主张的先决条件”，亦即政府决策、主张及其实施的前提，从而决定了公共政策的性质。可持续发展，是指既满足当代人需要，又不危害后代人满足其自身需要能力的发展；是指既实现人类经济发展的目标，又保护人类赖以生存的自然资源，并促进人与环境和谐地发展。笔者认为，尽管不是每个具体而微的政策问题都与可持续发展问题有关，但至少从宏观而言，在公共政策分析过程中，必须遵循“公共”原则，才能使公共政策有利于经济、社会的可持续发展。

一、“公共”原则的内涵

我国台湾学者张世贤、陈恒均认为，公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的。日本学者药师寺泰藏也认为，公共政策就是为“公共”而制定的政策。可见，“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。公共政策分析只有遵循“公共”原则，才能真正体现这一本质属性。这里所谓“公共”原则，一是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则。公共利益是一个结构复杂的系统。各利益主体间的此得彼失，影响着公共利益的实现，甚至影响着正常的社会秩序。因此，政府作为“一个国家或社会的机构”，在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能在私人领域侵犯私权，或为少数人甚至政府自己谋取私利。“公共”原则要求，要以公共利益的实现问题为纲领性的政策问题进行公共政策分析，使政府决策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政府自己在公共领域内以其秩序化的活动增进公共利益，并“中立”地使之为现实和未来的各社会主体所平等分享。

二是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。从一个历史过程来看，“公共”原则要求，通过公共政策分析，使政府决策得以把政府的行为目标，规范、约束在既立足当代人的利益要求，又确保未来人可发展的基本条件的取向上。唯有如此，才能体现政府行为在代际之间的公共性、公平性，而不是偏执于当代的自私性、狭隘性。“发展才是硬道理”。从某种意义上讲，只有当代和未来连续、不间断的发展，即持续发展，才能真正确保全社会公共利益的实现。这种代内和代际的持续发展，是当代人和未来人公共利益的根本体现。因此，从另一角度也同样可以说，以代际目标为取向的公共政策分析，同样是在公共利益实现意义上的“公共”原则的体现。

三是指政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发展为原则。根据前面的结论，持续发展问题也应该是当代政府纲领性的政策问题。持续发展是整个发展系统内各因素的全面、协调发展。目前，全球范围内形成的威胁着持续发展的资源短缺、环境污染、人口剧增、生态破坏等严峻问题，正是由于当代政府违背“公共”原则，默许甚至鼓励人们对公共资源“各取所需”式的无节制开采与利用，才造成了发展系统内部各因素之间，尤其是人与资源、生态、环境之间关系的失调，使符合持续发展需要的公共资源的供给呈现出间隙性，甚至短缺或中断。因此，从政策问题认定的范围来看，“公共”原则就是要求政府就所有制约持续发展的问题，包括从自然界到人类社会、从当代人到未来人的各种有关发展问题的有序而系统的解决，既尊重人类的利益，又尊重自然界的利益；既尊重当代人的利益，又着重作为利益主体目前尚还缺位的未来人的利益。

还需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原则，实际上已内在地与持续发展问题联系在一起了。可持续发展既是一种持续发展的状态，又是当代人类在发展问题上的一种价值取向。可持续发展问题与公共政策分析中的“公共”原则之间，是内在相连的。可持续发展理应成为人们透视公共政策分析的“公共”原则的基本角度。

二、当代公共政策分析对“公共”原则的偏离

从可持续发展这一基本角度看，当代公共政策分析在若干环节上的局限，使公共政策难以真正体现公共利益要求，实现代际发展目标，协调可持续发展的发展系统内各因素之间的关系，偏离甚至违背了“公共”原则。

（一）公共政策分析理念对“公共”原则的偏离

20世纪70年代以来，以美国哲学家约翰?罗尔斯为代表的新自由主义者提出的个人利益先于公共利益的思想，一直深深地影响着现代政府的决策理念，以致于发展为约瑟夫?雷茨自由主义的国家中立原则，认为纵使公民的所作所为为社会上绝大多数人所不赞成或违背了绝大多数人的愿望，只要不侵犯他人权利，国家也不得干预。美国诺贝尔经济奖获得者肯尼思?阿罗甚至专门论证了“不可能定理”，认为社会一般不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序；即使这里的所谓“一致”仅理解为“多数决定”，也是不太可能的。按照这样的逻辑，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一种能够明确定义，在现实中能够实际起作用的公共利益。这种否定公共利益的存在，片面强调国家中立，而不得干预所谓不损害他人利益的个人利益的决策理念，无法使公共政策分析体现“公共”原则，必然损害公共利益，当然也影响着体现了公共利益的经济、社会的可持续发展。

（二）公共政策分析过程对“公共”原则的偏离

不少学者认为，“公共物品生产的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决”。因此，当代政府的政策分析过程，多是凭借政治市场进行博奕的过程。一方面，公共选择理论认为，尽管政治市场在起点上具有一人一票的平等性，但在终点上受“少数服从多数”的主导，表现出了“多数”强制“少数”的不平等。并且，“国家在过去被看作是大公无私的，现在则被当成参与政治活动者进行交易的市场”。因此，作为有“经济人”特征的选民与政治家，其政治市场上的价值取向，不能不受组织良好或力量强大的利益集团的影响，使政府常常不得不制定有违“公共”原则的政策，把公共资源的利用导向对公共利益的破坏，或者反过来，借公共利益之名，据公共资源为非“公共”之用。另一方面，受认知能力的局限，当代政府还不具备足够的能力，按政治市场的要求去准确地收集信息，并形成与整个社会的公共要求相一致的偏好。这就使政府与其各个部门之间难以获得有效的沟通，形成对公共利益的共识所需要的充分信息。其结果是，政府及其部门之间政出多门，难以协调发展系统内部诸因素间的矛盾，误导出包括政府在内的各社会主体对公共资源的无序利用，最终使发展失去其可利用的资源而被迫中断，无法实现经济、社会的可持续发展。

（三）公共政策分析的公平目标对“公共”原则的偏离

公共政策分析的公平目标，是指“政策执行之后，政策的标的团体，所分配到的社会资源，所享受到的效益，所负担的成本等公平分配的程度”。公平应该是代内公平与代际公平的统一，是政府维护经济、社会发展秩序，满足社会公共利益要求，提高自己的合法性及其政策权威的重要目标。它既是一种客观状态，又是一种主观判断。从伦理上讲，公平是指未来各代人与当代人分享资源与环境利益的平等权利。然而，当代人的认知局限及其难免的功利主义倾向，使他们难以克服代内公平的目标偏好，很难理性、自觉地从未来人的角度，要求公共政策分析能着眼于在代内和代际之间公平地分配公共资源，并使之成为其政策诉求的主要取向，谋求从当代指向未来的持续发展。

公共范文篇9

关键词：公共政策谁之政策何种政策政策何为

谁的政策？

公共政策是谁的政策？这是公共政策制定与执行首先必须明确的基本问题，也是公共政策研究与分析首先必须回答的基本问题。

公共政策（publicpolicy）中的public一词，既有“公共”之意，又有“公众”之意。从字面意思出发，公共政策即公众政策。作为公众概念，其内涵相当庞杂。根据不同角度与层次，公众有男人女人、老年人年青人、富人穷人、官员百姓、知识分子文盲、个体群体、前人后人、本地人外地人如此众多诸如此类的划分。然而，就公共政策研究来说，作为社会全体成员的公众概念常常被分隔为多数人（majority）与少数人(minority)、强势群体与弱势群体的实体类别。这是因为公共政策现实中经常存在着多数人与少数人之间或强势群体与弱势群体之间的两极张力，公众的数量状况和势力大小不可避免地影响公共政策的性质，进而影响公共政策的制定与执行。

公共政策是根据多数人的意愿和利益制定的。多数人的意愿所达成的共识谓之为“公意”，它是多数人意志偏好的整合，而不是个人意志偏好的简单相加。公共政策便是根据公众意志表达机制――投票规则来实现的，这种投票规则并非总是帕累托最优的一致同意规则(unanimityrule)，而经常表现为多数人决策的多数票规则(majorityrule)。也就是说，几乎任何一项公共政策基本上都是在“少数服从多数”的状况下制定的。“少数服从多数”的原则所遵循的规则便是简单多数规则与比例多数规则。于是，“多数人”在简单多数规则下具体细化为超过12的人员数量，比例多数规则下则具体量化为大于或等于23或34或35或45的人员数量。大多数国家的立法和公共政策制定均是根据多数制规则而达成的。由此观之，一个好的公共政策是多数人意愿和利益的产物，它不是少数人意志和利益的合成。因此，“当政治分析家谈论纵向民主时,他感兴趣的不是任何可以想象的实质性少数，而仅仅是那些构成某种控制集团的少数”[1]。如果由那些“可以想象的实质性少数”操纵和决定了某项公共政策，那么该项公共政策将不具备“公共性(publicity)”。离开了公共性，公共政策就可能变为少数人谋取私利的工具，因而也就不成其为公共的政策。

但是，我们在强调“多数人至上”理念的同时，并不是一味地排斥少数人。因为“少数人”不管它是“善”还是“恶”，都是社会整体内的一部分。排斥了“少数人”，公共政策可能无法完美，也就无法真正地显现它的公共性。在公共政策决定中，“少数人”虽然被置于边缘化状态，但不能忽视他们的存在，特别是那些“构成某种控制集团的少数”，他们的良知、理性、智慧、经验更能起作用，因为公共决策过程难免不出现“多数人暴政(tyrannyofthemajority)”和“投票悖论”(votingparadox)的恶果。在公共政策施行进程中，“少数人”既是公共政策作用的对象，也是公共政策的受益者，何况少数人之中也有强弱之分。对于少数强者，公共政策的倾向不是扶持，而是合理地加以限制与引导，如所得税政策；对于少数弱者，公共政策的倾向不是歧视，而是积极地加以帮助和扶持，如社会福利政策。因此，公共政策之于公众便是“满足多数、保护少数”。公共政策既是多数人的政策，也是少数人的政策，一方面它应该最大度地满足多数，另一方面也应该尽可能地保护少数；在对于强势群体特别是由少数人组成的强势群体加以限制的同时，也应该对于具有正当利益要求的弱势群体加以保护。“政府存在一个主要理由就是确保所有个人都能得到保护，以免受有权势的个人或集团的强制”。

然而，不可隐讳的是，在公共政策运行现实中，公共政策的制定是由政府体制内外的“少数人”完成的。而这部分少数人显然代表政府行使政策制定的职能，他们也被学者们称之为“政策精英(policyelite)”，有的也称之为“政策企业家(policyenterpriser)”[3]。他们受政府的委托，行使决策权，政府在理念上被定义为公众委托管理国家公共事务的机构。于是，政府对全体国民负责构成了现代民主国家宪法的基本通则之一，为国民服务相应成为政府的基本职能，进而成为政府一切公共政策的出发点。[4]由此可知，公共政策是根据多数人的意愿和利益而由“少数人”代表决定的，这就是公共政策所谓的“公共悖论(publicparadox)”。为什么会出现这种现象呢？首先，民主政治的最彻底形式是公众直接管理国家事务，但这需要经历一个从代议制民主向直接民主过渡的漫长过程。人人参与的全员决策耗时耗费，委托制显然是节约成本、提高效率的唯一办法；其次，相当多的公众尚未具备参与决策所需的知识技能，科学而又合理的政策规则只能由具有一定知识基础和科学方法的“少数人”（精英）完成；再次，对于民主政治发展不成熟甚至不太习惯的国家中，公众还不太可能完全自觉地参与公共政策的制定，有时甚至表现为冷漠和消极。因此，政策精英代表公众规划和制定公共政策，决定下来的政策交由行政机关和执政人员去执行。但我们不可忽视的是，一些政策精英往往内含着自利的动机，容易从自身的立场、观点出发，在决策中反映自己的价值观，很难保持客观、中立的立场，从而导致公共政策公共性的缺失。克服这种现象的办法就是建立和完善意见表达机制、决策参与机制和舆论监督机制。在决策过程中吸纳部分公众代表参加，重视智囊团或思想库的作用，畅通信息流通渠道，开展公众、媒介、政党、团体等方面的监督，从而使“少数人”能真正地代表多数人。

公共范文篇10

“共同利益”和“公共利益”是两个容易混淆的概念。两者在词源上有很大的“相似性”。通常所说的“共同利益”有两个英文词与其相对应，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高阶英汉双解词典》的解释，common在被解释为“共有的、共同做的、共同受到的”时，是指“两个人或更多人，或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西，所做的事情，或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被解释为“普遍的、全面的”，此时它指“影响所有人或绝大多数人（的事物）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》（第四版）、商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第277页、第612页。）

可见，“共同利益”首先是指“多数人”的利益。“多数人”可能是指两个人、少数几个人、绝大多数人甚至是所有人。他们都可能从“共同利益”中获益或受其影响。这是共同利益的相对普遍性。

同时，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承担的、或者是共同受到影响的”。它与共同的立场、共同的行动相关。它不局限于某个单个的个体，不可能也不应该为其所独有。这是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同体利益，或是利益关系的产物。我们将分别阐述这两种指代关系。

（一）共同利益与共同体利益

共同体是个宽泛的概念。一个组织、一个社区、一个地区、一个国家甚或是整个人类社会，都可以分别看作是共同体。作为现实的载体，这些不同层次的共同体都存在着自身的利益，因而可以分别被看作是利益共同体。在对这些利益共同体进行考察时，可以采取几种视角：一是以单个的利益共同体为单元，分析其共同利益的属性；二是以不同层次利益共同体的相对关系为单元，分析共同利益的相对性。

1.共同体的规模与共同体利益

共同体是由相关成员组成的。其成员数量的多少，影响着共同体利益的内容。既然共同体利益不局限于某个或某些特定成员，它就应该是绝大多数成员或者是所有成员共同的利益诉求。共同体规模越小，共同体利益的内容越简单、越狭窄；共同体规模越大，共同体利益的内容越复杂、越广泛。但无论如何，共同体利益都不是单一的，而是多样化的。这是由利益需求“总量”和利益差异程度所决定的。

最为主要的是，共同体规模制约着共同体利益的认可和确认。在共同体规模较小的情况下，利益聚合比较容易实现；或者说共同利益容易被认可和确认。随着共同体规模的不断增大，利益的差别性和多样性使得共同利益的“形成”越来越困难，因此也只能在形式上用绝大多数人的共同利益来代表共同体利益。这在实践中存在困境：“少数服从多数”的集中原则是否忽略甚至是侵犯了少数人的利益？

通常认为，不管采取怎样的表达机制，共同体利益在形式上的“一致性”并不能抹杀其实质上的“普遍性”或“差异性”。如果少数人的利益被忽略或侵犯了，他们就会游离于共同体之外，共同体也就失去存在的意义。为避免这种情况出现，共同体总要采取一些救助弱势群体的措施。其背后的逻辑是：这些少数人的“共同利益”虽然在形式上没有得到确认，但在实际上应该得到实现。就是说，共同体利益并不以大多数人主观的确认和认可为限度，它还包括一些客观的、在特定时期内没有得到确认和认可的利益。

比如，人们在和平时期可能并不会感受到共同体安全的重要性；一旦共同体安全受到威胁时，任何成员都不可能否认共同体安全乃是最大的共同体利益。再比如，在追求共同体利益的过程中，共同体赖以生存的自然环境可能被“无意”地破坏了，此前似乎没有人意识到“外生的”自然环境也是共同体利益；当共同体的发展受到自然环境的惩罚或威胁时，保护自然环境就会理所当然地成为共同体利益。可见，形式上的共同体利益并不能抹杀那些客观的、具有普遍影响力的潜在共同利益。

这表明，共同体利益并不否认差异性和客观性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客观的“普遍利益”。

2.共同体的性质与共同体利益

以上，我们只是从最一般的意义上探讨了共同体利益。事实上，除了规模之外，共同体的性质也是影响共同体利益的重要因素。比如，对于组织这类利益共同体来说，我们可以简单地将其区分为“公共的”或是“私人的”。这近似于我们通常所说的公共部门和私营部门。显然，两者都具有各自的共同利益，但因为性质和价值取向的差异，其共同体利益也有所不同。这正如斯托克斯所说，“‘公共’与‘私营’之间的根本区别并不是政府与私营部门之间的区别，而是追求公共利益与追求私人所得之间的区别”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999．）。

在这里，政府被看作是代表和维护公共利益的公共部门。这种传统的看法受到了公共选择理论的挑战。公共选择学派认为，政府也是有自身利益的，因而并不见得能够代表公共利益。事实上，这种冲突可以用共同体利益来解释。布坎南等人所说的“政府的自身利益”近似于政府这个公共组织的共同体利益，而斯托克斯所说的“公共利益”乃是社会这个共同体的利益。传统观点认为，这两种共同体的利益根本一致；而在公共选择理论看来，两者可能相分离。可见，共同体的共同利益并不等同于公共利益，这取决于共同体利益的指向。

3.共同体的层次与共同体利益

既然共同体及其组成部分都可以看作是利益实体，那么就应该考虑到不同层次共同体及其利益之间的相互关系。从纵向一体化的角度而言，人类社会这个最大的共同体是由若干层次的次级共同体按一定规则组成的。高一层级的共同体利益制约着低层级的共同体利益，两者之间也可能存在某种形式的冲突。比如，我们可以把人类社会看成是由国家组成的共同体，国家本身也可以看作是次级的共同体。基于国家利益，一些国家在工业发展的过程中对生态环境造成了极大的破坏，这是对人类社会整体利益的威胁；同样，一些核大国发展核力量形成核威慑也是对人类社会安全与和平的挑战。这是国家利益与人类社会整体利益的冲突。另一方面，可持续发展战略的提出以及其他形式的国家间合作，则是协调国家间利益关系、维护人类社会“共同体利益”的措施。

这种逻辑同样适用于对国家、政府部门和地方政府之间关系的分析。从严格的意义上说，政府部门、地方政府都不能被看作是纯粹的利益共同体，但它们在形式上具有利益共同体的某些特征。如果将国家看作是最大的利益共同体，那么政府部门和地方政府分别可以看作是次级的利益共同体。我们通常所说的“部门利益”和“地方利益”在这里都可以理解为低层级的共同体利益。它们是其成员的“共同利益”，在各自的范围内也都有相当的合理性。但它们与国家利益之间的冲突并不少见。这种冲突再次表明：不同层级共同体的利益并不是完全一致的。站在国家的立场上，国家利益显然是高于地方利益和部门利益的。

上述分析表明，共同体利益首先是共同利益，它是共同体成员利益的综合。随着共同体规模的扩大和层级的提升，共同利益聚合的过程涉及到复杂的利益关系。同时，在探讨共同体利益是否是共同利益时，必须选定合理的参照系、辨别其适用范围。因为低层级共同体的共同利益并不一定是高层级共同体的共同利益。

（二）作为利益关系产物的共同利益

在探讨共同体利益时，实际上是从静态意义来理解共同利益的。除此之外，共同利益也表达了利益主体横向的利益关系。通常认为，“由于利益自我性和社会性的作用，任何利益关系中都包含着三种利益内容，即利益关系两个原构利益主体的利益及其相互结成的共同利益”。确切地说，共同利益乃是“利益关系中的第三种利益”（注：王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社，1995年版，第60、61页。）。对此我们可以进一步地引伸：

1.共同利益的本质属性

如果我们承认利益的普遍性以及利益驱动假设的话，那么就同样应该承认利益关系的普遍性。也就是说，不同利益主体之间可能会发生潜在的或现实的利益关系。但在利益关系形成的过程中，由于“原构利益主体”的性质不同，所产生的“第三种利益”也可能具有不同的性质。两个公共机构基于公共目的而产生的利益关系及共同利益，显然与两个私营部门基于私人目的产生的利益及其共同利益有所不同。换言之，不同利益关系产生了不同的共同利益。这些共同利益可能具有私人的性质，也可能具有公共的性质。

2.共同利益的动态变化性

尽管利益关系具有相对的稳定性，但它也不是一成不变的。按照上述逻辑，如果利益关系发生变化，那么其所产生的“第三种利益”也会随之变化。从这一意义上说，共同利益也具有动态变化性，而且在变化过程中其主体内容也将有所调整。这使得共同利益本身也是一个难以完全把握的概念。如果仅仅是共同利益的内容发生变化，那么共同利益的公共性或私人性就不会变化；如果两者同时发生变化，那就意味着利益关系本身发生了变化。显然，两个私营机构为垄断市场而形成的利益关系及其共同利益，与基于合作性地提供公共物品或公共服务而形成的利益关系及其共同利益有着本质的区别。这意味着共同利益作为利益关系的产物，可能在其动态变化过程中改变其公共的或私人的属性。

由此可见，共同利益是公共的还是私人的难以分辨，这取决于作为共同利益基础的利益关系的本质属性及其动态变化性。或者说，不能仅仅从概念上将共同利益等同于公共利益，尽管公共利益也具有共同利益的某些属性。那么，到底应该如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本质属性

从上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陈庆云：“公共管理基本模式初探”，载于《中国行政管理》，2000年第8期，第37页。），尽管二者之间具有某种特殊的联系。要揭示两者之间的关系，还需要对“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的内涵

按照《牛津高阶英汉双解词典》的解释，public意味着“公众的、与公众有关的”，或者是“为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》，商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第1196页。）在这里，公众是一个集合名词，公众组成的群体可以看作是共同体。因此公共利益首先与共同体利益相关。不过这个由单个公众以一定方式组成的共同体，与由单个个体组成的私人性质的共同体存在实质性差别。前已述及，共同体的性质和价值取向决定了共同体利益的性质。基于这种认识，公众组成的共同体已经包含着公共性而不是私人性的内涵。

其次，公共利益意为“公众的或与公众有关的”，它与公众利益密切相关（这也决定了现代公共管理转向公众立场是合情合理的）。不过，公众利益并不能代替公共利益。因为公众利益既有纯私人性质的，也有公共性质的；公众除了消费公共物品之外；还大量地消费私人物品。反之，公共利益则应该代表公众利益，否则它就失去了依托而成为一个纯粹抽象的概念。

再次，公共利益与中央或地方政府的供给相关。这是由政府的公共特性所决定的。尽管在公共选择学派看来，政府也具有自利性，但谁都无法否认政府是公共利益的代表者和维护者。在这一方面，往往存在认识上的误区：即因为政府是代表者和维护者，而认为公共利益只能由政府来维护、增进和分配。这排除了政府以外社会主体的补充作用。事实上，西方国家大量出现的志愿性团体、社区自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第4页。）；非政府组织和公民参与也同样可以维护和增进公共利益。

（二）公共利益的本质属性

作为共同体利益和公众利益，公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。在这一意义上，公共利益往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念。以公共利益为本位或是以私人利益为本位，并没有告诉人们公共利益包括哪些内容，它只阐明了利益的指向性。即使是在这种情况下，公共利益也具有一些基本的属性。

1.公共利益的客观性

公共利益不是个人利益的叠加，也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的，尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此，那是因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展，尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。

2.公共利益的社会共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影响着共同体所有成员或绝大多数成员，那么它就应该具有社会共享性。这可以从两个层面来理解。第一，所谓社会性是指公共利益的相对普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所谓共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”；公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。

以上两种特性都是从抽象的意义上来讲的，但公共利益并不是完全虚幻的概念。公共物品和公共服务是公共利益主要的现实的物质表现形式。一般认为，“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外”。（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第26页。）如果将非排他性看作是源于产权而派生出的特性的话，那么，它在形式上保证了公共物品“共有”的性质。而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是“共同受益”的。这决定了公共物品是公共利益的物质表现形式；进而，公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。

需要特别指出的是，公共物品的这种特征往往被误解，即公共物品往往被理解为共同体所有成员的利益。不能否认这样的公共物品的确存在，但不能借此认为所有的公共物品都应该具有这种特征。共同体所有成员的利益事实上是通过多层次、多样化的公共物品来实现的。

从纵向上来说，我们可以根据共同体利益的层次性来界定公共物品的层次性：(1)全球性或国际性公共物品：世界和平、一种可持续的全球环境、一个统一的世界商品及服务市场和基本知识，都是国际公共物品的例子。（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第131页。）(2)全国性公共物品：提供宪法、法律等制度安排，国家安全和防务，发展初等教育，进行基础设施建设，跨地区的公共设施（比如道路），都是全国性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基础设施（比如城市道路）、垃圾处理、街道照明、警察保安等都属于地方性公共物品。(4)社区性公共物品：社区绿化与环境、社区治安、社区基础设施等乃是社区性公共物品。

从横向上来说，同一层次的公共物品不是单一的，而是多样化的：(1)基础性的公共物品，主要是指基础设施一类的公共工程。(2)管制性的公共物品，指宪法、法律等制度安排以及国家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社会保障、疾病防治。(4)服务性公共物品，比如公共交通、医疗卫生保健等服务性公共项目。

由此可见，公共物品的层次性和多样化实际上代表着公共利益的层次性和多样化。在这一意义上，公共利益就不是一个抽象的概念，而是一个现实的概念了。这是现代公共管理探讨公共服务的供给模式，从而确保公共利益的有效增进和公平分配的基础。

三、公共利益：现代公共管理的本质问题

从上述对公共利益本质属性的阐释中可以看出，既然公共利益具有社会共享性，既然它具有相对普遍的影响力，那么确保公共利益的增进和分配就应当是公共管理的根本目的。正如本文开头提到的那样，对于这个问题有两种截然不同的立场。传统观点基本上秉持着管理者的立场，即以政府公共管理作为核心研究对象。这对于探讨政府这个最大的管理主体如何维护和增进公共利益是大有稗益的。不过，新公共管理运动的兴起却力图改变这种立场，顾客取向和结果取向并不仅仅是政府公共价值观念转型的目标，它也蕴含着公共文化转型的核心内容。同时，市场化供给机制的引入似乎并没有将所有的希望都寄托在政府身上——非政府组织、私营部门甚至是公民个人或公民团体的参与同样能够带来有效的产出和更高的绩效水平。因此，转向公众立场有相当的合理性和现实基础。

站在公众的立场上，公共利益是现实的。它表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的利益需求。这些需求与公众个人对私人物品的需求相区别。后者可以通过在市场中进行自由选择、自主决定而得到实现；而前者则需要集体行动、有组织的供给方式才能得到满足。毫无疑问，政府是最大的、有组织的供给主体，这由政府传统的公共责任所决定。但仅仅有公共责任并不能确保公共利益的实现，政府的能力和绩效状况是最终的决定性因素。

新公共管理运动的兴起是对传统政府理论和传统公共行政理论的批判。批判的焦点在于政府组织的低效率并不能有效满足公众的需求。即使对这一相对普遍的现实忽略不计，也应当承认政府能力的有限性。基于这两大前提，必然要求寻求政府以外的社会力量。从西方七十年代以来的公共行政改革实践来看，基本上都倾向于放手让非政府组织和私营部门参与公共物品的供给。改革的成功经验都贯穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主体信念。这一信念应当这样理解：

第一，政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作性伙伴关系是必然的理性选择，也是通过多种途径实现公共利益的组织基础。

第二，政府虽然不必是唯一的提供者，但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的，而且某些公共物品只能由政府来提供。也就是说，主张多元化供给并不能全盘否认政府的作用。政府毕竟是最核心的公共管理主体。

第三，这一信念意味着政府不必直接提供某些公共物品，它可能通过有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给，也可能通过集体购买的方式满足公众的需求。这样，政府既不必在力所不及的情况下直接提供公共物品，也能够保证公共利益的实现。

可见，政府的核心作用是不可替代的。这种核心作用还表现在它为其他管理主体进行公共管理提供了制度化的途径。在这里，其他管理主体主要是指利他性、自愿性的非政府组织。私营部门虽然也参与其中，但其营利性的本质决定了它不可能上升为公共管理主体。由此可以认为，公共管理主体应该是以政府为核心的、多元化的开放主体体系。这也是与国外公共管理仅仅聚焦于公共部门相区别的一个标志。这种制度化的途径为公共利益的实现提供了组织基础。