自治权范文10篇

自治权范文篇1

关键词：行政权;村民自治;村民自治权;司法救济

引言

中国的农村村民自治已经走过了20多年的历程，总体看来，它既是中国农村基层治理模式发展的历史延续，又是社会变迁的一个必然结果。近年来，关于我国村民自治制度的研究可以说已经深入到了各个方面，不仅国内的学者，就连国外的许多学者也越来越关注这一制度，从村民自治产生的历史背景，发展进程到村民自治的本质、内涵及运作的理性分析等等。这些研究对于推动与完善我国农村村民自治有着重要的理论指导作用。然而这个当年被举国一致寄予基层民主建设厚望的制度，并没有帮我们找到我国政治体制改革的突破口，更好地维护农民的权益，促进农村社会及经济的发展。于是好多人开始反思村民自治制度建构的合理性，一些学者将村民自治的困境主要归因于我国传统文化的落后以及村民素质低下或农村家族势力强盛、公共服务能力薄弱等因素的制约［1］，但笔者认为其步入困境的主要原因还是行政权与村民自治权的冲突所致，要想真正发挥其预期的价值，如何去调整好行政权与村民自治权的冲突乃是重中之重。本文将主要从这方面加以分析和论证。

一、行政权与村民自治权冲突的表现形式

对于村民自治，中国宪法和法律中都没有明确规定，只有有关村民委员会的规定。基于村民自治的主体以及目的之考虑（学者对此有不同意见），笔者部分采纳徐勇教授之观点，即自治主体是村民，目的是使广大村民在本村范围内实现自我管理、自我教育、自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，保证国家对农村基层社会的有效治理。［2］因此可以说村民委员会就是自治组织的一个“完全独立的权力-利益主体。”［3］这是诠释村民自治的核心。关于村委会，《村委会组织法》的界定是：它是指农村社区的居民自己组织起来，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的进行自我管理、自我教育、自我服务的一种政治参与形式。因此，在此笔者认为可以将村民自治权狭义地理解为四项内容，即民主选举权、自主决策权、自主管理权和民主监督权。既然法律规定其是一个群众性的自治组织，那么自治权应该是不言而喻的。但是，由于各方面的因素的制约，其自治权却受到了国家行政权的干预和限制，使得村民自治制度的贯彻落实大打折扣。

实践中这种冲突主要表现为党—村关系和乡—村关系的无法理顺而致的紧张关系。对于党—村关系，学界普遍认为，党—村关系不顺主要是由于两者在基层事务管理上存在着权力重叠，而且前者的领导核心地位也会很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而乡-村关系的愈趋紧张则原因是多方面的，不同的人从不同的角度可以找出不同的解释。但其实只要我们再往深处分析就可发现：根据党章和法规，村党支部和乡（镇）政府两者都必须服从乡（镇）党委的统一领导，所以，在村里作为法定领导核心的村党支部执行的上级党委下达的工作指令在实际内容上也必然与乡镇政府下达给村委会的行政性政令具有高度的一致性。从这个意义上说，党-村关系与乡-村关系其实完全可以被归纳为一种关系，即政府与自治组织之间的关系。

考察村民自治权的内容，这种行政权与自治权的冲突主要体现在行政权对村民民主选举权、自主决策权、自主管理权、民主监督权的干预。实践中主要表现为乡政府总是力图通过种种手段操纵选举，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选；通过控制村委会，对本属于自治范围内的事项横加干涉，把村委会当成了自己的派出机构；采取措施阻拦村民行使监督权。试想作为村民自治权的代表机构实际上都为政府行政权力所控制，村民自治制度怎么可能出现预期的效果呢？拿笔者所在的村落来说，四年前，为了提高农民收入，政府加快了农业产业结构调整的步伐，强行要求农民种植青椒。没有经过专家的实地检测，更没有征求农民的意愿和经过村民大会的表决，这一“命令”就开始实施了，结果造成了产品滞压，农民怨声载道。请问自治组织的功能何在？农民经营自主权何在？为什么都是为了农民富裕，其行政权的介入就不能通过民主的方式呢？

这种冲突说白了即村民自治过程中出现的“附属行政化”问题。当然，也有学者提出冲突因“过度自治化”导致的观点［4］。但笔者认为，从目前的相关报道来看，后者的几率很小，而且除非家族势力控制了村委会，否则在现行管理体制下是不太可能出现的。当然，学者们的未雨绸缪也是值得的。那么究竟是什么原因导致其发生冲突呢？

二、行政权与村民自治权冲突的原因分析

目前，学术界有人将这归结于党的下级服从上级的组织原则，这种分析不能说不符合实际。但是，上级党委和乡镇政府为什么要冒违法之风险来干预村自治组织的运作呢？有人分析说，这是我国的宏观体制，即强势政治体制及其衍生的行政冲动所致，所以必须有赖于我国整个宏观政治体制的改革方可使村民自治摆脱困境。不可否认，强势政府及其缺乏制约的行政冲动的确会导致村民自治的困难，也是造成目前政—村关系紧张的一个重要原因，但是，若从村民自治产生的历史发展、从国家推行这一制度的实质及国家现代化的角度来寻找这种冲突的根源，我们可以更准确地找到合适的解决途径。

（一）从村民自治的历史发展的背景来看，19世纪末20世纪初盛行于中国的地方自治思潮经历了一个粹合中国乡官制“保甲制”中传统“分治思想”和西方民主宪政原则的复杂过程，其对未来地方权力结构的变迁具有导向性。于是在地方社会楔入了一个真正行政意义的“自治体”，通过它以地方之人治地方之事而间接达到国家行政控制之目的［5］60。由此不难看出其自治思潮之本意也不过是加大国家行政权对地方乡绅权以及农村社会的控制而已，但由于乡土势力的强大使得清王朝保甲制反而成了乡土势力的附属，于是这种权力为了谋求平衡而出现了一个重组的结构内容即警察制。到了民国时期，民国政府再次将传统保甲制纳入了现代自治政体，采取以“自治为体，以保甲为用的使用策略”［5］32。因此，其自治制度实施之目的也不过是加强国家对农村社会的控制而已。

（二）从国家推行村民自治制度的实质及我国现代化的进程中国家政权在农村基层的作用来看，村民自治绝对不是完全由农村村民自发并自理的“自治”，它实质上是国家在现代化进程中必须加强行政权对广大农村社会的控制，以形成国家实现现代化（当然包括农村的现代化）所必需的高度集中资源的要求的反映。村民自治并不是要求国家政权从农村最基层的村退出，相反还必须强化国家政权对农村基层现代化的引导。没有强有力的国家政权的组织、协调与指引，实现我国农村的现代化是不可能的。考察中国农村政权的发展历史，正好说明了国家政权向农村的渗透与国家的工业化的进程是密切相关的。中国农村历史上就有着“自治”的传统，但古代中国农村社会的自治是“社会自治”，是国家政权顾及不到广阔的农村而采取的一种放任的治理方式，是“乡绅之治”［6］。直到清代末年，光绪三十四年（1908）颁布的《城镇乡地方自治章程》才可以说是具有近代意义的自治。它将地方自治机构纳入国家政权机构的组织体系，达到国家政权向下延伸的目的，实现国家政权对农村社会的控制。以后“地方自治”的口号及具体实施，无一例外都是中国统治者为实现对农村控制所采取的治理方式。这实际上正反映了国家工业化的进程要求国家政权深入到广大农村，以获得工业化所必需的资源。这是国家发展的客观规律。中国国家政权对农村社会的这种渗透，到20世纪五六十年代可以说发展到了顶点。的“政社合一”是国家政权直接深入到了广大农村的最基层，实现了国家对农村高度集中统一的领导。现今国家全力进行现代化建设，国家的现代化离不开农业的现代化，这必然要求国家政权深入到广大农村。因此，在中国发展的现阶段，国家政权不仅不能从农村的最基层退出，而且还应该加强对农村基层建设的领导，国家积极地推动农村村民自治，正是国家行政权要渗透到广大的农村基层，但目前又承担不起这种渗透所必需的成本，因此产生了目前的“村民自治模式”——政务村务不分，行政权对村民自治权的干预严重。（三）从国家与社会的角度来看村民自治，它实际上是国家与社会的关系在农村的反映。在国家没有出现以前，人类社会以一定地域范围内的社会共同体的形式，通过自治以实现共同生活之目的。那时的自治是真正的社会自治。当社会发展到一定程度产生了国家时，表明不同利益群体的冲突已经不能再通过社会自治的方式解决了，这以后，社会是国家“统治”的。只要国家存在，自治就永远不可能是真正的社会“自治”。基层上所表现出来的也并不完全是许多权利上相等的公民共同参与的政治［7］。

由此可以看出，这种国家行政权与村民自治权的冲突的产生其实是国家现代化以及村民自治发展的必然趋势，是不可避免的。因此，解决其冲突更加实际的做法是通过法律加以规定和协调。而不是有些学者提出的行政放权或国家权力的退出。

三、行政权与村民自治权冲突的解决

（一）尽快完善目前用于规定村民自治制度和调整行政权与村民自治权冲突的相关法律，尤其是《村委会组织法》（以下简称《村组法》），由于其规定得太原则化和有漏洞，因此必须从以下几个方面明确它们之间的范围和界限。

第一，完善村民民主选举制度。村委会的选举直接受制于《宪法》的规定，但如何选举则无具体规定。而《村组法》只有6条涉及选举且太原则化。因此在完善《村组法》过程中必须明确村委会选举的程序。同时，应确立选举的普遍性、平等性原则，直接选举及差额选举原则［8］，以保证选举民主有序进行。

第二，应对《村组法》规定的乡政与村治的“指导”关系加以明确解释，运用抽象法和列举法相结合的方法去做一规定，即根据宪法的无授予即无权利的原则和依法行政原则从总体上进行界定，凡是涉及国家方针政策的贯彻落实即法律授权的事项，乡镇就有权要求村委会执行，而对涉及村民自己的公共事务以及法律未授权的即为自治范围，对此可以采用列举法加以明确。

（二）对于行政权在村民自治组织中的运作来说，必须将其纳入法治轨道，即不得超越法律对其范围的限制。行政权主体必须从意识上尊重村委会在自治范围内的自主地位以及自治权利。有学者在此提出公共事务与公益事业的区分［1］，认为办理公共事务只能是政府机构或行政性组织的职能，而办理公益事业则属于社会组织和经济组织的职能。因此，政府应转变其职能，对乡村自治组织的管理主要应集中在对规划和计划进行项目投资，建造各种教育、医卫、体育和文娱方面的公共设施，向村庄和农民提供各种他们需要的公共产品和公共服务；宣传政府的新农村建设政策，对村民自治组织的建设和活动予以财政支持。

这种提法是否准确还值得商榷，但也确实给我们更具体地界定行政权的范围提供了新的视角。

（三）对于村民自治权来说，必须从立法以及司法上加强保护。目前冲突的主要表现是行政权的过分干预。因此，要真正协调冲突，必须加强自治权对抗行政权的能力，从法律上使其处在一个相对平衡的状态，从而使它们都能发挥应有的作用。正如有的学者所说，必须将村民自治权纳入到司法救济的轨道［9］。所谓有权利必有救济，缺乏权利受损救济机制的权利是不完整的权利，村民自治权既为法定之权利，司法机关就应该给予司法救济。因此，完善村民自治权冲突的诉讼救济机制，是实现村民自治不可或缺的司法保障。即在村委会组织法修改时扩充诉讼救济的相关规定。对国家机关违法干预，侵越村民自治权及不履行保障村民自治权的相关行为，村民自治体或村民代表有权提起诉讼请求法院责令停止、改正不当行为或积极履行相关职责，使村民自治权冲突都能通过诉讼这道最后防线得到保障。

［参考文献］

［1］史啸虎.建设新农村与村民自治制度的改革［EB/OL］.中国选举与治理网./exoterica1200612/2467_5.html.

［2］徐勇.中国农村村民自治［M］.武汉：华中师范大学出版社，1997：23.

［3］程为敏.关于村民自治主体性的若干思考［J］.中国社会科学,2005,(3):126-133.

［4］胡振亚,任中平.论“乡政村治”中乡村关系的两种极端走向及调适［J］.重庆邮电学院学报（社会科学版）,2006,(2):76-78.

［5］王先明,常书红.传统与现代的交错、纠葛与重构——20世纪前期中国乡村权利体制的历史变迁［M］//近代中国研究集刊，上海：上海古籍出版社，2005.

［6］潘嘉伟,周贤日.村民自治与行政权的冲突［M］.北京:中国人民大学出版社，2004:4.

［7］费孝通.乡土中国［M］.上海:上海世纪出版集团,2005:60.

自治权范文篇2

0引言

中国的农村村民自治已经走过了20多年的历程,总体看来,它既是中国农村基层治理模式发展的历史延续,又是社会变迁的一个必然结果。很多学者作了研究,这些研究对于推动与完善我国农村村民自治有着重要的理论指导作用。然而这个制度,并没有帮我们找到我国政治体制改革的突破口,更好地维护农民的权益,促进农村社会及经济的发展。于是好多人开始反思村民自治制度建构的合理性,一些学者将村民自治的困境主要归因于我国传统文化的落后以及村民素质低下或农村家族势力强盛、公共服务能力薄弱等因素的制约[1],但笔者认为其步入困境的主要原因还是行政权与村民自治权的冲突所致,要想真正发挥其预期的价值,如何去调整好行政权与村民自治权的冲突乃是重中之重。本文将主要从这方面加以分析和论证。

一、行政权与村民自治权冲突的表现形式

本文采纳徐勇教授的观点,即自治主体是村民,目的是使广大村民在本村范围内实现自我管理、自我教育、自我服务,有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务,保证国家对农村基层社会的有效治理。[2]因此可以说村民委员会就是自治组织的一个“完全独立的权力-利益主体。”[3]这是诠释村民自治的核心。因此,在此笔者认为可以将村民自治权狭义地理解为四项内容:即民主选举权、自主决策权、自主管理权和民主监督权。既然法律规定其是一个群众性的自治组织,那么自治权应该是不言而喻的。但是,由于各方面的因素的制约,其自治权却受到了国家行政权的干预和限制,使得村民自治制度的贯彻落实大打折扣。实践中这种冲突主要表现为党村关系和乡村关系的无法理顺而致的紧张关系。

这种冲突说白了即村民自治过程中出现的“附属行政化”问题。当然,也有学者提出冲突因“过度自治化”导致的观点[4]。但笔者认为,从目前的相关报道来看,后者的几率很小,而且除非家族势力控制了村委会,否则在现行管理体制下是不太可能出现的。当然,学者们的未雨绸缪也是值得的。那么究竟是什么原因导致其发生冲突呢?

二、行政权与村民自治权冲突的原因分析

有人分析说,这是我国的宏观体制,即强势政治体制及其衍生的行政冲动所致,所以必须有赖于我国整个宏观政治体制的改革方可使村民自治摆脱困境。

(一)从国家推行村民自治制度的实质及我国现代化的进程中国家政权在农村基层的作用来看,村民自治绝对不是完全由农村村民自发并自理的“自治”,它实质上是国家在现代化进程中必须加强行政权对广大农村社会的控制,以形成国家实现现代化所必需的高度集中资源的要求的反映。中国农村历史上就有着“自治”的传统,但古代中国农村社会的自治是“社会自治”,是国家政权顾及不到广阔的农村而采取的一种放任的治理方式,是“乡绅之治”[5]。

(二)从国家与社会的角度来看村民自治,它实际上是国家与社会的关系在农村的反映。在国家没有出现以前,那时的自治是真正的社会自治。当社会发展到一定程度产生了国家时,表明不同利益群体的冲突已经不能再通过社会自治的方式解决了,这以后,社会是国家“统治”的。只要国家存在,自治就永远不可能是真正的社会“自治”。基层上所表现出来的也并不完全是许多权利上相等的公民共同参与的政治[6]。

由此可以看出,这种国家行政权与村民自治权的冲突的产生其实是国家现代化以及村民自治发展的必然趋势,是不可避免的。因此,解决其冲突更加实际的做法是通过法律加以规定和协调。

三、行政权与村民自治权冲突的解决

(一)尽快完善目前用于规定村民自治制度和调整行政权与村民自治权冲突的相关法律,尤其是《村委会组织法》(以下简称《村组法》),由于其规定的太原则化和有漏洞,因此必须从以下几个方面明确它们之间的范围和界限。

第一,完善村民民主选举制度。因此在完善《村组法》过程中必须明确村委会选举的程序。同时,应确立选举的普遍性、平等性原则,直接选举及差额选举原则[7],以保证选举民主有序进行。

第二,应对《村组法》规定的乡政与村治的“指导”关系加以明确,凡是涉及国家方针政策的贯彻落实即法律授权的事项,乡镇就有权要求村委会执行,而对涉及村民自己的公共事务以及法律未授权的为自治范围,对此可以采用列举法加以明确。

(二)对于行政权在村民自治组织中的运作来说,必须将其纳入法治轨道,即不得超越法律对其范围的限制。行政权主体必须从意识上尊重村委会在自治范围内的自主地位以及自治权利。

(三)对于村民自治权来说,必须从立法以及司法上加强保护。目前冲突的主要表现是行政权的过分干预。

因此,要真正协调冲突,必须加强自治权对抗行政权的能力,从法律上使其处在一个相对平衡的状态,从而使它们都能发挥应有的作用。正如有的学者所说,必须将村民自治权纳入到司法救济的轨道[8]。所谓有权利必有救济,缺乏权利受损救济机制的权利是不完整的权利,村民自治权既为法定之权利,司法机关就应该给予司法救济。因此,完善村民自治权冲突的诉讼救济机制,是实现村民自治不可或缺的司法保障。对国家机关违法干预,侵越村民自治权及不履行保障村民自治权的相关行为,村民自治体或村民代表有权提起诉讼请求法院责令停止、改正不当行为或积极履行相关职责,使村民自治权冲突都能通过诉讼这道最后防线得到保障。

参考文献

[1]史啸虎。建设新农村与村民自治制度的改革[EB/OL]中国选举与治理网./exoterica1200612/2467_5.html

[2]徐勇。中国农村村民自治[M]武汉:华中师范大学出版社,1997:23

[3]程为敏。关于村民自治主体性的若干思考[J]中国社会科学,2005,(3):126-133

[4]胡振亚,任中平。论“乡政村治”中乡村关系的两种极端走向及调适[J]重庆邮电学院学报(社会科学版),2006,(2):76-78

[5]潘嘉伟,周贤日。村民自治与行政权的冲突[M]北京:中国人民大学出版社,2004:4

[7]费孝通。乡土中国[M]上海:上海世纪出版集团,2005:60.

自治权范文篇3

摘要：随着我国改革开放的深入和市场经济的日益发展，行业协会作为一种重要的社会中介组织得以迅猛发展。行业协会从本质上来说属于自治组织，自治权是行业协会的最主要的权利。而行业协会要实现自治，则必然要建立自己的规章制度，这是一个团体存在和实现其宗旨的基础。

关键词：行业协会；规章；制定权；自制规章；效力

行业协会作为政府和市场的纽带，在市场经济发展中发挥了显著的作用。行业协会从本质上来说属于自治组织，自治权是行业协会的最主要的权利。而其权利的实现则要求其建立自己的规章制度。行业协会规章作为民间法它的效力究竟有多大，对其成员和行业外第三人有哪些影响以及如何规制是我们关心的问题。笔者将就以上这些问题对行业协会规章展开论述。

一、行业协会规章的概念及特点

行业协会规章是行业整体设计的共同体规范。其包含的法益是共同体公益，是全部共同体成员的共同利益，而非行业协会作为组织机构的运行的机构单位利益。随着改革开放的深入和市场经济的发展，行业协会这一社会中间层力量显现出它强大的优势。虽然相关词典和规范性文件对行业协会的界定不完全一致，但通过上述对行业协会定义的理解，大都认为行业协会是介于政府和企业之间的第三部门，具有以下特征：1民间性。行业协会的组织具有自主性，其工作人员也不属公务员编制，经费也一般由自己筹集，与政府行政式的管理与运作机制大不相同。2非盈利性。行业协会不直接从事经济营利行为。即使在运行的过程中有一定的营利性运作和收入，也是围绕行业协会的宗旨而展开的，法律禁止组织成员分配这些利润，而是将其投入到团体或行业群体公益事业中。3中介性。这是行业协会作为社会中介组织的最显著的特性。4行业代表性。行业协会是同属于一个行业的所有生产经营企业、个体经营者的代表，在反倾销、反垄断、反不正当竞争、行业管理监督等法律制度方面具有特定的意义。

二、行业协会规章制定权的由来

行业协会规章制定权首先来源于其行业内成员私权利的让渡，其次是公权利予以肯定。具备了这两方面的要求，才能达到对内约束行业成员的行为，对外被政府和社会承认的效力。

行业协会规则虽然是随经验而出现的，但它们在一个行业内部是以正规方式发挥作用并被强制执行的。行业协会内在地创造大量规定并以有组织的方式在其中间执行该“法律”．比如足球比赛就是以正式化了的规则为基础的。但这些规则根本不通过公立法庭来执行。相反，规则的执行要依赖于足球联合会，由它来作出裁决并实施惩罚。在整个过程中并不依赖政府的公权力来实现，而是全体会员们放弃一部分自己的私利求得一个为大多数人所接受的平衡点去实现自治的过程。所以，行业协会规章制定权首先是成员们私权利让渡的结果。

随着我国行政改革的步伐与力度不断加大，国家向社会分权的程度不断加深，非政府公共组织行使公权力的现象日益普遍。从最初由法律法规授权、政府委托的线索注意到行业协会亦具备的公共行政功能，到继续追究行业协会本身的管理亦构成公共行政的内容，行业协会公共行政主体的身份在改革和学说中不断得到认识。最重要的是行业协会得到了政府的确认和支持。

三、行业协会规章的效力

行业协会规章与国家法的强制力相比，最大的不同在于其约束力实现方式的不同。国家制定的法律是以暴力为后盾的强制力实现的，而行业协会作为一个非营利性组织，其本身资源的获得便不具有法定强制力，而是要靠其社会合法性去竞争赢得。社团规章的强制力其实也体现为一种强约束力，只不过不以暴力为后盾。国家运用法定强制力维护国家秩序，社团规章以其自身强制力及说服力维护局部性社团秩序Ⅲ。行业协会规章与国家法不同，行业协会规章的强制力与说服力是与行业合法性程度成正比的，合法性程度越高。其规章的强制力与说服力越大，也就意味着成员自觉自愿依规章而行事。主动接受规章制约与调整。

行业协会规章的制定不能与其上位法相抵触，即不能与国家的法律法规冲突，否则即视为无效。从制定法与民间法、社会法的地位来看，制定法显然占据上风。制定法的立法者们甚至采取种种措施来限制后者的生存空间，最常见的办法是在国家立法上规定，如果行业协会规章等民间法直接违反制定法的强制性规定，行业协会规章等民间法无效，即使该规章具有合理基础并建基于成员合意之上。在这种情况下，立法者和司法者应该考虑在一定范围内承认这种偏离制定法轨道的行业协会规章民间法的效力。在确定了行业协会合法性的同时，便应赋予其制定规章的权利，当然其成员也有同意和拒绝的权利。但是，章程一旦通过便应对全体成员均有约束力。同时，在本应有制定法但因种种原因制定法缺位时，或者不适宜调整具体情况时，行业协会规章可以成为制定法的临时替代品或直接适用依据。

大量的行业协会规章是经全体成员的一致同意，由全体会议或成员选举产生的代表制定的，有其局部性民主基础，内容上一般只限于该行业组织管辖的范围及任务，行业内部主体如行业管理机构所应用时具有行业协会规章自身的强制力，其他公共机构有可能适用此种规章。公共机构援引相应行业规则进行的调整适用，会加强人们对公共机构的信心，恢复公共秩序。譬如说，在足球比赛中的欺骗行为，如球员服用兴奋剂，在法律未作强制性规定情况下，足协规章便可为反兴奋剂提供大众所能接受的标准而为公共法律在体育竞赛中的秩序健全和完善提供了帮助。行业协会规章可以具备独立的强制力与说服力，不以任何传接性权力为条件。这是因为行业协会建立了一套评判标准，并成为人们处理争议和评价行为的基点，最终构建并维护秩序。

四、政府如何让行业协会及其规章更好地发挥作用

“转变职能”一语．较早出现在中共中央文献中是1985年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》里。1986年。邓小平同志深刻地认识到，精简机构的实质是精简政府职能，必须下放权力。分权是把原本属于政府的部分行政权力，分给非政府的社会组织去行使，以减轻政府的权力负担，也充分运用非官方或半官方组织所拥有的雄厚的社会资源，更好地去完成某一方面的行政任务，这就给行业协会这一社会中间层主体提供了一个展现的舞台。

要赋予行业协会规章以更大的灵活性，就要考虑行业不同，其内部实施的有效性规范也便相去万里，由此决定了“活法”不具有普遍的适用性，它只能在小范围、小区域内起作用。在我们诠释“活法”理论之前，首先接触到的是埃利希当年的论述，埃利希提出了一种颇具代表性的法社会学理论．用诺思罗普的话说，真正的社会学法学认为，“离开‘活法’的社会规范，就无法理解实在法”。由于社会生活方式的多样性，“活法”也便极其分散，人们根本不可能将之完全条文化。而“活法”规则在于它是活生生的现实。还在于“活法”较国家法(制定法)之境界更突显对人的关照。虽在一定程度上．可以说“活法”奉自然法则为行为准则，但“活法”并不以自然法则为最高之抽象判据，而是在于构建一个永恒的灵活的实实在在的社会生活秩序。与“活法”相比。国家法(制定法测显得更抽象、片面和公式化，因而后者永远概括不了社会生活的各个方面，跟不上社会生活的发展。在社会实践中，行业协会自制规章在行业范围内的实用性远超过国家法。所以，政府给行业协会一定的自治权利，对于促进市场经济发展是极为有利的。

在行业协会制定规章保护其成员权利过程中，难免会对行业以外的其他群体产生不利影响。例如，前段时间方便面行业协会的集体调价决定，就给许多消费者带来了不利影响。此时。当然需要政府对市场的积极引导，以及对行业协会不合法规章的规制，政府只有找到这样一个黄金平衡点，即政府既分权给行业协会让其行使自治权，又对其违规行为适当规制，才能让行业协会及其制定的规章在市场经济中更好的发挥作用。行业协会自治通畅，政府在市场调节当中的成本必然下降。因此，政府如何利用好行业协会不仅利于行业发展，政府亦将乐于其中。

自治权范文篇4

[关键词]民族自治地方；税收；自治权

税收关系着地方财政运行和经济发展。1994年的分税制改革，本质上是分税不分权，税权高度集中于中央而忽视了地方的税权需求。时至今日，学术界、实务界普遍认为应将适当的税权下放于地方，以实现制度资源的合理配置。不过，在进一步改革和完善分税制的过程中，民族自治地方处于何种位置?自治地方享有的税权范围是否无差别于其他的省、直辖市?等等，人们对这些问题还是罕有论及。笔者以为，在新一轮的税制改革中，应当充分考虑到民族区域自治这一基本政治制度的要求和民族自治地方的经济特性，税权配置要尊重和体现民族自治地方的自治权，使自治地方享有比其他省、直辖市更广泛、灵活的税收立法权和管辖权。简言之，民族自治地方应当享有较非自治地方更为内容丰富的税收自治权。

一、民族自治地方享有税收自治权的法理分析

(一)我国实行民族区域自治的基本政治制度，决定了民族自治地方应当享有适当的税收自治权

国际上通行的税权划分模式主要有三种：以美国为代表的分权型、以法国为代表的中央集权型和以日本为代表的分权与集权相结合型。采用哪一种模式，关键决定于一个国家的政治经济体制。

我国实行的是二级分税制，采纳了分权与集权相结合的税制模式，这在总体上与我国的政治制度是相适应的。不过我国的分税制也还有一些不完善的地方，未能充分反映民族区域自治制度的特点。民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。民族区域自治的核心是自治权。自治权是宪法赋予的地方性权力，该权力受到国家的领导和监督，是国家权力系统中的一个组成部分。各自治机关在自治权的落实过程中，自治权具有与其他国家权力同等的权威性，不可随意地更改。鉴于此，我国分税制应当与民族区域自治这一基本政治制度相适应，在税权划分上，应将部分具有地方特色、反映民族需求的税权授予民族自治地方，让民族自治地方拥有适当的税收自治权。

本质上，民族自治地方的税收自治权仍然是国家税权的一部分，是国家公共权力的一种具体表现。但是在权力的内容、特征上，它与一般地方政府享有的税权是有区别的。其原因在于，民族自治地方的自治机关与一般地方机关的行政职能存在一定差别。“我国民族自治地方的自治机关在中央的统一领导下，既行使同级一般地方国家机关的职权，同时还行使宪法、民族区域自治法和其他法律规定的自治权，所以自治机关享有财税自治权是与其法定职能密不可分的。”因此，与一般地方享有的税权相比，民族自治地方的税权具有自治权特性，其内涵与外延更为宽泛、丰富。

(二)民族自治地方拥有与社会经济状况相适应的税收自治权，符合分税制的要求

分税制其实是中央与地方之间的财政分权，主要任务之一就是要在政府间实现事权、财权、税权的统一，实现财政分配关系的规范化。按照公共产品理论，政府最主要的职能是提供公共产品，公共产品是分层次的，并非所有的公共产品都应当由一级政府统一提供，不同层次的公共物品应当由中央政府和地方政府分别提供。而政府提供公共产品的过程也就是财税承担支出责任的过程，只有在中央政府与地方政府之间实行财税分权，才能保证地方政府提供地方性公共产品的可能性与可行性。无论采用哪种税权划分模式，都必须充分考虑各级政府提供公共产品的范围及其财政能力，体现财权、事权相一致的原则。就我国而言，区域经济发展严重不均衡，各个地方对不同层次的公共物品存在着不同的偏好和需求，因此，在分税制的改革和完善中，必须根据地方的具体经济发展状况，合理划分税权。

1994年的分税制改革，在税权划分上采用“一刀切”的办法，在东部与西部、民族自治地方与非自治地方之间都实行无差别的税收制度。这种不区分经济差别、民族差别的做法，没有充分反映出民族自治地方的经济类型、发展需求、风俗习惯等社会情况，结果是导致民族自治地方的财税自给能力不足，财税调控能力疲软，财政赤字严重，不少地方陷入“吃饭财政”的困境。在这种财权与事权不匹配的情形下，自治地方根本就无力向社会提供数量足够、有质量保证的公共产品。如果说在当时是有利于国家税制统一的，那么时至今日，则必须进行相应调整。我们应当承认，与东部等非自治地方相比，主要位于西部的民族自治地方在经济、教育、社会保障等各方面都普遍落后，自治机关在公共产品的供应上严重不足，而且形成了社会发展落后——公共产品供应不足——社会发展落后的恶性循环。如果不能保障、落实民族自治地方的税收自治权，不在财税方面给予民族自治地方更大的制度空间，而仅仅是与其他地方一样承受无差别政策，那么是不能调动民族自治地方的积极性的，只会加剧民族地区与其他地区的社会差距，影响各民族共同繁荣、共同富裕目标的实现。因此，我们必须继续深化分税制改革，根据社会经济发展状况，赋予民族自治地方灵活、务实的税收自治权，从而实现事权、财权、税权的统一。

二、目前影响民族自治地方税收自治权的主要制度因素

1994年实施的分税制仍沿袭了计划经济体制的中央统一税政的税收征管体制，税权的纵向划分缺乏一个统一、稳定的规则，税权高度集中于中央。对此，普遍认为这种只分税不分权的分税制，并不是本质意义上的分税制，没能实现中央和地方政府“财权、税权、事权相一致原则”。民族自治地方在此背景下要求税收自治权，必定是障碍重重。究其原因，除了思想认识不到位、利益纠葛难断清外，从法律上说，还存在如下制度因素：

(一)民族自治地方没有与自治权相适应的地方税收立法权

实行分税制，要害不是分钱，而是分权。税权是根本，而税收立法权又是根本的根本。如果税收立法权分配得当，其他税权的配置就会相对容易。

上面已经谈到民族自治地方应当可以享有税收自治权，其中当然包括了税收立法权，因此自治地方可以在不同宪法、法律和行政法规相抵触的情况下制定地方性税收法规。但是，1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》规定：“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央”。《国务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》规定：“中央税和全国统一实行的地方税立法权集中在中央”。按照这些规定的要求，几乎所有地方税种的税法、条例及其实施细则都是由中央制定与颁发的。换句话说，地方制定税收法规实际上是不允许的，地方税收立法权有名无实，这是在“合理分权”中要着重解决的问题。《民族区域自治法》第34条规定：民族自治地方的自治机关在执行国家税法的时候，除应由国家统一审批的减免税收项目外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以减税和免税。依照此规定，民族自治地方只能够享有非常有限的税收减免权，而不是具有自治权性质的税收立法权。

从2000年西部大开发以来，国家连续颁发《关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》、《关于落实西部大开发有关税收政策具体实施意见的通知》等文件，在民族自治地方实施了一系列税收优惠政策，并将一些税收管理权限下放给地方，如省级人民政府有权批准减免民族自治地方的内资企业的企业所得税等。但是这类规定离税收立法权的内容还相去甚远。(二)民族自治地方缺乏主体税种

分税制改革中对中央税与地方税进行了划分，但划分依据是多重的、随意的，包括税种标准、行业标准、企业隶属关系标准等。由于这种划分方式缺乏科学性，致使民族自治地方的税源大头都纳入了中央财政，留下的主要是一些收入不稳、税源分散、增收较难的小税种。比如不少民族自治地方以酒、糖、茶为其主要经济收入，但是酒、茶的消费税属于中央税，自治地方就无权参与收益分配。

有人认为，营业税和企业所得税已经成为当前地方税中最主要的两个税种。这种观点放在东部发达地区是正确的，但到了民族自治地方则未必，因为它没有考虑到各地的经济发展状况和经济政策的差异。我国幅员辽阔，各地经济发展都有各自的特点和特色，再加上改革开放以来经济政策倾向的不同，中部地区、东部地区和西部地区的经济状况已经形成了明显的差异，因而各地地方税收人来源的构成是不相同的。营业税是以第三产业为主要税源的，民族自治地方多位于经济落后地区，往往第三产业不发达，营业税税源极为有限，与充当主体税种的要求相差甚远。至于企业所得税，民族自治地方普遍市场发育不足，企业规模小、效益差，而且还要按隶属关系在各级政府间进行分配，实际上成了共享税，也无力担当主体税的能力。其实，民族自治地方具有比较优势的是农牧业以及资源的蕴藏较其他地区发达和丰富，但是现行资源税制度由于税率偏低、征税范围有限，以及资源产品价格管制等原因，不利于西部资源优势转化为经济优势和税收优势，资源税还成不了主体税种，所谓“东税西移”的立法意图也未能实现。

可见，现在自治地方基本还没有主体税种。由于缺乏科学的地方税体系和合理的主体税种作保障，致使不少自治地方陷入财政资金短缺的困局，甚至沦为“赤字财政”、“吃饭财政”。1999年民族自治地方的财政自给率为43.6％，大大低于全国其他地区。尽管这些年来，民族自治地方的财政收入逐年提升，但财政自给率仍然严重不足，很大程度上要依靠中央财政的扶持，这种情况既加重了中央财政的压力，也不利于地方税收人持续稳定地增长和地方政府公共职能的发挥。

(三)对民族自治地方来说，现行的税收基数返还办法不具有公平性

在1994年分税制体制改革中，采用“基数法”实现税收返还，即全国统一以1993年财政收入的实际入库数为基数，按照1:0.3的系数采取无地区差别的增量返还。2002年开始又实行所得税基数返还，具体办法是以2000年为基期，以2001年实际执行数为所得税划转基数，从而能使地方既得利益不受影响。

税收返还和所得税基数返还最明显的特征就是转移支付的数额和增长率均以来源地的增值税、消费税和所得税税额为依据，不考虑地区差别。这一做法的初衷是保证地方既得利益，以使改革能顺利推行下去。但这种做法体现了对收人能力强的地区倾斜的原则，对民族自治地方却是不利的。因为发达地区经济发展较快，财税收入高，根据税收返还基数所获得的返还量就大；而民族自治地方多为经济欠发达地区，税源有限，财税收入低，根据返还基数所获得的返还量就小。相关研究表明，“这种保证地方既得利益的转移支付办法没有起到均衡地区财力差异的作用，不能体现公平的原则”。我国分税制改革的一个主要目标是：通过调节地区间分配格局，促进地区经济和社会均衡发展，实现基本公共服务水平均等化。但从税收返还的实施效果来看，这个目标并没有实现。

(四)分税制对民族自治地方的特殊情况和特殊的开支因素考虑不足

过去历次财政体制改革，国家都充分考虑了民族地方的特殊情况，在财政体制方面给予了力所能及的优惠和照顾，促进了少数民族地区的发展。实行分税制后，原体制中对自治地方的各种照顾基本上都已收回，未能充分体现出民族照顾的政策。而财政转移支付中的专项转移支付、特殊转移支付，目前尚未制度化、规范化，随意性比较大。民族自治地方特殊开支因素很多，如果国家对这些特殊开支因素考虑不够，这些用于少数民族特殊需要的开支将难以坚持，势必严重影响少数民族各项社会职业的发展和正常的生产生活。

三、落实和完善税收自治权的法律建议

(一)赋予民族自治地方适当的税收立法权

税收立法权实质上是一种特殊的资源配置决策权。赋予自治地方一定的税收立法权，可以更好地发挥其在资源配置中的作用，提高供应公共产品的效率，同时可以充分发挥税收对经济的调节与控制作用。因此，中央有必要授予民族自治地方相应的税收立法权。对此应注意如下两个问题：

第一，哪一级民族自治地方可以享有税收立法权?有人认为，税收立法权事关国家法制统一和经济平衡，该权力只能配置到省、自治区、直辖市一级的人大和政府。对此笔者认为有待商榷。省、自治区、直辖市一级地方应当享有税收立法权，符合分税制的本来意义，无需怀疑。但需要考虑的是，我国民族自治地方包括自治区、自治州和自治县，那么自治州和自治县能否享有地方税收立法权呢?答案应该是肯定的。从权力配置来看，按照《宪法》和《民族区域自治法》的规定，自治州和自治县不同于一般的市、县，而是依法享有和行使自治权的，自治权的内容当然包括了财政自治和税收自治。从经济状况上看，自治州、自治县的经济特色、内在需求都会与普通市县差别甚远，地方税制的建设需要反映民族特色。因此，只要不违背税法的原则精神，应当允许自治州、自治县都能享有一定的地方税收立法权。在税收立法权的行使上，应该严格遵守《民族区域自治法》19条之规定，即只有民族自治地方的人民代表大会才有权制定有关税收的自治条例和单行条例，自治区的自治条例和单行条例需报全国人民代表大会常务委员会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常委委员会批准后方能生效。

第二，民族自治地方的税收立法权限应该有多大?很多人都认为，在地方税制体系的构建中，应当赋予省、自治区、直辖市一定的税收立法权。对此笔者表示部分赞同，因为一方面，省、直辖市也有其地方需求，而现在的税收立法权过度集中于中央，抑制了省、直辖市的积极性；但另一方面，自治区是具有自治权的，其税收立法权的权力范围显然应该大于其他的省、直辖市。从这个角度说，自治地方的税收立法权限应该是比较宽泛的。在具体的权限划分上，中央税、共享税和部分全国范围内普遍征收，涉及全国性经济调控的地方税的税收立法权应集中于中央，以保证中央政府的宏观调控能力和提供全国性公共产品的需要；除此之外，其余地方税种的税收立法权，均可下放给民族自治地方。

(二)确立民族自治地方的主体税种

目前人们谈论地方主体税种的构建时，多根据财政分权原则，从财税受益范围、税基的流动性、税源的稳定性、政府职能的优化等方面进行论证。笔者认为，这些观点都过分依赖分税和分权理论，没有根据目前地方税制度中存在和面临的最主要的问题来考虑选择地方税的主体税种。目前我国地方税制度中的各种问题都是围绕收入问题展开的，例如事权与财权的划分，是因地方政府的财政收入不足以满足其承担的公共事务的财政支出需要，而导致二者范围划分的不合理问题的加剧；还有导致体制外收费的泛滥和中央财政转移支付压力的不断加重都源于地方税收人规模偏小。因而，我国现行地方税面临的迫切问题是如何增加地方税收入。所以，在选择和设置地方税主体税种时不能拘泥于理论要求，应根据现实状况实事求是地将收人原则放在首要位置。由于各地经济发展状况和面临的主要问题不同，因此在主体税种的选择时，应根据实际情况实行有差别的主体税种设计，以加快各地经济优势和资源优势转化为税收优势的速度。

对民族自治地方来说，首先，要确立、巩固营业税主体税种的地位。营业税具有覆盖面广、反馈快等特点，可以引导资源流向、弥补市场缺陷、实现资源优化配置，对稳定财税收人、促进经济发展有着重要作用。营业税在整个税制结构中地位也非同寻常，一般其收入约占税收收入总额的15％，随着第三产业的快速发展和范围的拓展，以及合理地将银行、保险公司、铁道部门的营业收入完全归地方所有，营业税仍然会保持较高的收入水平。因此应将营业税确立为自治地方的一个主体税种。其次，应改革现行资源税，并将其培育为一个主体税种。民族自治地方的一个重大比较优势就是资源丰富，但是这些地区的资源优势并没有能够转化为税收优势，原因在于现行的资源税税率太低、征收范围太窄。因而应改革资源税，扩大征收范围，提高征税税额，以提高资源税成为资源丰富地区主体税种的可能性。而且资源税收入的增加也可以使地方政府有一定的财力改善由于资源的开采给当地造成的地质破坏、环境污染等问题，使资源税真正成为地方收益性的税种。

(三)改革现行“基数法”税收返还方式，进一步完善财政转移支付制度

自治权范文篇5

关键词：行政权;村民自治;村民自治权;司法救济

引言

中国的农村村民自治已经走过了20多年的历程，总体看来，它既是中国农村基层治理模式发展的历史延续，又是社会变迁的一个必然结果。近年来，关于我国村民自治制度的研究可以说已经深入到了各个方面，不仅国内的学者，就连国外的许多学者也越来越关注这一制度，从村民自治产生的历史背景，发展进程到村民自治的本质、内涵及运作的理性分析等等。这些研究对于推动与完善我国农村村民自治有着重要的理论指导作用。然而这个当年被举国一致寄予基层民主建设厚望的制度，并没有帮我们找到我国政治体制改革的突破口，更好地维护农民的权益，促进农村社会及经济的发展。于是好多人开始反思村民自治制度建构的合理性，一些学者将村民自治的困境主要归因于我国传统文化的落后以及村民素质低下或农村家族势力强盛、公共服务能力薄弱等因素的制约［1］，但笔者认为其步入困境的主要原因还是行政权与村民自治权的冲突所致，要想真正发挥其预期的价值，如何去调整好行政权与村民自治权的冲突乃是重中之重。本文将主要从这方面加以分析和论证。

一、行政权与村民自治权冲突的表现形式

对于村民自治，中国宪法和法律中都没有明确规定，只有有关村民委员会的规定。基于村民自治的主体以及目的之考虑（学者对此有不同意见），笔者部分采纳徐勇教授之观点，即自治主体是村民，目的是使广大村民在本村范围内实现自我管理、自我教育、自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，保证国家对农村基层社会的有效治理。［2］因此可以说村民委员会就是自治组织的一个“完全独立的权力-利益主体。”［3］这是诠释村民自治的核心。关于村委会，《村委会组织法》的界定是：它是指农村社区的居民自己组织起来，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的进行自我管理、自我教育、自我服务的一种政治参与形式。因此，在此笔者认为可以将村民自治权狭义地理解为四项内容，即民主选举权、自主决策权、自主管理权和民主监督权。既然法律规定其是一个群众性的自治组织，那么自治权应该是不言而喻的。但是，由于各方面的因素的制约，其自治权却受到了国家行政权的干预和限制，使得村民自治制度的贯彻落实大打折扣。

实践中这种冲突主要表现为党—村关系和乡—村关系的无法理顺而致的紧张关系。对于党—村关系，学界普遍认为，党—村关系不顺主要是由于两者在基层事务管理上存在着权力重叠，而且前者的领导核心地位也会很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而乡-村关系的愈趋紧张则原因是多方面的，不同的人从不同的角度可以找出不同的解释。但其实只要我们再往深处分析就可发现：根据党章和法规，村党支部和乡（镇）政府两者都必须服从乡（镇）党委的统一领导，所以，在村里作为法定领导核心的村党支部执行的上级党委下达的工作指令在实际内容上也必然与乡镇政府下达给村委会的行政性政令具有高度的一致性。从这个意义上说，党-村关系与乡-村关系其实完全可以被归纳为一种关系，即政府与自治组织之间的关系。

考察村民自治权的内容，这种行政权与自治权的冲突主要体现在行政权对村民民主选举权、自主决策权、自主管理权、民主监督权的干预。实践中主要表现为乡政府总是力图通过种种手段操纵选举，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选；通过控制村委会，对本属于自治范围内的事项横加干涉，把村委会当成了自己的派出机构；采取措施阻拦村民行使监督权。试想作为村民自治权的代表机构实际上都为政府行政权力所控制，村民自治制度怎么可能出现预期的效果呢？拿笔者所在的村落来说，四年前，为了提高农民收入，政府加快了农业产业结构调整的步伐，强行要求农民种植青椒。没有经过专家的实地检测，更没有征求农民的意愿和经过村民大会的表决，这一“命令”就开始实施了，结果造成了产品滞压，农民怨声载道。请问自治组织的功能何在？农民经营自主权何在？为什么都是为了农民富裕，其行政权的介入就不能通过民主的方式呢？

这种冲突说白了即村民自治过程中出现的“附属行政化”问题。当然，也有学者提出冲突因“过度自治化”导致的观点［4］。但笔者认为，从目前的相关报道来看，后者的几率很小，而且除非家族势力控制了村委会，否则在现行管理体制下是不太可能出现的。当然，学者们的未雨绸缪也是值得的。那么究竟是什么原因导致其发生冲突呢？

二、行政权与村民自治权冲突的原因分析

目前，学术界有人将这归结于党的下级服从上级的组织原则，这种分析不能说不符合实际。但是，上级党委和乡镇政府为什么要冒违法之风险来干预村自治组织的运作呢？有人分析说，这是我国的宏观体制，即强势政治体制及其衍生的行政冲动所致，所以必须有赖于我国整个宏观政治体制的改革方可使村民自治摆脱困境。不可否认，强势政府及其缺乏制约的行政冲动的确会导致村民自治的困难，也是造成目前政—村关系紧张的一个重要原因，但是，若从村民自治产生的历史发展、从国家推行这一制度的实质及国家现代化的角度来寻找这种冲突的根源，我们可以更准确地找到合适的解决途径。

（一）从村民自治的历史发展的背景来看，19世纪末20世纪初盛行于中国的地方自治思潮经历了一个粹合中国乡官制“保甲制”中传统“分治思想”和西方民主宪政原则的复杂过程，其对未来地方权力结构的变迁具有导向性。于是在地方社会楔入了一个真正行政意义的“自治体”，通过它以地方之人治地方之事而间接达到国家行政控制之目的［5］60。由此不难看出其自治思潮之本意也不过是加大国家行政权对地方乡绅权以及农村社会的控制而已，但由于乡土势力的强大使得清王朝保甲制反而成了乡土势力的附属，于是这种权力为了谋求平衡而出现了一个重组的结构内容即警察制。到了民国时期，民国政府再次将传统保甲制纳入了现代自治政体，采取以“自治为体，以保甲为用的使用策略”［5］32。因此，其自治制度实施之目的也不过是加强国家对农村社会的控制而已。

（二）从国家推行村民自治制度的实质及我国现代化的进程中国家政权在农村基层的作用来看，村民自治绝对不是完全由农村村民自发并自理的“自治”，它实质上是国家在现代化进程中必须加强行政权对广大农村社会的控制，以形成国家实现现代化（当然包括农村的现代化）所必需的高度集中资源的要求的反映。村民自治并不是要求国家政权从农村最基层的村退出，相反还必须强化国家政权对农村基层现代化的引导。没有强有力的国家政权的组织、协调与指引，实现我国农村的现代化是不可能的。考察中国农村政权的发展历史，正好说明了国家政权向农村的渗透与国家的工业化的进程是密切相关的。中国农村历史上就有着“自治”的传统，但古代中国农村社会的自治是“社会自治”，是国家政权顾及不到广阔的农村而采取的一种放任的治理方式，是“乡绅之治”［6］。直到清代末年，光绪三十四年（1908）颁布的《城镇乡地方自治章程》才可以说是具有近代意义的自治。它将地方自治机构纳入国家政权机构的组织体系，达到国家政权向下延伸的目的，实现国家政权对农村社会的控制。以后“地方自治”的口号及具体实施，无一例外都是中国统治者为实现对农村控制所采取的治理方式。这实际上正反映了国家工业化的进程要求国家政权深入到广大农村，以获得工业化所必需的资源。这是国家发展的客观规律。中国国家政权对农村社会的这种渗透，到20世纪五六十年代可以说发展到了顶点。的“政社合一”是国家政权直接深入到了广大农村的最基层，实现了国家对农村高度集中统一的领导。现今国家全力进行现代化建设，国家的现代化离不开农业的现代化，这必然要求国家政权深入到广大农村。因此，在中国发展的现阶段，国家政权不仅不能从农村的最基层退出，而且还应该加强对农村基层建设的领导，国家积极地推动农村村民自治，正是国家行政权要渗透到广大的农村基层，但目前又承担不起这种渗透所必需的成本，因此产生了目前的“村民自治模式”——政务村务不分，行政权对村民自治权的干预严重。（三）从国家与社会的角度来看村民自治，它实际上是国家与社会的关系在农村的反映。在国家没有出现以前，人类社会以一定地域范围内的社会共同体的形式，通过自治以实现共同生活之目的。那时的自治是真正的社会自治。当社会发展到一定程度产生了国家时，表明不同利益群体的冲突已经不能再通过社会自治的方式解决了，这以后，社会是国家“统治”的。只要国家存在，自治就永远不可能是真正的社会“自治”。基层上所表现出来的也并不完全是许多权利上相等的公民共同参与的政治［7］。

由此可以看出，这种国家行政权与村民自治权的冲突的产生其实是国家现代化以及村民自治发展的必然趋势，是不可避免的。因此，解决其冲突更加实际的做法是通过法律加以规定和协调。而不是有些学者提出的行政放权或国家权力的退出。

三、行政权与村民自治权冲突的解决

（一）尽快完善目前用于规定村民自治制度和调整行政权与村民自治权冲突的相关法律，尤其是《村委会组织法》（以下简称《村组法》），由于其规定得太原则化和有漏洞，因此必须从以下几个方面明确它们之间的范围和界限。

第一，完善村民民主选举制度。村委会的选举直接受制于《宪法》的规定，但如何选举则无具体规定。而《村组法》只有6条涉及选举且太原则化。因此在完善《村组法》过程中必须明确村委会选举的程序。同时，应确立选举的普遍性、平等性原则，直接选举及差额选举原则［8］，以保证选举民主有序进行。

第二，应对《村组法》规定的乡政与村治的“指导”关系加以明确解释，运用抽象法和列举法相结合的方法去做一规定，即根据宪法的无授予即无权利的原则和依法行政原则从总体上进行界定，凡是涉及国家方针政策的贯彻落实即法律授权的事项，乡镇就有权要求村委会执行，而对涉及村民自己的公共事务以及法律未授权的即为自治范围，对此可以采用列举法加以明确。

（二）对于行政权在村民自治组织中的运作来说，必须将其纳入法治轨道，即不得超越法律对其范围的限制。行政权主体必须从意识上尊重村委会在自治范围内的自主地位以及自治权利。有学者在此提出公共事务与公益事业的区分［1］，认为办理公共事务只能是政府机构或行政性组织的职能，而办理公益事业则属于社会组织和经济组织的职能。因此，政府应转变其职能，对乡村自治组织的管理主要应集中在对规划和计划进行项目投资，建造各种教育、医卫、体育和文娱方面的公共设施，向村庄和农民提供各种他们需要的公共产品和公共服务；宣传政府的新农村建设政策，对村民自治组织的建设和活动予以财政支持。

这种提法是否准确还值得商榷，但也确实给我们更具体地界定行政权的范围提供了新的视角。

（三）对于村民自治权来说，必须从立法以及司法上加强保护。目前冲突的主要表现是行政权的过分干预。因此，要真正协调冲突，必须加强自治权对抗行政权的能力，从法律上使其处在一个相对平衡的状态，从而使它们都能发挥应有的作用。正如有的学者所说，必须将村民自治权纳入到司法救济的轨道［9］。所谓有权利必有救济，缺乏权利受损救济机制的权利是不完整的权利，村民自治权既为法定之权利，司法机关就应该给予司法救济。因此，完善村民自治权冲突的诉讼救济机制，是实现村民自治不可或缺的司法保障。即在村委会组织法修改时扩充诉讼救济的相关规定。对国家机关违法干预，侵越村民自治权及不履行保障村民自治权的相关行为，村民自治体或村民代表有权提起诉讼请求法院责令停止、改正不当行为或积极履行相关职责，使村民自治权冲突都能通过诉讼这道最后防线得到保障。

［参考文献］

［1］史啸虎.建设新农村与村民自治制度的改革［EB/OL］.中国选举与治理网./exoterica1200612/2467_5.html.

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［3］程为敏.关于村民自治主体性的若干思考［J］.中国社会科学,2005,(3):126-133.

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［5］王先明,常书红.传统与现代的交错、纠葛与重构——20世纪前期中国乡村权利体制的历史变迁［M］//近代中国研究集刊，上海：上海古籍出版社，2005.

［6］潘嘉伟,周贤日.村民自治与行政权的冲突［M］.北京:中国人民大学出版社，2004:4.

［7］费孝通.乡土中国［M］.上海:上海世纪出版集团,2005:60.

自治权范文篇6

新中国成立之后，新政权对高等教育进行了全面接管与改造，大学成为了政府的附属机构。③改革开放之后，大学办学自主权不断得到确认与强调。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》首次明确提出高校办学自主权问题。1993年中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》中指出要进一步扩大高校办学自主权。1998年颁布《中华人民共和国高等教育法》以立法方式确认高校办学自主权。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中要求按照《高等教育法》规定，切实落实和扩大高等学校的办学自主权。2010年中共中央、国务院的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》中再次强调落实和扩大高等学校办学自主权。2014年，教育部《关于落实和扩大高校办学自主权完善内部治理结构的意见》中提出要探索多种放权方式，根据赋权与能力相匹配原则，对有能力用好、有良好的权利运行和规范机制的高校，以协议、试点等方式赋予更多的办学自主权。2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》再次强调要依法落实高等学校办学自主权，完善中国特色现代大学制度。“‘办学自主权’体现的是大学的外部关系，主要是大学与国家公权力之间的关系。……中国的学术自由和大学治理的核心问题仍然是大学的外部关系问题，最主要的是大学与教育行政机构之间、学术活动与国家管制之间的关系问题。”④从上述文件内容中可以看到，办学自主权的提出与政府决定改革教育管理体制紧密相关。可以说，与西方大学自治是一个被国家权力逐渐侵蚀的过程不同，⑤中国大学则是一个从国家权力中不断获取自主空间的过程。或许这就是西方的大学自治权与中国的大学自治权之间所形成的一种“对极与逆差”。当然，以办学自主权为名的大学自治之路仍有诸多障碍。但不管怎样，中国大学在实践中还是获得了越来越大的自主空间，比如在学生教育管理事务上。《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《规定》）自1990年颁布以来，分别于2005年、2017年进行了两次修订。这两次修订的亮点主要在于对学生权利的强调与强化，与此同时，高校自主管理学生的空间也得到了提升。1990年《规定》在学生管理的诸多事项上高校几乎被定位为纯粹的执行性机构。2005年《规定》开始规定成绩评定、课程设定、学分要求、升跳留降级、重修、学习年限、休学次数与期限、结业后是否可以补考、重修或补作毕业设计、论文、答辩以及是否颁发毕业证书、学位证书等方面“由学校规定”。⑥2017年《规定》则进一步规定入学资格保留、复查程序和办法、学分折算与承认、提前毕业条件等事项“由学校规定”。⑦不可否认，即便仅作为学生管理的执行性机构，大学也是拥有极大的自主空间，但这种自主空间主要是裁量意义上的。当《规定》条文明确授权“由学校规定”时，意味着大学对这些事项具有了意志意义上的自主性。虽然无法推知是基于觉悟，还是源于专业壁垒，但显然是教育行政主管部门主动下放权力于高校。从具体授权事项来看，主要都是与学术紧密相关的事务。毕竟，大学是学术性组织，尊重学术规律、保障学术自由，才是发展的硬道理。随着对高等教育内涵式发展的期许，可以预见，大学在学生管理事务上自由意志空间将不断扩大。

二、学生权利的实践逻辑：自下而上的争取

在我国，首次承认并明确赋予学生作为受教育者以相关权利的规范性法律文件是1995年的《中华人民共和国教育法》。⑧不过，这部法律所规定的学生权利，在一段时间内并没有得到应有的重视。作为被管理者的学生，其与大学的法律关系首先主要受《规定》具体调整。在1990年《规定》文本里，可以看到几乎通篇都在规定大学生作为被管理者所必须要履行的义务，却无相对应的权利，甚至还剥夺了其作为普通公民所享有的法律权利，比如结婚。实践里学生也经常被作为“二等公民”来对待。这种状况直到2005年修订《规定》后才得到改善。2005年版《规定》突出了对学生权利的重视与保障，在其文本第5条规定的学生权利中，不仅重申了教育法中的规定，还增加了一款关于参加社团、勤工助学的权利，同时删掉了与法律相抵触的条款。不得不承认制度文本上的改变，得益于实践中学生对自身权利的不断争取。在上个世纪90年代中后期，学生权利意识开始觉醒，不断对学校教育管理行为的合法性与合理性进行质疑。田永案、刘燕文案、怀孕女大学生诉重庆邮电学院案、黄渊虎诉武汉大学博士招生案等都是在这一时期涌现出来的典型案例。像田永案中所争议的程序性问题，最终以文本方式确认下来，在2005年版《规定》中增加了第55条和第56条，要求学校对学生的处分，应当遵守正当程序。而黄渊虎案⑨则促使2005年《规定》第65条关于被开除学籍学生善后事项的完善。尽管，相对1990年《规定》，2005年《规定》在学生权利保障上已有了质的飞跃，但实践中教育管理纠纷频发，凸显该版规定仍存诸多不足，这也就有了2017年版的《规定》。关于最新《规定》，学界已有不少精彩评论，在此不加赘述。本文意在指出，2017年《规定》内容的完善仍离不开学生们锲而不舍的权利争取。正是有了甘露案关于课程论文抄袭是否属于2005年《规定》第54条第5款“剽窃、抄袭他人研究成果情形”的争议，才有了2017年《规定》第52条第5款的明确规定：“学位论文、公开发表的研究成果存在抄袭、篡改、伪造等学术不端行为，情节严重的，或者论文、”。正是有了贺叶飞等类似案件⑩关于受处分是否必然取消学位资格的争议，才有了2017年《规定》第57条新规定：“除开除学籍处分以外，给予学生处分一般应当设置6到12个月期限，到期按学校规定程序予以解除。解除处分后，学生获得表彰、奖励及其他权益，不再受原处分的影响。”正是有了王奋凯等类似案件⑪关于处分决定送达方式的争议，才有了2017年《规定》第55条第2款的新规定：“处理、处分决定以及处分告知书等，应当直接送达学生本人，学生拒绝签收的，可以以留置方式送达；已离校的，可以采取邮寄方式送达；难于联系的，可以利用学校网站、新闻媒体等以公告方式送达。”一项项文本上的权利背后跃动着的是一个个鲜活的案例。与作为管理者的大学不同，学生们一直采用更加主动积极姿态，利用法律争取、保护自己的正当权益。这种自下而上的努力终究获得自上而下的重视。2017年《规定》在第6条学生权利中又增加了一款参与学校管理的规定，还专章规定学生申诉事项。

三、大学自治权与学生权利的平衡：中国情境中的司法努力

一边是大学自治权（高校办学自主权）的不断扩大，一边是学生权利的不断张扬。面对教育管理纠纷，司法是否以及如何介入，成为关注的焦点。虽然，制度环境与背景跟台湾地区有很大差异，但中国大陆司法机构同样面临着如何在尊重大学自治与保障学生权利间做出适当平衡的挑战。实际上，中国法院一直在为这种平衡努力着。（一）司法救济方式：打开行政诉讼之门。1999年田永案开启了教育管理纠纷的行政诉讼之路。⑫在田永案之前，学生与大学之间因教育管理纠纷除了申诉，很难获得司法救济。针对退学、开除学籍等严重处分行为，学生也只能在私法救济框架下以民事权利，如隐私权、名誉权等受侵害为由提起民事诉讼，且很难获得法院支持，更别提对受教育权的救济。要对学生受教育权进行有效救济，行政诉讼是较佳选择。但当时《行政诉讼法》受案范围的规定似乎又给学生救济带来了难度。虽然，后来大家共识性地认为可以从兜底条款“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益”中的“等”字做出扩大解释，从而把受教育权涵括进去，但若仅从文义角度而言，可以说学生受教育权司法救济仍存在制度缺失。面对制度缺失，田永案一审法官事后写道：“笔者认为，在法无明文禁止的前提下，我们应当将高等学校在对学生的学籍管理、学历证书、学位证书的颁发方面其履行的职责理解为学校在对学生行使国家公权力，所履行的是国家法律法规授予的权力，是行政法意义上的职责，符合《行政诉讼法》的立法精神，属于《行政诉讼法》所调整的范畴。”⑬不管如何评判这种司法能动主义，都不应忽视其背后闪动着对学生权利救济的决心。通过这一解释路径，田永案后，越来越多的学生与大学教育管理纠纷纳入到行政诉讼领域。当然，若从全国范围来说，自田永案后，学生状告大学的行政诉讼案并非一帆风顺。不少地方法院仍然拒绝审理该类案件。⑭也许正是基于这一现状考量，最高人民法院于2014年将田永案作为第38号指导性案例进行，在裁判要点中明确指出：“高等学校对受教育者因违反校规、校纪而拒绝颁发学历证书、学位证书，受教育者不服的，可以依法提起行政诉讼。”尽管，笔者始终觉得要彻底改变这一现状，仍需从法律文本上予以明确化，但同样相信，这扇学生权利救济之门，法院会愈加频繁地启动。（二）司法救济范围：以重要性理论为衡量标准。当突破特别权力关系理论，为学生打开了司法救济之门后，法院紧接着面临要多大地开启这扇门的问题。在最初的田永、刘燕文等案中，法院并没有就教育管理纠纷受案范围进行专门阐述，仅从被诉行为的教育管理行政行为属性，高校作为行政诉讼被告的适格性等方面进行论证，但案件本身还是为受案范围定下了基本格调。从司法实践来看，其后受理的案件主要包括退学处理、开除学籍等处分，以及学业证书、学位证书颁发或撤销等纠纷。当然，法院也开始有意识地对受案范围进行论证与规范。比如在2010年钟杨杰不服闽西职业技术学院退学处理案中，法院在判决书中论证道：“教育属于社会公共资源，受教育权是公民的一项基本权利，闽西职业技术学院对钟杨杰所作的退学决定，使钟杨杰丧失学籍资格，直接影响、限制和否定了钟杨杰的受教育权和大学生身份权。学校对受教育者的受教育权和身份权的处理，系特殊的外部行政管理关系，不属于内部管理行为，故依法具有可诉性。”⑮2011年最高法院提审甘露案后，也在判决书中指出：“违纪学生针对高等学校作出的开除学籍等严重影响其受教育权利的处分决定提起诉讼的，人民法院应当予以受理。”⑯2014年第38号指导性案例在裁判理由中明确强调：“高等学校与受教育者之间属于教育行政管理关系，受教育者对高等学校涉及受教育者基本权利的管理行为不服的，有权提起行政诉讼，高等学校是行政诉讼的适格被告。”⑰ 至此，我国法院对受案范围基本上确立了类似于重要性理论的衡量标准。“重要性理论”是德国联邦宪法法院通过判决发展形成，主张在特别权力关系中，只要相对人的基本权利受到重要影响，都应赋予司法救济权。⑱重要性理论并没有否认特别权力关系，只是对其进行修正。按照我国目前司法实践逻辑，一方面也依旧承认教育管理中的特别权力关系，区分内部管理行为与外部管理行为，从而对大学管理行为保持一定距离，比如姚诚栋诉天津职业技术师范大学教育行政管理案，法院就认为“本案中，原告于2014年3月因所修课程学分未达到学校要求被通知下编级，2015年3月又因所修课程学分未达到学校要求被通知第二次下编级，被告基于《本科学生学则（修订）》中的学分规定对原告进行学业评定并对其作出下编级通知的行为属于被告内部管理行为，该行为不属于行政诉讼受案范围。”⑲另一方面又以重要性为标准介入对受教育者的基本权利造成严重影响的管理行为，从而在一定程度上保障与救济学生的合法权利。也许基于司法资源有限性考量，法院为学生打开的司法救济之门并不大。⑳但就现有制度背景而言，法院的努力仍值得肯定。虽然，受教育者的基本权利如何界定、以及如何判断是否严重影响，是两个需要进一步明确的地方。在制度缺位背景下，这种不确定性倒是赋予法院以相对自由的裁量空间去拓展学生权利司法救济的范围。比如留校察看的纪律处分是否对受教者基本权利造成严重影响，司法实践中开始存有争议了。在梁思杰诉南京航空航天大学案中，法院认为：“本案中，被告南航大因认定原告梁思杰考试作弊而对原告作出留校察看的处分决定，该处分决定并不直接导致原告学生身份的丧失，原告对此处分决定不服的，应当而且已经选择了向被告学生申诉处理委员会、江苏省教育厅进行申诉。因该处分行为主要属于被告行使高校自治权的行为，并未直接侵犯原告的受教育权利，不属于人民法院行政诉讼受案范围，故原告提起的本案诉讼，依法应不予立案；已经立案的，应裁定驳回起诉。”21但在崔子阳诉中国地质大学案中，一审法院受理该案并认为：“留校察看是对学生作出的一种比较严重的纪律处分，对学生的权利义务造成的影响较大。”22共识始于分歧，笔者也坚信：“个案的星星之火最终点燃了一个个禁锢受案范围的篱笆”。23（三）司法审查强度：程序为主，实体为辅。当跨过司法救济的程序性篱蕃，直面个案的具体争议时，法院对教育管理纠纷案件审查强度的拿捏成为平衡大学自治权与学生权利的实质性环节。对于这个环节，中国法院在实践中逐渐形成一个基本态势，即重点审查教育管理行为的程序性问题，并以正当程序原则为审查基准。不管是涉及违纪处分行为，还是有关学位授予或撤销行为，从早期的田永案、刘燕文案到最近的于艳茹案，法院始终关注着程序的正当性问题。在1990年《规定》中尚无违纪处分行为程序要求的前提下，法院在田永案中首次运用正当程序原则对学生违纪处分行为提出程序要求，“退学处理的决定涉及原告的受教育权利，从充分保障当事人权益原则出发，被告应将此决定直接向本人送达、宣布，允许当事人提出申辩意见。”24后来，正当程序要求在刘燕文案中进一步被强化。25“校学位委员会作出不予授予学位的决定，涉及学位申请者能否获得相应学位证书的权利，校学位委员会在作出否定决议前应当告知学位申请者，听取学位申请者的申辩意见；在作出不批准授予博士学位的决定后，从充分保障学位申请者的合法权益原则出发，校学位委员会应将此决定向本人送达或宣布。本案被告校学位委员会在作出不批准授予刘燕文博士学位前，未听取刘燕文的申辩意见；在作出决定之后，也未将决定向刘燕文实际送达，影响了刘燕文向有关部门提出申诉或提起诉讼权利的行使，该决定应予撤销。”262005年《规定》积极回应司法实践，增加了一系列高校教育管理行为的程序要求。其中第55条规定：“学校对学生的处分，应当做到程序正当、证据充足、依据明确、定性准确、处分恰当。”第56条规定：“学校在对学生作出处分决定之前，应当听取学生或者其人的陈述和申辩。”27第58条规定：“学校对学生作出处分，应当出具处分决定书，送交本人。”可以说，法条基本上是对司法判决相关内容的重述。当然，法院对正当程序原则在该类案件中的运用并未就此止步。比如在于艳茹案中，法院鲜明强调：“本案中，北京大学作为法律、法规授权的组织，其在行使学位授予或撤销权时，亦应当遵守正当程序原则。即便相关法律、法规未对撤销学位的具体程序作出规定，其也应自觉采取适当的方式来践行上述原则，以保证其决定程序的公正性……北京大学在作出《撤销决定》前由调查小组进行的约谈，不足以认定其已经履行正当程序。”程序具有可视性，公正的程序是可观的正义。“在一定条件下，把价值问题转换为程序问题来处理也是打破政治僵局的一个明智的选择。”28同样，把专业领域的问题首先转换为程序问题来审查也充满着司法智慧。法院一方面可以避免触碰学术自由、大学自治的底线，另一方面又能适当保护学生权利。当然，要真正实现对学生权利的有效救济，法院还得对教育管理行为的实体性问题，比如是否有作出相关决定的权力、赖以作出的决定是否有合法依据等，进行审查。从司法实践来看，教育管理行为纠纷案件中的实体性问题，主要集中在对校规校纪相关条款的合法性争议。从笔者所收集到有关司法判决书内容来看，作为参照地位的《规定》，实际上是法院审查校规校级是否合法的主要依据。针对《规定》中有关退学、开除学籍等情形，法院一直采取严格审查态度，不允许校规扩大规定、扩大适用。这种立场同样始于田永案，“本案原告在补考中随身携带纸条的行为属于违反考场纪律的行为，被告可以按照有关法律、法规、规章及学校的有关规定处理，但其对原告作出退学处理决定所依据的该校制定的第068号通知，与《普通高等学校学生管理规定》第29条规定的法定退学条件相抵触，故被告所作退学处理决定违法。”后来，最高法院在的第38号指导性案例裁判要点中将此凝练成“高等学校依据违背国家法律、行政法规或规章的校规、校纪，对受教育者作出退学处理等决定的，人民法院不予支持”。显然，法院希望通过对这些严重损益行为进行严格审查，从而有利于学生权利救济。但是，如何判断学校是否扩大规定，特别是扩大适用《规定》的相关条款并非易事。田永案中学校扩大退学处理的情形相对容易判断，但像甘露案中学校将课程论文抄袭认定为“剽窃、抄袭他人研究成果”，是否算是扩大适用条款规定，从而属于法律适用错误，就值得探讨。规范与事实间的涵摄问题，首先是个解释问题。若从文义解释角度而言，即使法院采用严格审查，也难以认定学校违背上位法，扩大了条款适用情形。但甘露案中法院救济学生权利心切，用力有点过猛，直奔立法原旨，对“剽窃、抄袭他人研究成果”进行限缩解释，虽然救济了学生权利，却留下不少争议。29不过，对于校规中有关学术性事务的实体内容，法院则秉持学术遵从原则，尊重大学学术自治。这一司法谦抑立场在关于何小强案的第39号指导性案例裁判要点中予以明确，“高等学校依照《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》的有关规定，在学术自治范围内制定的授予学位的学术水平标准，以及据此标准作出的是否授予学位的决定，人民法院应予支持。”

四、结语

自治权范文篇7

［摘要］村民自治制度作为国家促进农村社会经济发展，实现国家现代化的重要举措，在经历的20多年中的确对农村社会的发展发挥了重要的作用，但由于其本身制度设计的根本动机和目的以及在国家现代化的历史长河中国家与农村社会的关系来看，其国家行政权与村民自治权的冲突的发生是不可避免的也是必然要出现的，因此，我们必须认清冲突产生的根源，从而更加实际地去化解这种冲突。文章试图从村民自治的历史发展的背景，从国家推行村民自治制度的实质及我国现代化进程中国家政权在农村基层的作用来分析冲突的表现以及冲突的原因从而找出解决的办法。

［关键词］行政权;村民自治;村民自治权;司法救济

中国的农村村民自治已经走过了20多年的历程，总体看来，它既是中国农村基层治理模式发展的历史延续，又是社会变迁的一个必然结果。近年来，关于我国村民自治制度的研究可以说已经深入到了各个方面，不仅国内的学者，就连国外的许多学者也越来越关注这一制度，从村民自治产生的历史背景，发展进程到村民自治的本质、内涵及运作的理性分析等等。这些研究对于推动与完善我国农村村民自治有着重要的理论指导作用。然而这个当年被举国一致寄予基层民主建设厚望的制度，并没有帮我们找到我国政治体制改革的突破口，更好地维护农民的权益，促进农村社会及经济的发展。于是好多人开始反思村民自治制度建构的合理性，一些学者将村民自治的困境主要归因于我国传统文化的落后以及村民素质低下或农村家族势力强盛、公共服务能力薄弱等因素的制约［1］，但笔者认为其步入困境的主要原因还是行政权与村民自治权的冲突所致，要想真正发挥其预期的价值，如何去调整好行政权与村民自治权的冲突乃是重中之重。本文将主要从这方面加以分析和论证。

一、行政权与村民自治权冲突的表现形式

对于村民自治，中国宪法和法律中都没有明确规定，只有有关村民委员会的规定。基于村民自治的主体以及目的之考虑（学者对此有不同意见），笔者部分采纳徐勇教授之观点，即自治主体是村民，目的是使广大村民在本村范围内实现自我管理、自我教育、自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，保证国家对农村基层社会的有效治理。［2］因此可以说村民委员会就是自治组织的一个“完全独立的权力-利益主体。”［3］这是诠释村民自治的核心。关于村委会，《村委会组织法》的界定是：它是指农村社区的居民自己组织起来，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的进行自我管理、自我教育、自我服务的一种政治参与形式。因此，在此笔者认为可以将村民自治权狭义地理解为四项内容，即民主选举权、自主决策权、自主管理权和民主监督权。既然法律规定其是一个群众性的自治组织，那么自治权应该是不言而喻的。但是，由于各方面的因素的制约，其自治权却受到了国家行政权的干预和限制，使得村民自治制度的贯彻落实大打折扣。公务员之家

实践中这种冲突主要表现为党—村关系和乡—村关系的无法理顺而致的紧张关系。对于党—村关系，学界普遍认为，党—村关系不顺主要是由于两者在基层事务管理上存在着权力重叠，而且前者的领导核心地位也会很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而乡-村关系的愈趋紧张则因是多方面的，不同的人从不同的角度可以找出不同的解释。但其实只要我们再往深处分析就可发现：根据党章和法规，村党支部和乡（镇）政府两者都必须服从乡（镇）党委的统一领导，所以，在村里作为法定领导核心的村党支部执行的上级党委下达的工作指令在实际内容上也必然与乡镇政府下达给村委会的行政性政令具有高度的一致性。从这个意义上说，党-村关系与乡-村关系其实完全可以被归纳为一种关系，即政府与自治组织之间的关系。

考察村民自治权的内容，这种行政权与自治权的冲突主要体现在行政权对村民民主选举权、自主决策权、自主管理权、民主监督权的干预。实践中主要表现为乡政府总是力图通过种种手段操纵选举，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选；通过控制村委会，对本属于自治范围内的事项横加干涉，把村委会当成了自己的派出机构；采取措施阻拦村民行使监督权。试想作为村民自治权的代表机构实际上都为政府行政权力所控制，村民自治制度怎么可能出现预期的效果呢？拿笔者所在的村落来说，四年前，为了提高农民收入，政府加快了农业产业结构调整的步伐，强行要求农民种植青椒。没有经过专家的实地检测，更没有征求农民的意愿和经过村民大会的表决，这一“命令”就开始实施了，结果造成了产品滞压，农民怨声载道。请问自治组织的功能何在？农民经营自主权何在？为什么都是为了农民富裕，其行政权的介入就不能通过民主的方式呢？

这种冲突说白了即村民自治过程中出现的“附属行政化”问题。当然，也有学者提出冲突因“过度自治化”导致的观点［4］。但笔者认为，从目前的相关报道来看，后者的几率很小，而且除非家族势力控制了村委会，否则在现行管理体制下是不太可能出现的。当然，学者们的未雨绸缪也是值得的。那么究竟是什么原因导致其发生冲突呢？

二、行政权与村民自治权冲突的原因分析

目前，学术界有人将这归结于党的下级服从上级的组织原则，这种分析不能说不符合实际。但是，上级党委和乡镇政府为什么要冒违法之风险来干预村自治组织的运作呢？有人分析说，这是我国的宏观体制，即强势政治体制及其衍生的行政冲动所致，所以必须有赖于我国整个宏观政治体制的改革方可使村民自治摆脱困境。不可否认，强势政府及其缺乏制约的行政冲动的确会导致村民自治的困难，也是造成目前政—村关系紧张的一个重要原因，但是，若从村民自治产生的历史发展、从国家推行这一制度的实质及国家现代化的角度来寻找这种冲突的根源，我们可以更准确地找到合适的解决途径。

（一）从村民自治的历史发展的背景来看，19世纪末20世纪初盛行于中国的地方自治思潮经历了一个粹合中国乡官制“保甲制”中传统“分治思想”和西方民主宪政原则的复杂过程，其对未来地方权力结构的变迁具有导向性。于是在地方社会楔入了一个真正行政意义的“自治体”，通过它以地方之人治地方之事而间接达到国家行政控制之目的［5］60。由此不难看出其自治思潮之本意也不过是加大国家行政权对地方乡绅权以及农村社会的控制而已，但由于乡土势力的强大使得清王朝保甲制反而成了乡土势力的附属，于是这种权力为了谋求平衡而出现了一个重组的结构内容即警察制。到了民国时期，民国政府再次将传统保甲制纳入了现代自治政体，采取以“自治为体，以保甲为用的使用策略”［5］32。因此，其自治制度实施之目的也不过是加强国家对农村社会的控制而已。

（二）从国家推行村民自治制度的实质及我国现代化的进程中国家政权在农村基层的作用来看，村民自治绝对不是完全由农村村民自发并自理的“自治”，它实质上是国家在现代化进程中必须加强行政权对广大农村社会的控制，以形成国家实现现代化（当然包括农村的现代化）所必需的高度集中资源的要求的反映。村民自治并不是要求国家政权从农村最基层的村退出，相反还必须强化国家政权对农村基层现代化的引导。没有强有力的国家政权的组织、协调与指引，实现我国农村的现代化是不可能的。考察中国农村政权的发展历史，正好说明了国家政权向农村的渗透与国家的工业化的进程是密切相关的。中国农村历史上就有着“自治”的传统，但古代中国农村社会的自治是“社会自治”，是国家政权顾及不到广阔的农村而采取的一种放任的治理方式，是“乡绅之治”［6］。直到清代末年，光绪三十四年（1908）颁布的《城镇乡地方自治章程》才可以说是具有近代意义的自治。它将地方自治机构纳入国家政权机构的组织体系，达到国家政权向下延伸的目的，实现国家政权对农村社会的控制。以后“地方自治”的口号及具体实施，无一例外都是中国统治者为实现对农村控制所采取的治理方式。这实际上正反映了国家工业化的进程要求国家政权深入到广大农村，以获得工业化所必需的资源。这是国家发展的客观规律。中国国家政权对农村社会的这种渗透，到20世纪五六十年代可以说发展到了顶点。的“政社合一”是国家政权直接深入到了广大农村的最基层，实现了国家对农村高度集中统一的领导。现今国家全力进行现代化建设，国家的现代化离不开农业的现代化，这必然要求国家政权深入到广大农村。因此，在中国发展的现阶段，国家政权不仅不能从农村的最基层退出，而且还应该加强对农村基层建设的领导，国家积极地推动农村村民自治，正是国家行政权要渗透到广大的农村基层，但目前又承担不起这种渗透所必需的成本，因此产生了目前的“村民自治模式”——政务村务不分，行政权对村民自治权的干预严重。

（三）从国家与社会的角度来看村民自治，它实际上是国家与社会的关系在农村的反映。在国家没有出现以前，人类社会以一定地域范围内的社会共同体的形式，通过自治以实现共同生活之目的。那时的自治是真正的社会自治。当社会发展到一定程度产生了国家时，表明不同利益群体的冲突已经不能再通过社会自治的方式解决了，这以后，社会是国家“统治”的。只要国家存在，自治就永远不可能是真正的社会“自治”。基层上所表现出来的也并不完全是许多权利上相等的公民共同参与的政治［7］。

由此可以看出，这种国家行政权与村民自治权的冲突的产生其实是国家现代化以及村民自治发展的必然趋势，是不可避免的。因此，解决其冲突更加实际的做法是通过法律加以规定和协调。而不是有些学者提出的行政放权或国家权力的退出。

三、行政权与村民自治权冲突的解决

（一）对于行政权在村民自治组织中的运作来说，必须将其纳入法治轨道，即不得超越法律对其范围的限制。行政权主体必须从意识上尊重村委会在自治范围内的自主地位以及自治权利。有学者在此提出公共事务与公益事业的区分［1］，认为办理公共事务只能是政府机构或行政性组织的职能，而办理公益事业则属于社会组织和经济组织的职能。因此，政府应转变其职能，对乡村自治组织的管理主要应集中在对规划和计划进行项目投资，建造各种教育、医卫、体育和文娱方面的公共设施，向村庄和农民提供各种他们需要的公共产品和公共服务；宣传政府的新农村建设政策，对村民自治组织的建设和活动予以财政支持。

第一，完善村民民主选举制度。村委会的选举直接受制于《宪法》的规定，但如何选举则无具体规定。而《村组法》只有6条涉及选举且太原则化。因此在完善《村组法》过程中必须明确村委会选举的程序。同时，应确立选举的普遍性、平等性原则，直接选举及差额选举原则［8］，以保证选举民主有序进行。

第二，应对《村组法》规定的乡政与村治的“指导”关系加以明确解释，运用抽象法和列举法相结合的方法去做一规定，即根据宪法的无授予即无权利的原则和依法行政原则从总体上进行界定，凡是涉及国家方针政策的贯彻落实即法律授权的事项，乡镇就有权要求村委会执行，而对涉及村民自己的公共事务以及法律未授权的即为自治范围，对此可以采用列举法加以明确。

（二）尽快完善目前用于规定村民自治制度和调整行政权与村民自治权冲突的相关法律，尤其是《村委会组织法》（以下简称《村组法》），由于其规定得太原则化和有漏洞，因此必须从以下几个方面明确它们之间的范围和界限。

这种提法是否准确还值得商榷，但也确实给我们更具体地界定行政权的范围提供了新的视角。

（三）对于村民自治权来说，必须从立法以及司法上加强保护。目前冲突的主要表现是行政权的过分干预。因此，要真正协调冲突，必须加强自治权对抗行政权的能力，从法律上使其处在一个相对平衡的状态，从而使它们都能发挥应有的作用。正如有的学者所说，必须将村民自治权纳入到司法救济的轨道［9］。所谓有权利必有救济，缺乏权利受损救济机制的权利是不完整的权利，村民自治权既为法定之权利，司法机关就应该给予司法救济。因此，完善村民自治权冲突的诉讼救济机制，是实现村民自治不可或缺的司法保障。即在村委会组织法修改时扩充诉讼救济的相关规定。对国家机关违法干预，侵越村民自治权及不履行保障村民自治权的相关行为，村民自治体或村民代表有权提起诉讼请求法院责令停止、改正不当行为或积极履行相关职责，使村民自治权冲突都能通过诉讼这道最后防线得到保障。

［参考文献］

［1］史啸虎.建设新农村与村民自治制度的改革［EB/OL］.中国选举与治理网./exoterica1200612/2467_5.html.

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自治权范文篇8

关键词：财政自治民族教育转移支付财政投入体制

一、民族区域自治的理念

关于“民族区域自治”的基本内涵问题，在我国学术界已形成了较为一致的观点，认为民族区域自治就是指依据我国《宪法》的规定，在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治、设立自治机关、行使自治权的一项基本政治制度。但是，在“自治”一词的前面加上特定词汇如“民族”、“少数民族”、“民族区域”等，就会产生与有关处理民族问题的不同理念。例如我国关于解决平等问题的理论，是以民族平等、团结和共同繁荣理念为基石的，在逻辑上以少数民族区域自治为中心展开，“少数民族区域自治”在该理论体系中是最基本的概念。而应欧洲安全和合作组织少数民族事务高级专员办事处的要求，由18位欧洲不同专业背景和国籍的独立专家组成的小组完成的《隆德建议书》却始终以少数民族有效参与公共事务为起点，一切设计都以此为检验标准。这种理念产生的前提是，他们有这样一种假设，即少数民族因为人数少而在参与国家管理时受阻。根据这种假设，专家们认为有必要推行善政，多数民族应当理智地尊重少数民族的平等权利，使少数民族有效地参与社会公共事务，只有如此，才能“形成国内多样性的融合”。为使少数人能够有效地参与社会公共事务，专家们也提出了实行自治的设想。而对“自治”的概念，《隆德建议书》是这样解释的：自治“是指某个社区对涉及它的事务具有一定程度的掌管权。选用‘治’这个词并不一定就意味着拥有绝对的管辖权。此外，它可包含行政权、管理权和具体规定的立法和司法管辖权。”为使少数群体有效地参与公共生活，《隆德建议书》还把“自治”划分为非地域性和地域性二种，非地域性自治形式的作用在于保持和发展少数民族的特征和文化；而地域性自治形式主要指包括自治的具体职能在内的中央政府的某些立法和行政职能转交给区域一级。欧洲专家们煞费苦心的研究成果，虽然与我国建立的民族区域自治制度不能完全相提并论，但《隆德建议书》对少数民族自治中操作性问题的重视态度，以及不拘泥于自治概念，在整个国家政治制度安排中全面关注少数民族有效参与公共事务的理念，对于我们研究我国的民族区域自治制度的完善，应当说具有一定的启发和借鉴作用。同时，由于《隆德建议书》在国际上所产生的影响以至使其可能成为国际法的渊源，因此，我们在处理我国的民族关系时，一方面应当适用国内法、另一方面也应关注国际法的规定和变化，这也是全球化的要求。此外，在研究《隆德建议书》有关民族自治理念中，我们还注意到，他们在理念上对少数民族有效参与公共事务的问题，都是围绕着保障人权问题展开的。如《隆德建议书》认为，提出少数民族有效参与公共事务是基于“国家有责任尊重国际公认的人权和法治”，因为有了人权和法治才能在容忍、和平和繁荣的条件下充分发展公民社会。在这一点上，我们的民族自治理念与他们是有一定差别的，即不是完全以保障人权为核心设计民族自治理念的。我国在民族自治地方实行的民族区域自治权是民族自治地方政府按照法律自行管理地方各项事务的主权，是民族自治地方自治的核心内容。

二、民族自治地方财政自治的基本内涵

（一）财政自治的基本内涵

财政自治是我国民族自治地方的自治机关根据《宪法》及《民族区域自治法》的规定，代表实行区域自治的民族行使管理本民族内部事务和地方事务的民主权利之一。《民族区域自治法》第三十二条明确规定：“民族自治地方的财政是一级财政，是国家财政的组成部分。”“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。”

对于“财政自治（FinancialAutonomy）”的认识，目前国内外学者尚未达成共识。在实行财政自治的国家中，目前对“财政自治”也有二种不同的解释，而且在实践中也有二种不同类型的作法。第一种是地方财政对中央财政而言的财政自治。这种财政自治的类型，被解释为是在一国宪法和财政法所确定的框架内，地方政府依法自主决定和管理本地区财政事务的制度。这种由地方政府享有的财政自治的权限和自治的程度，主要取决于该国的宪法和财政法的规定。而且在实行宪法审判制度的国家中，财政自治权是宪法审判的一项重要内容。当前，在西方发达国家中，有很多国家都保持着这样一种地方政府的财政自治体制。并且为了明确划分中央与地方政府的事权，几乎都采用了分税制。从分税制的类型上看，有地方分权型和中央集权型两种。

（1）地方分权型。它的特点是地方政府自主权较大，有较大的独立性，中央与地方的财政收支划分比较明确，各自自求平衡，地方政府对中央政府的依赖程度很低。在财力分配上中央财政的收入不占绝对优势，有的甚至少于地方财政的收入。实行地方分权制的国家主要是一些联邦制和分权制国家。

（2）中央集权型。它的特点是国家中央政府的权限较大，在财力分配上，中央财政的集中程度也较高。一般情况下，中央财政的收入占全国总收入的比重可达到70—80%，甚至可高达到90%.在这种情况下，地方虽然有一定的自主权，但其财政收入要在一定程度上依赖于中央财政的补助或拨款。而且这种拨款或补助在地方财政支出中占有很重要的地位。中央政府通过这种方法来保证它的集中统一领导。实行中央集权型的国家主要是那些实行单一制的国家。

第二种是实行民族区域自治的地方财政对中央财政而言的财政自治。这种财政自治的类型，可以解释为在一国宪法和民族区域自治法所确定的框架内，民族自治地方根据本地区少数民族的政治、经济及文化等的特点，制定财政自治条例，或有关法律的变通及补充规定，并依法组织财政收支，统筹分配财政资金，自主决定和管理本民族自治地方财政事务的制度。

从我国目前的财政体制看，中央与地方的财政关系是否属于上述第一种类型，即地方自治类型的问题，在现行法律法规中没有规定，在理论上也没有很明确的说法。以至有专家提出了在我国不可能实行普遍的地方财政自治的观点。而从我国1978年至2003年的统计资料上看，1978年中央财政收入占全国财政总收入的比重仅为15.5%，地方财政收入占全国财政总收入的比重则高达84.5%.到1995年我国实行分税制改革后，这一比重发生了很大的变化，中央财政收入占全国财政总收入的比重提高到了55.2%，而地方财政收入占全国财政总收入的比重下降到47.8%.到2003年则下降到45.4%.（资料来源：《中国统计年鉴》（2004）306页）。

从1995年我国实行分税制改革之后，中央财政占全国财政总收入的比重越来越大，基本已形成中央集权型财政体制。因此，在全国普遍实行地方自治的可能性极小。

从我国民族区域自治地方来看，应当属于上述第二种类型，即民族自治地方的财政对中央财政的自治。而且我们认为，“财政自治”一词并非民族自治地方的专用词，只有“民族自治地方的财政自治”才是民族自治地方的专用词。因为，香港、澳门回归后，我国对其实行“一国两制”，香港、澳门依据基本法的规定享有高度自治权，这种高度自治权是我国民族自治地方和其他行政区所不具有的，而且比民族自治地方的自治权要大许多，如他们的货币发行权、财政独立和税收独立权、司法终审权等不仅比民族自治地方要大的多，甚至已超过了联邦制国家的成员州或邦。因此，香港、澳门的“财政自治”是不同于民族自治地方的另一种类型的“高度的财政自治”。（二）民族自治地方财政自治权的基本内容

民族自治地方的财政自治权是我国依据《宪法》和《民族区域自治法》的规定赋予民族自治地方的专有自治权利。如《宪法》第117条规定：“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。”根据这一规定，《民族区域自治法》以及国务院《实施<民族区域自治法>若干规定》做出了更进一步的细化，并扩大了民族自治地方财政自治权的范围。据此，民族自治地方的财政自治权的基本内容应当包括：

（1）财政自治的权限和程度由国家《宪法》、《民族区域自治法》及《财政法》规定。民族自治地方的财政自治必须是在国家财政体制下的地方财政自治。体现了“自治权”并不是绝对意义上的管辖权。

（2）民族自治地方可以依法自主地安排使用属于民族自治地方的财政收入。

（3）在财政预算方面有权享受国家的特殊照顾，如《民族区域自治法》第三十二条第四、五款规定：“民族自治地方的财政预算支出，按照国家规定，设机动资金，预备费在预算中所占的比例高于一般地区。”“民族自治地方的自治机关在执行财政预算过程中，自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。”

（4）通过国家财政转移支付制度可以享受上级财政的援助与照顾。如《民族区域自治法》第三十二条第三款规定“民族自治地方在全国统一的财政体制下，通过国家实行的规范的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾。”《实施<民族区域自治法>若干规定》第九条第一、第三款规定：“国家通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及其他方式、充分考虑民族自治地方的公共服务支出成本差异，逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。上级人民政府有关部门各种专项资金的分配，应当向民族自治地方倾斜。”“国家规范省级以下财政转移支付制度，确保国家对民族自治地方的转移支付、税收返还等优惠政策落实到自治县。”

（5）对属于地方财政收入的某些税收，民族自治地方可以实行减税或免税。由于上级税收政策造成自治地方财政减收时，可获得一定的照顾。

（6）根据《宪法》、《民族区域自治法》的规定，民族自治地方可以根据本地区少数民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报国家权力机关或省级国家权力机关批准、备案；制定执行有关财税法规的变通或补充规定。

从上述民族自治地方的财政自治权的基本内容上看，我国民族自治地方的财政自治与西方发达国家的地方财政自治相比，西方发达国家虽然也建立了通过国家财政转移支付、支援不发达地区的制度。但从总体上看，他们的财政自治主要是为了平衡中央和地方的财力分配关系，减轻中央对地方的财政负担能力。特别是在实行联邦制的国家中，中央财政收入占全国财政收入的比重普遍较低，而且中央对地方的拨款也很少，因此，地方财政对中央财政的依赖程度很低。相对而言，我国在民族自治地方实行财政自治的目的，并不是为了减轻中央对民族自治地方的财政负担。相反，在民族自治地方实行财政自治，更多应体现的是中央财政对民族自治地方的援助。而不是在民族自治地方实行“财政自行治理”。从近几年国家在西部大开发中实施的诸多政策，以及《民族区域自治法》的贯彻落实的情况看，中央财政对民族自治地方财政及其他方面的倾斜与照顾逐渐增多，我国民族自治地方的财政自治绝非辞义学意义上的“自行治理”之义。而且，在我国民族自治地方也不可能真正实现财政“自行治理”，至少在目前民族自治地方经济十分落后的情况下，以及在我国现行财政体制下是不可能这样做的。

三、教育财政自治的基本内涵及与财政自治的关系

“教育财政自治”是指我国民族自治地方的自治机关依法代表实行区域自治的民族行使管理本民族内部事务和地方事务中，在财政自治的前提下，体现教育自治的一种民族自治权利。“教育财政自治”的提法在我国有关民族区域自治制度的研究中很少见。专家学者们在涉及民族区域自治地方的民族教育问题研究时，或用“教育自治”的概念，或直接研究“民族教育”。在我们与欧洲的一些专家共同研究民族区域自治制度时，也仅从民族区域自治制度的设计理念上，在提到民族自治地方自治权的范围时，才会研究到教育自治权的问题，而且主要针对的是少数民族受教育的权利。但对少数民族受教育权利的保障问题，特别是通过财政自治，加大财政对民族教育的投入比例，逐步实现民族教育的公共财政化的研究甚少。鉴于这种情况，我们在研究民族区域自治地方的财政自治的基础上，根据民族自治地方的财政自治与教育自治两者之间的关系，以民族区域自治和财政学的理论为依据，为综合研究财政自治与教育自治问题而使用了上述有关“教育财政自治”概念的。其核心是通过行使财政自治权，加大财政对民族教育的投入，实现民族教育的公共财政化。

财政自治与教育自治同属于我国民族自治地方依法享有的民族自治权利。有关教育自治的问题，《宪法》第119条明确规定：“民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产、发展和繁荣民族文化。”《民族区域自治法》第36条规定：“民族自己地方的自治机关根据国家的教育方针，依照法律规定，决定本地方的教育规划、各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。”第37条第4款规定：“各级人民政府要在财政方面扶持少数民族文字的教材和出版物的编译和出版工作。”《中华人民共和国教育法》第56条规定：“；国务院及县级以上地方各级人民政府应当设立教育专项资金，重点扶持边远贫困地区、少数民族地区实施义务教育。”国务院《实施<民族区域自治法>若干规定》第19—22条则进一步细化了上述各项规定。从近几年的情况看，我国明显在加大对民族自治地方教育的扶持力度。

在民族自治地方实行教育自治，我国已经历了几十年的实践，并取得了一定的经验。很多自治区、自治州及自治旗县已根据我国《宪法》和《民族区域自治法》的规定，制定实施了适合本地区的民族教育自治地方立法。如云南省于1993年1月1日起施行的《楚雄彝族自治州民族教育条例》；我区人大常委会审批通过的《呼和浩特市民族教育条例》等，这些地方立法，在贯彻落实民族自治地方的教育自治权方面和促进民族教育事业的发展方面都发挥了重要的作用。但是，在具体落实和保障民族自治地方的财政自治权和教育自治权方面，民族自治地方深深地感受到，中央财政及地方财政在对民族教育经费的投入上是严重不足的。由于众所周知的诸多因素造成民族自治地方经济基础薄弱，与发达地区的差距越来越大，因而财政不丰裕，不能保证在财政支出的安排上优先扶持民族教育投入，在民族自治地方贫困家庭诸多的情况下，家庭教育支出占消费的比重始终未因贫困难以负担而减少或免除，甚至有些刚刚脱贫的家庭因负担不起过高的家庭教育支出而出现了返贫的现象。这些已成为西部地区特别是民族自治地方普遍存在的问题。

民族自治地方教育自治的程度应首先取决于民族自治地方的经济发展水平和民族自治地方的财政收入状况。从民族经济发展、民族自治地方财政和民族教育三者的关系上看，民族自治地方的经济决定民族自治地方的财政，而民族自治地方的经济和财政决定民族自治地方的教育及教育自治的程度。因此，可以这样说，经济决定财政，没有经济和财政不发达而教育支出可以丰裕的。民族自治地方的教育自治的实践证明，民族自治地方的教育自治状况与民族自治地方财政收支的状况及现行国家财政转移支付制度有着十分密切的关系。民族自治地方的财政自治的状况直接决定着教育自治的程度，而教育自治的程度则取决于财政对教育投入的多少。在民族自治地方教育投入的多少则取决于中央财政转移支付的规模大小。

注释：

①《隆德建议书》是由欧洲18位独立专家组成的小组，于1999年9月在瑞典完成的一部专门研究少数民族自治形式和制度设计等方面的论著。由于其在少数民族有效参与公共事务方面的建议中，大量的引用了《联合国在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》第二条所列国际标准，使其在国际上产生了普遍的意义和影响，因此，有学者认为《隆德建议书》很可能因《国际法院法》第38条之规定，成为国际法的渊源。

②《隆德建议书》的“解释性说明”（1）

③《隆德建议书》总原则（2）

④戴小明《民族自治地方财政自治简论》中南民族学院学报（哲学社会科学版）1998年第3期。

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2、张红梅：《新时期我国少数民族教育的基本方针与政策》，《民族问题研究》2004年第10期。

自治权范文篇9

2O世纪8O年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局。一是自上而下的国家权力，具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权；二是存在于农村社会的村民自治权，村民通过自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织村民委员会对自己进行管理，按照民主的原则实行选举、决策、管理和监督。我国西部贫困地区由于经济、历史和自然条件的原因，在推行村民自治过程中两者产生了诸多矛盾，乡镇行政权与村民自治权的冲突成为最为突出问题之一，而当前西部贫困农村农民收入增长缓慢、交通落后、土地分散、粗放经营效率低、公共卫生建设严重滞后、公共水利工程年久失修等现状，急需充分发挥村民自治背景下村民的民主创造性和主动性，并且需要国家负责任的引导和帮助，绝不能将国家应承担的责任和费用变相转嫁于农民或压制村民自治运行。所以正确协调两者之间的关系十分必要和重要。

一、贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状分析

根据《村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。此规定明确界定了乡镇政府与村民委员会的关系，实质上是村民自治权与乡镇行政权关系在法律上的定位，他们应是“指导与被指导，协助与被协助关系”。但对西部贫困地区村民自治现状而言，现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离，突出表现在以下两个方面：

一是乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制，将村民委员会当作乡镇政府的下属机构进行行政领导，布置各项任务并下达行政指令，从而转嫁乡镇行政权应承担的责任和费用于村民自治组织和村民，造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一般表现为以下四种方式：

第一，乡镇行政对村民自治组织的人事控制。按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员由村民民主选举产生，对村民会议负责，乡镇政府无权任免，但实际操作中乡镇政府通过在村干部中培植自己的人实行对村的间接控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“人”，造成村民自治组织角色错位。虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落选，压制了村民民主权利实现的构想与向往，实质上是对村民自治权的一种剥夺。

第二，在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”，这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中，以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中。

第三，乡镇政府对村委会进行财政监控。西部贫困地区农村普遍存在着集体经济薄弱，财政基础有限的现象，而乡镇政府往往凭借自己的财政监控职能对村级财务进行管理，进而影响整个村的管理形式，缺乏经济基础的村委会也只能听任乡镇政府控制。

第四，乡镇政府对村委会进行价值控制。贫困地区社会发展缓慢，需要国家提供各种贷款救济及其它资源供给，使得乡镇政府可凭自己手中掌握的这些社会价值分配权对村委会进行调控。

二是村民自治的偏斜运行，导致村民自治功能萎缩。

按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但贫困地区在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的，因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，降低了村民自治的实效。

三、实现贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系良性发展的思路

通过上述对西部贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状的分析，为保证村民自治的健康运行和乡镇工作的顺利开展，应该立足贫困地区现实，从改善乡镇治理和提高村民自治两方面出发，努力寻求乡镇管理与村民自治的有机衔接。

(一)依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间

首先，健全和完善相关法律法规，明确乡镇政府管理范围，实行依法行政。《村民委员组织法》只是笼统的、原则性规定，缺乏明确性和具体操作，使乡镇干部很难把握。所以可在总结村民自治经验的基础上制定《组织法实施细则》，从实际工作考虑，对乡镇政府行为进行明确规范，明晰那些是属于正常政府行为，那些是属于不合理的干预。

其次，合理划分二者权限，界定村务和政务。所谓政务是政府管理的事务，它具有国家意志性，是需要以国家强制力保障实施的事务。村务，是在一村范围内的公共事务，它涉及的是一村范围内村民的共同利益，是由一村之内的村民共同管理的事务，具有群众自治性，体现的是一村范围内村民的公共意志，由村民共同决策、共同遵守。所以，乡镇政府要区别二者的范围，凡是政府的职权，必须有法律法规的明确规定，法律法规没有明确规定的，原则上不属于政府的职权。因此，凡法律法规没有规定属于政府办理的事情，如果是村的共同事务，就属于村民自治范围的事项；如果不是村的共同事务，就属于村民个人事务。对自治领域的事务要给于指导和支持，要尊重农民群众的选择，不加干预；对非自治领域的事务要通过引导和监督的方式进行管理，以保证国家任务的完成和农村社会的稳定。

其三，转变乡镇政府工作人员观念，改进工作方法。首先，乡镇政府工作人员要提高认识，明确乡村关系实质，将上下级隶属、指令性执行观念转变为平等互助、民主协商观念。其次，乡镇政府布置任务，要根据村民委员会职权和各村实际情况，与村委会协商，再由村委会组织村民或村民代表讨论决定，改变过去指令性工作模式。再次，乡镇政府改进工作方法，学会指导村委会依法换届选举，尊重村民民主意愿，不委派干部，广泛开展村民自治的宣传、教育，积极引导形成健康、有序的村民自治氛围，帮助贫困地区农村进行村民自治。

其四，西部大开发以来，国家对西部贫困地区公共产品供给越来越多、扶贫力度越来越大，国家政权越来越多地需要向村级渗透。鉴于此，对于西部特别贫困的地区国家可适当加大基层管理成本的投入，增设乡镇政府对村的派出机构和工作人员。以减轻困扰在村民自治组织头上的现实行政压力，从而使村民自治组织轻装上阵，投入主要精力搞好村务。真正实现给村民自治组织“减负”。

(二)落实村民自治各个环节，努力提高村民自治能力

《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会”是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在四个以民主为主要内容的治活动中，民主选举是基础、民主决策是关键、民主管理是方式、民主监督是保障，四者相辅相成，缺一不可。所以针对西部贫困地区村民自治的偏斜运行方式，应该落实村民自治各个环节，构建科学合理的村民自治结构，平衡和规范自治权力内部关系，努力提高村民自治能力：

一是从权力制衡的角度，科学构建村民自治结构，成立村民会议或村民代表会议的常设机构，进行会议的有效召集，并代表村民会议或村民代表会议监督村民委员会，切实发挥村民议事权、决策权和监督权。一般情况下，西部贫困地区村民比较分散，经村民会议或村民代表会议授权，常设机构一方面开展调查研究，收集村民意见并向村民委员会提出村经济发展计划和项目的建议；另一方面，对村委会提出的村经济社会发展的重大项目，进行咨询论证，取得一致意见后再交村民会议或村民代表会议决策。这样既有利于村民的利益诉求和意愿得到有效充分表达，也对村经济建设项目起着科学参谋和严格把关作用。

二是定期组织进行村干部述职和民主评议，加强监督考核，提高村务公开透明度。可根据不同村的不同情况，村委会一季度或半年向村民会议或村民代表会议报告工作，报告村民会议决定事项的完成情况、报告村经济发展和财务收支情况，村民会议或村民代表会议对其进行民主评议，村委会听取意见后积极答复。由此可形成对村委会较强的约束和激励，促使村干部积极工作，管好村务，避免出现过分关注选举阶段而选上后无所作为的现象。

三是对外积极寻求人才和智力支持。西部贫困地区村民自治严重的人才匮乏和知识供给不足，成为制约村民自治能力提高的关键因素，所以，村民自治“知识引援”迫在眉睫。目前可实现的途径有：联系志愿服务西部组织，求助大学生志愿服务西部计戈0，持续引进热爱农村的知识青年深入基层，安排他们进入村民自治组织挂职锻炼。同时积极与周边高等院校合作，邀请大学生来村实践活动，以各种形式参与村民自治活动。

自治权范文篇10

[关键词]社会主义新农村建设；村民自治；法律

党的十七大报告把发展基层民主、保障人民享有更多切实的民主权利作为社会主义政治建设的一项重大任务，并要求把它作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。这在党的全国代表大会报告中还是第一次。村民自治是中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的有效方式，是社会主义新农村建设的重要基础和制度保障。我国1982年宪法正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位，为村民自治的发展提供了基本法依据。1998年《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)的修改和颁布，使村民自治具体化为法律，标志着我国村民自治开始进入发展完善阶段。

一、村民自治是社会主义新农村建设的重要基础和制度保障

党的十六届五中全会指出，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实稳步地推进社会主义新农村建设。新农村建设的“二十”字目标，包含了物质文明、精神文明、政治文明三个既相互区别又有紧密联系层面的内容。其中，以“管理民主”为内容的村民自治制度的不断完善，是新农村建设的重要保障。

1．村民自治促进了农村经济发展，为新农村建设奠定了物质基础。实行村民自治，村民的民主权利得到有效实现，可以极大地调动村民生产的积极性，推进农村经济的发展。实践表明，民选村干部大多都能自觉地把发展本村经济、带领村民致富奔小康当作自己义不容辞的责任，千方百计地搞好本村的农业生产。村民自治提高了决策的科学化水平。村民代表会议建立后，对涉及村民利益的重大事务尤其是经济事务，广泛征求村民代表的意见，实现决策的科学化和民主化。村民通过参与村经济建设的决策、管理，提高生产积极性，促进农村经济发展，从而为建设社会主义新农村奠定坚实的物质基础。

2．村民自治拓展了村民利益表达渠道，为新农村建设构筑了群众基础。村民通过参与村委会的民主选举，行使了对村级领导的推举罢免权；通过参加村民会议，保障了村中公共事务和公益事业的民主决策参与权。村务公开，则增强了农村政治生活的民主化、透明度，保证了村民对村干部村务行为的有效监督。村民自治还通过村民直接参与民主实践，提高了村民的政治热情和政治素质。村民要求村干部按照国家政策规定保护自己的利益，利用村民议事制度抵御一些不合理的“指令”等等，显示着与社会主义新农村建设相适应的主体力量在进一步形成，为新农村建设构筑了坚定的群众基础。

3．村民自治推动乡村政治发展，为新农村建设提供了政治保障。民主选举让人民群众自己选择权力委托人，减少了党与群众的直接冲突，使党能够集中精力，加强自身建设，提高党的威望；民主监督，使业绩平庸的村干部被淘汰，村干部素质得以保证，村级组织的威信和战斗力得以提升；民主决策和民主管理，使村民代表和村干部的政治才干进一步增强，一大批乡村政治精英脱颖而出，成为推进乡村民主化进程的积极力量。

4．村民自治加强农村公共事务的管理，为新农村建设创造了发展环境。实行村民自治，一方面，村民自治组织可以把农民组织起来，为农业生产提供产前、产中、产后的服务，帮助农民解决各个环节遇到的难题；另一方面，村民自治组织发挥自身公共管理和公共服务能力，加快农业和农村基础设施建设，如农村公路、通讯、能源、水利、教育、医疗卫生、文化设施、生态环境以及农村社会保障体系和社区等建设，促进农村物质文明、精神文明、政治文明和生态文明，从而为新农村建设创造良好的发展环境。

5．村民自治有利于维护农村社会稳定，为新农村建设营造和谐氛围。实现新农村建设“乡风文明”的目标，必须建立和谐的人际关系。通过民主选举，实现了村干部上对政府负责和下对群众负责的统一，村干部由村民代表大会直接投票选举产生，必须把群众利益放在心上，群众对自己选出来的带头人也倍加支持，形成干群相互信任、相互支持的局面。通过民主监督，村民既可以通过测评的方式警示不称职的村干部，也可以通过罢免程序，将问题严重的干部拉下马，使干群之间由误解变理解。通过民主管理和民主决策，一方面把村民的意见和建议及时准确地反映给村党组织、村委会和上级有关部门，使各部门在决策时充分考虑群众的利益和意见；另一方面把上级领导部门的决策、指示及时传达给群众，并利用代表的民意基础获得群众的认同和支持，发挥党和国家联系农民的“桥梁”作用，密切干群关系，调和农村内部矛盾，维护农村社会的稳定，从而为新农村建设营造和谐的氛围。

二、社会主义新农村建设中“村民自治”的法律界定

在社会主义新农村建设中，科学界定村民自治的含义，对于正确区分“自治权”与“行政权”，正确处理乡(镇)村关系和村“两委”关系，充分发挥农村基层党组织和村民委员会的职能和作用，具有十分重要的法律意义。

我国现行宪法和法律没有关于村民自治的定义，只有关于村民委员会的定义。《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《村组法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”随着对村民自治理论研究的逐步深入，对村民自治的界定，学术界主要有以下几种观点：第一种观点，认为村民自治是指“一个或几个自然村的村民，自己组织起来，在基层人民政府的指导下，依照国家的法律、法规，进行自我管理、自我教育和自我服务，即由村民群众依法办理群众自己的事情”。第二种观点，认为“村民自治是依靠农民，实行村民自我管理、自我教育和自我服务的新型社会组织管理制度”。“从法学视角来看，村民自治包含两种含义：一是一种法律制度，一是一种法律行为。”第三种观点，认为“中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，即村民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务”。上述三种代表性的观点中，第一种观点较为全面地揭示了村民自治的基本内涵，但是对于村民自治的内容仅用“事情”表述显得不够准确，强调了基层政府对村委会的指导，但忽略了村委会对基层政府工作的协助，即只看到村委会与基层人民政府之间的单向关系。第二种观点，只突出村民自治某一方面的特点，或突出村民自治的主体及目的，或重在强调村民自治的法律性，亦不全面，不利于对村民自治的理解与把握。笔者赞同第三种观点，但认为，应从以下几个方面对村民自治的内涵加以拓展和深化。

1．关于村民自治的主体。目前学术界主要存在三种分歧：一是认为村民自治的主体是村民个人；二是认为村民自治的主体是村民委员会；三是认为村民自治的主体是以自然村为基础的全体村民。笔者认为第一种观点与村民自治的立法和实践相违背，因为在一个村的范围内，不同的村民对自治的事务往往会持有不同意见，若将村民个人视为自治的主体，则在自治的过程中难免出现意见分歧难以达成一致。而根据村民自治的立法与实践。村民在行使自治权时是由全体村民召开村民大会选举产生村民委员会，由村民委员会具体地行使自治权。由此可见，自治权的拥有者实际是全体村民，而不是村民个人。第二种观点将村民自治的主体理解为村民委员会显然与《村组法》相矛盾。从《村组法》第2条的规定可以看出，村民委员会是具体行使村民自治权的基层群众组织，它不是自治权的拥有者，而是具体行使者，即代表一村全体村民的意愿对村事务进行管理。因此，笔者认为第三种观点即将村民自治的主体定为全体村民是更为合理的。它一方面表现了自治权归属于一村的全体村民；另一方面也体现了自治权的行使需要全体村民达成共同的意思表示，并交由村民委员会具体负责。

2．关于村民自治权的性质。目前学术界同样存在不同的观点，归纳起来主要有以下两种：一是认为从来源上来讲，自治权是法律授予全体村民的一种权利，而从自治权的行使上看，它又是对村民进行管理的公共权力，由此体现权利对权力的监督和制约；二是认为村民自治权是自治体组成成员的固有权利。笔者赞成第一种观点。首先，村民自治权是公民权利的一种具体体现，而不是国家权力。根据《宪法》和《村组法》的规定，我国地方国家机关体系实行的是省、县、乡镇三级建置，村不属于我国的国家机关，因此以村为基本单位进行的村民自治权也不应当属于国家权力，而应当是村民实现自我管理的一种权利。其次，村民自治权是一种法定的权利，即由法律授予的权利，这是因为自治权在我国宪法和法律中得到了明确的肯定。最后，村民自治权是实质权利与形式权力的结合。一方面。我国宪法和村民委员会组织法均赋予村民对村务进行自我管理的权利，即村民自治权实质上是一种权利，但由于自治权是由法定的组织即村民委员会来具体行使，并表现为对本村公共事务和公益事业的管理，这种管理既对每个村民有约束力，又可排除政府机关对村民自治事项的干预，所以从外在形式上看，自治权又具有权力管理和服从的特征，是一种形式上的权力。

3．关于村民自治权的内容。《村组法》第2条规定，村民自治权主要包括民主选举权、民主决策权、民主管理权和民主监督权。其中民主选举权是自治权的逻辑基础，只有通过全体村民选举产生的村民委员会，才能代表全体村民，行使具体的自治权；民主决策权是自治权行使的关键，对于村中的重大事务，村民有知悉和决定的权利，《村组法》规定应由村民委员会提议召集村民会议，由村民集体讨论决定；民主管理权是自治权的核心，由全体村民共同参与、共同管理、共同决定村内各项事务，维护自身权益；民主监督是自治权的保障，一方面村委会应定期向村民会议或村民代表会议报告工作，村委会干部应定期述职，接受村民评议，另一方面村委会通过村务公开，使村民能充分了解各类与自身利益相关的事务，从而对村委会的工作进行有效的监督。

4．关于村民自治的方式。《村组法》规定村民自治的事项是“村务”，即村的“公共事务和公益事业”，乡镇政府可委托村或者村民委员会办理某些事务。村民依照国家的法律法规，通过村民自治章程规定的基本自治事项，并通过村民会议、村民代表会议、村民委员会等组织形式来依法处理与全村村民切身利益相关的公共事务。这其中，村民会议是村民自治的一种最高的自治组织形式，村民委员会是村民自治的执行机关。

三、社会主义新农村建设中村民自治法律制度存在的缺陷

我国有关村民自治的法律制度正不断完善，但亦存在如下缺陷，影响着村民自治制度的健全和完善，影响着社会主义新农村建设的推进。

1．宪法对村民委员会的定性不准，降低了村民在自治过程中的地位

(1)村民委员会在宪法中所处的章节容易引起人们对村民自治性质的误解。在我国现行宪法中，村民委员会制度是在第三章第五节作出规定的，而第三章规定的内容是国家机构，第五节规定的内容是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府，这种规定容易给人以一种错觉：村民委员会是一级政权机构、是乡镇政权的下级组织，从而混淆村民自治的性质。村民自治组织的自主性与相对独立性是村民自治的核心内容，能否保持这种独立性是能否有效实现村民自治的首要标准。乡镇政权是我国的基层政权，国家有大量的经济、政治、社会、文化职能是靠乡镇政权实现的，它是村民委员会最直接、最频繁的接触者，它最有可能侵犯村民利益、干涉村务。因此能否真正实现村民自治，就看能否防止乡镇政权对村务的干涉，保持村民委员会的独立性。村民委员会是基层群众性自治组织，乡、镇政权同它的关系是指导关系，不是领导关系。村民委员会制度在宪法中所居的位置容易引起人们对村民自治的误解，影响村民自治的实现和社会主义新农村建设的推进。

(2)宪法对村民委员会的定性不准，容易引起人们对村民委员会性质的误解。根据《宪法》第111条规定，村民委员会是基层群众性自治组织。从法理上来看，村民委员会是村民自治组织并不准确，更准确的说法应为村民自治的执行机关。村民自治组织和村民自治的执行机关是有区别的：自治组织相对来说更笼统，包含的范围更广，既包括村民委员会，又包括村民大会，还包括村民委员会主任；而村民自治的执行机关只是自治组织的一个重要组织部分，村民大会是村里的最高权力机关，村民委员会只是由村民大会选举产生并代表村民集体行使自治权利的一个组织，而非自治主体，真正的自治主体是村民集体；村民委员会主任只是集中行使村民自治执行机关权力的代表，其主要职责是对外代表整个村集体。

2．《村组法》对村民委员会与相关组织的关系规定不明确，不利于村民委员会正确行使权力

(1)《村组法》中关于乡村关系的规定比较模糊，不利于村民自治的实现。《村组法》第4条第2款规定，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这个规定在实践当中主要有协助乡镇收缴税费、完成计划生育等。这种权责的实现，往往就意味着村民委员会身份的异化，由自治执行机关转为乡镇基层政权的下属机构，村干部也就成了乡镇政府的“人”。《村组法》第22条第4款规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。该条款的立法本意是要监督村民委员会、保障村民权益，但其效果却恰恰相反，不但不利于对村民委员会的监督，反而呈现出乡镇政权与村委会的上下级痕迹：因为只有在上下级隶属关系中，才存在这种调查、责令改正权力。这种监督关系类似于行政机关内部的行政复议。由此强化了乡镇及县政府对村务的干涉，使村民委员会本来就岌岌可危的独立性雪上加霜。

(2)《村组法》规定党组织的领导作用不明确，不利于村委会行使村民自治权利的实现。首先，《村组法》第3条规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。从理论上来说，只规定党组织的领导作用，而未有相关法律来规范党的这些组织如何行使领导权，那么党组织的这种领导往往就会发生扭曲、膨胀。在实践中党支部对村民委员会工作的干涉也证实了这一点。村党支部实际上成为村的权力中心，是村实际的领导者、决策者和管理者，这种情况不利于村委会行使村民自治的权利。其次，根据《村组法》规定，村民委员会与乡镇政府之间是相互独立的关系，乡镇政府在实施对村民委员会的干预时，往往还是有所顾忌的。但乡镇党委与村党支部之间的关系则是上下级关系，通过乡镇党委对村务进行干预则显得更容易。根据党的组织原则，村党组织负责人是由党员选举产生的，但必须经过上级党组织的考察和选配。上级党组织通过对村党组织成员行使任免权，不仅可以强化对村党组织的领导，也可以有效地调控村民委员会的行为。村党组织的领导核心作用，为乡镇控制村务提供了便利途径。事实上，实行基层群众自治，发展基层直接民主，既是宪法的规定，也是党的主张。但宪法规定和党的主张由于党的基层组织的原因而未真实地在村民自治过程中得以实现，这不能不说是《村组法》的一大缺憾。

3．对村民自治权利的法律保障不足，抑制了村民自治的正常实现

现行村民自治权利除涉及村民的财产权、人身权的事项可以通过司法途径如通过行政复议、行政诉讼、民事诉讼等予以救济外，其他的并没有纳入司法救济途径。《村组法》第4条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。当乡镇干预了村民自治的事务时，应负什么责任并无规定，所以，一些乡镇领导肆意干预村民自治事务的情况时有发生，但却奈何不了。

《村组法》第15条规定：以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。由于村委会选举与县乡政府利益直接相关，因此，要县乡有关组织公正处理很难做到。从法理上讲，“有权利必有救济”，如果当事人认为县乡行政组织处理不公，应有司法途径给予救济。而我国目前还没有这方面的法律。一些地方的农民依据《行政诉讼法》的规定，到法院进行诉讼，而法院则以“法无明确规定”为由，不予受理。

总之，不仅《村组法》对村民自治权利的保障缺乏法律责任的规定，而且相关法律如刑事诉讼法、行政诉讼法等也没有为村民自治权利提供充足的司法救济途径。不少村民自治权利受到侵害的农民，要么忍声吞气，要么只能走上漫漫信访、上访之路。

四、完善村民自治法律制度，推进社会主义新农村建设

现行法律对村民自治的负面影响，如果得不到人们的重视并尽快通过修改完善法律来消除，那么彭真同志在对《村组法(试行)》草案进行说明时的担心就会成为现实：一旦村民自治搞了“夹生饭”，或者把它压垮了，再搞就更费力了。笔者认为，在社会主义新农村建设中，要使村民自治摆脱目前的法律困境，应采取以下措施。

1．在宪法中设立有关村民自治的单独章节，将其从我国地方政权机构中剥离出来。我国现行宪法将村民委员会制度规定在了国家政权机关里面，村民委员会虽然也具有村民自治机关的定性，但却造成了这个自治机关是从属于国家政权机构这样一种错觉。要消除这种错觉，就必须将村民自治从中“解放”出来，使之成为与民族自治相并列的自治制度，使村民自治能够真正成为我国社会主义新农村建设的制度保障。

2．确立村集体的独立法律人格，把村民委员会的法律性质由村民自治组织改称村民自治的执行机关。法律上的独立人格是法人获得自治权的基本前提，村民要想获得真正自治，必须保证村民所在的村集体在法律上具有独立人格，成为一个独立的法人。在这个独立的法人中，有完整的法人治理结构，村民大会是最高权力机关，行使自治权；村民委员会只是村民大会的执行机关，执行村民大会的决定，对内对外代表村集体。在宪法和《村组法》中作出相应规定，确立村民自治的真正主体是村集体，明确村民委员会只是实行自治的执行机关，这样可以真正强化村民的主人意识，摆正村民委员会的位置。