自治管理论文十篇

自治管理论文篇1

面对内蒙古自治区应急管理的严峻形势，在自治区党委、政府的部署要求下，各地区、各部门把应急管理工作作为一项重要工作来抓，把进一步完善应急管理机制与创新社会治理方式紧密结合起来，以高度的责任感和紧迫感，以深入推进“一案三制”为抓手加强应急管理工作，狠抓应急管理各项基础能力建设，积极妥善处置近些年发生的各类各级突发事件，自治区的应急管理工作取得了长足进步，公共安全保障水平不断提高，社会公众对应急管理工作的认同度和参与度不断提高。

（一）注重应急管理体制建设，强化工作基础内蒙古自治区按照“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的要求，着力加强全区应急管理机构的建设。2005年12月内蒙古自治区人民政府在总值班室的基础上，成立了自治区人民政府应急管理办公室，与原有的政府总值班室合并，机构升格为办公厅内设的正处级行政机构，主要职责包括应急管理工作和总值班工作。2011年4月，为加强自治区应急管理工作，自治区编委又批准成立了自治区人民政府应急指挥服务中心，为正处级事业单位。在此基础上，12个盟（市）及2个单列市分别建立了专门的应急管理机构，部分旗县也根据当地的实际，建立了不同形式的应急管理办事机构，进一步规范了各类机构的工作职责。

（二）完善应急管理机制，加强制度保障内蒙古自治区近些年按照“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的要求，不断完善应急管理机制，自治区党委、政府在应急预警、信息报送和责任追究等方面做出了明确规定，建立并严格执行主要领导现场组织指挥重特大突发事件制度，提高应急物资储备、应急队伍建设、灾害监测网络和预警系统建设水平，健全突发事件报送系统、广泛进行应急法律法规和应急知识的宣传教育，加强与周边省市区的应急联动机制建设、建成自治区应急指挥平台一期工程等。

（三）深入开展风险防控工作，强化预防准备工作按照自治区党委、政府的要求和部署，内蒙古自治区近些年针对可能出现的各类突发事件，大力加强风险防控工作，不断做实做细应急预案，应急预案体系从数量、质量各方面逐步深化。截至目前，全区共编制各类预案2.8万余件，全面覆盖了常见的各类突发事件。从2013年开始，按照国务院办公厅印发的《突发事件应急预案管理办法》规定，各地区、各部门对正在实施的应急预案进行了进一步的修订。注重突发事件监测预警体系建设，卫生、气象、地震、水利、地质灾害、环境、森林防火、传染病疫情、农林病虫害、煤矿瓦斯等专业监测预警系统基本建成。

二、完善内蒙古自治区应急管理体系的对策建议

自治区党委、政府历来高度重视应急管理工作，2014年4月22日，自治区党委书记王君在自治区党委九届十一次全委（扩大）会议第一次全体会议上的讲话中强调，“要切实守好祖国边疆要强化应急处突准备，按照实战实用实效的原则细化应急处置预案，加强应急处置力量体系建设，完善应急指挥、联动处置、舆论引导一体化的应急处突机制，强化综合演练，确保一旦发生重大突发事件，能够快速反应、高效处置、尽快平息事态，控制局面。”为自治区下一步做好应急管理工作指明了方向，我们必须进一步增强忧患意识，坚持底线思维与问题导向，不断做实做细应急管理工作，不断提高内蒙古自治区应急管理水平。

（一）要突出共同参与，加强应急处置力量体系建设通过政府与社会的良性互动，实现政府、社会、公民的共治，已成为当代重要的社会治理模式。内蒙古自治区突发事件的应急处置力量体系建设就是要加强顶层设计，注重系统推进，充分发挥各类主体和各层各级的作用，加快构建政府主导、军地协同、条块结合、全社会共同参与的应急管理工作格局。要强化军地协调机制，完善军地共同应对突发事件的体系，加强物资储备、信息共享、指挥体系、救援队伍的军地沟通协调机制，实现良好对接。要根据我区的实际，借鉴兄弟省市的成功模式，全面落实与强化政府在应急管理工作中的领导作用，理顺应急委与各专项应急指挥机构的关系，理顺应急办和各部门之间的关系，特别要适当提升办事机构规格，增加应急管理人员编制和经费，提升应急管理办事机构组织协调的力度。在大力整合专业应急救援队伍的同时，组织规范志愿者队伍，鼓励社会各类主体的参与。工会、共青团、妇联、红十字会、慈善协会等社会组织应当结合各自工作特点，协助人民政府做好突发事件应对工作。

（二）要突出依法治理，着力提高应急管理的法治化水平现代治理的核心是依法治理，应急管理也要实现依法进行，内蒙古自治区下一步要将法律规定和地方民情相结合，对《突发事件应对法》条文中的原则性规定进一步明确并细化，加强该法的可操作性。应及时制定该法的实施细则或出台相关条例，将应急法制落到实处。要更加明确权利主体、内容以及细化责任，要对突发事件应对的管理体制和机制做出明确规定，要明确应急处置和救助分工，要加强事后责任追究，要对应急处置和救助措施方面进行细化和完善，如细化突发事件的分类分级和风险评估的标准、应急资金的调配与使用、应急机构的设置与职责、应急物资的储备和管理、应急责任的归属、信息报送的时限等。

（三）要构建一体化的应急处突机制，完善突发事件联动处置机制突发事件应急处置不是单兵做战，要建立应急处置联动机制，有效汇聚合力，力求快速高效做好现场处置工作。内蒙古自治区应急管理工作要进一步立足“大应急”，构建“大联动”的工作格局，健全应急管理责任体系，要建立健全突发事件预警分析机制，实现预警预测工作常态化，对可能引发社会稳定的风险因素进行社会稳定风险评估。要狠抓突发事件信息报告制度，加强应急信息报送网络的建设，按照标准与规划先行的原则加强应急信息平台建设，明确各级政府对本行政区域内突发事件处置职责。要完善应急会商机制，提升合成作战的能力。要以应急政务信息公开创新为要求，在突发事件处置过程中，尊重和保障公众知情权，及时向公众最大限度地提供各类真实可靠的信息。要立足地区联动机制，实现突发事件的联防联控机制，在重大突发事件的信息通报、跨界处置、联合演练、资源共享方面切实开展合作。

自治管理论文篇2

行政班长职责：全面负责本班的日常事务和常规管理，协调小组间、同学间关系，处理小组间和同学间的矛盾，处理突发事件。学习班长职责：营造良好的学习氛围，促进各小组的学习积极性和均衡发展。学科代表：协同学科教师引领和督促各小组对本学科的学习，促进各小组间、同学间的均衡发展。小组长职责：全面负责本组的日常管理及学习工作，营造本组的学习氛围和形成良好的行为习惯，督促本组互帮互助的学习氛围，组织协调组间、组员、师生关系，及时抽查小组成员课堂学习情况和每天学习内容的落实情况，学习内容堂堂清、日日清、周周清、月月清。组织小组成员认真开展独学学科委员职责：负责本组的学科工作，安排预习、课前准备、展示、反馈的学习任务，按时检查小组成员课堂学习情况和每天学习内容的落实情况。纪律委员职责：负责本学习小组同学在课前预习及课堂内独学、互学、展示、点评等各板块的纪律。卫生委员职责：负责本组的卫生督查，安排好本组的值日。发现卫生问题及时处理。校卡督查员职责：督促本组同学校卡的规范佩戴。公私物品的管理：公共物品（粉笔、粉笔盒、小黑板、组牌、及黑板擦)、私人物品（书籍、双色笔、碗等学习和生活用品）的保护和摆放。各机构成员每学期进行两次以上培训，培训分四步进行：一是由学校对班主任及课任老师的培训；二是由班主任对行政班长、学习班长及小组长进行培训；三是由课任老师对学科代表及学科委员的培训；四是由小组长对组员的培训。

2.解决自治课堂流程管理的问题

在这一“大家庭”中，每一个成员的职责很明确了，那就尝试着让每一个成员都走进课堂担任不同的角色，把握好课堂的每一个环节（大致分为五个环节)。

（1）独学（即自主学习）

学生根据课本，结合导学案,借助工具独立完成预定的独学任务。这一环节旨在锻炼和提高学生独立自主的学习能力，初步掌握一些基础性的知识，为进一步进行合作探究打下坚实的基础。在独学版块中，分成两个部分：课前独学：课前独学即学生自主预习教师指定的学习内容和自行安排的练习。教师在每节课后将下一节课所需的预习任务和相关练习布置给相应学科代表，学科代表将该课程的预习内容和练习及时公布。在晚自习相关课程时间内，由各科学科委员统一安排预习。课任老师进行适当的辅导和抽样批改，及时掌握学生预习情况。课中独学：课堂中的独学是对课堂每一个预设问题的独立思考和解决过程，包括课前预习中没有掌握的知识点和在合作探究板块中的问题。课前独学和课堂独学的突出问题要在小组内或课堂上进行展示和反馈。在学生自主处理这一环节时，要求学生合理分配各学科的课外独学时间，且教师一定要及时地掌握好学生的预习状况，为学科课堂的自治作好充分的准备（我们有明确规定师生的各环节任务)。

（2）互学（即合作探究）

学生在学习中遇到不能独自完成的问题，通过小组内或异组同学帮忙完成，以达到互帮互学、资源共享、共同提高的目的。即：兵教兵、兵练兵、兵强兵。简而言之，互学，是“相互学会不会的”。包括对学和群学。对学:在一个小组中有三个层次的学生，如果统一进行群学，将会导致基础薄弱的同学不能进行有效讨论。在解决一般问题情况下适宜采取一对一的“对学”，对学的学生之间的差距不宜过大。群学：在解决重点和突出问题时适宜采取群学，以小组为单位，由各学科委员牵头，确定本组的中心发言人，中心发言人对问题的理解进行一个阐述，组员各抒己见“，百家争鸣”。通过对学和群学，从两个层次上来让同学的思维和思想进行全面的碰撞,培养学生发现问题和解决问题的能力，增强学生的合作意识,提高学生的学习兴趣，使得整个课堂真正的“生动”起来。教师在这一环节内，可以参与到合作能力较弱的小组进行讨论，及时关注到各组的探究情况。

（3）展示提升（含组内展示和班级展示）

通过独学、互学，小组内基本形成了对问题的共识后，再由小组选派同学或自愿或由老师指派进行口头或板书展示。一般问题基础问题采取组内展示，重点问题突出问题采取班级展示。这种方法既体现了学生为主体的这一课堂新思想，又充分激发学生的表现欲，还加深了学生对已生成知识的记忆和掌握，体现的是集体的智慧（即起到了知识迁移和能力提升的作用）。当然，展示时不能拘泥于任务的分配，这样会导致学生思考问题的局限性和局部化，会顾此失彼，经常穿插随机的展示安排是非常有必要的，但往往是基础较好的学生更有优势，基础薄弱或性格内向的同学无法或不敢进行展示。在这种情况下，一方面需要教师明确指定某组某个基础薄弱或内向的学生展示，然后由本组同学进行帮带，把展示留给这部分同学，把点评留给基础较好的同学；另一方面建立一套行之有效、合理的评价机制来调动这部分学生的参与度。

（4）检测反馈

教师根据课堂需求，当堂检查学生达成课堂目标情况，学生自主完成，及时对改，检测课堂效果。

（5）点评或点拨

自治管理论文篇3

关键词：整体性治理；协同治理；网络治理；概念比较

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）32-0027-02

自新公共管理运动的终结之后，公共行政理论进入百花齐放的治理时代，治理时代可以作为新公共管理之后公共行政理论的一个概括性总结，整体性治理作为其中比较具有代表性的理论，在兼收并蓄的基础上形成了自己独有的理论内涵，因而整体性治理与其他理论既有区别又有不同，这也使得国内学界在整体性治理的翻译过程中对于整体性治理的内涵描述各有不同，对于整体性治理与其他治理时论关系的描述也不尽一致。基于理论规范性的思考以及为了使人们更准确直观地了解整体性治理并将其较好地运用于实践，本文将对整体性治理与其他一些治理时代的理论进行对比分析。

一、整体性治理与整体性政府

学界一般将整体性治理和整体性政府作为一体两面的同一个词加以论述，这种论述从理论的宏观理解来看是可行的，但具体比较而言，二者之间还是存在着一些比较细微的差别。整体性治理英文名为“Holistic governance”，整体性政府英文名为“Holistic government”，两个词的不同之处在于后缀上，“governance”意思是“The governance of a country is the way in which it is governed”，也即（国家的）统治方式、管理方法；“government”的“The government of a country is the group of people who are responsible for governing it”以及“Government consists of the activities，methods，and principles involved in governing a country or other political unit”，也即政府、内阁或者（国家等的）治理、管理、执政。也就是说“governance”更关注于方法层面上，而“government”更关注于政府本身的规范性活动以及组织本身。从希克斯整体性治理的三本著作的梳理可以发现，希克斯整体性治理从关于政府本身的组织构建（提出了未来政府组织的四种组织形态）以及政府组织间的合作转向从三个不同层面对整体性治理的四个关键的活动（政策、管制、服务提供和监督）进行论述。因此，基于以上英文释义以及希克斯的理论，笔者认为：整体性治理与整体性政府存在着真包含关系，及后者是前者的一部分，即整体性政府∈整体性治理，因而，整体性政府可以看作是整体性治理，两者的区别在于整体性治理不再以政府作为唯一的主体。除此之外，在澳大利亚等其他国家的实践中，其所提倡的观点与整体性政府趋同，因而国内学界翻译中也将其等同于希克斯所提出的“Holistic government”，其代表性的其他英文名称有“Whole of government”以及“The Connecting Government”。

二、整体性治理与协同治理

整体性治理与协同治理由于其本身在理念上很多相似性，因而对于整体性治理和协同治理的使用也较为混乱。绝大部分学者将英文“Joined up Government”翻译为协同政府，有的学者则是将英文“Jointed up Government”或者“Joint up Government”翻译为协同政府，还有一部分学者对于协同政府的概念不是源自于英文文献，而是自中文翻译过来的，比较具有代表性的有“Collaborative Government”以及“Synergetic Government”。以上的各种英文表达可以分为两种，第一种是认为协同政府来源于国外并在国外得到实践，只是在英文的翻译表述上各有不同，这包括了前面三种翻译，①同时国内部分学者基于希克斯整体性治理是在对英国“Joined up Government”的实践总结之中得出的这一理论背景，认为整体性政府与协同政府是同一个概念。而第二种则是认为协同政府理论是国内结合协同理论思想而产生的一种本土化的产物。虽然后面一种分类是在前面所提的理论基础上有着一定意义上发展，对于理论有一定的诞生，但其上更多的是一种汉语语境下的字面意义的不同。基于以上考虑，本文所选取的协同治理的相关理论也是基于“Jointed up Government”或者“Joint up Government”二者得出的，也即是以英国为代表的政府的实践。

自治管理论文篇4

关键词:自治；民族自治；民族区域自治

中图分类号：D52 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）06-0258-02

一、民族自治的定义和特征

自治（self-governance）即自主治理，指个人或共同体自行管理本人或者本共同体私人或者公共事务的一种能力或权利。自治是相对于“他治”而言的，后者意味着他人或者其他共同体管理某个人或者其他共同体的私人或者公共事务。一般而言，自治首先指的是个人自治，即个人自主决定自己的生活方式、理想目标、职业选择等。其次自治意味着共同体的自治，即共同体的成员自主决定本共同体的公共事务[1]。

在古代希腊和罗马时期，就有共同体自治的雏形存在。近代以来，现代民族国家兴起，共同体自治主要表现为地区自治，其核心意思是，地方共同体成员根据本地的社会政治、经济、文化历史、生态等条件制定符合本地的公共政策，决定公共事务的治理之道。

通常可以将共同体自治分为地域性自治和非地域性自治。地域性自治也叫地区性自治，依据原则，一个或数个地区可以被赋予某种特殊的地位，这些地区组成就某些事务方面享有自我管理全权能的机关，成为地方性自我管理的这种自治的主体。地域性带有某种属地原则的性质，但大多和民族因素相结合，而体现为民族自治属性。非地方性自治可以有不同类型，最典型的是文化自治，由特定群体或少数人自主地管理其文化事务，具有在文化方面的属人自治性质。

自治的核心是自主主体享受自治权利，行使自治权。中国宪法词典对自治权做了如下三重分类：一是指多民族国家、社会主义国家的少数民族，在中央国家机关的统一领导下，根据本民族人民的共同愿望，建立民族自治地方和自治机关，管理本民族事务的权利；二是指中国特别行政区享有的自治权；三是指资本主义国家地方自治机关在法律规定范围内处理本地方事务的权利[2]。

当代世界的民族自治可以定义为，在一个国家基本的政治和权力架构下，依据宪法和基本法律规定，中央政府将某些权力授予国家范围内某个或某些民族，这个或这些民族进而组成地区性的实体政府，有条件地自己管理自己的事务。这些权利往往包括立法权、行政权、立法权和司法权。

民族自治具有如下基本属性：第一，民族自治是一项专属于特定民族的基本权利，表现为民族自治权，这种权利是一个民族实现自我管理的前提和潜能；第二，民族自治的基本功能是实现国家的统治职能，民族自治是国家的一项制度设计是国家治理民族事务的一项基本国策，虽然其表现方式各异；第三，民族的自治权往往在各国的根本大法宪法加以规定。如西班牙宪法总纲第2条如是规定，“本宪法的基础是西班牙牢不可破的团结和全体西班牙人所共有的不可分割的祖国，承认并保障组成西班牙的各民族和各地区的自治权利及其团结。”[3] 意大利共和国宪法第5条明确规定，“统一而不可分割的共和国，承认并奖励地方自治。” [3] 第四，民族自治以和地域自治的结合为一般，以非地域自治为特殊，也即，民族自治通常是民族自治和区域自治的结合；第五，民族自治也是民族实体权力的体现，往往包括了立法权、行政权、司法权等。

二、民族自治与国家

民族自决是一个历史的概念，也是一个内涵复杂、富有争议的概念，其基本的意思是各民族有权决定自己的命运。一般认为，民族自决是一个源于欧洲的概念，经历了三个发展阶段。最初是十七八世纪资本主义在反封建过程中提出的一个口号，反映了资产阶级的时代需求。马克思和恩格斯从支持资产阶级民主革命和争取社会主义的利益出发，对民族自决原则采取支持的态度。到无产阶级革命阶段，列宁对民族自决权进行了重新界定：“所谓民族自决，就是民族脱离外族集体的国家分立，就是组织独立的民族国家。” [4] 列宁认为，对我们纲领中关于民族自决的那一条，除了从政治自决，即从分离和成立独立国家的权利这个意义上来解释而外，我们决不能作别的解释。在经典作家的表述里，民族自决的本质是分立权与独立权，以追求民族的独立和解放为终极目标。列宁的民族自决权原则是从民族问题的角度提出并将其与殖民地与附属国人民争取从帝国主义压迫下获得解放的问题联系在一起。

民族自治和民族自决既有区别又有联系。首先，民族自治这个概念是从民族自决发展演化而来，民族自决的理论和实践为民族自治的理论和实践创造了前提和条件，二者之间有密切的联系；其次，民族自治和民族自决都是民族权利的体现。但二者又有着本质的不同。主要有以下几点，其一，民族自决的理论和实践早于民族自治的理论和实践；其二，也是最根本的区别在于，两种理论的目标诉求不一样，前者以追求民族的独立和分立为目标，后者则以在国家基本政治框架内实现本族人治理本族事务为诉求。

国家是指一个国家独立自主处理自己内外事务，管理自己国家的最高权力。是国家区别于其他社会集团的特殊属性，是国家的固有权利。 这表现为两点，一是对内最高权，即国家对它领土内的一切人（享有外交豁免权的人除外）和事物以及领土外的本国人实行管辖的权力，有权按照自己的情况确定自己的政治制度和社会经济制度；二是对外独立权，即国家完全自主地行使权力，排除任何外来干涉。国家是民族自治权存在的前提和依据。任何国家内的任何民族行使自治权一定是在国家的范围内，在中央政府的统一领导下，其自治的权力渊源也通常是一国的根本——宪法所赋予的。任何自治地方都是该国不可分割的一部分。所谓“皮之不存，毛将焉附”，一旦一个国家“国将不国”，则国内民族的自治将根本无从谈起。

民族自决权或自决权是一项重要的国际法原则，其主体是“人民”（peoples），而不是“民族”（nation）。民族自决权包括“外部自决”和“内部自决”两个方面。外部自决方面只适用于殖民地人民和遭受外国军事侵略和占领的人民，指这些人民有摆脱殖民统治或异族统治，建立或恢复独立国家的权利。民族自决权的“内部自决”是民族自决权在发展过程中产生的新内容，只适用于那些已经建立了独立国家的人民。国家内的少数民族不享有民族自决权，只享有民族自治权[5]。民族自决权和民族自治权之间有如下区别：民族自决权是国际法上的概念，而民族自治权则属于国内法的范畴；享有民族自决权的是作为国际法主体的一国的全体人民，而享有民族自治权的是一国的某些特殊人群，也即少数民族，他们不构成国际法的主体。换言之，民族自决权具有国家的性质，而民族自治权则是少数民族管理本民族内部事务的自，属于国家管辖的范围。

民族区域自治制度是中国的一项基本政治制度，是指在国家的统一领导下，各少数民族聚居地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。中国实行民族区域自治，对于加强各民族平等、团结、互助的关系，维护国家统一，加快民族自治地方发展，促进少数民族进步，起到了巨大的作用[6]。与国外其他国家的民族自治比较，中国实行的民族区域自治具有鲜明的中国特色，是马克思主义民族政策理论和民族法制理论与中国的民族状况实际情况相结合的产物。

三、民族自治理论与多元文化理论

多元文化主义理论是20世纪60年代在加拿大兴起后来又在西方广泛传播的一种文化思潮和理论。多元文化最主要的观点有两个：一是强调少数群体的文化身份所具有的重要意义，要求主流社会承认其文化身份；要求主流社会承认少数群体文化的价值和意义，尊重文化差异；二是主张赋予各少数群体“差异的公民身份”，实施“差异政治”。多元文化主义批评西方国家忽视少数群体的成员身份，由于少数群体的文化身份与主流文化不同，因此在社会、政治、经济与文化生活中始终处于一种。多元文化主义者认为，对少数民族、亚文化群体、弱势群体以及移民群体，要承认他们的差异性、承认他们的平等地位，承认他们的平等参政权和社会经济权[7]。

多元文化理论和民族自治理论有区别又有联系。从兴起的时间上看，多元文化理论要明显晚于民族自治理论，多元文化是现代以来的产物，而民族自治理论则要久远得多；从传播的范围和影响力看，民族自治理论的影响面和影响幅度要远远大于多元文化理论，后者兴起于加拿大，流行于澳大利亚等欧美国家，在广大亚非拉地区市场不大；从推行的效果看，虽然欧美不少国家开始倡导多元文化，但转化为制度和政策层面的，只有加拿大和澳大利亚等少数几个国家，反观民族自治理论，则在世界范围内的绝大多数国家得到了实践；民族自治侧重于特定的少数族，多元文化则针对所有族群。但二者之间又有联系。它们都倡导不同族群间的平等与和谐，都以社会的和谐稳定为目标和任务。

参考文献：

[1] 王建勋.自治二十讲[M].天津:天津人民出版社，2008:1.

[2] 宪法词典[K].长春:吉林人民出版社，1988:158-159.

[3] 杨侯第.世界民族约法总览[M].北京:中国法制出版社1996:67-69.

[4] 列宁.论民族自决权[G]//列宁全集:第2卷.北京:人民出版社，1987:509.

[5] 张文山.论自治权的法理基础[J].西南民族学院学报，2002，(7).

自治管理论文篇5

【关键词】统治；治理；比较

当新公共管理运动在西方兴起时，治理理论便应用而生，这一理论对于社会科学的各个领域产生一定影响，并为世界各国政府的改革提供可一个新的理论依据。由传统的统治理念向治理这个新的理念转变，是顺应时代变化发展。然而，作为新生的理念，它又有着自身的一些缺陷，我们在实际应用中必须予以克服，不能照搬理论。在现今这个时代，经济发展和人们的思想文化都达到一定水平，传统的统治理论，已经制约了社会的发展。因此，新兴的治理理论取代传统的统治理论占主导地位，是时代变化发展的选择。

一、 统治

（一）统治的起源

统治一般是指用政权来控制、管理国家。由此我们可以看出，统治是伴随国家的产生而兴起的。国家产生了必然需要一个强有力的阶级组织起来，形成一个强大的政权，对国家进行管理。如果没有诞生国家这个政治实体，我们也无法谈起统治。因此，我们可以从国家起源这个角度来分析统治的起源。

首先，从自然法和社会契约论来追溯统治的起源。洛克指出，在自然状态中，自然法是由每个人行使的，人人都是自己的裁判者。因此，自然状态是完全自由的状态，人与人之间不存在统治与被统治者的关系，每个人都是自己命运的主宰者。然而，这种完全自由的状态便是混乱无序的根源。在自然状态中，既没有一部明文规定的法律作为裁决纠纷的共同尺度，又缺少一个公共的裁判者和公共权力来保证裁决得以执行。于是人们为了克服自然状态的缺陷，更好的保护他们的人身和财产安全，便相互订立契约，自愿放弃自己惩罚他人的权利，把它交给他们中间被指定的人，按照全体成员或他们授权的代表所一致同意的规定来行使。当人们这样做了之后，国家就成立了。“这就是立法和行政权力的原始权利和这两者之所以产生的缘由，政府和社会本身的起源也就在于此。”[1] 国家的产生，是统治形成的前提，而政府则是统治的具体执行者，他是充当公共的裁判者的角色，拥有社会全体成员所让出的那一部分公共权力。

其次，运用阶级分析法来追溯统治的起源。它的主要特点是，它是阶级利益和阶级关系作为政治分析的决定性变量，以此来观察和评估人的政治行为和政治制度。[2] 因此，用阶级分析方法来分析国家的起源，马克思指出，国家是阶级斗争的产物，而阶级斗争是各阶级利益的争夺，最终的胜利者便成为了统治者，失败的一方沦为被统治者。由此，我们可以得出统治是如何产生的。

（二）统治理论自身的困境

面对市场失灵和政府失灵的问题，依据统治理论作为基础的传统统治管理模式已经无法解决。市场失灵是指在资源配置的某些领域完全依靠市场机制的作用无法实现帕累托最优状态。[3]市场在公共产品的提供、限制垄断、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态及统计成本等方面存在着内在的局限。[4]因此，单纯的依靠市场手段不可能实现资源的优化配置。而此时西方经济学家推崇的政府干预的管理模式，被认为是解决市场失灵最有效的方法。

凯恩斯的国家干预理论被认为是西方统治理论发展的顶峰。但是政府在发挥经济职能时也有一些内在的局限，与市场失灵一样，政府也会出现失灵。70年代开始在西方国家出现的“滞胀”现象以及其他社会经济问题已经充分证明了这一点。从70年代末80年代初开始，西方各主要市场经济国家纷纷采取了放松管制、私有化等减少政府干预的政策，正是鉴于国家的不足和市场的失效，愈来愈多的人开始寻找新的理论来对付市场和国家协调的失效，而此时治理理论正在兴起，作为一种新的政府管理理念。

二、 治理

（一）治理理论兴起的背景

在1989年世界银行关于非洲的报告中，“治理”一词首次出现；世界银行1992年度报告的标题就是“治理与发展”。在这短短的十几年的时间里，“治理”一词已经被广泛应用，由此引发学术界的关注，并使得一大批学者进行持续不断的研究和探讨，使其得到了不断的发展。

然而治理理论的兴起有着现实的状况，从20世纪下半叶到现在，西方政府管理的指导思想是“最好的政府，用市场机制与非政府组织合作等方式提供最大的公共服务”。因为一方面市场调节有失灵之处，即市场在限制垄断、提供公共产品、约束极端个人主义、克服生产的无政府状态，统计成本等方面存在着明显的局限。因此，单纯的市场手段不可能实现资源的优化配置，导致公共资源得不到保障，人民开始抱怨政府的无能。另一方面，政府调节也有失灵之处，即政府依靠国家计划、命令手段，也无法达到资源配置的最优化。

（二）治理含义的界定

由于治理概念越来越广泛的被应用于各个领域，以至于产生了许多不同的治理理论。然而，关于治理含义的界定，学术界还存在很大的分歧，各种治理理论都很难给治理下一个准确的定义。

首先，詹姆斯·罗西瑙将治理界定为一系列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。[5] 罗西瑙将治理的主体多元化，并不是简单定为政府。同时，将治理定义为一个潜在的规则，是恒定不变，人们自觉的遵守治理这个潜在的规则，它必须依靠国家强制力实行下去，这将减少政府的权力，由一个“强政府”向“强社会”转变，符合当前构建“有限政府”的理念。

全球治理委员会在《我们全球合作伙伴》中将治理定义非常宽泛，把集体和个人行为的层面、政治决策的纵面模式都包罗在内，据此，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同的事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。治理主体包括国家、社会、市民、市场等等。学者格里·斯托克提出了五种关于治理的理解：第一，治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社会公共机构和行为者；第二，治理意味着在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊性；第三，治理明确肯定了涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；第四，治理指行为网络的自主自治；第五，治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。[6]这是比较充分的理解治理的内涵。

其次，我国学者对治理的含义的也有着自己的观点。治理理论从更高层面上强调了公民参与政府治理的重要性，主张用治理代替统治，以治理机制对付市场和政府的双“失效”，认为治理可以弥补政府和市场调控和协调过程中的某些不足。[7]俞可平给治理下了一个定义，他认为治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需求，治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。他将治理理解为一种公共管理活动和公共管理过程。但同时也指出治理需要必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。

综上所述，我们可以将治理理解为由多个中心（国家、公民、市场、社会）组成，遵循公正、公平、效率的原则，采用非暴力的方式对公共事务以及一些私人事务中需要公共部门解决的那一部分进行管理的过程。好的治理意味着追求公共利益的最大化，是政府和公民的合作管理，是国家权力向社会的回归的过程。政府不可能在以简单的强制性行为来表达到社会管理的目的，治理是一种民主性的过程，使公民拥有了更多的选择权。

三、治理与统治的比较

“治理”与“统治”从词面上看似乎差别不大，但其实际含义却有很大的不同。第一，管理的主体不同。治理的主体可以是政府、公民、一些民间的或非政府组织，而统治的主体则必定是政府。第二，管理的形式不同。治理是政府、公民以及一些民间组织通过合作、协商的方式进行管理，而统治是政府运用政治权威的方式进行管理。对政府制定的政策，被统治者只能被动的接受。第三，管理的范围不同。依据当前全球治理理论的提出，治理的范围可以是无国界的，由于治理的主体可以是非政府的、跨国界的民间组织。而统治的主体是政府。因此，统治就有了领土和主权作为限制。第四，管理的原则不同。治理以自愿为主，兼有强制，但是主要还是公民的认同和共识。而统治则以强制为主，政府通过依据法律、法规来管理。

通过治理与统治的比较，我们可以看到治理的优点，首先，在一定范围内，治理理论发挥弥补政府缺陷、纠正市场失灵的作用，促进社会法治的建设、市场有着自身的缺陷，无法解决垄断、以及提供公共物品的问题。政府也有缺陷，政府无法解决“寻租”行为、低行为等问题。面对市场失灵和国家的失效，人们想通过运用治理理论来解决这些问题的前提，必须要拥有一个健全的法治来解决这类问题。其次，治理理论推动了政府与公民的良性互动，来解决现代社会问题，公民广泛参与到政治生活中来，为政府决策的合理化、科学化奠定了基础。同时，也宣传民主政治思想，建立健全民主制度。

综上所述，治理与统治的比较，治理完全可以取代统治在国家管理中的主体地位。“少一些统治，多一些治理”，已经成为一些西方政治学家和政治家的流行口号。

四、 结语

虽然治理理论还处在不断发展的阶段，但它打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，即市场与计划公共部门与私人、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会，它把有效的管理看作是两者的合作过程。他强调管理就是合作，否认政府的那种权威统治的管理模式。因此，统治与治理的融合，是未来政府改革的必然选择，构建和谐社会的理论基础。 参考文献

[1]洛克.政府论下篇[M].上海：商务印书馆，1981．

[2]俞可平.政治与政治学[M].北京：社会科学出版社，2003.

[3]韩丽华 潘明星.政府经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[4]查尔斯·沃尔夫.市场或政府—权衡两种不完善的选择[M].北京：中国发展出版社，1994．

[5]罗西瑙.没有政府统治的治理[M].剑桥大学出版社，1995.

[6]格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际科学（中文版），1999，（2）．

[7]乔耀章.再论作为非国家机构的政府[J].江苏行政学院学报，2005，（2）．

自治管理论文篇6

一、不同时期社会发展理论简析

1.现代化理论

20世纪50年代，由美国著名经济学家库兹涅兹提议的在美国社会科学研究理事会中创立一个经济增长委员会并进行了一系列学术活动，同时于1952年创办了在国际社会学界有广泛影响的“经济发展与文化变迁”组织，因而，在其周围形成了一个联系紧密的学术圈子，这就为现代化理论的形成提供了充分的理论和实践准备。

现代化理论所针对的主要是西方国家近代以来的社会结构变迁，即在西方国家现代化过程中提出来的。我国著名社会学家孙立平教授将现代化理论概括为三点。第一，“传统—现代”二分法。即按照特定的标准将历史上曾经有过的社会或现在世界存在的国家划分为“传统的”和“现代的”两种类型。第二，社会发展的内因论。即社会发展的动力和现代化的主要动力主要来自内部，而发展中国家社会发展的不顺利，根本原因也是来自内因。第三，现代化趋同的假设。现代化理论家认为，在发展中国家发展的过程中，将会不可避免且越来越多地具有当今现代社会的特征。[1]

2.发展理论

然而，随着现代化理论越来越陷入遭到尖锐批评的困境，立足于研究发展中国家的发展理论却获得了越来越大的影响力。该理论主要由依附理论、世界体系理论和比较政治经济学理论所构成。埃及的阿明、德国的弗兰克等著名的依附理论学家对发展中国家进行现代化的研究设计，并以此激烈抨击传统的现代化理论。该理论基于以下假设：第一，不应当单独地分析一个社会的发展，而应当从世界系统里考察问题；第二，在许多情况下，往往是外来因素对社会发展的影响更为重要。[2]

代依附理论而起的是美国纽约州立大学的沃勒斯坦提出的世界体系理论。二者有紧密的联系，其不同之处在于：第一，依附理论的依赖是单向的，而世界体系理论的依赖是双向的；第二，世界体系理论避免了依附理论的“两分法”倾向；第三，世界体系理论强调这个世界体系是变动的。[3]

3. 社会转型理论

孙立平教授认为基于以上两种学术传统和社会发展理论，第三种发展社会学理论也在转型国家（20世纪最后20年中国、前苏联和东欧）的发展的背景下逐渐有了其形成和发展的土壤和可能。从一定意义上说，转型过程是一个更为复杂的社会变迁过程。从我国30多年的社会大规模变迁，可以更深刻地领会到转型过程所具有的独特和复杂的内容，从改革开放初期提出的“四个现代化”口号开始，没过多久便被“经济体制改革”的话语体系所替代，接着人们又发现单独的经济改革不足以保持经济的平稳、平衡和健康地发展，而应该进行社会的整体转型。于是就有了后来和现在的“行政体制改革”和“政治体制改革”的实践和口号，不可否认，这是任重而道远的。可以说，转型中包含了现代化的内容，但转型又不仅仅是现代化。同时，转型包含着发展，但转型又不仅仅是发展，应该是促进社会的整体进步。[4]

所以，认识社会发展理论，不仅仅要分清现代化理论和发展理论以及转型理论的联系和区别，更要在认清转型理论的基础上，如何探索一个合理的治理模式，促进社会的转型和实现社会的整体进步。

二、转型期社会治理模式的提出及分析

社会治理被看成是政府对社会进行管理的一种方式和手段，它是基于共同的目标，实现政府与社会、公共部门与私营部门的和谐共治。金国华教授认为社会治理在理论上被看做政府的部分权力向社会的回归，即还政于民的过程。在实践上，是我国社会管理体制的创新。一般普遍认为，社会治理是一种比较先进的社会管理方式，它能增进广大人民当家做主的主人翁精神，增强公民的社会认同和政治认同感，在缓解社会矛盾、促进社会稳定方面具有重要的现实意义。[5]

因此，选择合适的社会治理模式就成为各治理主体进行社会治理的核心要义。张康之教授认为，就人类社会的自我治理活动而言，曾经有过统治型的和管理型的社会治理模式，或者说，人类几千年的社会治理活动可以归结为统治型的和管理型的社会治理范型中来。与农业社会的自然经济相适应的是统治型的治理模式，与工业社会的社会化大生产想适应的是管理型的治理模式。而在从工业社会向后工业社会转变的过程中，出现了一种朝着新型社会治理模式前进历史趋势，这就是20世纪末所出现的以公共管理为过渡形式的社会治理模式。[6]

1. 统治型治理模式

在我国古代，儒家的德治思想占据主导地位，概言之，这是由统治型的社会治理模式所决定的，这种权力发挥直接作用的治理模式，只能以德治的方式进行统治，其目的就是要缓和阶级矛盾，降低阶级冲突，巩固统治阶级的统治地位，以维护特权阶级的经济利益和政治利益。实际上，这种“德治”并没有实际内容和意义，它只是为了实现统治者的一定程度的权威，亦即实质上是一种“权治”，依靠权力进行治理。所以，这种统治型的社会治理模式的根本性质决定了，“德治”是一种理想的状态，它并不具有实施的条件和基础。

2. 管理型治理模式

通过对近代以来的社会治理模式进行考察，法治成为该治理状态下的主要特征，它根本上难以与德治相容。在这种管理型的社会治理模式中，权力依然是其社会运作的轴心，但是这种权力是公共权力，是基于理性和权力制衡原则作为存在的条件的，保护个人私有财产，实现名义上的个人平等，防止权力被个人滥用。为防止权力被滥用或个人追求私利，就需要对权力进行合理分配，要么把权力集中起来，要么将权力分散。前者走向德治，后者走向法治。因此，在资本主义社会，资产阶级基于自己的阶级本质，为巩固本阶级的统治地位，实行名义上的自由平等，以法治来取得广大人民群众的认同和信任。[7]

3.公共管理社会治理模式

如上可知，统治型社会治理模式和管理型社会治理模式都是追求单一的德治或法治，都无法将二者相容。但是在公共管理中这种问题得到了解决。公共管理是一种新型的社会治理模式。首先，公共管理是一种服务型的社会治理模式。张康之教授认为这种服务型的社会治理模式能够将德治和法治统一起来，此时，道德和法律就不再是工具，[8]而成为一种治理模式，成为社会发展的基本内容，它服务于广大人民群众。在个人层面上所意味着的是自律和他律的统一，在秩序上实现了像巴尔所说的那种秩序：“来自人民自身—自觉自愿地遵守从心底里拥护的、大家共同分享的道德价值观念的要求和约束。”[9]日本学者川岛武宜说：“法不是只靠国家来维持的，没有使法成为作为法主体的个人的法的秩序维持活动，这是不可能的。”[10]所以，通过德治和法治的统一，自律和他律的统一，使法更好地服务于社会，服务于大众。

其次，公共管理是一种求实的社会治理模式。张康之教授认为，现代社会治理这能否承担起求实的责任义务，决定了他能否成为一个合格的现代社会治理者。[11]在求实这个伦理范畴和道德规范中，体现出了科学精神和道德价值的统一，对于社会治理体系中的岗位和职务等来说，求实表现为一种责任和义务；对于社会治理这个人来说，求实又是一种美德，亦如在以往的社会治理模式中，仁爱、公正、宽容和节制等等往往被看作是社会治理者的美德一样。但是，我们更倾向于把求实的精神和态度确立为社会治理这的责任和义务。因为，作为美德，只是社会治理者可有课无的东西。有了这些美德，会使治理者成为高尚的人，成为人们敬仰和称颂的“清官”。但是，没有这些美德，并不妨碍他作为一个治理者而存在。[12]因此，张教授说，对于现代社会生活特别是社会治理活动而言，求实是一项责任义务，同时也是一种美德。但是，作为责任义务，求实不是一项法律责任义务，也不是一项行政责任义务，而是一项伦理责任义务。[13]

再次，公共管理是一种公正的社会治理模式。公正问题是一个跨学科的问题，几乎各个基础性学科都对公正的问题发表意见，罗尔斯的专著《正义论》对公正问题的论述，受到学界的广泛关注。作为新型的社会治理模式，公共管理尤其重视对公正的追求。张康之教授在论及公共管理的公共问题时指出，以往的社会治理模式无非是社会冲突的被动应答，治理的目的是限制冲突和协调冲突，社会局部中的合作无非是从属于在更大范围冲突中夺取优势的目标，社会在整体上的普遍合作从来也未真正出现过。公共管理是一种谋求社会普遍合作的模式，公正是实现普遍合作之中。所以，实现社会公正，才有了合作的基础；任何时候，没有了公正，就必然会产生冲突。[14]因此，公共管理要实现善治，就必须始终伴随着公正的理念在旁。而公正的问题的解决，也是公共管理这种社会治理模式得以接受和实现的必要条件。

总之，从统治型社会治理模式到管理型社会治理模式，再发展到公共管理的社会治理模式，是社会历史发展、更是人类学术思想的巨大进步以及人类对社会发展规律和轨迹及社会本质认识的巨大飞跃。对公共管理社会治理模式的服务性、求实性和公正性分析，为人们认识和了解公共管理提供了一个清晰的框架和理论基础，提供了深刻的思考空间。

三、关于社会治理模式的几点思考

第一，社会治理的公共管理模式的多元治理主体。

社会治理中的公共治理主体不仅包括居于长期治理垄断地位的政府部门，而且还包括私营部门和第三部门等非政府部门的参与者。我们都知道，在社会治理的很长一段时期，基于政府的职能定位，对社会公共事务的管理主要都是由政府垄断并进行强制实施的，政府几乎成为社会治理的独一无二的治理主体。而根据现代社会治理理论，政府并非社会治理的惟一主体，与此同时，私营部门和第三部门等非政府部门在公共事务的管理中也扮演着重要的角色，[15]除政府垄断的公共物品外，它们承担了社会生活的准公共物品和私人物品，有时对某些公共物品也有不可替代的产出作用，在某些领域，这些非政府部门可谓具有政府部门所没有的优势。政府部门应该转移某些职权和任务下放给私营部门，社会团体，充分发挥它们的资源和社会优势。所以，利奇和史密斯说：“治理涉及中央政府、地方政府、和其他公共权威，也涉及在公共领域内活动的准公共行动者、志愿部门、社区组织甚至是私营部门。”[16]

第二，公共治理模式是一种自主自治的网络管理。

与传统社会治理模式中的单一等级协调方式和依靠市场机制发展作用不同，公共管理社会治理模式强调多元治理主体自主自治的网络管理。对于各非政府组织如私营企业、社会自治组织，社会志愿团体等来说，他们只需丧失个人或团体的部分经济利益；对政府部门来说，它只需放弃自己的部分强制权力。各治理主体间不再是监督和被监督的关系，而是合作关系，各主体形成利益交叉、权力交叉的关系，这种交叉关系就是自主自治的网络管理。

第三，政府在公共治理中的治理角色。

在传统社会治理模式中，政府扮演的都是“主导者”、“管理者”的一元角色，在社会治理环境中政府“说一不二”。而在公共治理理论中，政府摒弃了“一元”的帽子，开始以社会“中间人”的面貌出现，政府不再是主导者而变成了“参与者”，不再是管理者而变成了“指导者”，政府的作用就是通过协调各主体的关系和利益，达到社会共治，实现社会稳定。这种角色的转变，使政府成为“有感情的治理者”，耦合了公共管理治理模式的服务型本质。

一言以弊之，公共管理这种新型社会治理模式需要从理论上升到实践，在实践中不断丰富其内容。新世纪建设社会主义和谐社会也是公共管理所追崇的宏大社会愿景。

参考文献：

[1]孙立平，社会转型—发展社会学的新议题[J].社会学研究，2005.1

[2]同上

[3]同上

[4]同上

[5]金国华，关于社会治理的几点思考[J].思路与断想

[6]张康之，论不同社会治理模式中的法治和德治[J].江南社会学院学报，2002年12月第4卷第4期

[7]同上

[8]同上

[9][美]巴尔，三种不同竞争的价值观念体系[J].力文译现代外国哲学社会科学文摘，1993年第9期

[10][日]川岛武宜，现代化与法[M].北京：中国政法大学出版社，1994

[11]张康之，求实：社会治理者的责任[J].江南社会学院学报，2003年6月第5卷第2期

[12]同上

[13]同上

[14]同上

[15]丁煌，西方公共行政管理理论精要[M].北京，中国人民大学出版社，2005

[16][英]鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，见俞可平编：《治理与善治》，北京，社会科学文献出版社，2000

作者简介：

吕军涛（1987-）河南商丘人，广西大学公共管理学院硕士研究生，行政管理专业；

张源（1989-）河南许昌人，广西大学公共管理学院硕士研究生，行政管理专业；

自治管理论文篇7

关键词 新公共管理 理论基础 核心价值 操作规则 治理

一、新公共管理的基本含义

开始于30年代的政府职能和职能的扩张，长期奉行凯恩斯的国家干预政策，加上石油危机的，进入 70年代，西方国家普遍出现了空前的财政危机、管理危机和信任危机。[1](p46)

为此，西方国家在实践中很快兴起了被称为“新公共管理”的政府管理模式。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并很快扩展到其他西方国家和家。 [2]（序p4）

“新公共管理”作为一种实践和理论，从实践上讲，他是一组政府针对现实的政府行为和政府管理的新理念、新和新模式。旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲，他是基于对传统公共行政模式的考量，对行政（administration）与管理(management)概念的再认识，对公共部门的抨击的回应，对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视，[3]（pp1-23）以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，以解决新政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。

对于“新公共管理”的内涵，实践者和理论工作者有不同的论述。有代表性的观点有三种。一种是OECD组织的认识，认为新公共管理就是增强和提高公共产品和服务能力的两个途径：一是“提高公共组织的生产绩效，目的是提高人员、发展、合格人才的招聘以及绩效奖励等方面的人力资源管理水平。”二是：“充分利用私营部门”。[4]（p11）胡德(Hood)则从管理过程的角度看待“新公共管理”，包括七个方面：公共政策领域中的专业化管理，绩效的明确的标准和测量；格外重视产出和控制；公共部门内由聚合趋向分化。公共部门向更具竞争性的方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用更具有更大的强制性和节约性。[5](pp4-5)欧文.休斯(Owen.E.Hughes)从一般管理的框架入手得出了新公共管理的综合性的框架。认为“新公共管理”的包括战略、管理的内部要素、管理的外部构成要素三个部分。[3](pp64-66)

对于新公共管理的基本定位，学术界存在两大基本的分歧，一种观点认为，新公共管理的出现具有库恩（Thomas Kuhn）在革命中提出的“典范”或“范式”（Paradigm）意义，是政府管理科学的革命性的变革。[6]（pp73-82）；另一种观点则认为新公共管理只是一种“寻求政府良好治理的一种努力”[7](pp15-21)，是多种管理的工具和方法的“交响乐”[8]

鉴于行政管的具有交叉性和综合性的特点，公共行政管理被誉为“借用来的学科”，[9]（p3）而“典范”这一概念作为科学学派的核心概念，是相对于逻辑学派解释科学结构和科学发展问题的时候提出的，“典范”是一个含义非常丰富不确定的概念，库恩本人也在不同的时期、不同的意义上使用“典范”这一词语。为避免“典范”在科学哲学层面的争论。我们打算从“新公共管理”的理论基础、核心价值与思想、操作规则与手段三个层次概括新公共管理的基本特征。同时新公共管理的批评和新公共管理替代模式的提出也是围绕这三个层次进行的。

1、“新公共管理”的理论基础。新公共管理的理论基础不同于与传统公共行政（public administration），传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织(Bureaucracy)理论，而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论，这里的经济学主要是指50-60年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论（包括交易费用理论、委托理论等）。

首先，公共选择理论作为经济学方法在政治学中的运用，用方法论上的个人主义，采用“经济人” 假设解释整个传统上属于政治学、行政学研究范畴的问题，其推论的结果是市场力量应该最大化，政府的作用应该相应的减少，建议采用以市场为基础的制度设计。同时公共选择理论认为传统的官僚制组织模式不具有更好的责任机制、激励约束机制和灵活性，需要向灵活的、负责的、成本——收益对称的市场机制转变。

新制度经济学的研究发源于科斯(Coase.R)引入交易成本概念对组织和市场边界的研究，后来新制度经济学在深度和广度上得到了扩展，交易成本泛指“经济制度的运行成本”。[10]（p8）新制度经济学从制度成本比较的角度研究制度的选择和设计，认为“在公共部门，如果采用签约的形式来降低行政经费并且造成某种竞争，将有可能使某些交易付出较低的成本。”[3]（p16）

委托理论旨在探讨人和委托人之间由于信息不对称而产生的激励和监督问题，为了减少公共部门的问题，新公共管理强调诸如合同等市场化方案的运用。

最后，私营部门的管理也是“新公共管理”的理论基础，20世纪末，人类在科学技术革命的带动下从社会向后工业社会转变，信息化、知识经济、全球化的进程改变了人类的生存环境，同时也改变了私营部门的组织管理模式。私营部门为了适应环境，很快进行了管理变革，新的管理理论、技术和模式层出不穷，公共部门在私营部门获得成功的巨大影响下，开始引进在私营部门中卓有成效的管理方式。诸如绩效评估，目标管理，灵活化的组织、弹性的组织模式、人力资源开发等，形成了重视结果，以顾客为导向的管理理念。

2、新公共管理的核心价值与思想。

以学和私营部门管为基础的新公共管理理论具有如下的核心价值与思想。

首先，人性假设是组织和行为分析的起点，新公共管理采用经济人的假设，导致对传统约束规则、激励规则的再思考和再评价。使得传统上重视组织理性的官僚制规则转向重视个体理性的市场规则。通过市场这种成本——收益对称的约束和激励机制，使行政（administration）人员转化为管理(management)人员，使管理人员对自己的结果负责。

其次，调整国家与、政府与市场之间的界限和关系模式。改变福利国家的过渡干预，还权于社会，严格限制政府的界限和规模，让市场发挥更大的作用。民营化是其主导方案，就是将公共服务的提供通过市场的方式进行，改变传统上所有的公共产品都由政府直接提供的模式。

再次，与调整国家与社会、政府与市场之间关系，让市场发挥更大的作用，限制政府的边界和规模这一逻辑一致。新公共管理更加重视战略管理，确定组织的目标和重点，制定政策成为政府的主要任务。将政策制定和政策执行分开，政府主要从政策和战略层次上进行管理。而让具体的执行事务交给市场解决。于是政府通过公共关系，与外界组织建立良好的伙伴关系，与非政府部门积极协调，与公众和新闻媒体良性互动成为新公共管理的题中之意。

最后，政府内部的管理价值、原则、机制的重新审视，进行“重塑政府”。在政府的管理当中引入私人管理模式。一是“重理”观念的引入，“重理”即“为了显著改善严格当代意义上的业绩指标，如成本、质量、服务和速度等而在根本上重新思考、彻底重新设计管理程序”[11](p32)。二是，人力资源的开发和利用，对公务员中立的原则提出挑战。三是与行政关系的调整，政治对行政官员具有很大的决定力量和力，公务员不再是传统上的政策的执行者，公务员需要有较强的政治敏感性，公务员直接和公众接触，对自己的管理责任负责，公务员与政治家之间通过合同进行管理。

3、新公共管理的操作规则与手段。新公共管理的操作规则与手段是多种多样的。首先是市场化的操作手段，一个方面是将国有出售给私营部门，诸如规范政府产权；放松管制：出售国有单个企业或资产。另一方面是将公共活动以签订合同的方式转包出去。将竞争机制引入公共服务的提供中去，以私人与私人的竞争、公共部门与私人部门的竞争、公共部门之间的竞争。[12]（p63-68）打破政府的垄断地位，提高公共服务的绩效。

与市场化的逻辑要求相一致，政府对于自身的管理和对市场和非政府组织的管理也发生了众多的变革。在自身管理方面：政府调整自身的组织结构，组织结构向扁平化、平面化的趋势.比如英国的“下一步行动方案”（ Next Steps）和新西兰的公司化改革等。政府进行管理流程的再造，核心在于以结果和绩效为导向，诸如采用目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)、成本核算、财务控制、绩效预算、绩效工资等，英国的雷纳评审（Rayner Scrutiny Programme）和财务管理新方案(FMI)，澳大利亚的高级文官绩效评估等等都是一些具体的管理。政府对非政府组织的管理也有许多具体的操作办法，诸如，建立良好的公私伙伴关系，制定政策标准，保障市场秩序，放松管制等。

公共管理的操作规则与手段是多种多样的，从西方国家和发展家的实践中可以列举出许多。这些操作规则以市场价值、私营企业管理价值作为核心。

二、对新公共管理的批评

新公共管理从提出到实践一直面临着众多的批评，这些批评总体上由理论上的批评和实践上的批评构成。理论上主要针对“新公共管理”的理论基础、核心思想与价值提出批判性的分析和见解。实践上主要针对“新公共管理”的实践承诺与具体操作规则的真实效果之间的反差和距离而提出。

（一）对新公共管理的理论基础、核心思想和价值的批判。前面已经论述了新公共管理的理论基础、核心思想与价值。对此的批判主要由三部分组成：一是对新公共管理的人性假设的批判，二是对新公共管理经济理论基础之上的市场价值的批判，三是对新公共管理主张私营企业管理理论适用性的批判。

1、对新公共管理的人性假设的批判。新公共管理借用经济学的观点和方法分析公共组织，分析的起点就是经济人假设，学者的批判主要集中在两个方面，首先，经济人假设的真实性。经济人的动机并不代表政府组织中政治官员和官僚的真实动机，人会在群体中受到组织文化的影响和人际关系的影响，组织实质上是一个相互影响的系统和。[13]（p321）人性是复杂的，人的理性也是有限的。其次，经济人假设所造成的组织管理的约束和激励问题。经济人假设要求按照“胡萝卜加大棒的约束激励机制”。这忽略了官员的伦理和自律在约束官员行为方面的重要性，“欺诈、腐败、内线交易等似乎已成为地方性的流行病。”[3]（p296）同时经济人假设使政治家和官僚在公众面前变成了不受尊重的人，官员的士气受到影响，“士气不振的工作者显而易见不能有成效的工作。”[3]（p297）

2、对新公共管理经济理论基础之上的市场价值的批判。对市场价值的重新发现和利用是公共选择的核心。但对市场的推崇和过渡的宣扬，使得新公共管理的陷入了一条腿走路的误区。波利特（Politt.Christopher）据此认为新公共管理是新右派考虑国家问题的“令人欢迎的面孔”[14]（p.vi）

学者们对新公共管理除了指责其意识形态的倾向外。还从理论上分析了市场崇拜的弊端。

首先，市场本身是不完善的，新公共管理从市场出发指出了政府的缺陷，但是，市场发挥作用需要一系列的假设条件和政治环境、环境以及文化环境，假设条件的缺失直接造成了“市场失灵”。同时如果市场发挥作用的环境不健全的话市场就很难发挥作用，世界银行和国际货币基金组织对非洲的援助，强调良好的治理和“善治”，发展中国家在运用新公共管理的时候出现的诸如腐败、政治化、合同实际上难以执行等一系列问题就与新公共管理的适用环境相关。片面的市场崇拜是新公共管理的难以应对的挑战和批评。

其次，市场的基本价值是效率，但是效率并不是公共部门和社会的唯一的价值追求，用单纯的效率价值忽略甚至替代其他的价值（诸如作为公平的正义、民主、公民权利、公众参与等），有悖于公民对政府的要求的。以至于有学者认为新公共管理把英国拖入了“相互倾轧的50年代”[15]（p100）

复次，市场的适用性问题。市场机制是以平面化的方式组织私营企业，并且需要政府的政策提供市场的游戏规则，“将市场机制运用到行政组织和管理当中不能不顾及公共部门提供公共产品的性质和机制。”[7]（pp15-21）否则很容易造成失败。

最后，市场崇拜忽视了政府、社团、第三部门等其他社会组织在公共服务上的特殊作用。交易费用经济学的代表威廉姆森（Williamson.O）认为，哪怕是最简单的交易活动都少不了被称作 “治理结构”（Governance Structure），可以通过比较合约分析方法考察不同的治理机制之间的替代关系。90年兴起的治理理论认为社会的网络化、多样化和复杂化导致了市场和等级官僚制这两种协调方式都失败了，需要多种社会组织通过网络化的组织，通过谈判和协调进行公共服务的提供。

3、对新公共管理主张私营企业管理理论适用性的批判。对私营企业管理理论基础的批判与人们对市场的批判类似，主要针对私营企业管理的局限性、价值取向的单一性和对于公共部门的适用性等方面。私营企业与公共部门之间的区别是进行批评的基础。公共部门和私营部门在时间观点、绩效衡量、人事限制等方面存在差异，[16]（pp339-346）私营企业的管理模式移植到政府当中去会遇到许多麻烦，甚至造成混乱和冲突。

（二）对新公共管理的操作规则与手段的批判。

首先是对市场化方案的批判性审视，公共部门市场化的途径主要有二，一是民营化(privatization)，二是签约外包(contracting out)[3]( p292)。民营化和签约外包可能使成本提高，私人组织在没有竞争和没有市场的情况很难有很高的效率。民营化和签约外包使合同的执行和责任的追究变得复杂和难以实现，需要许多技术和政治问题解决，同时还容易造成公共工程中的合谋和贪污腐化。

其次，私营企业的技术运用于公共部门存在许多自相矛盾和弱点。新公共管理“接受一种超组织的视角，没有注意到不存在控制的情况下如何让协调共同的目标”。新公共管理“沉迷在目标管理当中，忽视了信任的重要性”。新公共管理“把注意力集中在结果上，但是不适合跨组织的网络”。新公共管理的核心，“竞争和调控之间存在矛盾。”[17]（p100）新公共管理使得政治对行政的控制加强导致行政的公正性和公共性很难保障。

最后，新公共管理的技术和手段在实践中的效果“尚未得到验证”[3]（p304）在实际当中新公共管理的方案推行和执行并不像政治家所说的那样一帆风顺，遇到了众多难题，对于难题的解决和实践效果的检验还需要一个过程。“重塑政府”去向何方？还是一个值得继续探讨的问题。[18]（pp37-39）

三、新公共管理的替代模式

建立在对新公共管理批判的基础上，治理(governance)构成了新公共管理的替代模式。“治理”可以追溯到古典拉丁语和希腊语的“操舵”一词，原意是控制、指导或操纵。长期以来，governance一词专用于“国家公务有关的的执行，或者指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。[15]（p55）。20世纪80年代治理成为广泛运用的词汇，不光涉及学、国际关系学、学、管还涉学等广阔的领域。

在政治学和公共管理领域，治理的兴起主要有两方面的原因，一是实践的原因，首先， 80年代以来伴随着信息、知识经济时代和后时代的到来，改变了人们的交往方式和产业组织形式，复杂性、动态性、多样性[19]（p218）要求有新的组织方式和协调方式。人们开始将注意力转向治理。其次，国际机构在借款问题上从经济主义转向对社会和政治问题的关注，治理成为他们常用的概念。战后重建运动、对全球化和超国家组织的管理也是治理常常指称的领域。最后，国家、市场和市民社会之间关系的变化，国家统治领域出现了诸多的新情况，传统的统治模式遇到了许多新的问题，也是治理出现的重要原因。

作为对实践的指导和反映集中的体现了治理出现的原因和背景。首先，“把治理当作一个重要的课题来，根源在于对社会流行的一些过于简单化的非此即彼的两分法的否定。”[15]（p56）比如，新制度经济学通过比较制度扬弃了市场与政府；政治学扬弃了私与公；国际关系扬弃了混乱无序与主权。其次，系统论的整体思想、开放思想、演化思想；以及与系统论相伴随的自组织理论、协同论的，为人们提供了观察、驾驭复杂、多变的组织的理论参照。

理论和实践的结合终于导致了治理概念和治理理论的提出。治理概念和治理理论是一个充满含混和多种含义的概念和理论。以致于成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的时髦词语。[20]（p53）人们在多层面、多领域和多层次上使用治理这一概念，鲍勃.杰索普认为治理可以分为广义和狭义两种形式，狭义的治理就是自组织（Self-organizing）的协调方式。广义的“治理可以指诸多方式中任何一种独立活动的协调方式。”[20](p53)罗伯特.罗茨归纳了治理的六种不同的用法，即作为最小国家、作为公司治理、作为新公共管理、作为善治、作为社会——控制系统、作为自组织。[17]（p86）

笔者认为作为新公共管理替代模式，应该包括对新公共管理的理论基础的替代和超越、对新公共管理核心思想与价值的替代和超越，对新公共管理具体的操作规则与手段的替代与超越。罗伯特.罗茨将新公共管理看作治理的一种形式，并将治理在不同领域的用法进行了概括，这样的确触及了治理的外延，但并没有阐释治理的内在机制、理论基础和相对一致的操作规则，因此很难从总体上形成治理的概念。笔者比较同意鲍勃.杰索普的意见，认为治理就是协调组织活动的多种方式，它们构成网络关系，这些网络通过自组织的形式进行协调。

治理直接构成新公共管理的替代模式或者说扬弃了新公共管理。所谓替代或者扬弃就是说，治理包含了新公共管理的但是只是把它作为自组织网络中的一部分，治理本身具有不同于新公共管理的范围、理论基础、核心思想与价值以及操作规则与手段。

1、治理对新公共管理理论基础的替代。新公共管理的理论基础是公共选择、新制度经济学、私营管理理论。治理理论基础是比较广阔的，包括经济学、政治学、管理学、国际关系、系统论、协同论、自组织理论等众多的学科当中的理论和思想，比如经济学当中的交易费用经济学（TCE）就主要运用比较合约分析考察不同的治理机制之间的替代关系，以致于TCE有时被称为新制度经济学的“治理”一脉。[21]政治学对统治和治理的区别；管理学对治理与管理的区别[22]（p128）；系统论对组织复杂性和演化性的研究；自组织理论对组织之间协同和控制机制的研究都构成治理理论的基础，成为分析公共管理问题可资借鉴的视角、方法和观点。

这些众多的理论当中我们不能简单地说新公共管理的理论基础和治理的理论基础截然分开，其中也有重合的部分，比如两者都垂青新制度经学，都喜欢使用交易费用理论，但是治理理论对新制度经济学的主要不像新公共管理那样用来论证市场崇拜的，而是用来论证组织之间的选择和替代，认为在行动的网络中没有唯一的优势组织和活动方式，而在不同的情景下需要组织之间的相互替代和协调。比如，90年代兴起的“比较制度分析”（CIA）就在于强调制度的多样性和替代性。

这些理论中有一部分是与新公共管理不同的，是在对管理环境变化考量的基础上提出的新的观察和解释公共管理的理论和方法。比如系统论、协同论、自组织理论、混沌理论等科学理论本来是对复杂、有机、多样的自然现象研究形成的知识体系，对社会和管理的复杂性、多样性和动态性的认识，使得人们发现这些现象具有相同的运行机制，因此这些本来属于自然科学的理论也变成了治理的理论基础。

2、治理对新公共管理核心思想与价值的替代和超越。新公共管理的核心思想有两条，一是，市场价值的重新发现，市场崇拜，政府卸载，通过市场机制提供公共产品。二是，运用与市场适应的私营部门的管理方法和原则进行政府的再造和重塑。新公共管理被称为“新右派意识形态”（New right ideology）就在于新公共管理在市场和政府二分的逻辑基础上，过分推崇市场价值，而忽略了政府、第三部门的作用以及它们之间的协调。

治理理论对新公共管理核心思想与价值的替代和超越表现在以下几个方面。

首先，治理理论扬弃了新公共管理的一条腿走路，将市场和政府以及其他机构和组织看作自组织网络中的一部分，他们采用合作和“谈判的逻辑”[20]（p61）进行协调。“治理的重新发现有可能标志着这一过程中的一场革命——对过去由国家进行协调遭到失败的事例做出简单周期性的反应；在更晚的一些时候，则是对市场调节失败做出的周期性的反应。”[20]（p59）

其次，治理理论扬弃了管理理论，将治理和管理看作不同的概念，治理与管理的内容和范围、机制是不同的，治理超越于管理。

治理和管理的内容不同，打个比方说，治理是决定到哪儿去（Where to Go）;而管理是决定怎样到哪儿去（How to Go）。“治理被看作机构的内在性质、社会经济和文化背景、外部性和组成要素的监督有关。而管理是采取或监督采取明智的手段完成某些目标的行动。管理阶层主要关心在以具体的时间和既定的组织具体的目标的实现。也就是说：治理的中心是外部的，管理的中心则是内部的；治理一个开放的系统，管理是一个封闭系统；治理是战略导向的，管任务导向的。”“所有与管理从而与控制的分离是治理问题产生的根源。”[22]（p128）

治理与管理的范围是不同的，治理是社会系统要素之间的协调，对话和谈判要求广泛的共识和参与，治理的范围涉及广泛的主体之间的互动，通过协调的方式达到协调增效。而管理是一种理性结构，目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)、绩效评估、人力资源开发，要求一种规范和结构使得目标得到实现。管理的范围没有治理广泛。治理涉及“关于规则的游戏”（”games about rules”）而管理涉及“遵守规则的游戏”（’games under rules’）。

治理和管理的机制不同，新公共管理被波特利（Politt.Christopher）等人认为是“新泰勒主义”。重视效率的逻辑而忽略感情的逻辑，重视程序理性而忽视对话理性，核心在于通过测量绩效和控制以期待获得最佳的管理过程和管理结果，也就是说新公共管理“被关于效率和经济的价值所支配”，对于求得“诸如正义、代表性和参与等等不是被剔除出议程就是被视为高产的阻碍。”[14]（p138）新公共管理的内在机制不能容纳正义、代表和参与的价值。而治理是以“反思的理性”[15]( p65)为基础。治理实现的机制是网络化的协调和自组织，包括广泛的参与，通过参与、谈判和对话形成共识，使得组织之间能够协调增效。

3、治理对新公共管理操作手段和操作规则的替代和超越。

治理替代和超越新公共管理的操作手段与规则既体现了治理理论和管理理论的差别，也体现了治理理论所凭借的广泛的理论支持。

首先，治理的操作手段和规则的多元性，新公共管理所倡导的市场化方案和重塑政府措施只是治理的一个组成部分，治理通过衡量政府、市场、自组织网络等不同的协调形式的优缺点，通过不同形式的网络化协调达到公共事务处理的最佳状态。

其次，治理的操作规则与手段的多层次性，治理的总体特征在于自组织的协调，这一自组织的协调包括人际层次、组织际层次和系统际层次，不同的层次需要不同的操作规则和手段。在人际层次，人们的交往是直接和简便的；在组织际层次，通过成员间的谈判和协商为基础确定具有明确任务的战略联盟；在系统际层次，系统通过“降低噪声”和“负面协调”形成共同行动的纲领。[20]（p62）

最后，治理的操作规则与手段的动态性、复杂性和多样性。在传统的公共行政和新公共管理当中所运用的操作规则与手段都是静态的、简单的单一的。然而在治理理论中，治理借鉴了系统科学、控制论、信息论、自组织理论、协同论、混沌学等自然科学在研究复杂现象时所用到的基本概念，尝试用这些概念形成治理的可操作的规则与手段。在动态性方面，熵、均衡、干扰、相互、干预等被用来形成治理在处理动态性时的操作工具和手段；在复杂性方面，约简和选择、结构化与操作化成为处理复杂性的工具和手段；在多样性性方面，通过考察系统本身的各个方面，例如计划、目标、权利等形成治理的可操作性工具。[21]（p218-230）

当然治理对新公共管理的替代和超越还是很不完善的，治理理论因为理论基础的综合性，核心价值和思想的多元性，操作规则和手段的抽象性，很难形成像新公共管理那样的相对固定的一套管理理念和模式。治理对新公共管理的替代和超越需要随着时间的发展不断取得成果。

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New public management facing challenge ，criticism and substitutive mode

自治管理论文篇8

    这一抽象命题在全球化、市场化和分权化背景下的展开,则是作为国际社会科学前沿话语的治理理论与实践问题。前沿孕育着未来。本文立足于政治科学知识体系的变革,说明这样一个观点:作为公共管理的治理理论,她是民主政治的一份科学研究纲领,是现代政治学本来就应该是的样子。

    一

    从上述事实性知识或判断性知识来审理治理理论,这一理论兴起的直接原因来自于公共权力结构和政府管理的破碎、僵化并出现危机,反映在治理话语中,则集中体现在三个论点上。其一是面对越来越复杂的社会,国家已经丧失应有的行为能力,也难于预测自己的行为后果,甚至难于避免产生有害的决策;并受落后的思想束缚,不时颁布不适宜的或无必要的合法性迫使各种群体接受。其二是社会结构急剧变化,地位危机、社会一致性分裂和文化分裂,公众对公共权力的效能和未来越来越不抱幻想,公众的心灵世界碎片化,行为边缘化日趋严重。其三是作为社会一致性中枢的公共行政体系能力衰减,并进一步成为公众的负担,中央集权、分等论级的控制不再有效;科层系统陷入了官僚主义的怪圈,公共政策无力承受大量社会需求,无法对太多和太矛盾的公共问题做出裁决,超优政策真正的仲裁者是国际市场。对于这一总体性的危机,治理话语走向了积极的知识重建:在文化上返古希腊之本,在政治上重开自由主义之源,在实践出路上择定新制度经济学,在技术上亲和于管理主义,从而推出具有建设意义的政治学理论和分析方法。

    从知识论的角度来看,治理理论是人类在寻求解决社会一致和有效性问题上做出的一次深刻的认识转折与制度突破,在一定意义上,包括近代以来在内的一切政治学知识都在这一框架下实现了新的整合,无论是在事实上还是在判断上,政治学知识体系都在悄悄地脱离统治这一核心而转向个人对公共事物的关心这一主题,由此导致现代政治类型在三个维度上发生重大转向:

    第一,从高级政治向低级政治变迁。一般而言,高级政治首先是指那些在国际关系中意义重大、影响非凡的决策活动,如讨论一国是战争还是结盟等等。其次高级政治是指在共同体层次上、有关民族国家问题的重大决定和政策制定,如号召种族或集团一体化,或是与产权制度有关的政治关系的变革,如私人产业国有化,或者对政府的体制和形式进行根本性变革等等。所谓低级政治也是一种政治类型,这类决策不涉及对国家或国际社会中社会、政治和经济结构的变革,它涉及次要性的决策,如将大型社会系统保持在某种均衡状态。低级政治通常由官员和管理者们在公共行政领域中实行,一般属于官僚政治行为,功能是在不干扰社会政治经济现状的条件下为贯彻高级政治决策所进行的活动。在国内层次上,低级政治包括通过有关防止环境污染的法规;决定提高最低工资和社会福利标准;对外贸易、旅游和投资往来的促进等等。现在应当已经到了把上述思维方式颠倒过来的时候了。

    第二,从暴力政治向规劝政治变迁。战争或以战争相威胁,革命及各种规模的国内骚乱等等是暴力政治形式。个体或国家之所以发动战争或以战争相威胁,其目的总是在于改变或控制对手的行为。虽然只要暴力或暴力威胁仍被人们用于实现政治目的,那么人们就不能否认暴力在政治中的地位,但是这种地位应当是有限的。相反,规劝政治应该是公共政治活动中的基本形式。规劝政治一般是指伦理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治,比如谈判、协商、立法、集体讨价还价,经济、社会、文化和科学合作或激烈的竞争。当然,前提是这种竞争是普遍接受的,并且在预先规定其法则的基础上进行。

    第三,从等级政治向复合政治变迁。等级政治是权力和权能的增殖以金子塔结构为前提的,由等级政治所决定的政治关系表现为下级单位从属于上级单位,每个等级社会当中的顶峰都是最高权威,但这一权威并不一定总是合法的,权威的下属是各级权力层次,每一下属权力层次又控制着更多的下级次层次,这一系统最后通到普通公民,最后为塔基部分决大多数的人民无所抗辩地承认。与之相反,复合政治是指平等或接等的行为者们之间的政治关系,在这种关系当中,社会由信息畅通的、积极的和自治的政治单位组成,这些政治单位对维护自身的独立和幸福往往采取十分戒备的态度,然而它们也承认相互合作和秩序井然的共存既对自身利益有利,同时也是整个社会的利益所在。复合政治只有在具备充分的商品和服务以满足其成员需求的社会中才能付诸实践。进一步推断,复合政治应有一套自由的和竞争性的教育和信息系统,该系统无需依赖于对大众传媒介实行垄断性控制,而等级政治的目的是通过发动具有强烈倾向性的宣传运动来造成一种虚假的社会一致感。

    政治学知识要具有真理性,她就必须客观地、全面地、深刻地反映政治生活的本质与规律,但这是一件不太容易做到的事。因为它需要政治生活的充分的展开,真正成为符合人的本性的而不是同人相异化的日常生活。政治学知识的发展与人类思维的进步是联系在一起的,只有当人类的思维已经进展到能够充分把握自身生活的程度时,政治生活的神秘性、彼岸性才会消失。低级政治、规劝政治和复合政治的形成,使得政治学知识发生重大转变,并为治理型政治学代替统治型政治学提供了基本概念。兴起于现实公共政治生活危机中的治理理论,它之所以能引起政治学知识的转向,根本原因就在于它以新的思维回应了当代人类生活的变革。从近代从统治—解放的政治到治理—生活的政治的变迁,体现了公共权力运动发展的内在规律,当公民权利真正成为公共权力唯一合法性源泉时,治理—生活的政治才真正有利于市场秩序,政府制度才会内生于市场秩序。应该说这才是民主政治本来应该有的样子,换言之,主流民主政治学长期以来都未能到位。所以治理理论更体现了现代政治文明精神。

    二

    从治理型政治学的应用或其实践战略来看,新公共管理的实践是其必然的逻辑展开,是治理型政治学在现实中的具体表现形态。如果把治理型政治学看成是一种新的政治科学研究纲领,那么按照拉卡托思科学研究纲领方法论中有关硬核和保护带的理论,治理和新公共管理之间的关系恰恰体现了科学研究纲领中硬核和保护带的关系。因此,割裂这两者之间的关系,不仅容易降低新公共管理的政治学科的性质,减弱治理理论在回应现实问题时的力度,而且也使治理理论在学术论战中失去有效的保护带。国外有些学者认为,新公共管理之所以和治理理论有关,是因为“掌舵”是分析公共管理的核心,而“掌舵”是治理的代名词,简略分析一下新公共管理的原则框架,将有助于我们认识这一点。

    作为新公共管理内容的主体,它有两个基本学术支持:管理主义和新制度经济学。管理主义在这里的应用是把私人部门的管理手段引入公共部门,强调直接的职业管理、明确的绩效标准和评估标准、根据结果进行管理,以及更晚些时候所提出的接近消费者——公民的观念。新制度经济学则是把交易成本分析和激励结构引入公共服务中,通过新的激励制度安排削减官僚机构,通过承包和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择。而关键也最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受统治结构羁旁的官僚政府,以企业家精神的政府推动服务提供者之间的竞争,其基本的理论框架大致如下:(1)把控制权从官僚手中转到社群手中授予公民;(2)推崇市场机制而不是官僚机制;(3)驱动政府管理者前进的是自己的目标——部门和角色的使命,而不是文本的规则和规定;(4)公共管理者重新把自己的公众定义为消费者,并且为它们提供选择的机会;(5)把问题解决在萌芽状态而不是简单地提供事后服务;(6)把精力放在赢利而不是简单地支付财政拨款上;(7)实行分权制度,主张参与式管理;(8);公民评估自己的者的绩效时,关注的不是投入而是结果(9)关注的目标不仅仅是公共服务的提供,还包括激励所有的部门和公? 瘢??饩鏊?巧缛褐写嬖诘奈侍獠扇⌒卸?O匀唬?鹿?补芾淼恼庑┕勰詈偷图墩?巍⒐嫒罢?渭案春险?味脊匦木赫?⑹谐 ⑾?颜咭约敖峁???膊棵盼?普庑魈獾淖?渚褪峭牙胪持握?蔚摹⒏?〉恼????硪环矫嬖蚴歉?嗟闹卫怼?/P>

    三

    在一个全球化和不确定性日益增加的大变革时代,各个发达国家和发展中国家都在寻找一种更好地适应环境的新的治理形式,以便在经济的竞争中赢得优势并让社会获得有质量的增长,治理理论正成为回应这一变革的强势政治理论话语,支持这一话语体系的价值观和以之相一致的知识文本,修正了主流政治学的统治理论,并在全球范围引起政治家、学者以及官员、实业家的共识。立于中国公共管理实践理解治理理论时,我们深感这对重构中国民主政治知识体系,寻求善治的制度平台和有质量、有效率的公共政策制定模式,摆脱市场化进程中公共管理的低效甚至多方面的失败,在新的合法性基础上重建社会信仰,均是十分重要的理论资源。从社会或区域之间竞争的可持续性来看,治理理论资源合法充足的利用,应当是十分重要的社会资本的一种提升途径。中国正在发展公共管理制度,开始研究公共管理的知识,以便为有效地治理中国提供基础性条件,这一努力要趋于最后的成功,可能需要在以下三点达成共识:

自治管理论文篇9

关键词:公共管理；善治；和谐社会；公共行政

随着中国经济改革的深化，相应的行政、司法等方面的制度改革都要跟进，以适应经济发展的需要。其中首当其冲的就是公共行政的体制改革，因为如何应对日益严峻的全球性问题的挑战，化解国内社会转型期所积聚和引发的种种危机和风险，进而构建社会主义和谐社会，不仅是中国治理的核心和目标，更是公共行政的当务之急。对此，20世纪下半叶在西方兴起和传播的新公共管理运动和治理、善治理论无疑给我们带来了不小的启示，不过同时也引发了我们思考:新公共管理运动是否可以在中国畅通无阻？当下的中国公共行政能否按照新公共管理理论进行变革?善治理论是否代表人类未来政治和行政的发展方向?立足于中国的基本国情并借鉴西方理论来探讨中国公共行政――达到社会和谐的路径就具有极其重大的现实意义了。本文将从分析新公共管理运动和治理、善治理论的兴起入手（关于公共管理、治理、善治、公共行政的关系笔者将在文中进行界定，为了更清楚的阐述我国和谐社会公共行政和西方的不同，笔者倾向于把治理和善治的理论独立出来，而不是仅仅列为新公共管理的一个渊源），通过对比中西历史背景和现实状况的差异来努力回答这些问题，并且从中国当前和谐社会建设的视角出发，提出改善我国公共行政的建议。

一、新公共管理运动与公共行政

新公共管理运动是公共部门尤其是政府部门管理实践的一次深刻变革。它不仅席卷了西方发达国家，对发展中国家的影响也日益显现。很多人发现，固守于传统的行政管理理念无助于行政效率的提高，不仅如此，来自于公众的抱怨、抨击和期望迫使公共部门急切地找寻到解决日益复杂的社会公共事务的恰当方法、工具和理念，于是在实践和理论两个层面上，新公共管理就应运而生了。具体而言，20世纪70年代末兴起的新公共管理运动，开始关注的只是策略、政策、知识和技能的“公共管理”，还被看作是公共行政下面一个较低层次的技术性领域，是范围更大的公共行政或公共事务的一个分支。它是一套实用方法的艺术和科学，适用于公共行政的方案设计与组织重组、政策与管理计划、资源配置、财政管理、人力资源管理以及进行项目评估与审计。此时公共管理之所以叫“新”，就是以此“公共管理”为参照的。

进入20世纪80年代尤其是90年代以后，为适应全球化、信息化及国际竞争加剧的趋势，迎合国内公共服务需求的增加以及提高政府效能的呼声，西方各国相继掀起了政府改革的热潮，促使传统的公共行政模式向“新公共管理模式”转变。改革的广泛性、全面性和激进性是前所未有的。“新公共管理”运动起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家。西方各主要国家根据本国的实际，分别制订了各自的政府改革方案，如美国的“企业化政府”改革运动、英国的“管理主义”运动、奥地利的“行政管理计划”、丹麦的“公营部门现代化计划”、法国的“革新公共行政计划”、葡萄牙的“公共选择计划”以及澳大利亚的“财政管理改进计划”等。随着政府改革实践的不断丰富，公共管理研究得以继续发展，并汇聚了政策学派、公共行政、工商管理、公共选择学派以及政治学等不同学科的学者。显然，此时的“公共管理”才是人们通常提到的新公共管理。欧文•休斯认为，这种新公共管理包括了公共行政。从公共行政转变为公共管理，意味着理论与实践上的重大变化:公共管理不仅关注政府内部事务、程序管理和办公室管理，还关注外部环境、战略、组织广泛的使命与目标、灵活的管理策略等更为广泛的内容，以及对取得结果、改进技能和增强责任的强调；尤为重要的是，依据“行政”概念而发展起来的公共服务，同依据“管理”概念发展而来的公共服务是不同的，而采用公共管理则更有助于人们深入思考政府体制与政府观念的变革问题并付诸实践。

新公共管理和传统行政相比在公共事务治理主体、治理方式、公共利益、价值导向、公共权力、公共参与、公共政策、公共责任等方面存在很大的差异，毫无疑问，新公共管理运动为传统公共行政弊端的革除注入了一股全新的活力。

二、“治理”和“善治”理论与公共行政

20世纪80年代末90年代初，治理理论开始兴起于西方发达国家。一时之间，治理迅速流行，以至于鲍勃•杰索普(B.Jessop)认为“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”。

治理的理论主要是沿着两条路线展开的，一是国际援助机构的发展研究，另一是福利国家危机所引发的公共行革。其中一条路线，即国际援助机构在对发展中国家援助过程中发现，不少援助项目之所以无法有效实施，主要是因为受援助国的政府和公共部门的治理能力出现了危机。1989年，世界银行首先使用了“治理危机”一词来描绘非洲国家面临的问题，随后“治理”就被广泛用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。另一条路线则是二战后西方国家普遍面临的福利国家危机。20世纪60-70年代，福利国家濒临破产，社会福利不但没有刺激个人的创造性反而助长了其懒惰和依赖情绪；社会问题非但没有减少，新问题、新情况反而层出不穷，社会分裂加剧，家庭解体，感情纽带断裂，传统的小社群遭到离弃……因应社会的需要，公共行政领域兴起了一场大变革。政府缩小规模，从经济领域大踏步撤退，“市场化”、“以企业家精神改造政府”成为指导性理念，签约外包、合同采购、公私合营、国有企业私有化……，各种新的公共行政方式日新月异，其典型就是英国撒彻尔内阁时期与美国里根执政时期。此即为“新公共管理运动”。治理就在这场改革运动中应运而生，这场运动在20世纪90年代后的发展，就开始渗透进了治理理论的要素，接受其理论指导；但是治理理论又超越了新公共管理运动，即发现了社会自组织网络这一新兴事物的治理潜力。实际上，治理机制一直就存在于西方社会运行的实践中，只不过到了20世纪后期，西方社会多元化进程加速，特别是公民社会与国家阻隔的逐渐拉大，社会自主性呼声日益见涨，公共行政领域的“国家空心化”，这些都预示着传统公共行政模式的衰退命运。“乃至70年代，人们对国家的作用不再抱幻想；到90年代，对市场的作用也不再抱幻想，这才重新唤起了人们对这种从未真正消失的事物的兴趣。”而治理理论的提出和阐述则被认为是对实际运行中的治理机制的“重新发现”。

治理理论的创始人之一罗西瑙(J.N.Rosenau)认为“治理是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。”全球治理委员会则认为，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。它是使相互冲突的或不相同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理有四个特征:它不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。简而言之，治理倡导公共管理主体的多元化，是政府与社会之间网状互动的管理过程。治理的目标取向是“善治”，即可以避免“无效治理”并使公共利益最大化的社会协作管理过程。善治是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素有十个:合法性、法治、透明性、责任性、回应性、参与、有效、稳定、廉洁、公正等。而这些要素的实现程度越高，善治就越有可能。

治理和善治理论另辟蹊径不仅摆脱了传统的公共行政模式，而且对新的公共行政改革提出了更高的要求，这是当前我国公共行政改革必须予以重视的。

三、构建和谐社会的公共行政

我国的公共行政体制改革是随着经济体制改革而一步步跟进的，尤其是在我国确立社会主义市场经济的发展目标之后，行政体制的改革也先后走出了：党的十四届二中全会审议并通过《关于党政机构改革的方案》、八届人大一次会议的政府工作报告阐明了公共行政体制改革的原则、方法，以及改革后机构的数量等问题、1995年9月25日，在《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标建议书的说明》中指出，公共行政体制改革的总设想是“把综合性经济部门逐步调整和建设成为职能统一、具有权威的宏观调控部门，把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或者改组为国家授权经营国有资产的单位，或改组为自律性行业管理组织”1997年党的十五大把“推进公共行政体制改革”作为中国政治体制改革和民主法制建设的重要内容之一，这关键的几步。而十七大报告中又提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的新要求。这就要求我们在公共行政体制改革上有新的理念和新的思路，尤其是在当前建设和谐社会的大背景下。构建和谐社会的公共行政，要求我们吸收世界上一切国家优秀的实践成果和理论成果，并结合我国的实际推进和完善我国的公共行政体制。那么面对西方20世纪后以来兴起的新公共管理运动、治理和善治的成果我们如何取舍呢？是一并移植还是启发性接受和探索呢？

丹尼尔•贝尔认为，一个社会的伤痛往往是由于缺乏某种知识所致，制度的创新和移植又总是和相应的知识存量与结构密切相关。故此，我们必须对新公共管理运动的利弊进行全面的认识，对治理和善治的语境进行分析，即使结合中国国情进行的创新也必须紧贴当下建设和谐社会的背景。首先不可否认新公共管理运动革除了传统公共行政的不少弊端，但是新公共管理运动的市场化导向和顾客式的管理民主可能会使我国当前循序进行的公共行政改革失序，再者治理和善治理论本质上在于社会自组织治理，要最大限度的限制政府的作用，这与我国当前阶段政府主导的改革步伐不一致，过于超前，更何况只有获得正当的制度移植的选择逻辑，讨论治理与善治制度的移植才有现实的意义。为此，我们需要的就是把新公共管理运动和治理、善治的某些理念结合我国和谐社会建设的大背景，来实践具体的公共行政改革制度。

为此，构建和谐社会的公共行政首先要做到以人为本。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。把“以人为本”作为“指导思想和原则”写进党的文献是一个伟大的创举，是党在新世纪新阶段作出的重大的历史性决策。在行政管理领域，把“以人为本”作为新的执政理念，提到战略高度来认识，并贯穿行政执法的全过程，无疑对加强物质文明，尤其是政治文明、精神文明建设都有深远的理论意义和重大的现实意义。因为行政管理中贯彻“以人为本”的哲学基础是马克思主义哲学的主体论思想。它科学地回答了中国发展的目的和实质，回答为什么发展?怎样发展?向哪里发展?归根结底，人是发展的手段，也是发展的目的，正如马克思所说，“真正的社会主义”是“每一个人都得到解放，社会本身也得到解放”。

其次，构建和谐社会的公共行政要坚持依法行政、打造法治政府。而法治政府的基本标志是：有限有为的政府（有限是指政府权力能够得到有效的约束，不是一个权力膨胀与不受控制的政府；有为是指政府应该扮演服务者的角色，积极履行公共义务，提供公共产品）、透明高效的政府（透明的政府要求政府要主动接受监督，将一切权力运行在阳光下；高效要求政府行为尽量降低消耗，节约成本，同时方便人民）、诚信责任的政府。我国公共行政改革目标的这种积极有限、运作有序的政府同西方所谓的最小政府的是有很大差异的。

再次，构建和谐社会的公共行政要以公平正义为导向。在新公共管理运动中以市场化为导向就是以效率为导向，而治理和善治理论中则把公正提了出来，与我国社会主义的基础相适应，我国公共行政改革体制的构建也应该以公平正义为导向，而且这种公平正义要做到的不仅仅是形式的公正，更重要的是要做到实质公正，这也是社会主义法治理念的重要内容。在对以效率为导向的公共行政进行构建时加入公平正义，是我们社会主义和谐社会的主要特色，但是又不同于计划经济时代以公正损害效率，而是要在法治公共行政的基础上最大限度地使效率和公平正义相互促进。

具体地结合中国的实际，抽象地借鉴西方的成果，如此方能对我国公共行政制度创新有所裨益，并且使公共行政的改革与和谐社会的建设相互促进。

注释：

①庄序莹主编.公共管理学.上海：复旦大学出版社，2006，2.

②J . Steven Ott，Albert C. Hyde，Jay M . Shafritz. Public Management: The Essential Readings. Chicago : Lyceum Books/Nelson Hall，1991.ix.

③[澳]欧文•E•休斯.公共管理导论.北京:中国人民大学出版社，2001：7-9.

④董晓宇.公共管理的由来及其与公共行政的内在差异―由传统公共行政到公共管理研究之一.载北京行政学院学报，2004，（1）.

⑤⑨[英]鲍勃•杰索普.治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为例的论述.漆芜编译，载俞可平主编.治理与善治.北京:社会科学文献出版社，2000，55，59.

⑥华中师范大学学报（人文社科版）“治理专题”编者按， 2004，2.

⑦(11)(12)俞可平.引论:治理与善治.载俞可平主编.治理与善治.北京:社会科学文献出版社，2000：1.4.5.8-9.16.

⑧[法]让-皮埃尔•戈丹.现代的治理，昨天和今天:借重法国政府政策得以明确的几点认识.陈思编译俞可平主编.治理与善治.北京:社会科学文献出版社，2000，288.

⑩[美]罗西瑙.世界政治中的治理、秩序和变革.张志新译.载詹姆斯.N.罗西瑙等主编.没有政府的治理.张胜军等译.南昌:江西人民出版社，2001：5.

自治管理论文篇10

【关键词】C理论；行政管理；启示

中图分类号：C93文献标识码A文章编号1006-0278（2015）07-253-01

一、C理论概述

C理论是新的管理学之道，由我国古典国学巨著《易经》发展而来，以中国哲学思想为基础，是在中国历史文化背景下提出的创造性理论，用中国古典哲学阴阳五行自然宇宙观为中国管理科学文化提供了一整套的理论和思想模型。

C理论的基本架构有：外在意义是中国（China）、《易经》（Change）、儒家（Confucius）、文化（Culture）、Cheng（作者成中英的姓）。其内在涵义为：决策（Centrality）、领导（Control）、创新生产（Creativity）、人事（Coordination）、市场（Contigency）、权变（Transformative Change）、超越（Transcendence）和太和（Creative Harmony）等八项，这也是C理论的基本架构①。

二、C理论对我国行政管理的发展意义

基于C理论所形成的C管理模式，为中国式管理带来了可靠的依据。在智慧型组织下，力求将中国传统文化的作用最大化②，而其中对我国行政管理发展具有借鉴意义的有：“道、法、兵、墨、儒、易经、禅学”等众家之长的融合意义、讲求“有情，有理，有法”的合理意义和来源平衡哲学的平衡意义。

C理论大的方面包含了国家治理、行政管理，小的方面包含了集团管理、家庭管理和个人管理。最后还是回归到人的问题，个人与集体的人。C理论应用到国家形成一套国家治理理念，才能促进真正的和谐社会。这样的文化基础和底蕴会让国家的治理和行政管理永葆生命力和创造力，因此治理国家之道离不开一个一以贯之的具有文化根基的管理哲学。

三、C理论应用到我国行政管理中的可行方式

C理论是扎根于中国几千年的文化所形成的，它的精髓是强调管理要有创造性和发展性。我国的行政管理方式深受传统文化的影响，但这其中就有需要我们去辨别的精华和糟粕，以此来促进我国的行政管理乃至社会治理的良性发展。

（一）把握C理论的核心理念

C理论运用于国家行政上，最需要把握的是决策者和政策制定者所发挥的决策职能作用，正如西蒙所言“管理就是决策”。孔子说“道之以政，齐之以刑，民免而；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”，“水能载舟亦能覆舟”，民就是水，政府的形象和政策就是产品，因此国家的行政决策和管理的“产品”必须是为民所需的。

在把握C理论的核心理念中，领导者不仅需要紧紧把握住“C”字所代表的创新求精的精神，更需要具有开放、包容和怀柔的辩证思维，我们的文明亟需变成一种道和心的文明，从现实着手回归到一定的高度，领导于无形达到了太和的境界，即每个人都是自己的领导者，实现自治的君子管理，这也让我国行政管理的发展更有新的眼光和视野。

（二）辩证地把握C理论的运用

中国管理哲学是从行政管理开始的，西方现代是以经济学为基础，从经济发展而来。当代中国的管理学是以领导学为基础，也是以中国的政治哲学为基础，但是它的内涵是马克思列宁的管理模式③。我国现在行政管理的管理方式更偏向儒家思想，儒家有长处，但也有缺点，如太多的权威主义导致了行政权力的滥用与腐化。因此这就说明我国的行政管理需要努力地在管理制度与方法上进行改革和发展，不仅进行经济和政治的改革，更需要进行文化上长远地改良和创造，才能使整个国家和社会的大环境是和谐稳定的。这就需要去辩证的把握C理论的运用，逐渐建立一个中国管理哲学在我国行政管理领域的示范模型。

（三）中西合璧，融会贯通

我国的发展离不开改革开放，不仅有“走出去”，更有“走进来”。所以在我国的快速发展过程中，西方的科学技术和科学管理起到了不可磨灭的作用。因此在应用C理论的过程中，应当看到C理论作为一个开放的“宇宙论”，为东西方的思想差异可能造成的矛盾提供了一个战略方向，化解了这种矛盾。这不仅可以让西方的科学技术和科学管理得到充分地发挥，而且也让行政管理底蕴更加深厚，得到中西完美结合的融会贯通。

四、结语

C理论八要素之间的作用生生不息、循环往复，通过对C理论的研究，说明我国的行政管理应具有包容性，这样才能使社会治理生生不息，具有可持续发展性，中国更要形成扎根中国文化的治理理念来促进中国特色社会主义的不断发展。

注释：

①③成中英.C理论：中国管理哲学[M].北京：东方出版社，2011： 231-233.

②成中英，吕力.C理论、C原则与中国管理哲学[J].管理学报，2014（1）：22-36.

参考文献：

[1]周兴中.析C理论的哲学基础[J].科学经济社会，2004（1）：71-88.

[2]徐希燕. C理论：中国管理哲学研究[J].哲学动态， 1999（11）： 37-39.