保护机制范文10篇

保护机制范文篇1

(一)物权的概念和特征。物权是权利人在法律规定的范围内按照自己的意志支配自有物或者依照授权支配他人的资产(财产)，而直接享受物的利益的排他性财产权。其特征为：1.支配性；2.排他性；3.绝对性；4.转让性。

由于物权的本身特性，使物权容易遭受来自众多的不特定的义务主体的侵害，这种侵害的方式可能是各种各样、不计其数的，但大体上可分为两大类：一类是物质状态的损害，一类是权利状态的损害。前者如房屋被撞裂、电视机被砸坏等，后者如土地被他人堆放杂物而无法利用、汽车借用后被拒绝返还等。具体来说，对前者，《民法》的救济方法是令侵害人恢复被损坏之物至原来的状态(修补房屋、修理电视机等)，或无法恢复时以金钱赔偿；对后者，《民法》的救济方法是令其停止侵害行为或返还所有物(搬走杂物、返还汽车等)。

(二)我国物权保护机制立法现状。《物权法》第三章规定了“物权的保护”，且是以物权的保护来命名本章。《物权法》第5条规定：“权利人享有的物权，受法律保护。任何人不得侵害物权”，本条之规定，是对物权之保护的规定，然而对违反此规定之法律效果，立法者则另选择在物权编专列第三章《物权的保护》加以规定，包括第33条规定：“因物权的归属及其内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利”，可称之为物权人之确认权利请求权；第34条：“无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求其返还原物”，可称为物权人之原物返还请求权；第35条：“妨害物权或者可能妨害物权的，权利人可以请求排除妨害或者消除危险”，可称为排除妨害或者消除危险请求权；第36条：“造成他人不动产或者动产毁损的，权利人可以请求修理、重作、更换或者恢复原状”，可称为物权人之恢复原状请求权；第37条：“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任”，可称之为物权人之损害赔偿请求权。对于物权之保护，依上述《物权法》之规定，大致上可分为两种情形，其一，为物权人之物上请求权，包含原物返还请求权、排除妨害请求权和消除危险请求权、物权确认请求权；其二，为侵权责任请求权，包括恢复原状请求权及损害赔偿请求权。

从我国物权保护机制的立法现状看，我国现行立法是不区分物权请求权和债权请求权的，也尚未形成合理的物权保护机制体系。

二、我国物权保护机制的体系构建考察及缺陷

(一)我国物权保护机制的体系构建考察。针对物权遭遇妨害情形的不同及我国《物权法》(草案)和新《物权法》对其救济保护的规定，笔者拟从诸单个请求权的构造出发，找寻其在物权保护方面的各自侧重，以便于体系化的归类。

我国《物权法》中单个请求权有：1、返还原物请求权；2、排除妨害请求权和停止侵害请求权；3、物权确认请求权；4、恢复原状请求权；5、损害赔偿请求权。

显然，《物权法》形成了对物权的两种保护方法：前三种称为物权的保护方法，被侵害人以物权人的身份、依物权法的原理与规范请求侵害人为一定行为或不为一定行为，以便其能恢复物权的正常行使、回复到物权的圆满状态。后两种称为债权的保护方法(广义上的债权，即侵权损害赔偿也作为债的发生依据之一)，即在被侵害人和侵害人之间成立损害赔偿之债，被侵害人以债权人的身份、依《债法》的原理与规范向侵害人求偿；物权的保护机理是确立物权请求权，债权的保护机理是创设侵权损害赔偿之债。

(二)我国物权保护机制的体系构建缺陷

1.关于物权请求权的概念。从我国《物权法》及其草案所使用的法律语言方面来看，它把第三章命名为“物权的保护”，很明显，其是用这样一个概念代替了“物权请求权”的概念，这是不合理的，“物权的保护”和“物权请求权”实际上是大不一样的。因为对物权的保护可以分为公法的保护和私法的保护，而且私法的保护里面除了物权请求权对物权的保护以外，还有债权方法对它进行保护。所以，物权请求权只是物权保护的一个方面，不能直接用“物权的保护”这样一个上位概念来代替物权请求权。

《物权法》把债的保护方法也放在物权的内容里加以阐述，并且不说明各种保护方法的性质为何，这是不科学的。将二者归为一章并冠之以“物权的保护”，这在法律的适用过程中必然会造成混乱和困难。

2.规定“损害赔偿请求权”和“恢复原状请求权”的不合理性。《物权法》(草案)第三章的第39条、第42条和新《物权法》第三章的第35条、第36条规定了“恢复原状请求权”和“损害赔偿请求权”，笔者认为这一点是不合理的。因为“损害赔偿请求权”和“恢复原状请求权”本应当归属于侵权责任的内容，而不应当是物权请求权。(理由在下文将详细论述)。

3.内容过于简单。从篇幅上来看，对物权请求权规定的内容还是太少，草案只有6条，新《物权法》只有7条简单的规定，而且都没有下设的条款，这对实际操作的指导作用就大打折扣了。而且这一章还是有很多问题没有涉及，比如“返还原物”这一条就没有明确返还的费用由谁承担，返还之前的保管费用由谁承担，原物如果有孳息应当怎样处理等等，同时，也没有对物权请求权的时效问题作出规定，《物权法》(草案)及新《物权法》对这些现实中经常出现的问题都没有解决，也是其一大不足之处。

笔者认为，在我国民法典的制订过程中，应理顺物上请求权与其他相关请求权的关系，这对于建立起科学简明、具有中国特色的物权的民法保护机制，协调物权立法与债权立法的关系，有效保护物权人的合法权益均有重要的理论意义和实践意义。

三、国外关于物权保护机制的体系立法规定

(一)国外物权保护机制的体系立法考察

1.在罗马法中，权利的一系列制度，实体的和诉讼的并未区分，包括权利的保护都包含在诉讼制度中。罗马法的诉讼制度分为“对物之诉”和“对人之诉”。

2.法国的近代立法将物权回复之诉与损害赔偿机制加以区别，并将两者分别作为物权性的保护机制和债权性的保护机制分开规定于不同的法典中。

3.德国立法注重对于物权人利益受损的填补救济机制的建立，将其和人身权等绝对权的损害补偿保护一体规定于债权法中。在《德国民法典》中，同样建构了以物权请求权为内容的物权性保护和以损害赔偿请求权为内容的债权性保护两种机制，并且将它们清晰地区分规定于物权法和债权法中。

(二)国外物权保护机制的体系立法对我国的借鉴作用

1.晚近制定的民法典，不管采法国法模式还是采德国法模式，大都明确区分物权与债权，进而对物权的保护机制也有明确的区分，只是在具体章节设计上有所不同。

2.物权请求权是基于物权而生的请求权，法律创设物权请求权制度，既是物权保护之根本目标，也是立法体系和谐协调之便利及请求权理论体系顺畅之所需。

3.物权请求权的类型化早在罗马法中已奠定基础，至今仍为适用，即以所有权的请求权为核心，由返还请求权、妨害排除请求权和妨害防止请求权构成。

4.在物权立法中设立单独的物权请求权制度的必要性已被证明。

总之，各国在不同时期的物权保护，可以说都是从两个方面着眼的，兼顾了物权圆满状态的维护和物权利益损失的填补两种保护目的，并且在一般情况下，以物权请求权为内容的物权性保护都规定于物权立法之中，而以损害赔偿请求权为重点的债权性保护都规定于债法或者更具体的侵权立法之中。

因此，我们的物权法应该顺应时代潮流，与国际立法接轨，借鉴国外立法经验，来更好地完善我国《物权法》。

四、未来我国物权保护机制的体系构建设想

(一)物权保护机制应采取二元结构体系立法。债权保护方法与物权保护方法的区别不仅在于前者以损失为前提，后者以权利状态(权利行使)受侵害为前提，而且，二者在适用范围、效力、功能、目的、构成要件、适用顺序、时效适用等方面均不相同，而这正是物权请求权须从侵权损害赔偿请求权(包括从民事责任)独立的依据。

1.责任基础不同。赔偿损失须以发生财产上的实际损失并且可以货币价值予以衡量为前提；而返还所有物、排除妨害(包括停止侵害)、不以物受实际毁损为前提，相反，物之外形往往是未受任何毁损，但物的支配力受有妨碍，或被无权占有，或被以各种方式产生妨碍，进而使得物权人的权利状态不复圆满，难为正常行使。

这里需要对恢复原状作一剖析。我国学者多将《民法通则》规定的恢复原状视为物权请求权的内容，笔者不同意这一观点，如上文所述，恢复原状请求权的行使同样要以侵害人的过错为条件，其着眼点也同样是原物权利益损失的填补。

2.损害形态不同。在适用赔偿损失和恢复原状的救济场合，侵害行为所产生的对物的损害必须是现实的损害，并且这种现实的损害往往是直接地使物的外型完整性即物理属性发生相当之改变，并进而影响物的效用；在适用返还财产、排除妨害和停止妨害的救济场合，侵害行为所产生的侵害结果既包括现在已经发生的现实的损害，还包括现在尚未实际发生而未来可能发生的危险状态，并且，受损害的是权利的完满支配状态，而不一定是实际效用的现实损害。当然，这种损害形态的不同也正是两种请求权责任基础不同的具体体现。

3.归责原则不同。赔偿损失和恢复原状由于是对侵害人的惩罚性制裁方式，通常的情形是侵害人本身并未受到利益，故在责任构成要件上须有行为人主观上有过错，在归责原则上适用过错原则(法有明文的特殊侵权责任，适用无过错原则的除外)。而在返还原物、排除妨害、停止侵害的场合，通常是行为人本身基于对受侵害人物权的侵害而受有利益，即受侵害人权利能量减损，失去圆满状态，而行为人权利能量相应增加，受侵害人缺失的正好是侵害人增加的，侵害人承担的责任不过是将本不该获得的权利增益返还给受侵害人。物权请求权的构成不以行为人的主观过错为要件，不适用过错原则。

4.功能不同。返还原物、排除妨害、停止侵害的救济方式的宗旨即在于使受到妨害的物权回复到未受侵害的正常状态，这种正常状态以物权人能自主支配物、完满地实现物的功效与价值为标准，而不以惩罚产生妨害原因的人为目的，也不以填补物权人的实际损失为目的。换言之，它救济的是因遭受妨害而有缺陷状态的权利，而非物上的直观的经济利益损失。

赔偿损失则不同，由于它以实际损失为责任基础，所以它的首要功能是填补被害人受到的直接的经济损失，使权利人实际丧失的附着于物之上的利益得到大体等量的弥补；另一方面，它以主观过错为构成要件，目的在于通过对行为人主观过错的谴责而宣示法律的惩诫功能。

综上比较分析，如果将返还原物、排除妨害、停止侵害的请求权救济方法作为基于侵权行为的请求权而置于侵权损害赔偿请求权之内，进而置于债权请求权体系之内，显然与债权请求权有太多的异质性而必然导致债权请求权体系内部的冲突与混乱。事实上，将此三类请求权从债权请求权体系中独立出来，成立独立的、依附于物权的物权请求权，纳入物权效力体系和物权的民法保护体系，既是基于此三类请求权不同于债权请求权的个性特征，又参酌体系协调、立法方便、适用简易之实证考量的结果。因此，物权的侵害行为的多样化决定了对物权的保护不能只采取单一的债权保护方法或单一的物权保护方法。

物权请求权在责任基础、构成要件、归责原则、责任方式等诸方面均相异于侵权行为请求权与债权请求权，此乃物权请求权独立于侵权行为请求权进而独立于债权请求权体系之根据。在请求权理论与实务中，惟物权请求权与侵权行为请求权最易混淆，分清此二者尤为重要，本文讨论之主要意义即在于此。即采取二元制结构体系立法：物权请求权制度和侵权请求权制度。这两种作为物权性的保护机制和债权性的保护机制应当分别规定于《物权法》和《债权法》(或《侵权行为法》)当中。

(二)物权保护机制应采取物权请求权的总括性概念。笔者赞同采取物权请求权的总括性概念，理由：1.如上所述，“物权的保护”是指依据法律规定对物权予以保护的各种机制的总和，包括各个法律部门的各种保护方法，如果真的将这些保护机制统统都吸纳进《物权法》，显然是不可能的，那将会产生立法体系结构性的矛盾；2.如果作为民事实体法一部分的《物权法》规定了“物权的保护”，那么与之相对应的，是不是每一部分的民事实体法都要规定其“保护法”呢？比如在《人格权法》中规定“人格权的保护”，《亲属法》中规定“亲属法的保护”等，这样一来，在未来民法典中，有关的“保护法”就比较复杂了，将很难处理它们与《侵权法》的关系。总之，在《物权法》中设定“物权的保护”章节在理论和立法处理上是不可取的。

(三)物权保护机制应在物权法总则中作出专门性规定。传统的有关物权请求权的立法体例，如《德国民法典》，一般以所有权的请求权为中心，他物权或准用所有权的请求权的规定，或另外予以规定。这种制度的存在有其合理性，但不可否认传统物权保护存在一定的所有权偏向。有学者提出：传统的立法例优点在于所有权重点突出，但是对于他物权的保护，援用过多就会使物权请求权制度显得非常零散，会增加适用和学习的困难。

笔者赞同将物权请求权整体编制于总则，将物权请求权独立规定于物权的总则之中，还是在物权的具体权能中加以规定，只是立法模式、立法技术问题，其实并没有本质的不同，只是物权请求权所处的位置不同而已。为了简明起见，建议将物权请求权从物权的具体权能中抽离，置于《物权法》的总则之中，这样有助于物权请求权的体系化，也有利于物权权利人的一体保护和适用。当然，总则中规定了物权请求权的一般制度和内容，并不排斥一些具体的细节性物权请求权规定在其他部分的出现。

参考文献：

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[3]孟勤国.中国物权法草案建议稿[J].法学评论，2002，(5).

保护机制范文篇2

为充分调动党务干部的工作积极性，该县紧贴非公企业实际，依据有关法律和法规，构建了比较完整的非公企业党务干部的五大保护机制。一是双向介入机制。包括两种情况：一种是党政交叉任职。依据《公司法》，在股份制企业提倡党组织负责人以股东身份进入董事会，参与重大决策；在非公司制企业提倡党组织负责人担任行政职务，或在行政负责人中物色书记人选。目前这类企业有402家，占已建党组织企业数的69.9%。另一种是党组织书记兼任企业工会主席，依据《工会法》来保护党务干部的合法权益。此类企业有117家，占已建党组织企业数的20.3%。二是党建责任机制。从20*年起，该县由基层党委与企业业主、书记签定了党建工作目标管理责任书，明确规定企业党组织的职责任务以及业主在支持党建工作、保证党组织负责人待遇等方面的具体责任，从而以契约的形式保护了党务干部的工作热情和各项待遇。三是教育培训机制。对书记着重从协调党政关系入手，加强“五个不”教育。即：参与不干预、监督不挑剔、保证不代替、用权不越权、信任不放任。要求企业党组织参与重大问题的决策，保证和监督党的方针政策在本企业的贯彻执行。对业主加强共同理想、责任意识、民主法制、科技和管理等四项教育，突出科学发展观和现代企业经营管理知识的培训。今年该县已培训业主、书记5期432人次。四是激励保障机制。广泛开展了“五个一”、“党群共建”以及“十佳书记、十佳业主、十佳工会主席”等争先创优活动，宣传表彰了一大批先进典型，营造了良好的党建工作氛围；与业主明确商定，党组织负责人享受同级行政领导待遇；构建了扶贫机制，对有经济困难的党务干部实施了帮扶。五是联席会议驱动机制。为扭转非公企业党建工作中党务干部“单打独斗”的局面，建立了包括工商、税务、劳动等执法部门在内的党建工作联席会议制度，明确各成员单位的具体职责任务，以此驱动非公企业业主关心支持党建工作，为党务干部打造了宽松的工作环境。

保护机制范文篇3

从目前历史城镇遗存的现状看，一部分历史城镇已经得到了主要来自政府的保护。但为什么政府是历史城镇保护现实的主体?社会其他主体有无现实地参与到其中?他们的参与又会引致何种结果?这种保护格局下的历史城镇，政府应该如何应处?下文将尝试从历史城镇保护的现状出发，探讨构建历史城镇保护的政府机制。

一、历史城镇保护的参与者

历史城镇包含着较多的历史文化遗产，“它包含着过去岁月的信息留存至今，成为人们古老的活的见证”。构成这些城镇的古建筑不仅具有建筑、审美意义上的科学价值，而且往往具备文化、历史等更深刻的内涵。它们往往具有不可替代性和不可再生性。而由于自然和人为两方面因素的作用，目前未受保护的历史城镇存在着古建筑被破坏，传统文化衰退等现象。正是历史城镇的重要性和当前破坏的严重性决定了其保护的现实必要性。

从当前我国历史城镇保护的参与者来看，根据他们主观目的的不同大致可以分为三类：

1.保护目的性参与者

这类参与者根据身份不同又可以区分为：当地政府、部分当地居民、民间文化保护组织及个人、具有专业知识的专家学者及大众传媒等。这些不同身份的、以保护为目的的参与者以自身资源为依托，如当地居民的切身感受、民间组织的资金、专家学者的研究、大众传媒的第四权力等，从各个方面支持着历史城镇的保护。

2.营利目的性参与者

这主要指旅游公司、房地产公司等外来商业投资者以及当地居民(商人)。他们通过竞争或其他手段取得历史城镇的部分经营权或者通过置换取得完全意义上的产权。“有利的排他性产权能够提供对提高效率和生产率的直接刺激。”这些保护参与者取得产权或经营权完全是因为这些历史遗产具有来来可增值性，但其间对所有或所经营的历史遗产注入资金予以保护和修复，一方面也反映了其经营或所有对历史城镇保护带来的外部正效应，如吸收社会资金妥善保存历史遗产等。此外，政府对其持续经营所得征得的税收以及置换金可以部分地增加政府历史城镇保护资金。事实上，这种模式的现实运作也正是基于这一理由。

3.无意识性参与者

这主要是指各方游客。无疑，游客给历史城镇带来了旅游收入，包括带动衣、食、住、行等各个行业的繁荣。这在客观上增加了历史城镇的财政收入，间接地扩大了历史城镇政府保护资金。而游客出游完全是出于游山玩水、放松心情等私人性目的。从资金吸取的角度来讲，他们是历史城镇保护的现实参与者，但这种保护是无意识的。

二、历史城镇保护的主导者

从历史城镇保护的现实看，虽然社会众多主体已介入到历史城镇的保护工作中，但政府仍是历史城镇保护的主导者。政府成为历史城镇保护的主导者，有其历史与现实根源。

第一，政府成为历史城镇保护的主体有其历史遗承性。就我国而言，建国后大包大揽的传统计划经济体制要求对一切社会、政治、经济、文化活动进行管理。文物管理保护是文化行政管理部门的职责之一。文物保护从文物确认、专项保护资金拨付、保护方法和手段等均需政府操办。基于文物保护基础上提出的历史城镇保护的重担也就一以贯之地由政府主导着。

第二，法律赋予了政府保护历史城镇的合法性。不管是国内法律还是国外法律，也不管是国家法律还是国际公约均赋予了政府保护的责任。如1887年法国通过的第一部历史建筑保护法就首次规定了保护文物建筑是公共事业，政府应该干预。历次文物保护的国际公约，如威尼斯宪章、华盛顿宪章等对政府在文物保护中应当承担的职责均作了详细的规定，如《保护世界文化与自然遗产公约》第四条规定，“本国领土内的文化和自然遗产的确定、保护、保存、展出和遗传后代，主要是有关国家的责任。”这里的国家自然是指各国政府，包括中央政府和地方政府。

第三，政府成为历史城镇保护的主体有其客观必要性。这主要是因为：①保护历史城镇是一项专业性很强的工作。它不仅需要保存当前状况良好的古建筑，同时还需要对一些已遭受破坏的但仍具有一定科学价值的古建筑予以修复。古建筑的修复必须符合建筑物的传统风格，它要求只有专业的科技工作者才能参与其中。而这方面，政府可以充分利用其技术资源优势，较科学地完成修复工作。②保护历史城镇是一项复杂的系统工程。这主要指历史城镇保护牵涉到若干政府行政管理部门。它不仅要求城建和文物行政主管部门的协调合作，还要求土地、财政、户籍、公安甚至司法等部门的大力配合。③一般而言，历史城镇是以公共物品的形态存在的，对于历史城镇的破坏行为只有政府才有干预的合法权利和能力。普通公民或单位只有在破坏行为直接伤害到其自身权益时，才有可能通过法律诉讼程序在维护私人权益的同时客观地保护历史城镇。当然这也不排除具有较强历史文化保护意识的民间组织和个人的自发保护行为，但它仍离不开政府的支持，特别是法律、政策方面。④保护历史城镇理应延续其生活性。这就要求改善历史城镇居民的生活条件，主要表现在基础设施建设，如水电、交通、排污等一般公共物品的提供上。历史城镇的特殊性要求即使是基础设施建设也不能与其传统历史风貌相斥，这就需要政府部门良好的规划与协调。

三、“一体多面”保护格局下的历史城镇保护现状

建立在遗产保护之上的历史城镇保护同样有“四性”要求，即原真性、整体性、可读性和可持续性。这就要求保护原生的、本来的、真实的历史原物，反对仿照与新建“历史传统建筑”，保护遗产周围地理环境及文化环境。在保护中应留存历史的踪迹，保护历史的延续性，同时要处理好保护历史环境和改善历史城镇内居民的生活条件的关系，使他们生活逐步现代化，并适应今后时展，以持续、健康地永存。

对比“四性”要求，目前我国历史城镇保护存在以下几个方面的问题。

1.建设性破坏问题

众多学者已著文指出当前历史城镇保护的建设性破坏问题，也即源于地方政府受经济利益和政绩的驱使，拆除传统历史文物古迹，而代之以现代化建筑或仿古建筑①。阮仪三等区分这种行为为“推土机式”开发和“假古董式”利用，并举例说明了这一点，如遵义会议旧址破坏、承德的清代一条街、开封的“宋街”等。周干峙则撰文认为有四个“积极性”支持着这种所谓的大规模改造行为：一是开发经营者的积极性；二是城市领导者的积极性；三是一些蹩脚规划师、建筑师的积极性；四是部分居民的积极性。

2.历史风貌破坏问题

这种破坏主要表现为，在控制区及风貌协调区兴建与传统建筑风格迥异的现代化建筑用以商业和旅游。历史城镇核心保护区周围环境是历史城镇保护工作的一部分，这些独特环境的衬托是这些历史城镇得以存在的原因。整体性风貌的破坏造成了历史城镇保护必要性逐步丧失。历史风貌破坏问题还包括了日益加剧的环境污染问题。一方面难以被自然分解的现代生活用品的大量使用，另一方面过多游客中夹杂着部分不文明者，这些素质有待提高的游客的随意行为给历史城镇的环境保护带来了严峻的挑战。

3.过度商业化问题

保继刚等在对丽江古城和周庄主要街道门面用途的调查中发现，主要面向游客的门面、面向游客和居民的门面和主要面向居民的门面比例大致为7∶2∶1。通过对2000年与2002年丽江古城门面的对比分析，他们认为“商铺总体数量急剧增加”，并“导致作为历史城镇逐步失去生活性城市的特性，演变为一种纯粹的商业城市”。过度商业化同时还带来了另一方面的问题：外来商业入住人口的持续增长和原初当地居民的大量外迁的现象并存。这些现象的存在最终导致的是历史城镇整个历史性的消失。2002年的一篇报道：《丽江，不能承受商业之重》即是这方面的突出反映。

4.文化变异与消亡问题

联合国教科文组织世界遗产中心(UNESCO)2000年认为丽江古城“商业氛围和旅行氛围过于强烈，侵蚀了传统文化，随着旅游和现代文化的出现，传统建筑的形式、节庆、礼仪、语言、服饰、信仰、传统手工艺以及民间艺术正在消亡和改变，导致古城面临文化危机”。历史城镇大规模商业性开发与旅游不仅带来了外来商业人口的急剧增长，同时也使大量的外来现代文化入侵当地传统文化，特别是浓重的商业文化气息，这些直接引发了当地传统文化的变异甚至消亡，如2002年曾有报道指出大理古城学生兴起的学习英语热给当地传统文化带来的冲击等。

四、历史城镇保护的政府机制

从历史和现实看，历史城镇的保护一直都是政府在主导着。而出现了目前历史城镇的各种问题，可以说政府是难脱干系的。究其原因，笔者认为主要在于政府缺乏一套切实有效的历史城镇保护的行政管理机制。一般而言，历史城镇保护的政府机制应包括法律法规制定机制、宣传教育机制、保护规划机制、审批机制、监管机制以及处罚机制等六个方面。而在这六个方面的背后甚至是更为根本的则是正确保护理念的确立。

1.保护理念的确立

保护理念也就是历史城镇保护的指导思想。只有在正确的保护指导思想的指引下，历史城镇保护才会走上正轨，达到预期的目标。而现实中，不论是政府还是学术界对此均存在着不甚相同的看法，特别是在保护与开发利用关系上。

笔者认为，历史城镇保护理念必须反对“首先要从经济角度来讲”，必须反对“保护的目的在于利用”，必须反对“以保护遗产为前提和基础，旅游发展并行的原则”等各种论调。历史城镇保护首先应确立保护绝对优先原则。“保护是目的，是红线，是灵魂”，“立法必须确立的就是保护的绝对优先地位”。当然，保护绝对优先地位原则并不排斥一定程度的开发，但适量的开发必须是建立在区分历史文物古迹保护级别和历史城镇保护区级别(如核心保护区、建筑控制地带等)的基础之上，并对开发作详细而严格的限定。

2.历史城镇保护的政府机制

①法律法规制定机制。法律法规制定机制包括国家层面法律法规制定和地方政府层面法规条例制定。在国家层面上，跟历史城镇保护相关的国家部门已经颁发了一系列法律法规，如全国人大制定颁发的《文物保护法》、《城市规划法》，国家文物局的《文物保护法实施细则》以及国家建设部制定的《城市规划编制办法》、《城市紫线管理办法》等。在地方政府层面上，其法规条例主要由地方各级人民代表大会和历史城镇保护规划机构制定。从目前历史城镇地方保护法规条例的制定现状看，仍存在着一定的问题。

首先，地方法规条例缺乏。从目前看，地方政府层面已制定出针对历史城镇保护的相关法规条例的仍是少数。其中，在省级层面上制定出历史文化名城或历史城镇保护条例的有山东、浙江、福建、新疆、北京等少数省市；在市镇级层面上，已制定出保护条例或办法的有西安、平遥、凤凰、苏州、无锡、昆明、福州、杭州、广州、阆中、大同、长沙等少数城镇。而目前我国部级历史文化名城已达101个，同时还有各省认可的省级历史文化名城。相比而言，历史城镇的法律保障已相当缺失。

其次，部分法规条例亟待修改。部分地方法规条例制定得较早，如《山东省历史文化名城保护条例》1997年即颁布，但近几年国家有关部门又对历史城镇保护有了新的规定，如2004年2月1日起执行的《城市紫线管理办法》，这些新的法规条例的规定及精神亟待补充进去。这就要求地方相关部门根据历史城镇保护情况的变化及时在法律法规上作出调整和修正。

再次，具体法规条文有待细化。国家颁布的法律、法规条文通常只提供指导性原则，具体操作性规定需要各地方根据实际情况予以把握和制定。而地方制定的法规条例中仍有部分条文未得以细化，如职能部门、具体程序等。比如，在江苏省制定的《江苏省历史文化名城名镇保护条例》第四章第二十五条规定“旧城改造和新区建设不得影响历史文化名城、名镇和历史文化保护区的传统风貌和格局，不得破坏历史街区的完整。”但这里的“破坏”与“影响”由何种机构通过怎样的程序如何认定未得到一定说明。这就导致政府规划及文化行政机构在处理实际问题过程中易出现职能交叉现象，而且自由裁量权过大，主观判断成分较多，最终可能导致保护效果欠佳。

此外，笔者认为，在地方历史城镇保护条例中，应具体规定当地需要保护的内容，如具体列举传统语言、文化、风俗、工艺品技术、手工艺等。这在确立各历史城镇独特风貌的同时，也明确规定了管理者和参与者需要保护的对象，以便有针对性、有重点地投入有限的保护力量。如2004年制定的《凤凰历史文化名城保护规划》就对其民间文化，如傩堂戏、阳戏等作出了比较详细的规定。而综观目前各地方历史城镇的保护条例，相当一部分条例在这一方面还有待补充。

②宣传教育机制。宣传教育机制主要在于宣传保护历史城镇的理念以及宣传国家和地方各项法律、法规、条例。它不仅包括自上而下式的政府宣传教育，也包括自下而上式的大众化呼声与政策建议。前者主要是政府文化行政及宣传部门对当地居民、游客及各商业开发商的教育，后者则是有关专家学者、大众传媒、当地居民等民间保护力量对政府重视保护的呼吁，特别是专家学者提供的具体专业知识咨询。只有兼具了这两种方式的宣传教育机制本质上才是健全的。

本文提及的宣传教育机制主要侧重于自上而下式的，它的作用在于有助于增强民众保护意识，吸引保护资金(指社会募捐)，节约保护成本，扩大保护效果等。笔者认为，在目前一些历史城镇政府保护资金投入不足的情况下，应该走加大整体宣传力度，采取渐进式保护的道路，即充分发挥社会民众的保护热情和力量，把有限的政府保护资金投入到亟须保护与修复的历史文物上，同时维持而不至恶化仍需保护和修复但目前可以稍缓的历史文物。对于那种走急功近利式的商业性开发道路的做法应谨慎考虑。

政府的宣传教育应充分发挥广播、电视、报纸、网络等现代化传媒优势，通过学校等机构，从小培养民众历史城镇保护意识。政府保护的宣传教育机制应做到科学化、规范化、制度化。

③保护规划机制。我国城市规划法及相关法律法规均强调了历史城镇保护规划在城市总体规划中的重要地位。《城市规划法》第十四条规定“编制城市规划应当注意……保护历史文化遗产、城市传统风貌、地方特色和自然景观。编制民族自治地方的城市规划，应当注意保持民族传统和地方特色。”《城市规划编制办法》第十条规定“确定需要保护的风景名胜、文物古迹、传统街区，划定保护和控制范围，提出保护措施，历史文化名城要编制专门的保护规划”。地方城市规划办法和地方历史文化名城保护条例等对此也都有较详细的规定。当前历史城镇的破坏问题，除指导思想有误外，要么是根本没有科学合理的保护规划，要么是保护规划未得到严格执行。

历史城镇的保护规划与普通规划有所不同。一方面，“普通规划基本是前瞻性的，最大限度预测未来，而保护规划则是回顾性的，最大限度保护现状和恢复从前。因此决定了保护规划方案的可确定性，不存在太多的创造余地，它的重点在于怎样最大限度地挖掘历史，结合现实，编制出可操作的方案，这一点决定了保护规划从某种意义上讲更适于用法律的手段固定下来”[10]。因而同一历史城镇的科学合理的保护规划不可能出现截然不同的多种方案，而体现规划人员创意的普通规划则可以有多种合理方案。另一方面保护规划在编制步骤和方法上与普通规划不同。主要一点在于保护规划编制前期阶段即现状调查阶段要求大大高于一般规划。它是在对现状的深入调查、研究、分析、判别的基础上产生的。它应包含着对历史文化内涵的深刻认识。

科学合理的保护规划一般应包括现状分析和保护规划两部分。前者包括历史城镇的性质、文物古迹状况、人口现状、交通基础设施、用地状况、社会生活风貌等；后者则包括指导思想、文物建筑保护与修复、用地规划调整、人口规划、交通基础设施建设等。

一般而言，科学合理的保护规划应由专业的具有规划资格的规划单位承担，比如政府规划局、规划设计院等。然而，正如亚里士多德所言，“在某些技术行业，创作者并不是唯一的或最好的评判者，那些不具备这些技术的人反倒善于识别评判”。所以，我们“不能机械地信任专家，认为他们知道什么对我们有利，他们也不可能总是向我们提供明确的真理；应当要求他们面对公众的审查来证实他们的结论和政策建言”。从这个意义上讲，公众特别是当地居民必须参与到历史城镇保护规划中去，而政府所要做的则是提供公众参与保护规划的渠道、平台与可操作程序，营造有效的互动空间。

④审批机制。历史城镇保护的特殊性决定了政府保护性行政管理活动不同于其他行政活动。历史城镇中历史文化古迹由于其不可再生性和不可替代性而具有无比的脆弱性，一旦遭受破坏其损失将难以挽回。因此，政府保护管理活动就不能像一般性监管市场那样作事后监督和处理。相反，它必须对任何可能影响历史城镇风貌的行为在谨慎审批的基础上作严格的控制。对新建筑项目和旧城镇风貌整修的审批均应严格按照各级政府制定的法规条例和当地保护规划的相关规定执行。

建立政府审批机制的过程中，应注意明确相关审批部门和人员的职能与责任。“政府在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任。”而“欲使责任有效，责任就必须是明确且有限度的”，“责任还必须是个人的责任”。因此，政府审批的职责应通过法定手段落实到具体的行政责任人。审批程序及内容自当遵照法律法规所赋予的规划行政主管部门的权限。当存在错误审批、滥审批时应能依据相关法定条文对相关责任人作出严厉处罚，从而加强政府审批人员的责任心和保护意识，最大限度地杜绝破坏性项目上马。

⑤监管机制。历史城镇保护不仅需要事前预防监督，还应进行保护与发展的过程控制。其目的在于随时遏制有悖于历史城镇保护的不良苗头，防止其蔓延造成灾难性后果。它主要针对历史城镇发展过程中必需的市场运作机制，这是因为虽然市场机制可以有效率地配置资源，但理论和实践证明市场依然存在缺陷，主要表现为市场条件下企业生产的短期效应，追求经济利益最大化以及整体社会利益的缺失等。市场机制特别是不健全的市场机制的负外部性必然要求市场之外力量的介入，政府即是其中之一。

历史城镇政府的监管机制主要应着重于以下几个方面：

第一，商业经营者行为。1999年丽江古城内玉器店的数量达到最高峰，但由于玉器店业主在经营过程中欺诈与蒙骗游客，引起游客的巨大的不满，影响丽江的形象，最后在上级政府的干预下，当地政府果断禁止玉器经营在古城的出现。商业经营者的不当经营行为极易导致当地民俗风气的衰退与庸俗化。此外，政府还应对以营利为目的的社会资金的具体操作实施监管，如房地产公司的开发、建设行为，尽量避免施工中破坏行为的发生。“无限制地使用一种资源会导致其无效率性。当对资源的需求增加时，这种无效率会导致资源的枯竭。”因而，倘若政府对商业性开发不加以管制，任其发展，不仅曾经引以自豪的传统淳朴之民风不再，而且那些希望借助于古城保护来发展旅游的政策初衷也会因此而搁浅。

第二，人口控制。一般而言，历史城镇保护规划中均有对居住人口作相应的规定，但现实是实际人口远远超过规划人口而得不到遏制。当前人口控制需要注意两个倾向：一为当地居民的严重外迁和外来商业人口的迁入并行；二为历史城镇内人口密度过大，生活基础设施无法满足正常需求。此外，还须控制游客过多现象，特别是在旅游开发的初期，因为一旦游客数量超过历史城镇的最大承载量，游客有意无意的行为对历史城镇的伤害都将会是灾难性的。

第三，环境保护。环境保护是历史城镇保护的应有之意。伴随旅游业发展而来的大多是大量生活垃圾的出现，特别是现代化难以自然分解的废品，如一次性塑料制品等。游客过多及其部分不文明行为严重地加剧了这一点。因此必须根据历史城镇现有的基础设施承受能力以及环境容量对游客数量作出控制，避免过量使用。与此同时，政府还应发掘民间保护力量。

⑥处罚机制。处罚是监管的延续与反馈。目前已出台的历史城镇保护条例等相关法律文件均对破坏历史城镇的行为作出了处罚的规定。但总体来讲，处罚力度较轻，难以达到以儆效尤之效，如2004年2月15日起施行《无锡市历史街区保护办法》第二十四条规定：“违反本办法第二十条第二款规定，拆除的古建筑、近代现代代表性建筑物构件未交文物行政主管部门处理擅自买卖的，由文物行政主管部门责令改正，并可处以2000元以上10000元以下罚款”。一万元的处罚对于任何一家稍有规模的企业而言，完全在可承受范围之内，即使是对个人也不会起到警示作用。与巨大的机会收益相比，面对如此小的机会成本，法律的处罚机制根本难以阻止破坏行为的一再发生。笔者认为，鉴于政府在前述之五项机制严格执行的基础上，对企业在审批程序中引入市场准入机制，从而可以在处罚时根据破坏程度适当考虑是否吊销该企业的准入证，并限定一定期限内不允许从事历史城镇的开发活动。

处罚机制不仅包括政府对企业、民众的开发破坏行为进行规制和处罚，政府文物保护行政人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的同样应得到监管和处罚，由其所在单位或上级主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。关于这一点，一般的保护条例均有相关规定，但具体处罚的部门及程序欠缺详细的规定。

五、结语

历史城镇保护的政府机制是一个有机的整体。它不仅需要政府部门的协调与配合，同样需要借助于当地居民、大众传媒、专家学者等保护目的性参与者的力量。政府保护机制的任一环节都应引入民主程序，提供政府与民众互动的平台和渠道。这样不仅提供信息，还具有互相监督的功能，从而改变目前普遍存在的自上而下的保护管理体制，扭转那种认为中国历史文化遗产保护的“问题并不是出在中国没有足够的高素质专家，而是中国的行政官员们不知道倾听这些专家的意见”的看法。在制定历史城镇保护条例过程中，充分加强政府与民众的沟通，挖掘民间力量。一方面可以减少政府保护工作的难度，另一方面又极大地增强了民众保护的热情，达到良好的保护效果。在保护规划机制中，可以引入“顾问规划师制度”、“社区建筑师制度”等，以弥补政府管理部门所制定的历史城镇保护规划与地方社区居民及其生活环境需求之间的距离与空隙。同样，大众应有并可以通过合法渠道监督政府审批是否合法、合理，监管是否到位，处罚是否得力等一系列政府行政行为。

总之，历史城镇保护应在遵循保护为主、抢救第一和有效保护、合理利用、加强管理的原则基础上，构筑适合我国历史城镇可持续发展的政府保护机制。同时，优良政府保护机制的运行还应注意民主法则的正确运用。

保护机制范文篇4

内容摘要:随着世界经济一体化发展,倾销与反倾销已成为国际贸易中的热点问题。目前,我国已成为国际反倾销的最大受害国。面对严峻的形势,如何正确解读国际反倾销中的若干会计问题,建立起预防和应对反倾销的会计保护机制,充分发挥会计在国际反倾销中的作用,已成为我国对外贸易发展的迫切需要。本文将全面分析建立反倾销会计保护机制的重要性并提出构建策略。

关键词:国际贸易反倾销会计机制

随着世界经济一体化进程的不断发展,国际贸易磨擦和贸易纠纷越来越多,倾销与反倾销已成为国际贸易中的热点问题。为维护公平贸易和正常的竞争秩序,世界贸易组织允许其成员在进口产品因倾销、补贴的激增等给其国内产业造成损害的情况下,可以使用反倾销、反补贴和保障措施等贸易救济措施。因而,在当前的国际贸易中,反倾销税已成为新的贸易保护主义手段。

1我国遭到反倾销的现状

近年来,随着对外出口的增长,我国已成为国际滥用反倾销的最大受害国,有数据显示,因国外的反倾销造成的损失已达800多亿人民币。面对严峻的形势,如何正确解读国际反倾销中的若干会计问题,建立起预防和应对反倾销的会计保护机制,充分发挥会计在国际反倾销中的作用,已成为我国对外贸易发展的迫切需要。随着我国加入WTO,倾销与反倾销作为当今贸易领域的热点问题,已越来越为中国企业所熟悉。所谓倾销是指出口商以低于正常价值的价格向进口国销售产品,由此对进口国产业造成损害的行为。反倾销,则是当倾销行为发生以后,出口国因此对进口国相似产品工业造成实质上损害时,进口国为抵消或阻止倾销,可征收不超过该产品倾销幅度的反倾销税的一种法律行为。

自1979年至2004年9月底,共有34个国家和地区发起了665起针对或涉及我国产品的反倾销、反补贴、保障措施及特保措施调查案件,我国成为世界上反倾销的最大受害国。20多年来,对华反倾销案给我国出口造成的损失累计约100亿美元,直接影响了我国的对外贸易。

2我国企业反倾销败诉的会计原因分析

我国企业遭到反倾销指控,在应诉的企业中胜诉率很低。据有关部门统计,在国外对我国470多起反倾销起诉案件中,国内企业应诉率只有60%-70%。在应诉案件中,绝对胜诉率不到40%,究其原因,主要还是国际反倾销规则对中国企业的歧视和企业自身的应诉不利造成的。而国内会计准则与国际会计准则的差异以及缺乏对反倾销会计规则的正确解读更是引起中国企业败诉的决定性因素。

会计准则的差异

“非市场经济国家”是我国在应诉国外反倾销案中大量败诉的一个重要原因。近年来,以欧盟为代表的西方国家将中国视为“转型经济国家”,只有满足五个方面条件,才被认为是在市场经济条件下开展经营活动。而其中对会计的具体要求是:企业必须有一套清晰的基本会计账簿;会计账簿应当根据国际会计准则记账;基本会计账簿必须进行过独立审计并有通用性;企业生产成本和财务状况不再因为过去的非市场经济制度而受到严重扭曲,得考虑设备折旧、其他折旧、以物易物和以债务抵消方式所列的支出。

但目前我国的企业大多没有按照国际会计准则进行记帐,因而要求市场经济地位屡屡被西方国家驳回。其中,国内《企业会计准则》与《国际会计准则》的主要差别在于:《企业会计准则》在资产的会计计价与财务报告披露方面强调会计计价基础是历史成本与真实列报原则;《国际会计准则》要求资产的会计计价必须是公允价值,财务报告披露必须遵循公允列报原则。目前,我国不少企业的土地、厂房,很多是以前国家划拨的,并不按照市场价值评估的,经过多年的折旧后,现在办产权证,企业补的地价可能很低。而国际会计准则是按照市场价格来对资产评估作价。这样一来,价格相差就比较大,企业的生产成本和财务状况也就会受到影响。因此,在接受反倾销调查时,由于提供的会计资料不能“真实”反映出口产品的正常价值,而被否定了市场经济地位,采取替代国制度,确定正常价值。而选择的替代国又与我国的发展水平差异较大,这直接导致了我国企业接受反倾销调查的败诉。

缺乏对竞争对手的会计研究

反倾销案件发起国的调查当局如果认定所调查商品的出口国为非市场经济国家,将引用与出口国经济发展水平大致相当的市场经济国家的成本等数据计算正常价值并进而确定倾销幅度,实施相应的征税措施。于是,我国企业能否胜诉在很大程度上取决于能否选择一个合适的“替代国”,并迅速考察该替代国有关企业的成本构成和销售价格。目前,我国的出口企业平时缺乏积累境外主要竞争对手的财务信息资料,没有替代国国内有关企业同类产品的生产成本要素、运输、保险费、销售价格等相关信息,一旦涉诉,很难根据竞争对手的情况,主动选择对我国企业有利的具体替代国,最终导致败诉。

没有深刻解读国际反倾销法会计规则

对于反倾销会计规则的理解是否深刻,事关规则的遵循以及涉诉企业维护自已的权利,保护自己合法利益。我国企业在接受反倾销调查时由于缺乏对国际反倾销会计规则的理解和运用,造成败诉的案件也屡见不鲜。

3国外在反倾销会计方面的经验

起用竞争对手会计

国外的企业为了更好地适应国际竞争,应对反倾销的形势,都纷纷启动了竞争对手会计。竞争对手会计是通过各种现代管理方法搜集和分析竞争对手的财务与非财务信息,应对国际反倾销的一种现代管理方法,以掌握国际主要竞争对手的情况,应付竞争局面和规避、迎战国际反倾销诉讼。采用竞争对手会计,对于反倾销诉讼可谓未雨绸缪,一旦遭受针对本国的反倾销诉讼,便可以拿出对本国有利的会计举证,从而赢得诉讼。

建立商业情报网

许多国家设立官方的商业情报机构,在海外设立商情网,负责向出口厂商提供所需情报。例如,英国设立的“出口情报服务处”,由英国220个驻外商务机构提供情报,并由计算机进行分析,整理出近5000种商品和200个国家或地区市场情况的资料,供有关出口厂商使用,以促进商品的出口。

4我国预防和应对国际反倾销的会计措施

我国企业面对严峻的国际反倾销形势,必须未雨绸缪,建立起预防和应对反倾销的会计保护机制。

与国际会计准则接轨

按照我国入世承诺,我国将面临15年非市场经济国家的待遇。因此,目前要利用《欧盟384/96号规则》规定积极创造条件,逐步实现国内《企业会计准则》与《国际会计准则》的接轨,以实现我国市场经济地位的突破。

符合“转型期”要求,会计需满足两个条件。一是企业必须建立一套符合国际会计准则的、账目清楚的会计账簿,该账簿需按国际通用会计准则进行独立审计并有通用性。具体包括:企业必须有一套清晰的基本会计账簿;会计账簿应当根据国际会计准则记账;基本会计账簿必须进行独立审计并有通用性。二是企业生产成本和财务状况不再因为过去的非市场经济制度而受到严重扭曲。特别得考虑设备折旧、易货贸易、债务抵消等方面的会计处理,要求企业在过去的非市场机制向市场机制过渡时,其生产成本和财务状况不存在重大扭曲。

会计上仍需四个方面突破

在会计规范国际化中发挥应有作用。积极参与会计准则的国际协调和国际会计准则的制定;向世界介绍中国会计改革在会计规范国际化方面所取得的成就,实现会计规范的国际化。

我国企业会计准则应尽可能国际化。对经济全球化中的会计共性问题,我们力求接受国际会计准则委员会制定的会计准则,而对我国的特殊问题,需要制定符合我国情况的会计准则,但也应该以国际会计准则为指导来进行会计实务的梳理。

出口企业按国际惯例进行独立审计。

会计举证提供可信的资料。在反倾销案诉讼中,可靠和经得起查证的会计举证才是惟一能说明我国出口企业成本信息的方法。要求举证所涉及有关生产企业及出口公司的账本、生产记录、购销合同、发票、运输、保险等资料必须可靠,账务处理方法符合国际通行惯例的做法,并能在相关会计资料之间具有可验证性,否则会导致会计举证无效。

建立反倾销会计保护机制

我国企业无法赢得反倾销诉讼的最大原因之一,正是缺少一个反倾销会计保护机制,建立“反倾销会计”制度势在必行。

建立出口企业反倾销会计保护机制。出口企业的反倾销会计保护机制在于配备反倾销会计人员、建立反倾销会计信息平台,执行反倾销规避、应诉、提起等会计业务。

建立行业商会反倾销会计保护机制。行业商会反倾销会计保护机制在于建立行业商会反倾销会计信息中心,在出口产品反倾销规避、反倾销调查的应诉和进口产品反倾销的调查等方面发挥不可替代的作用。

建立政府机关反倾销会计保护机制。政府机关反倾销会计保护机制在于解读国际反倾销法中的会计规则,建立我国产业损害经济指标的会计预警机制,以及反倾销核查会计。

建立中介机构反倾销会计保护机制。中介机构反倾销会计保护机制是指会计事务所和律师事务所等提供的反倾销国外应诉准备、反倾销国内申诉、反倾销国内应诉的会计服务业务,发挥注册会计师和律师在反倾销中的作用。

建立反倾销会计信息平台与竞争对手会计

起用竞争对手会计,不仅能够积累境外主要竞争对手的财务信息资料,还能在涉诉过程中,根据竞争对手会计信息平台的指引,选择对本国有利的具体替代国方案,进行充分的会计举证。

通过会计来加强企业在生产、经营、管理等内部会计资料的积累,结合反倾销调查内容做好有关资料的收集,做到有备无患;通过会计搜集外国产品在我国市场倾销的信息,就外国产品在我国市场的倾销进行会计预警,为进行反倾销申诉而举证。

起用竞争对手会计还要关注三个要素,一是企业境外主要竞争对手的确认。在国际竞争中,作为一个国际化经营的企业,就必须了解国际上的主要竞争者,为每个值得关注的竞争对手创建一份信息档案。二是竞争对手会计要搜集的信息。从竞争对手相同产品的产地或出口的分布情况,以及与这些产品销售有关联的企业;竞争对手产品的生产成本要素、成本结构、费用开支、市场份额、经营策略等财务与非财务信息;竞争对手产品在本国市场的销售价格及在第三国市场的销售价格、销售数量情况;竞争对手产品在与我方竞争市场上的销售价格、销售数量情况。三是竞争对手会计获取信息的渠道及方法。有关竞争对手的信息渠道是多样的。主要来源渠道包括:政府统计公告、行业分析报告、行业协会资料、行业专家顾问的咨询报告、贸易金融报道、公司公开财务报告、竞争对手广告、产品技术分析、共同的供应商和顾客、竞争对手的前雇员等。

综上所述,面对严峻的国际反倾销形势,面对西方国家在反倾销诉讼中所拥有的会计优势和人才优势,面对我国对外贸易的不断发展,反倾销会计保护机制的建立与完善迫在眉睫。

参考文献:

保护机制范文篇5

随着经济的快速发展，环保问题的重要性日益显现。我国的资源浪费问题以及生态失衡问题已经严重制约了经济的发展，同时也在一定程度上对生活居民产生了危害影响。党的十八大指出，应大力推进生态文明建设，把生态文明放在突出地位。加快推进生态文明建设就是把可持续发展提升到绿色发展高度，为后人“乘凉”而“种树”。环保问题得到了国内学者的大量关注，目前已有较多的学者从环境保护支出效率、投入产出率等方面进行研究。譬如，朱浩等（2014）[1]从环境保护支出的角度研究了环境保护支出的效率，以及分析了对环境保护支出效率产生影响的因素。孙开,孙琳（2016）[2]基于投入产出率对环境保护支出效率进行了研究。金荣学,张迪（2012）[3]研究了针对省级政府的环境治理情况进行了分析。戚扬（2014）[4]从环境保护的财政投入角度分析了财政保障机制研究现状以及存在的问题。张计超（2013）[5]针对促进环境保护的财政政策进行了研究和分析。李敦亮（2005）[6]从环境保护的财政政策角度研究了治理解决环境污染的主要政策手段。逯元堂（2011）[7]分析了财政环境保护的预算支出，并提出了优化建议。罗贤东（2012）[8]分析了财政预算对环境保护产生的影响。本文受到河南省政府招标决策课题（财政专项，2016BC326）的资助，在以往研究的基础上从环境保护的现状、存在的主要问题以及解决方法这几个主要方面对河南省环境保护进行分析。

二、河南省环境保护的财政现状

河南省财政环境保护支出情况如下图：图1如图1所示，近10年，河南省的环境保护财政支出的规模总体呈现增大趋势，但增速整体较为缓慢，从绝对规模来看，河南省财政环境保护支出从2007的60.92亿元上升到2014年的119.95亿元，年均增长10.55%，但主要增幅集中在2007至2010年，河南省财政环境保护支出增长率从2008到2011呈现逐年下降态势，2011年以后有所上升，但没有回苏到之前的较高水平。从相对规模来看，河南省财政环境保护支出占河南省财政一般预算支出总额的比重逐年下降，从2007年的3.2567%下降到到2014年的1.9897%。由此可知，河南省政府逐步意识到了环境保护的重要性，全省公共财政对环保投入的力度不断加强，财政的节能环保支出规模基本保持增长，但节能环保支出占地方财政一般预算支出的比重并没有得到持续的提升，比重较低的问题一直存在。

三、河南省在支持环境保护的财政投入上存在的主要问题

通过与云南和山东相比较，尽管在环保支出方面，河南省的支出总额绝对值要大于云南省，但在环境保护支出占一般预算支出总额的比重上，河南省明显低于云南省。从长期趋势来看，河南省财政财政环境保护支出占财政一般预算的比重有所下降。与山东省相比，尽管山东省在前期对于环境支出的比重较低，但在加深对环保方面的重视后一直保持较高水平。总体来看，河南省对于环保方面的支出规划依然需要完善。

（一）投入渠道分散，难以形成合力

有限的资金往往被分割在众多的政府部门中，不仅职责不清，同时也难以形成规模效应。容易出现一个项目由多个部门管理，往往很难有效划清各部门职责，多头管理势所难免，无法有效的进行统一的指挥、监督和协调。而同一个项目可以使用多项资金，会导致地方政府为争取资金而进行寻租行为或利益博弈。

（二）投入结构和环节不合理

农业资源和环境保护的投入过少，环保资金的有限投入，必然导致生态环境保护的乏力。在支出环节方面，大部分用于流通环节，用于科学研究、技术推广等生产环节的资金相对较少。过程中，往往重视对资金的分配，对其使用监管较差，缺乏科学的投资预算决策制度和资金追踪反馈制度。

四、依据现状、问题与经验，提“十三五”财政资金保障机制

（一）完善环境保护财政资金支出的绩效评价体系

环境保护以及环境质量的改善是可持续发展的基础，所以我省要实现资金的最大效用，为了使环境问题得到根本的好转，仅仅靠扩大环境保护的财政资金支出并不能得到有效的解决，还要同时结合财政支出的绩效考核体系促使效益发挥到最大，环境保护的财政资金支出绩效评价体系的建立和完善增强了资金使用单位的责任意识和绩效观念，防止单位滥用资金，提高财政资金的使用效益，有利于环境质量的改善及保护。

（二）构建严谨的环境保护的财政资金预算决算机制

财政投入是环境保护投资的重要来源之一，财政预算支出政策是加大政府环保投入的重要政策保障。随着财政预算支出政策不断完善,环境财政投入力度不断加强,为环境保护事业的发展提供了有效的资金保障。

（三）加强环境保护的财政资金的监管机制

环保投资监管机制缺乏,污染治理设施运行不佳。目前,针对环保投资实施后的环境效益缺乏相应的监管机制，政府划出资金用于环境质量改善，对于资金投入之后的污染治理设施以及运行的情况没有进行有效的监管，导致了“年年造林不见林”的情况。因此，完善有效预算约束以及加强监督制度成为了加强环境保护的必要措施之一。

（四）坚持公开透明，建立财政资金流向网上公示机制

随着社会经济的迅速发展，人们愈来愈重视社会环境的质量。而我省每年对于环境污染治理投资额每年也成上升趋势，环境污染治理投资额占GDP的比重也在随之增加，环境质量也得到了一定的改善，但是相对于每年的投资额来说改善的程度较小，原因之一在于资金没有得到充分的利用以及发挥到最大的效用，资金的去向在人们的脑子里始终是朦胧的、模糊不清的，建立网上公示机制，同步通过部门网站、政务微博微信等渠道网上公示，有利于环境保护财政资金使用者以及财政资金下达者充分了解专项资金的流向，并在网上公示的同时应当标明资金使用用途、资金来源、使用资金金额以及相关负责任人等详细情况以更好的实现环境保护专项资金使用得透明化、公开化。

五、结论

本文研究结果表明，我国不同省市的环境支出效率是存在差异的，河南省的环境支出绝对数值较大，但是占比财政预算今年来有所下降，同时环境保护财政投入与支出结构存在不足之处，预算机制不够完善，资金流向不够透明，我国有必要完善财政保障机制，以确保环境保护的财政投入资金使用效率达到最大，进而改善环境的质量。

作者:尚文芳 陈优优 单位:郑州大学商学院

参考文献

[1]朱浩，傅强，魏琪.地方政府环境保护支出效率核算及影响因素实证研究[J].中国人口•资源与环境，2014，24(6):91-96.

[2]孙开，孙琳.基于投入产出率的财政环境保护支出效率研究———以吉林省地级市面板数据为依据的DEA-Tobit分析[J].税务与经济，2016(5):101-106.

[3]金荣学，张迪.我国省级政府环境治理支出效率研究[J].经济管理，2012(11).

[4]戚扬.促进环境保护投入的财政保障机制研究[D].西北师范大学，2014.

[5]张计超.促进我国环境保护的财政政策研究[D].安徽大学，2013.

[6]李敦亮.我国环境保护的财政政策研究[D].东北财经大学，2005.

保护机制范文篇6

[关键词]生态保护补偿；立法机制；框架性

立法生态保护补偿作为我国生态文明建设的重要政策手段，在促进生态文明发展过程中发挥着能动的积极作用。在紧迫的生态形势和党中央生态文明理念的敦促下，我国“自上而下”地推进生态体制改革，从中央到地方，各政府部门在建立生态保护补偿机制方面发挥出职能作用，生态保护补偿机制和政策在不断完善、资金投入量扩大，试点工作逐步推进。

1生态保护补偿概念内涵

生态保护补偿作为复合型概念，具有复杂丰富的内涵和延展成长的外延。立法概念界定应该在两个方面引起注意：（1）以生态保护补偿的激励功能作为界定依据。激励机制的法律制度设计受到两方面的启发，一是经济学领域生态保护补偿科斯概念强调通过赋予或者创设一定的生态权利，对保护者增加生态服务行为提供奖励；另一种是政治学领域，该制度引用庇古理论注重突出政府的职能作用，要求政府满足生态权益的持续保护，通过政府的强制作用防治环境污染与资源浪费。（2）注重衡量法理学中正义理论和权利义务对等理论。对生态利益和生态服务的持续保护，给提供者造成一定程度上的损失，基于正义的考量，法理要求必须对此种生态付出提供等值补偿。综上，生态补偿的概念应该遵循马克思主义联系的观点和发展的观点，建立分阶段基础补偿和机制补偿结合的概念定义模式。在第一阶段，利用政策手段对权益受限者提供补偿，根据主体的不同可依据个人、单位划分类型。在第二阶段，运用市场激励和惩罚机制达成生态利用获益者和生态服务供应者之间的价值平衡。

2生态保护补偿立法的现有模式

2.1一般立法即对生态保护补偿进行一般性立法。《生态保护补偿条例》是我国典型的立法形式，从立法成本和整体性考量方面是一种值得推荐的立法模式。但是，一般立法在制定时最大的挑战就是需要努力寻找不同区域、流域生态保护补偿的共性和个性，完成生态保护补偿一般规则构建。考虑建立多元化、市场化生态保护补偿的需要，此种一般性立法模式更要注重为政府提供导引，建立生态保护补偿的“责任清单”和“权力清单”。

2.2个案立法个案立法强调生态保护补偿立法的针对性和有效性。例如针对重点领域立法的《森林生态保护补偿条例》；针对重点区域立法模式采用的《自然保护区生态保护补偿条例》立法模式；针对流域上下游地区进行的贯通性规制，如《流域上下游横向生态保护补偿条例》等。个案立法有其优点，可以结合不同区域、流域的具体特点制定具有针对性、可操作性的条文；可以兼顾多地经济发展状况、生态保护程度不一的客观事实。但个案立法局限在不能对山水林田进行系统性、整体性规划，存在区域内环境因素保护的顾此失彼。

2.3以其他法为载体在我国，环境保护综合性法律《环境保护法》、自然资源类法律《森林法》、污染防治类法律《水污染防治法》等对生态保护补偿立法均有专条规定，此种没有专门法律规定穿插于其他条款中规定也是我国立法现状。在生态文明体制急剧变革的时期，对生态保护补偿进行立法应该采用谨慎的态度，在探索中不断优化。

3生态保护补偿立法的基本内容

3.1生态保护补偿类型选择生态保护补偿政府主导型与市场主导型选择源于环境控制理论。最初以政府主导型生态保护补偿理论为主，而后又产生了市场主导型生态保护补偿，进而逐渐形成了政府主导型生态保护补偿和市场主导型生态保护补偿有效结合的理论。

3.1.1政府主导型生态保护补偿（庇古型生态补偿）。传统的政府生态保护补偿遵循“污染者付费——谁污染、谁付费”的理论原理。其典型代表是英国经济学家亚瑟·塞斯尔·庇古在其《福利经济学》中提出的“庇古税”，认为个人在利用生态环境时会带来正或负的影响，出现私人成本与社会成本、私人收益和社会收益不对等情形，导致市场配置失效，政府税收与政府津贴成为解决市场失灵的最优选择。为避免非竞争性生态环境消费导致的“公地悲剧”和非排他性生态环境消费导致的“搭便车”现象，政府管制和政府买单为各国政府效仿。

3.1.2市场主导型生态保护补偿（科斯型生态补偿）。基于非市场化的政府生态保护补偿缺陷，市场环境主义找到了基于市场的生态保护补偿问题解决方案。其代表作是美国经济学家科斯的《社会成本问题》，认为在交易成本不为零的情况下，不采用司法强制，通过其他手段将外部性影响明确化就能实现资源的优化配置。因为，当事人之间可以通过外部性效应营销交易实现内部化。据科斯定理，排放权、排污权及生态服务其他权利均可交易。科斯型生态补偿提出的生态系统服务的概念和生态系统服务商品化理论，实现了社会福利的最大化。

3.1.3政府与市场生态保护补偿融合。政府主导型生态保护补偿与市场主导型生态保护补偿存在各自的缺陷，但并不是非此即彼，却可以走向融合。科斯型生态补偿注重纯粹的私人谈判，实际中会受到国家政策干预，谈判无法纯粹化。即使当事人自愿达成协议，也不能完全定义为科斯型生态补偿。生态经济学注重市场福利和非市场福利的统一，既达到经济增长的目标也考虑促进社会公平与可持续。

3.2生态保护补偿立法基本原则生态保护补偿的基本原则是制定生态补偿立法的重要指导工具，生态保护补偿基本原则主要包括补偿成本归属确定、补偿区域明晰、补偿标准确定和补偿方式确定等四个方面内容。

3.2.1补偿成本归属确定原则。“受益者补偿”是惯性通用的补偿原则，其具有更大的变通性，能够在其他各项原则难以做出衡量时作为补充。

3.2.2补偿区域明晰原则。生态保护补偿建立的基础前提就是主体功能区划，一旦确定生态保护补偿领域，就应保持一定的稳定性。在地方财力逐渐增加和生态建设意愿增加的背景下，也注意将新确立的补偿领域纳入到原有的补偿领域，将不符合条件的领域及时调整除外。3.2.3补偿标准确定原则。补偿标准构成是补偿理论和实务中较难解决的问题。世界各国对特定权限限制的补偿标准主要有三种原则模式：充分补偿；合理补偿；公平补偿。其中充分补偿注重对权利人个人权益的完全补偿；合理补偿更考量公共利益；公平补偿注重实现个人与社会利益的优化对等。我国在构建生态保护补偿标准的实践中应注重立足于合理补偿，并逐渐实现合理补偿和公平补偿相结合。

3.2.4补偿方式确定原则。应建立以资金补偿方式为主，加之实物补偿、产业补偿等多元补偿方式为辅的补偿方式。

3.3生态保护补偿支付标准生态保护补偿支付标准是技术性和法律性的有机结合。生态保护补偿支付标准的规制内容主要包括：（1）生态保护补偿支付标准制定主体。生态保护补偿支付标准的制定涉及到特定主体的发展权益和财产权益，笔者认为制定主体应该至少规制为县级以上政府。（2）生态保护补偿支付标准引导原则。前文所述世界范围内通行的充分补偿、合理补偿、公平补偿三种补偿标准，我国采用合理补偿和公平补偿相结合的原则，注重结合我国重点领域、重要区域的相关法律政策，逐步明确生态保护补偿支付标准。（3）生态保护补偿支付标准制定依据。确定支付标准的有两个重要因素：支出和收益。最早的算法是由Costanza等学者计算的全球生态服务价值，其后出现各种算法。但在可操作性上，这种补偿测算方式更多算是一种最高理想状态。当然在补偿支付标准制定过程中也应该考虑经济因素和自然因素，以符合生态文明建设基本需求。

3.4生态保护补偿支付条件“尽管生态补偿的概念界定并不统一，但将条件性作为概念的一项核心要素已经得到普遍认可。”这里的条件是指，保护者和受益者之间设定一定的条件，把条件成就与否作为给予生态保护补偿的依据。支付条件和结果条件是近代在制定补偿条例时普遍采用的模式。其中支付条件是指生态保护者提供生态服务时投入的时间量、资源面积等量化指标；结果条件是指提前量化生态服务的结果，最终通过是否完成结果来判断是否完成支付。基于此两种条件模式选择，我国的生态保护补偿立法应当统筹支付条件和结果条件的优势和不足，保障生态保护补偿机制有效运行。

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保护机制范文篇7

1企业职责

就环境污染及破坏而言，企业无疑是导致环境逐步恶化的重要因素之一。近年来，政府针对这种现象出台了一系列与之相关的法律法规，进一步加大对环保产业的支持与鼓励，同时也在一定程度上抑制了污染严重产业的发展。然而，法律法规的制定终归还是要企业来实施执行，因此企业的自律性显得至关重要。可以说，本着“谁污染，谁治理”的原则，企业的自律性在环境治理过程中起着关键性的作用。

2公众的参与

环境遭受破坏带来的危害主要由居民来承担，可以说，环境破坏在很大程度上给居民的生产及生活活动带来诸多不便。此外，环境质量的下降在一定程度上还会影响到当地居民对当地政府工作的评价。为此，政府应积极引导居民参与到环境保护的工作之中，进而推动社会与经济的和谐有序发展。

二、环境保护长效机制的构建与完善

1逐步建立健全环境保护法律法规体系

目前我国环境保护工作管理体制中，政府的作用主要表现在建立与完善环境保护法律法规，而在进一步建立健全环境保护法律法规体系的同时，我们需进一步明确政府与市场调节在这一体系中的地位及作用。在建立健全环境保护法律法规体制过程中，我们可以尝试采取以下几种方式：（1）首先，可以建立相应的环境税，也就是针对一些对环境带来污染及破坏的活动征收的税款，通过环境价格体制的建立及逐步完善，环境资源的成本逐步由外部成本转化为企业的内部成本，这无疑将会在一定程度上推动企业进一步加强对环境的保护及治理工作。（2）此外，对于一些新型市场，相关政府部门及机构也应积极借鉴国外的相关经验及法规制定特点，通过进一步结合我国新型市场自身发展的特点进而逐步建立与完善我国的碳排放等新型交易市场规则。尽管目前我国已有相关方案出台，但对于新型交易市场的建设与完善工作仍需进一步加强与改进。（3）最后，法律法规的制定应进一步注重对环境保护惩罚措施的规范与推行，可以说，刑法惩治措施无疑是进一步确保环境保护长效机制的重要保障。而目前尽管我国现有刑法中也存在相关的条款及规定，但其推行及可操作性却相对较差，这也就在某种程度上降低了刑法在环境保护方面的作用及成效。为此，我们应逐步改善环境保护刑法的实施状况，这些惩治措施及手段无疑将会在一定程度上进一步增加环境污染及破坏的成本，进而推动环境保护工作的执行与实施。

2保障公民的环境保护参与权

在环境保护方面，公民参与权的首要前提与基础是公民的知情权。没有环境知情权的保障，就谈不上公民的环境保护参与权，这也就在一定程度上危害了公民的环境权。环境资源本身作为一种公共的资源及财产，其保护与相关工作理应离不开公众的积极参与。而目前我国相关环境保护法律法规中对公众参与权并没有诸多的涉及，一些法律法规即使有所涉及，其对公众环境保护参与权的规定也相对较模糊。另外，目前我国公民参与环境保护的成本也相对较高，在选择公众代表参与到环境保护决策中时的客观性依旧有待考察。而目前对于阻碍公众参与环境保护的决策及行为并没有对应的惩罚机制及措施，这也在某种程度上进一步降低公民参与环境保护的积极性。为此，在相关法律法规制定方面，我们应进一步明确公民的参与权，并切实加强对公民相关环境权利的保障工作及机制。

3进一步发挥媒体的监督权

保护机制范文篇8

一、*区生态保护的背景

1、*水系简介

*是珠江水系3大干流之一。它发源于中国江西省境内赣州市寻乌县桠髻钵山，源区包括寻乌、安远、定南三县，上游称寻乌水、在广东省的龙川县合河坝与安远水汇合后称*，然后流经河源、惠州、东莞，在东莞流入狮子洋。*干流长度562公里，总流域面积35，340平方公里；在江西省境内长度127公里、集水面积3502平方公里。*多年平均地表径流总量为297亿m3，在江西境内年径流量约32亿m3，输入广东境内约29.21亿立方米。

*是广东省各条河流中水资源综合开发利用最充分的一条河流，系广东省珠江三角洲地区及香港特别行政区的重要水源地。

*年，香港遭遇历史罕见的特大旱灾，解决香港水荒的问题，中央政府拨专款于1964年2月开始兴建东（江）深（圳）供水一期工程，*年3月建成投产。

30多年来，被香港人民称为“生命之水”的东深供水工程根据香港经济社会发展的需要曾进行过三次扩建，向香港供水累计突破110亿立方米，占香港淡水供应量近八成，为香港的繁荣稳定和工程沿线地区的经济发展作出了重大贡献。*年8月国家计委批复东深供水四期改造工程可研报告，同意该工程年平均引水23.7亿立方米。

*年1月18日，东深供水四期改造工程全部投产，供水规模达到24.23亿吨／年，其中供香港11亿吨、深圳特区8.73亿吨、东莞沿线乡镇4亿吨。东深供水改造工程设计供水保证率99％，灌溉保证率90％。

2、*区简介

2.1自然资源

*区在江西省赣州市所辖寻乌、安远和定南三县。该地区属中亚热带季风湿润气候，年平均降雨量为1650mm，光、热、水汽充沛，河流密布，平均河流密度为0.72km/km2；山地面积占国土面积的90％，林木资源十分丰富，*年平均森林覆盖率为75.3％，森林活立木蓄积量为1500万立方米。生物多样性丰富，木本植物有661种，野生动物400多种；其中有部级森林公园三百山和多个省级自然保护区；矿产资源丰富，特别是钨、铅、锌、钼和稀土等矿产资源丰富，素有“世界钨都、稀土王国”之称，年采矿能力可达2574万吨；

2.2社会经济现状

*区所在三县总面积为6003km2，人口总数约81万人，其中农业人口约为70万人，分别占全省总人口和农业人口的1.95%和2.18%；*年三个县国内生产总值为22亿元人民币，年财政收入为17670万元。三个县农民人均年纯收入平均为1523.48元，仅为全省农民人均纯收入的71.36%，为*下游――广东省农民人均年纯收入的40.41%，珠江三角洲地区人均年纯收入（*年为24000元）的6.3%左右。三县贫困人口占总人口的比例达42%（*年中国贫困线标准为年收入低于625元）。

3、*区生态环境现状

3.1基本情况

源区环境质量总体状况良好，大多数河流的地表水环境质量达到和优于国家地表水Ⅱ类标准，出省水质通常保持在国家地表水Ⅱ类标准以上。当地各级政府和广大群众多年来开展了以保护*头水源涵养功能为主的林业及生态建设，使得这一地区的植被状况良好，高出江西省平均森林覆盖率（60.1%）十几个百分点，高出*广东省境内流域森林覆盖率（35.2%）约四十个百分点，是下游区域的重要生态屏障。

3.2存在的问题

（1）矿山开发引起生态破坏

由于采矿等开发活动，矿山累计破坏面积为174km2，累计废石存放2.04亿吨，尾沙累计排放4.15亿吨。

（2）农村面源污染不容忽视

据统计调查，*年安远、寻乌、定南三县农药施用总量达2938t，按现有耕地及园地面积统计计算施用量达46.44kg/hm2，*年三县化肥施用总量（折纯）为63265.85t，单位面积平均施用量（折纯）达369.471kg/hm2。此外，三县畜禽养殖粪便年产生量100万吨以上。因此，农业、规模化养殖的面源污染对河流水体造成较大影响。如据我省水利厅数据，定南县有1个断面，氨氮指标超Ⅴ类，寻乌县7个断面水质为Ⅱ—Ⅲ类。

（3）水土流失严重

由于森林过度砍伐、山地果业开发和其他开发建设活动，源头区的森林资源总量逐年减少，目前虽然林地面积不少，但中、幼林比例过大，森林生态功能退化。据*年3月国家发改委等单位派人调查情况看，由于过度开发果业，公路两侧可看到大片火烧迹地和新整修的梯田树坑，前些年实施“退耕还林”的成果被破坏。

果业和稀土矿开发引发水土流失，土地资源退化，源区水土流失面积约占国土面积1/3。稀土矿区的水土流失还伴随放射性物质和重金属离子，一旦大量进入河床，将产生持久的大范围影响。

（4）小水电无序开发

由于广东的电价比江西电网价格高，江西*区所输出的电力主要送往广东，小水电成为对外招商引资的重点，仅*区的寻乌县就已经建成约200个小水电站，且势头不减。这些小水电在建设中没有很好地采取水土保持和生态破坏减缓措施，往往造成植被破坏、水土流失，河床抬高，破坏生态环境。

（5）土壤酸化

由于受酸雨和其它因素影响，本区域已程度不同地出现了土地酸化现象，以定南县为例，土地酸化面积达103027.1hm2，占县域总面积的78.14%，其中山地10039.55hm2，酸化面积率达90%，农田2987.55hm2，酸化面积率达37.5%。

二、*区生态保护现状

1、政策法规

鉴于*区生态功能的重要地位和现状，*年江西省人大常委会通过了具有法律效力的《关于加强*区生态环境保护和建设的决定》，明确了省、市和县三级政府在生态保护工作中的职责，要求采取加大森林资源保护和抚育力度、加大水资源保护力度等系列措施，在两年内基本遏制源区生态恶化的趋势，到2010年使源区生态环境特别是水环境质量明显改善，出省水质保持国家二类标准争取一类标准。

2、生态保护措施

为了保护源区生态环境，当地长期以来已经采取了生物措施（建设水源涵养林、经济果木林、种草和封山育林等）和工程措施（修建山塘、挖水平沟和截水沟、修筑水平梯田等）来治理水土流失。

源区贫困的安远县，近10年来，每年从地方财政中挤出100万元以上的资金治理水土流失，并从产业结构入手，放弃产量曾占中国出口量五分之一以上的香菇生产业，禁止源头居民上山放养香菇、木耳、砍柴烧炭，以便保护森林，涵养水源。禁止在源头区域兴办木材消耗型等企业，并先后关闭了20余家造纸、300余个稀土企业。

自上世纪90年代起，江西在源区启动了生态沼气农业工程，利用人畜粪便产生沼气，用作能源，发酵后的废物用于果树的肥料。沼气的使用，解决了约80％的生活燃料，减少了化肥施用量。可以大量节省对林木燃料的需求，有利于森林资源的保护和防治水土流失。

为了达到《关于加强*区生态环境保护和建设的决定》中制定的目标，根据水资源可持续利用的原则，将实施8项工程：

（1）以封山育林、退耕还林和珠江防护林为重点的生态林建设工程；

（2）以小流域综合治理为主体的水保工程；

（3）以采矿迹地、尾矿治理为主的矿山生态恢复工程；

（4）以沼气为纽带的生态农业工程；

（5）以河道清障、饮水卫生为主的防洪、饮水工程；

（6）农业和农业面源污染综合治理工程；

（7）生态旅游工程

（8）生态移民工程

3、存在的问题

目前，在GDP以两位数发展的江西，生态环境面临着来自经济加速发展的强大压力，而在贫穷的*区，这种压力则更为突出。以林木加工业和矿山开采业为支柱产业的当地传统经济，由于生态保护的需要，受到较大影响，地方财政收入降低，这也使源区脱贫工作难度加大。源区居民收入水平普遍较低，近半数人口属于贫困人口。经济上的劣势，资金的不足，已经造成当地政府特别是当地居民参与生态保护积极性的减弱，生态措施的效果降低，工程进展缓慢，也使得许多生态保护的规定和制度成为表面文章。为实现《关于加强*区生态环境保护和建设的决定》中制定的目标而将要实施的八大生态工程，特别是生态移民等工程，除了技术方面的支持外，更需要大量的资金支持，但所需资金的来源目前尚无制度上的保障。显然，仅靠当地政府的资金投入和少量国家财政补贴是远远不够的，只有通过采取生态效益补偿等措施以获取更多的资金支持才是源区生态保护工作持续性的重要保障。

三、源区生态效益补偿的必要性和体制性障碍、技术制约

1、必要性

世界自然基金会（WWF）前驻中国代表郝克明先生指出：“在中国，往往是大江大河的上游人们生活比较贫困，大江大河下游人们的生活比较富裕。要建立这样一种补偿机制，即让下游比较富裕的人们拿出一定的资金给予上游比较贫困的人们以补偿，使他们能从源头保护生态，从而更好地保护整个河流。”

从*区人们的生活实践看，源区居民不仅在生态保护工作中付出了艰辛和代价，当地政府从财政收入上也做出了巨大的牺牲。例如：香菇产业的限制和稀土矿开采的控制，使大量的农民收入急剧下降；以采伐森林为主要经济收入的林农和林场工人，转业为造林护林为主业，收入受到严重影响；为了保护好源区地表水质，关闭了数百个当地主要工业经济税源的造纸企业和稀土开发公司，有数千人下岗；为了从根本上保护好源区生态环境，当地政府在人力、资金、科技和教育上进行了大量的投入，为了完成《关于加强*区生态环境保护和建设的决定》中制定的目标，当地政府还需投入数亿元的资金，当地居民为此将承受着较重的经济负担。可见，保护好*区的生态环境，需要巨大的资金投入，而良好的生态环境的受益者，不仅是当地的群众，也是*全流域和全社会所共享的。按照“谁受益，谁支付”的原则，建立正常的生态补偿机制是非常必要的，也是帮助当地脱贫，缩小与发达地区差距，改善源区生态环境，促进区域乃至于全流域构建和谐社会的迫切需要。

2、目前存在的体制性障碍和技术制约

作为一种新型环境管理制度，现阶段生态环境补偿机制在我国推行还面临许多困难和制约因素。我国目前环境管理体制存在严重缺陷，横向管理体制不健全，尤其是缺少跨省（区、市）的协调体制，无法解决跨省（区、市）的生态环境补偿问题。绿色国民经济核算体系和环境审计体系也未建立，区际环境变化对相邻地区经济和社会财富增长的影响与作用得不到清晰的揭示和表达。如果这种状况得不到改变，跨行政区的生态补偿机制就将无所依托、难以建立。再次，生态环境资源与效益的量化技术和货币化技术不成熟，生态补偿缺乏强有力的技术支持。

四、补偿是手段，生态利益共享是目的，是平衡“义务与权利”的砝码

需要“补偿”，是因为存在“不公平”。在中国一般情况都是下游的经济比较发达，而源区、上游的经济欠发达。源区和上游地区牺牲眼前经济发展可利用的资源来搞生态保护，是为了全局的长远发展，源头和上游地区应该与下游地区共同享受整个流域经济社会发展的成果。但如果由此造成的经济损失仅仅由上游、源区来承担，显然是不公平的。这种不公平如果长期继续，上下游地区的经济社会发展差距将越来越大，势必无法实现“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展”，影响我们努力构建和谐社会的目标。通过研究流域上下游生态环境之间的联系，用资源价值论的观念重新审视流域的水资源，重新评价水资源的价值，对统筹、协调整个流域的可持续发展是非常有意义的。生态补偿是维持“义务与权利”的平衡，解决上下游地区之间生态环境保护义务与受益权利中“义务与权利不对称”的砝码。

补偿只是一种相对的公平，在目前的条件下无法做到完全的公平。其实质是流域上下游地区政府共同上一级财政部分收入的重新再分配，或者是部分通过市场调节手段分配自然资源的过程。目的是建立公平合理的激励机制，使整个流域能够发挥出整体的最佳生态效益。鉴于此，目前赔偿和补偿的标准不可能完全按实际发生的经济损失或贡献大小，只能按财政收入的一定比例支出，同时还要考虑当地经济社会发展水平及人民群众生活水平等综合因素。

实施生态补偿，短期看来有矛盾，但长远看上下游的利益是一致的，是“唇齿相依、唇亡齿寒”的关系。上游保护好生态，下游则能获得生态效益。上游生态破坏、污染水质，则下游将付出更沉重的代价。因此，不能将这种补偿片面视为上游对下游单方面的“恩赐”，而应该是生态受益方的下游对上游保护江河源头生态环境所作出贡献的“反哺”。在中国这样一个幅员辽阔的大国，更需要建立流域生态补偿（流域生态利益共享）机制。

这个问题在广东省内也同样存在，据《人民日报》*年8月24日报道：“〈广东碧水工程〉1997年启动以来，治污工作有了一定成效，但治污工程的最大难点多渠道增加资金一直没法突破，这已经成为制约生态环保工作的一个瓶颈。最近，有关专家在广东惠州调研考察时提出了环保补偿机制，即下游城市对上游城市为环保作出的贡献进行补偿，无疑是值得探讨的做法。惠州市在调研中发现由于环保限制而带来的上下游发展的差距，因此在进行新的环保规划时拟在广东省内率先明确提出环保补偿机制，尝试以一种近似量化的方式，寻求江河下游城市对上中游城市的环保补偿，让全流域的城市共同为环保‘埋单’，而不是仅上中游地区承担责任。”“制约治污的另一个因素是上游城市为环保作贡献，发展却受到限制，治理污染的积极性受到打击。

*是深、港及珠三角东部城市的主要饮用水源，深、港用水的取水口就在惠州段；增城的饮用水也源自惠州龙门县的龙门河，惠州的环保关系到周边城市的饮水安全。长期以来，惠州为保护这些水源作出了重大牺牲，很多产业转移项目都被市环保局否决，上下游经济发展差距越来越大。同时，虽然在自然界流域的上下游之间是不可分割的统一体，但是目前在流域管理上，却是按照行政区域被人为地割裂开来。行政分割管理的体制使得下游地区只能被动地接受上游的水质和水量，而无权对上游的水质和水量进行干预，势必造成下游地区经济发展受到上游水质的制约。”

如上海市地处太湖的下游；江苏省约80%的工农业、生活用水取自长江，但其又处于长江下游。据上海、江苏有关部门反映：无论他们划定多大的保护范围、投入多少资金来保护当地水源水质，却仍然受到上游来水水质的制约。

如晋江是福建省污染比较严重的河流。在研究治理晋江方案的过程中，当地一些人大代表和专家就认为，要从大泉州建设的角度重新认识水资源保护问题，市财政应该按照谁受益、谁补偿的方式让下游县市对上游的水资源保护进行扶助。如从下游的水厂收入中提取部分补偿金，用以投入上游的水源保护，达到以水养水的效果。对上游水质进行监测，一达到标准便进行补偿，以鼓励上游各县市进行水资源保护。

在西北地区缺水与水浪费之间，专家们提出的解决机制也是补偿机制。在当前西北地区经济欠发达、财政无法负担高昂的生态保护费用的前提下，专家提出应该建立一个流域间的上下游的补偿机制，流域的上游地区停止对水资源的过量使用，着重进行生态环境的保护；下游地区是上游生态环境保护工作的受益者，应从财政上对上游地区进行适当的补偿。生态补偿这个现实问题，近年来在各级政府、人大、政协和有识之士中引起了广泛地讨论和呼吁。因此，流域的上下游之间，尤其是对大江、大河的源头地区的生态补偿已经不是一个新鲜的话题，“下游应该为上游的环保买单”已经成为全国性的要求区域协调发展的共同呼声。

在*年全国人大会议上，许多江西代表团的代表就联名提出了：《关于对江西*区实施生态补偿的建议》的提案。同年召开的全国政协会议上也有委员提出建立生态补偿机制，如今并已经在全国已经进行多次探讨并且逐步得到社会的认可（包括*下游区域）。我国水资源短缺的区域和水污染严重的一些地区，早就开始了这一补偿机制的构思。但目前这些有益的尝试还仅仅限于一定的行政区域内，如果没有上一级政府的支持和协调，跨行政区域的流域生态补偿就无法解决，上下游保护和利用的矛盾就将日益突出。

五、生态补偿的实践和探索

上世纪50年代以来，鉴于在经济社会发展中存在着大量的资源耗竭和生态破坏问题，一些国家和地区尝试采用经济手段予以解决。这种利用经济手段调整经济社会发展与生态保护关系的思想，在1992年联合国《里约环境与发展宣言》及《二十一世纪议程》中是这样表述的：“在环境政策制定上，价格、市场和政府财政及经济政策应发挥补充性作用；环境费用应该体现在生产者和消费者的决策上；价格应反映出资源的稀缺性和全部价值，并有助于防止环境恶化。”由此，生态环境补偿问题开始被更多国家认识并付诸实践,当前国内国外都有很好的做法。

一类是政府主导型的补偿，如广东省在省内*流域方面就采取了生态补偿的方法，省财政对广东境内*上游的财政转移支付已实施多年。另据介绍，枫树坝水电站从1994年起每度电提取0.5厘钱（每年200万元），用于库周河源市、各县的水土保持和山区扶贫开发，*年广东省粤电公司所辖7个水电站统一提取0.5厘/度，*年已经提高到1厘。（这里也存在一个问题，受益方不仅仅是水电部门，如果仅由水电部门一家补偿、支付，显然也不合理。）

1998年长江流域发生大洪水后，源头、上游地区生态环境的严重退化造成中下游严重损失的后果引发了全社会高度重视。仅*年中央财政投入天然林保护工程、退耕还林还草工程的资金达188亿元，比1999年增长97．2％。*年中央财政的林业建设投资就达429亿元，比*年年增长百分之二十六。其中大部分用于公益林建设、天然林保护、退耕还林还草补偿、防沙治沙的生态工程。显然表明中央政府实际上已经在以中央财政转移支付的手段，实行跨行政区域的生态补偿，而中央财政收入的主要来源是沿海和大江、大河下游发达地区的贡献。

*年1月26日，国务院总理主持召开了国务院常务会议，会议审议研究了《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》，国家将加大对该地区中央财政转移支付力度（总投资75亿）。

另一类是市场调节型，如*年1月24日，浙江省政府决定全面启动森林生态效益补偿基金制度。加大省级财政转移支付力度，浙江省财政预算安排生态建设转移支付资金7.04亿元，比上年增长25.4％。

如浙江中部的东阳和义乌，分处金华江上下游，“同饮一江水”，水资源丰歉却大相径庭。*年1月6日，一股清水从浙江东阳市的横锦水库出发，经过刚刚完工的渠道，奔向比邻的义乌市。至此，倍受关注的我国首例水权交易宣告正式“交货”。义乌是著名的“中国小商品城”所在地，上世纪90年代就出现了工业用水和生活用水双双告急的状态。*年11月24日，两市政府经过多轮协商签署了用水权转让协议：义乌市一次性出资2亿元购买东阳横锦水库每年4999.9万立方米水的使用权；水库原所有权不变，义乌按当年实际供水量每立方米0.1元标准支付综合管理费。“市场是优化资源配置的最佳手段，运用市场的手段来解决水资源分配问题，也是最好的办法。”而义乌、东阳地方政府间的此种协议，从表面上看，义乌好像把2亿元“扔到水里”，但从投入产出看，购买1立方米水才付出4元的代价，而自己建设水库，每立方米水至少要花6元；而东阳转让水资源不仅可以得到2亿元的资金，而且每年还有500万元的综合管理费收入，双方政府和群众都认为这是一个“双赢”的结果。

建立生态补偿机制，统筹区域和谐发展-----经济发达的浙江认识最早，行动最快。*年底《中共浙江省委关于贯彻落实党的十六届三中全会精神进一步完善社会主义市场经济体制的决定》就提出，“建立生态补偿机制，推动欠发达地区跨越式发展，使欠发达地区的发展成为经济新的增长点”。

*年8月26日，浙江省人民政府以浙政发〔*〕44号文发出《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》强调：“建立和完善生态补偿机制，必须坚持以‘三个代表’重要思想为指导，认真落实科学发展观，以推进生态省建设、统筹区域协调发展为主线，以体制创新、政策创新、科技创新和管理创新为动力，不断完善政府对生态补偿的调控手段和政策措施，充分发挥市场机制作用，动员全社会积极参与，逐步建立公平公正、积极有效的生态补偿机制，推动我省走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”

*年7月14日，泛珠三角区域环境保护合作第一次联席会议在广州举行，讨论起草《泛珠三角区域环境保护合作协议》，各方达成共识：加强区域环境合作，共建生态泛珠三角。引人瞩目的是，协议中明确提出，“推动建立流域生态环境利益共享机制。”

所谓流域生态环境利益共享（国际上对流域生态补偿的提法）机制实际上就是指流域生态补偿，即把保护流域生态环境的责任和利益进行分割，获益方对为保护流域生态环境做出牺牲的一方进行补偿。生态补偿的目的是促进区域的共同发展，体现生态保护的经济价值和市场价值。

“没有共同的利益，就没有共同的目标”,公平、互利是合作的基础。《泛珠三角区域环境保护合作协议》正式提出“要推动建立流域生态环境利益共享机制。”反映了各方建立区域和谐社会的共识，反映了流域上下游各省、区之间对于生态环境保护和补偿的共同需求。也说明地方政府在要求经济社会发展与环境、资源的区域协调、合作方面对中央政府责任的推动。

在这方面，德国易北河的生态补偿机制也给我们有很好的启示。

易北河贯穿二个国家，上游在捷克，中下游在德国。1980年前从未开展流域整治，水质日益下降。1990年后德国和捷克共和国达成采取措施共同整治易北河的双边协议，成立双边合作组织，由双边国专业人士组成，目地是：长期改良农用水灌溉质量,保持两河流域生物多样,减少流域两岸排放污染物。双边组织由8个专业小组组成：（1）行动计划组，确定、落实目标计划。（2）监测小组，确定监测参数目录、监测濒率,建立数据网络。（3）研究小组，研究采用何种经济、技术等手段保护环境。（4）沿海保护小组，解决物理方面对环境的影响。（5）灾害组，解决化学污染事故，预警污染事故，使危害减少到最低限度。（6）水文小组，收集水文资料数据。（7）公众小组。从事宣传工作，每年出一期公告，报告双边工作组织工作情况和研究成果。（8）法律政策小组。双边合作小组还制定了短中长期分步实施目标。*年的整治目标是：（1）易北河上游水质经过滤后能达到饮用水标准；（2）不影响捕鱼业，河内鱼类要达到食用标准；（3）河内有害物必须达标，河水可用于灌溉。经整治,目前易北河上游水质已基本达到饮用水标准。易北河流域边建起了7个国家公园，占地1500平方公里。两岸流域有200个自然保护区，禁止在保护区内建房、办厂或从事集约农业等影响生态保护的活动。*年的工作目标是：（1）使易北河淤泥可作为农业用料。（2）使生物品种多样化。

易北河流域整治的经费来源一是排污费。居民和企业的排污费统一交给污水处理厂，污水厂按一定的比例保留一部分资金后上交国家环保部门。二是财政贷款；三是研究津贴；四是下游对上游经济补偿。*年，德国环保部拿出900万马克给捷克，用于建设捷克与德国交界的城市污水处理厂。椐有关资料反映，整个项目的完成约需要*万马克（*年的价格）。现在，易北河水质已大大改善，德国又开始在三文鱼绝迹多年的易北河中投放鱼苗并取得了可喜的成绩。以上的两个例子，不仅说明生态补偿机制的建立是必要的，也是可行的。生态补偿机制不仅可以在省内、国内建立，也可以在国际建立。美国、澳大利亚的流域生态利益有偿使用制度已经实施多年，他们推行生态补偿机制的建立，达到生态利益共享的目的，是值得我们借鉴的。

六、建立流域生态补偿机制法律、政策层面的主要任务

第一，创建机制，法律先行。由于生态补偿普遍存在的“非自愿性”，国家应制定专项生态补偿法，为建立生态环境补偿机制提供法律依据。

目前在中国，尚未有法律法规对一般的生态环境效益进行补偿的条款。仅在1998年通过的修改的《中华人民共和国森林法》第8条中明确规定设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。这是第一次为建立森林生态效益补偿提供了法律框架，同时明确中央财政为补偿的主要资金来源，这项生态效益补偿基金由国家财政预算直接拨款的方式建立，但仅仅还只限于林业生态补偿。

1993—1997年，全国曾经设立了13个从省到县的生态环境补偿费试点。后来在全国清理乱收费时，由于缺乏法律依据而停止了试点工作。其次，目前的资源管理立法基本上都是按部门、分要素进行，导致不同资源法之间出现了矛盾和冲突。为此，国家有必要制定专项生态保护法，对自然资源开发与管理、生态环境建设、资金投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调。

第二，要将生态环境补偿机制中的生态保护工程建设列为国家和地方政府财政转移支付的重要支持对象。跨省级行政区域的大江、大河上游、源头地区的天然林保护和退耕还林还草工程对全国的生态安全至关重要，应成为国家财政进行生态补偿的重点地区。国家和地方政府要加大财政转移支付力度，把因保护生态环境而造成的当地财政减收，作为安排国家财政转移支付资金的重要因素。生态补偿的形式可以多样化，包括发展能力援助、异地开发、直接补偿、资源使用权交易、对口就业援助等。如广东省*下游地区政府可以定向接纳源区人口到广东打工、就业；在优惠政策的支持下，也可以组织一些劳动力密集、环境友好型企业（如电子、玩具、服装等）向*区转移。

第三，大力调整源区、上游地区的产业结构，发展新能源，搞好生态移民，将项目支持列为建立生态环境补偿机制的重中之重。要根据生态建设的需要，将新产业、新能源的发展列为重点支持范围。环境友好工业、生态旅游、绿色农业等新产业为实施生态环境补偿提供了良好的产业选择。绿色、生态能源（如*区的农村沼气工程）的开发利用减少了生态恢复的压力，从根本上解决了滥砍滥伐林木、破坏植被问题。科学规划、分期分批地组织好生态移民开发也是生态环境补偿的一个重要措施，既可保持生态脆弱区不受破坏，也便于集中安排再就业、治理污染。

第四，国家应抓紧建立统一的生态环境资源税，解决生态环境保护效益无偿使用的现状。消除部门交叉、重叠收费的现象。加强资源税征收使用和管理工作，增强其生态补偿功能。建议在现有税收基础上增设生态专项税种。除国家和地方财政投资外，建议采取一定形式，建立有社会各界、受益各方参加的多元化、多层次、多渠道的生态环境补偿基金投融资体系。如*下游的广东省和香港特别行政区作为受益方，也应该作为向*区提供补偿资金的来源之一。

第五，国家应建立“绿色GDP核算”制度，揭示生态环境补偿机制的经济意义。自然生态环境资源、效益的量化、货币化核算直接关系到“绿色GDP核算”制度的可行性、操作性，是实施生态补偿的核心技术，国家应该加快自然生态环境资源、效益的量化技术、货币化技术的科学研究。“绿色GDP”就是从传统意义上的GDP中扣除不属于真正财富积累的虚假部分，即生产活动给环境资源造成损失的那部分成本。这种新的核算体系，可以使生态环境补偿机制的经济性得到显现，能够更确切地说明经济增长与社会发展的数量与质量的对应关系，从而有助于实现经济建设与生态保护双赢，提高全国，特别是上游和源头地区的环保意识和建立生态环境补偿机制的积极性。

七、生态补偿的原则、对象与标准

1、原则

在制定生态效益补偿机制时，首先要明确“谁受益，谁补偿；谁污染，谁赔偿”公平公正，权责一致的基本原则，根据相应的法律法规，制定责任清晰、操纵性强的条例，来确保机制的落实。按照协商的原则，平衡各方面的利益，来促使机制的顺利实施。

2、支付对象

根据“谁受益，谁支付”原则来确定补偿对象。从行业角度讲，如可选择水利、航运、经济林开发、旅游等相关行业和部门作为受益方，提供补偿资金来源；另外还应该考虑建立区域生态补偿基金。在机制推行过程中，可以先易后难，首先推行省际补偿、同一行政管辖权范围内生态补偿等。再从流域范围选择，如在*流域可选择*下游的广东省和香港特别行政区作为受益方，由地方财政作为提供补偿资金的来源。

但从我国的体制看，目前应该坚持政府主导为主（尤其是中、西部地区）、市场调节为辅的生态补偿机制，即“纵向补偿为主，横向补偿为辅”，利益关系方的共同上一级财政应该成为主要支付方。如广东方面也认为应该对*区实施生态补偿，但由于现行财政体制原因，跨省财政转移支付存在困难，且广东经济发达的*流域每年对中央财政已经作出很大的贡献（*年广东上缴中央财政约占全国的七分之一），这其中就包括*水资源生态效益的贡献。

目前政府财政正由“投资财政”向“公共财政”转型，应进一步健全公共财政体制，调整优化财政支出结构，加大财政转移支付中生态补偿的份额和力度。公共财政应该主要用于公共事业支出、社会公益性支出、区域财政补助性支出。国家应逐步建立部级生态环境补偿专项资金和补偿办法；同时，负责协调跨省级行政区域的补偿事项。因此，中央财政作为国家公共财政，应该成为跨省（直辖市、自治区）大江、大河流域生态补偿资金主要的支付来源，

3、补偿与赔偿标准

建立流域补偿标准的办法，可以考虑几方面的因素：

一是以上游地区为水质达标已经付出的投入为依据，主要包括涵养水源、生态移民、环境污染综合治理、城镇垃圾、污水处理设施建设、水土保持、修建水利设施等项目的投入；

二是以上游地区出界水质如果没有达到下游协定交接标准所造成的损失来计算，包括一、二、三产业、人民生活质量等方面；

三是今后上游地区为进一步改善水环境质量和水资源总量而新建生态保护和建设、生态移民、环境污染综合治理、新建水利设施等项目。如资金短缺，可参照东深供水四期工程总投资的47亿资金，其中由香港予付水费25亿资金的方式，由下游予付上游一定的建设资金。

补偿标准可采用多元化；如对于森林生态效益，可根据生态林的面积为基本单位进行补偿；对于地表水，如可根据*区出省境的水质与水量为标准来进行补偿。

由于技术、法律条件还不完全具备，目前还难以真正实现“量化补偿”，必须循序渐进，先易后难，立足现实，着眼于解决实际问题，因地制宜选择生态补偿模式。不断完善现有各项政策措施，积极推广已有的成功经验，逐步加大补偿力度，由点到线到面，努力实现生态补偿的制度化、规范化。

八、补偿方式多样化

生态补偿机制应建立国家、地方、区域、行业多层次的补偿系统，实行政府主导、市场运作、公众参与的多样化生态补偿方式。根据国内外生态保护补偿的实践经验，可采用以下途径进行生态效益补偿。如：

1、行业补偿方式

根据对生态资源的利用和破坏的不同，建立不同的行业补偿机制：

（1）资源开发补偿：对矿山、森林、耕地等自然资源开发造成的局部生态环境的破坏，由开发商进行补偿；

（2）资源利用补偿：对利用自然资源进行生产的企业，如人造板企业和香菇生产业，应支付生态补偿金，用于资源的恢复和可持续利用；

（3）受益补偿：由于源区水土保持使水库、水电站和水运、供水等行业受益，良好的生态环境使旅游行业受益；这些行业应对生态环境保护做出补偿。

2、社会补偿方式

根据国外市场经济的经验和做法，从全社会范围筹措社会资金来进行生态效益补偿：

（1）国家设立环境资源税，从中列出生态补偿资金专项，使生态补偿资金来源稳定，有保障；

（2）国家发行生态环境，所筹集资金专门用于生态环境保护；

（3）建立生态补偿募捐基金机构，接受国内外基金、团体和社会的捐助。

九、生态效益补偿的实施

1、补偿的实施机构

目前，江西省政府成立了“江西*部级生态功能保护区建设试点领导小组”，作为源区生态保护工作决策、审计和权威性协调机构。组长由省政府副省长担任，成员包括财政、发改委和环保等部门的领导。拟在该领导小组下设一个管理局，具体负责对相关法律法规和制度的落实与实施。源区的生态效益补偿工作可以由这个管理局负责具体的实施。

2、补偿的监督机构

应成立一个监督机构，成员由生态效益补偿的受益方和出资方共同组成，定期对补偿工作进行监督检查，并对资金使用情况进行审计，从而使生态效益补偿工作得以顺利而有效的进行。

十、结论

*年3月，根据曾培炎副总理对*区生态环境保护的批示，国家发改委、国家环境保护总局派出调研组赴*区进行了实地调查。根据调查情况，国家发改委负责同志在给曾副总理的报告中指出：“*区保护面临着典型的环境与发展的矛盾，如果不从整体上推进这一地区的生态环境保护和可持续发展，必将危及广东和香港的供水安全，也将导致地区经济继续陷入困境。”他还代表国家发改委提出了*区生态环境保护的总体思路和建议。总体思路是：“通过*部级生态功能保护区，建立起责任、监督、补偿三方面有机结合的机制，把各方面的积极性很好地结合起来”。他建议：一是国务院有关部门要尽快完善和审定*部级生态功能保护区规划，使*生态保护工作有一个总的框架。今年，我委考虑利用现有资金渠道（包括以工代赈、生态环境建设等），适当调整和整合相关计划，增加对*区的支持。二是建议环保、国土资源、农业、水利、中科院等部门继续督促地方政府巩固工业污染治理成果。尽快增加水质和水文监测网点，加强*流域水资源保护和统筹管理，开展遥感调查，改善*区的生态管理的信息手段，增强生态管理能力。三是加强对珠江流域“9+2”合作机制的指导，调动各方积极性，推进流域的生态合作，特别是拉近粤、赣两省以*水资源为纽带的合作。”

国家环境保护总局主要负责同志在向国务院领导同志的报告中也指出：“拟通过部级生态功能保护区建设项目的实施，带动区域乃至全国生态功能保护区建设工作的全面深入和开展。目前，我局正与国家发改委密切协商，争取早日落实生态功能保护区建设资金。”

*区生态环境的优劣，取决于源区生态环境的治理和保护的力度。这不仅需要大量人力资源和技术的投入，更需要大量资金的投入。受益于源区良好生态环境的不仅是当地的居民，而且是*整个流域包括下游地区，具有受益的社会性和广泛性。建立源区生态效益补偿机制实际上是形成流域生态利益共享机制，由社会受益各方共同公平、合理地承担提供生态效益所投入的费用，可缓解资金不足和当地财政和扶贫脱贫的压力，增加资金来源渠道，是打开制约源区生态环境保护颈瓶、从而从源头上保护生态、保护饮用水源的一个积极的、长远的措施。当然，对源区群众的教育，使他们认识到资源的永续利用与保障他们的身体健康和保护家园之间的关系及重要性，从而积极主动地在发展的同时做好环境保护工作，是当地政府义不容辞的责任。江西省委、省政府在参与“泛珠三角区域合作”的五条措施中明确表示：“认真实施科学发展观，加快推进生态环境的建设。致力于加强合作，协调解决跨地区、跨流域的重大环境问题，共同保护好我们赖以生存的家园。”

可喜的是，在*年7月14日，在泛珠江三角洲“9+2”区域合作会议上，江西省环保局提出的“推动建立流域生态利益共享机制”倡议，得到了与会各方的积极响应、认同，并写入《泛珠三角区域环境保护合作协议》并经各方政府同意，于*年1月正式签署。国家环保总局也将《*部级生态功能保护区规划》列入《部级重点生态功能保护区和自然保护区首批建设项目》，并得到国家发改委的大力支持。

*年4月全国政协常委陈邦柱、国家环境保护总局副局长汪纪戎就建立生态补偿机制前往江西*区进行调研

6月10日*生态建设和保护项目在赣州正式启动。

7月全国政协人口资源环境委员会向全国政协领导和国家有关部、委报送了《关于在*流域进行生态补偿机制试点的建议》，并抄送江西省委、省政府。省政府领导当即批示有关部门抓紧工作，积极跟进。

*年8月泛珠三角区域环境保护合作联席会议秘书处发文，要求江西省环保局牵头，其他各方配合，立即开展流域生态补偿机制研究，提交*年泛珠三角区域环境保护合作联席会议。

保护机制范文篇9

一、强化耕地保护的行政主体责任

各有关街道办事处应将耕地保护纳入国民经济和社会发展计划，作为重要的工作内容。行政主要负责人为第一责任人，分管负责人为直接责任人，切实加强组织领导，严格执行耕地保护各项制度，依法行政，依法查处耕地违法违规行为。加大耕地保护资金投入，确保土地利用总体规划确定的耕地和基本农田总量不减少，质量有提高，布局基本稳定，确保按年度实现建设占用耕地占补平衡。

二、明确耕地保护的部门监督管理责任

各部门都负有参与耕地保护的监督管理责任，要强化耕地保护责任意识，切实履行职责，确保耕地保护取得实效。区国土局要认真执行耕地保护的各项法律法规和方针政策，全面履行管理职责。区发改统计局、建设局、交通局、农委等部门要正确处理耕地保护与发展建设之间的关系，高度重视节约集约利用土地。区农委要强化土地承包经营管理，引导和规范耕地承包、流转及利用行为，加强耕地质量监管，防止耕地闲置、撂荒和过度利用，引导农业内部结构合理调整，稳定粮食、蔬菜等作物播种面积，确保粮食和其他关系民生的重要农产品供给。区财政局要管好用好保护耕地的资金，确保耕地保护的投入。区司法、监察、检察、公安等部门要对破坏耕地的违法违规行为予以严肃查处。

三、落实农村集体经济组织和承包农户耕地保护的直接责任

依法享有耕地所有权的农村集体经济组织和依法取得耕地承包经营权的农户是耕地保护的直接责任主体，负有耕地保护的直接责任。农村集体经济组织应监督承包农户保护和合理利用耕地，制止撂荒、闲置、转变用途及其他破坏耕地的行为。承包农户应依法保护和合理利用耕地，维持农业用途，对耕地撂荒、闲置或造成永久性损害的，应予以抵制、制止或向农村集体经济组织及有关部门举报。

四、明确耕地保护的社会监督责任

保护耕地是我国的一项基本国策，所有公民、法人、新闻媒体和其他社会组织都负有保护耕地的义务，都要严格遵守国家有关法律法规，强化耕地保护责任意识，关心、支持并以多种形式参与耕地保护工作，加强耕地保护的社会监督。对各种破坏耕地的行为，应积极抵制、制止或向有关部门举报。建立耕地保护社会监督员制度、群众举报信访制度，设置举报电话和公开信箱，形成全社会监管保护耕地的良好局面。

五、广泛开展耕地保护的宣传教育

广泛开展耕地保护宣传教育，提高全社会保护耕地的责任意识。充分发挥新闻媒体作用，宣传耕地保护政策，公开耕地保护信息，宣扬耕地保护典型，通报土地违法违纪案件，保障不同责任主体对耕地保护的知情权、参与权和监督权，激发不同责任主体履行耕地保护责任的积极性和主动性。

六、强化土地利用总体规划的整体控制作用

在组织编制新一轮土地利用总体规划时，要统筹安排各行业、各区域用地，尤其要明确耕地特别是基本农田保护的数量和布局，落实到图斑地块。各类与土地利用有关的规划，必须符合耕地保护和节约集约用地要求，符合土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排。要严格依据土地利用总体规划，从严审查各类规划的用地规模和标准，切实落实土地用途管制制度。凡不符合土地利用总体规划的，必须及时调整和修改，核减用地规模，调整用地布局。

七、构建节约集约的科学用地管地机制

按照实行最严格的节约集约用地制度和供给制约、引导需求的要求，构建节约集约的科学用地管地机制。充分利用存量建设用地，从严从紧控制新增建设用地，对非农建设占用耕地，全面落实“先补后占”制度。积极推进集体建设用地整理复垦，用好用活城乡建设用地增减挂钩等政策，减少对耕地特别是优质耕地的占用。健全完善各类建设用地标准，严格按照集约利用标准管理和使用土地，提高建设用地利用效益，建立健全节约集约用地评价标准。

八、建立完善耕地保护的责任目标考核制度

严格执行耕地保护的目标责任考核有关规定，自上而下层层签订耕地保护目标责任书，层层分解落实保护责任，严格考核标准。对耕地保护责任目标考核不合格、土地管理秩序混乱、年度内行政区域违法占用耕地较多或造成恶劣社会影响的，启动问责制，对负有责任的负责人实行问责。将耕地和基本农田保护情况作为领导干部离任审计的重要内容。将耕地保护责任目标纳入综合目标考核体系，与领导班子绩效评价、土地利用计划安排、建设用地审批挂钩。完善建设用地考核制度，制定单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地、建设占用耕地消耗、人均城镇用地、单位建设用地产值等考核指标和考核办法，对行政责任主体进行考核。

九、加大耕地保护投入

建立长期稳定的资金渠道，加强耕地保护特别是高标准农田建设和基础工作投入，稳步提高耕地质量和综合生产能力。严格执行有关规定，加强土地出让金用于农业土地开发部分、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等专项资金的筹措和管理，专项用于耕地保护工作。鼓励农村集体经济组织、农户和其他土地经营者加大耕地保护投入。进一步拓展资金来源渠道，为耕地保护筹集资金。整合有关涉农资金，形成耕地特别是基本农田建设合力，集中使用，扩大资金投入规模效益。

十、建立耕地保护激励机制

根据统筹城乡发展要求，运用市场手段，实施耕地保护责任目标的利益补偿。整合农业土地开发资金、新增建设用地土地有偿使用费等专项资金作为用于耕地保护的相关资金，探索建立耕地保护激励资金，主要用于对承担并行使耕地保护责任的农户和村委会进行直接补贴，提高农户保护耕地的积极性。

十一、加强耕地保护的基础工作

保护机制范文篇10

一、评估的范畴与基本原则

(一)评估的范畴。评估可被视作按照一定的标准，对相关项目、方法、成果、人员等情况进行的专业评价。但应注意的是，评估不是一个单向度的工作，评估的结果实际上在评估者和评估对象的互动中产生。DawsonMunjeri提出，当人们赋予了传统文化何种价值，将决定哪些文化表达形式属于文化遗产，将如何保护①。随着各级评估工作的展开，评估过程和结果还会对非物质文化遗产形成作用力，比如使遗产生成了新定义、新价值，传承人产生新的影响力和生产力等。因此，全面的认知评估，意味着它不仅是人们按照一定标准对事物作出的评价，还涵盖评价反向的实践过程。在保护非物质文化遗产的框架中，评估对象既包含非物质文化遗产与传承人，也包含保护非物质文化遗产的执行者与工作，当然，还包含评估工作自身的再评估。如联合国教科文组织的定期报告制度就是“缔约国履行保护非物质文化遗产法定义务的一种跟踪监测和综合评估”［2］。所以，根据评估的内容，非物质文化遗产评估工作可分为名录评估、传承人评估、机构评估、计划评估、政策评估、生产评估、评估自查;根据评估者的身份，可以分为自评和第三方评价;根据评估的时间，又可分为项目前评估、项目中评估、项目完成后评估。评估机制的建设不仅是全面地开展评估工作，还应进一步推进评估政策与评估机构的完善，从而使评估逐步系统性、规范化，更好地发挥鉴定和监督的作用。(二)评估的基本原则。评估应建立在保护非物质文化遗产的框架内，因此，须遵循以下基本原则。1．动态原则。从历时角度来看，非物质文化遗产的发展过程是一个持续演进的过程，所谓的“本真”只是相对概念。从共时角度看，认知非物质文化遗产的过程是一个传承人与认知者的互动过程，时间、空间、人员等情况都会影响认知的结果。因此，要充分认识非物质文化遗产的动态特性，避免用僵化的观念去约束评估的标准和方法。2．整体原则。《公约》中确定的非物质文化遗产包含知识、技能、文化场所等无形事物，这些无形财富或附着于具体的实物上，或只在社会实践中出现，因此，对非物质文化遗产的保护必须强调对特定文化社区的整体保护，非物质文化遗产的特点决定了评估的特点，对非物质文化遗产的评估需要从文化背景、社会结构去深入剖析，从总体上把握文化遗产的历史、文化、艺术价值，把握局部与整体之间的联系。3．相对原则。多样性的民族文化具有不同的表现形式，其内在价值不能用单一标准进行衡量。我们要把握的关键是，文化对于生成文化的族群的意义。此外，单一学科无法提供完整的评估指标，单一的评判指标无法与多元的价值观念契合，因此，只有提倡跨学科合作，才能对保护对象进行综合评价。评估工作的客观公正体现于它的相对性特征，评估标准只能建立在一定历史阶段的认识的基础上，建立在科学共同体达成基本共识的基础上。4．独立原则。评估者被要求保持立场的相对独立。第一类是保持行使职能的独立性以及经费、资源的独立。这些评估者来自具有独立职能的机构，与评估对象不存在从属关系，也不存在人员交叉问题。如在日本，评估机构更多的属于独立的企业单位，政策、职能、经费方面独立。第二类是来自内部的评估，应严格遵从职业、学术伦理，坚持立场的相对独立，才能保证评估工作的客观公正。

二、评估的指标、要素与标准体系

依循以上原则，我们需要进一步探讨非物质文化遗产保护体系的评估标准。根据评估对象，可分为以下两个类别。(一)对非物质文化遗产的评估。在联合国教科文组织《人类口头和非物质遗产代表作条例》(以下简称《代表作条例》)中确定了代表作评选的文化标准是:“具有特殊价值的非物质遗产的高度集中;从历史、艺术、民族学、社会学、人类学、语言学或文学角度来看是具有特殊价值的民间和传统文化表现形式”［3］。为了评估文化遗产的价值，《代表作条例》还为评审委员会进一步细化了下述评估标准:是否具有作为人类创作天才代表作的特殊价值;是否扎根于有关社区的文化传统或文化史;是否能起到证明有关民族和文化群体的特性的作用，是否具有灵感和文化间交流之源泉以及密切不同民族和不同群体之间的关系的重要作用，以及目前对有关社区是否有文化和社会影响;是否杰出地运用了专门技能，是否发挥了技术才能;是否具有作为一种活的文化传统之唯一见证的价值;是否因缺乏抢救和保护手段，或因迅速的变革进程，或因城市化，或因文化适应而有消失的危险。对于代表作与其他非物质文化遗产的价值评估，可依循《代表作条例》中确定的标准实施，但在实际工作中，我们还会遇到各种具体问题，比如主观性和客观性的问题、代表作的分类问题。价值评估标准容易陷入主观视角的争论，但评估需要强调可操作性，“实践决定了它的生命力”［4］，因此，应该细化工作程序和评估指标，切实指导实践过程，并在实践验证后进一步完善。评估标准可用定性和定量结合的方式，在定性标准方面，应依据上述代表作评选的文化标准建立共识性框架，同时容纳个性准入机制;在定量方面，配合使用统计分析方法，获得相对客观的数据①。评估中的分类是一个需要达成共识的问题。在联合国教科文组织于1989年通过的《保护民间创作建议案》中提到，为了进行民间创作的鉴别，鼓励建立民间创作标准化分类法，即编制民间创作分类总表、编制民间创作细目汇编、对民间创作进行地区分类，需要通过实地项目来进行。中国的非物质文化遗产分类工作具有极大的复杂性，建立分类体系是评估乃至保护非物质文化遗产的重要基础，而进行分类实践又是一项艰巨的工作。要认识的问题是，概念和边界都只是人类认知事物的工具，由于社会背景、学科分界、事物自身的复杂特性等决定了无法形成绝对分类标准。在科学共同体一定阶段的认知体系里，可以构建一个相对分类标准，但应根据文化遗产的变化和新的认知不断更新。(二)对非物质文化遗产保护工作的评估。除了对非物质文化遗产的评估，我们还应当建立非物质文化遗产保护工作的评估标准体系。联合国教科文组织《＜保护非物质文化遗产公约＞总体成果框架》［5］(以下简称“总体成果框架”)的出发点是衡量《公约》对各级影响的工具，从该框架所列8个主题领域26项核心指标86项评估因素来看，是当前较为全面的非物质文化遗产保护工作的评估标准。框架分为主题领域、核心指标、评估要素三个层次。8个主题领域分别是:机构和人员能力、传承和教育、清单编制和研究、政策法规和行政措施、非物质文化遗产的作用及其在社会中的保护、提高认识、社区群体和个人以及其他利益相关方的参与、国际参与。以第3个主题领域“清单编制和研究”为例，核心指标有4项，包含清单体现多样性和促进保护的程度、清单编制过程具有包容性、研究和建档促进保护的程度、成果用于增强决策和促进保护的程度。而核心指标又下分多项评估要素。以核心指标“清单体现多样性和促进保护的程度”为例，包含已确立或修订清单编制系统、清单体现多样性并促进保护、已更新清单并体现存续力、为获取清单创造条件并尊重习俗做法4项评估要素。这样的框架对保护工作的清单编制、政策、机构人员、社会参与、国际合作等方面都进行了标准化梳理，并分层列举了评估要素，呈现了较为完整的评估结构。但部分评估要素还是宏观评判标准，在具体的操作中还有一定难度，在实际工作中分解目标、量化指标是评估工作的难点。从对非物质文化遗产保护工作进行评估的角度出发，可设定如下指标:(1)政策指标:是否符合联合国公约、国家政策和相关保护工作的规章制度。(2)绩效指标:产出和成果的类型，在多大程度上实现了原定目标，以及与目标之间的距离。(3)效率指标:该保护工作是否以较小的投入得到最有效的产出。(4)影响指标:该保护工作正面和负面的影响，近期和远期的影响，对人文环境、自然环境的影响。(5)创新指标:从创新的角度考察保护工作的创新意识和方式。(6)公平性指标:该保护工作实施后导致的有关资源、利益、成本公平分配的状况。将以上指标结合《总体成果框架》中的标准设定评分数值，从而实现评估的量化作用。在一级指标下设定二级指标，在具体方案中调整实施。

三、非物质文化遗产评估机制的建设

机制建设意味着制度、方法、经费、人员、机构等方面的逐步建立与完善，并逐步内化为自我驱动性的自查和实践。(一)制度建设。首先应给予政策法规保障。明确在非物质文化遗产保护工作各环节开展评估的必要性，确定原则、方针、方法、标准体系，细化政府和社会各方面力量的权利与义务。针对绩效监督和责任追究方面，应建设奖惩机制，培育良性的工作机制。其次，分级构建稳定的评估检测体系，形成定期的汇报制度，通过一定的组织性与约束力，搭建持续追踪的、多区域、多行业、多品种的评估平台。而构建一个完善的评估机制，还需要稳定的经费保障，既要考量整体规划部署，又要充分考虑文化资源丰富但经济欠发达区域面临的困难，从宏观角度进行经费和保障制度配置。在保护工作各环节开展评估，可分名录、传承人、机构、计划、政策、生产、评估自查等环节进行，同时还要进一步细化评估内容。如名录评估主要是对非物质文化遗产本体的价值判定，但还要注意项目方案、目标、效果、管理、实施环境等方面的评估;机构评估中包含对非物质文化遗产保护机构的规章制度、科研能力、人才结构、硬件设备的评估;计划评估包含实施非物质文化遗产保护工作的计划方向、性质、规模、特点、方式、时间、社会背景、经费、对人文与自然环境的影响等方面的评估;评估自查就是对评估工作的方法、结果的再评估。在进行非物质文化遗产评估的工作中，应保证对其执行机构、项目、计划、政策方面的全面评估，在具体的实施过程中，在全面考察的基础上有所侧重，从而保证将有限的力量投入到亟待保护的对象身上。强调独立第三方的参与，是希望在评估过程中让评估者保持价值中立。这种相对中立需要职能、机构、经费、人员的相对独立，在进行鉴定、判断过程中减少制约和干扰。如美国分国会、州政府、研究院所多层次进行独立评估，日本更多依靠独立的企业单位进行评估，优点是评估的相对独立性，缺点是作为外部视角，仍会存在盲区。因此，内部视角不可或缺。从实践情况来看，由于保护单位更熟悉领域内相关传统文化内容，对自己的工作进行评估，也是自查的机会。所以两个角度的评估都是必不可少的，提供了不同视角，有利于更全面的比较和分析。(二)人员、机构的定位和分工。在非物质文化遗产保护框架中，明晰各种社会力量的角色定位，既是要全面考虑社会各种资源在不同阶段的责任、权利、义务，也为了实现资源优化组合，才能实现全局意义上的效益最大化。文化持有者是非物质文化遗产保护体系的真正主体，其族群与个人是延续和发展非物质文化遗产的主要力量。《公约》的核心精神是“人权价值”［6］。“各社区、群体或个人应评定其自身非物质文化遗产的价值，该非物质文化遗产不应受制于外部对其价值的判断。”［7］然而，由于各个地域的物质生活条件、教育程度、对传统文化的认知态度不同，且相对主流群体来说，他们的表述立场相对弱势。要实现非物质文化遗产的可持续发展，必须首先尊重当地族群的观念，保障文化持有者的权利，实现赋权。应始终坚持忠实传达他们的文化观念和价值取向，尽量采用适合地方民俗的方式方法，也鼓励采用流行于地方人群的新型网络社交手段，使他们更易于参加评估过程。政府机构是非物质文化遗产保护的组织者和实践者。以政府为主导的保障体系可为非物质文化遗产的评估工作提供政策法规、机构平台、经费支持等方面的保障。从政府管理的宏观角度开展评估，可以充分发挥非物质文化遗产保护中的国家责任，所获得的评价结果可为国家公共政策提供决策依据。学术界是非物质文化遗产评估的专业力量。在保护工作中持续进行科学研究，并坚持以学术研究作为评估与监督的力量，是建立健全非物质文化遗产评估体系的关键方向。学术界有关非物质文化遗产研究的相关理论和方法，对评估工作具有专业指导作用;学者参与保护工作的实践，提高了评估的学术含量，保证了评估的规范科学;跨学科、国际学术交流等促进了学术对话，有利于提升非物质文化遗产评估水平。除了以上所提文化持有者、政府、学术界三方面力量，广泛的社会参与是保证非物质文化遗产评估工作科学、规范、顺畅进行的必要条件。其中，教育界和新闻媒体的重要性不容忽视。教育界一方面是向社会输送非物质文化遗产相关专门人才的主要渠道;另一方面，还有进行乡土教育、培养民众自觉参与意识的功能。此外，要使非物质文化遗产保护引起全社会的关注，新闻媒体的作用不容忽略。就非物质文化遗产保护的评估体系建设来说，新闻媒体具有充分的舆论监督作用。综上所述，政府部门可以为保护体系提供必要的条件保证，学术研究为评估工作奠定科研基础，文化持有者是真正的评价主体与利益主体，社会多方面力量是推动评估体系建设的重要组成部分。此外，还要在行政和业务层面处理好各种关系，例如经济发展与文化传承的关系、政府主导与社会参与的关系、公益事业与利益诉求的关系、原生态传承与发展变异的关系、既得利益与代际公平的关系、全局利益与局部利益的关系等等。因此，无论是在宏观层面还是微观层面，相应公共政策和具体实施方案的出台十分紧迫，要确保这些政策和措施的公正性、公开性和权威性，全面科学的评估自然成为科学决策的必要手段。评估体系的建立以及其质量和效率水14平，是保护工作的关键因素。

四、结语