预算法十篇

预算法篇1

最近几年，每逢“两会”期间，关于《预算法》的修改就会成为关注的焦点，但往往是“雷声大、雨点小”。这部法律的修订曾经列入两届全国人大立法五年规划，但新的《预算法》何时出台?仍是未知数。

“今年对预算法的修改没有机会实现了。因为按照规定，必须完成前面的三次预审，才能提交给大会讨论，但现在一次都没有，因此不可能拿到今年的两会上讨论。”天津财经大学财政学首席教授李炜光告诉记者。据了解，2010年预算法修改遇到了比较大的挫折：没有上会，三次被拒绝，8月、10月、12月各一次。

修改争议

现行《预算法》是1994年3月12日在第八届全国人民代表大会第二次会议通过的，并于次年1月1日起正式施行，共有十一章，79条法条。1994年，中国政府进行了旨在划分中央和地方财权、事权的分税制改革，出台了财税领域的基本法――《预算法》，从而奠定了现行的财政、税收体制。

但随着时间的推移，现有《预算法》条文的粗疏、理念的相对滞后，已远不适应现实需要，关于预算法修改的呼声也越来越高。

“我也参与过《预算法》修改的讨论，在这期间，我们设想过很多方案，也有过很多争论。”李炜光介绍，2007年版的修改草案是大家极力促成的修改稿，到目前为止也是力度最大的一次修改。但来自于有关方面的压力比较大，2007年版就停了。2010年版的一直在征求意见，但征求意见的面不广只是向学界、派、社会团体等内部征求意见。

现在预算法的修改稿，由财政部、人大同时起草修改稿，各有各的班子，学者。但修改完以后，汇集到一起时，李炜光称，发现2010年修改稿和2007年修改稿相比没有进步，反倒退步，这令很多学者痛心，越改越回去了，有的地方还不如2007年版，有的甚至不如1995年版。

李炜光介绍，去年还发生了一件事情：国务院强力介入预算法修改。原来国务院对这个事不是特别热心，没有积极介入预算法的修改，但在2010年主动提出要参与这样的事，而且法制办主动召开一系列的会议，论证现在预算法的修改。但全国人大在这上面没有形成跟国务院对话，这跟国家的体制有关。

对此，也有观察人士提出建议，组织专家先搞一个民间的预算法方案，在网络上公布，征求意见，不需要做得那么细，将一些大的原则和框架固定下来。将好的东西放在那，民意支持了，形成一种倒逼机制，这样有关方面也可与时俱进。

为何一再被推迟?

作为重要性仅次于宪法的预算法的修改为何再三被推迟?

李炜光讲述了他亲身经历的一件事情。在一次会议上，正当他谈纳税人权利时，一位退休官员拍案而起，怒斥：“什么纳税人权利，纳税人能给他权利吗?”。

“我当时不是被吓住了，而是被惊住了，我没想到有人会拿这样的话来训斥我，理直气壮到这种程度。”提起这件事，李炜光现在都觉得不可思议。

国家行政的权力过大，立法机构权力过小，过虚，无法形成抗衡、博弈的关系。强势政府，弱小社会，民众权利不到位，在这样的情况下，预算法的修改难上加难。

更特别的是，在现在的体制下，面对强势的政府官员，少数人大代表不知道自己该问些什么，也不知道怎么问。从近几年的“两会”上来看，社会公众对政府怎么花钱、征税非常关注，而人大代表们却对预算的兴趣在慢慢减退，这形成了一个强烈的反差。

中国预算每年开两会时才审议，审议的过程理论上是一天半，但在这一天半要审议三个报告(政府工作报告、预算报告、发改委报告)，这三个平均起来也就是半天时间，而且代表对预算的兴趣在慢慢降低，效果可能而知。

“我们没有一套完整的预算报告制度、预算监督制度以及预算听证制度，这不是一般性的问题，而是严重的制度缺漏。”李炜光认为，预算法的修订应该是一个开放性的而不是封闭性的系统，应该有诚意和有能力吸纳每一个公民参与政府预算的制定和修正过程，为此而设置规范的预算听证制度显然是不可或缺的。把法治精神和良好的治理观念融人预算法的修订过程中，以法律的语言和力量建立起对政府的外部约束和政府的自我约束，这才是我们真正需要的预算法。

具体条款如何修改

预算法究竟要从哪些方面着手修改?据了解，最新的201。年版草案征求意见稿维持原《预算法》11章的结构不变，原法共79条，修改后为96条，其中，未修改38条，修改32条，新增26条。

李炜光参与过草案的多次讨论，对于2010年版草案，他绐出了自己详实的修改意见。他认为第一条没有变化，但有问题。总则第一条：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法”。

李炜光认为，预算不只是涉及宏观的问题，还有微观的问题，国家对预算的管理是谁管理?是政府管理还是人大?没有讲清楚。

人大、政府和公民在公共预算中自己的权利(力)和责任，这里面都没有涉及到。人大的政治权威也不到位，现行《预算法》涉及到人大的预算权力只有5条，其它基本上是政府预算权力，没有人大预算权力。

李炜光认为，2010年版草案第六、七、八条与第十九条相互矛盾。第六条：各部门预算由本部门所属各单位预算组成。第七条：单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。这第六条和第七条可以理解为国家预算涵盖政府所有的预算收支。

但第十九条不是这样规定的。第十九条预算收入包括：(一)税收收入；(二)依照规定应当上缴的国有资产收益；(三)专项收入；(四)其他收入。

预算收入只包括“依照规定应上交的国有资产收益”，不上交的可以排除在外，可以下列在预算里。李炜光称，作为一条规定，这规定得非常含糊，谁来决定哪些东西必须要列入预算，哪部分资产收益可以不列入，事实上是把这样的权力放给了国务院，人大没有权力管这样的事。

修改稿列出“行政性收费收入”、但未列“事业性收费收入”，更没有列“经营性收费收入”，而且没有把“社会保障”、“基金收入”列进来，依照修改之后的预算法，现在的预算依然存在严重的不完整。

李炜光指出，第八条国家实行中央和地方分税制。我国分税制是半截子体制，只是在中央和省级政府之间分税，省以下没有搞过分税制。在1994年搞的分税制改革，中央解决了两个比重过低的问题：中央财政收入占全部财政的比重下降，财政收入占GDP的比重下

降，主要是解决这个问题，而不是真正要分权，以分权为表象的分税制改革其实解决的是集权问题，这是1994年分税制的目标。目标达到了，所以后面的分税制改革没有必要进行了。

1994年到现在中国分税制体制没有建立起来的重要原因在这儿，同时也出了一个很大问题，把权力集中以后，导致地方财政收入来源大量亏空，原来地方财政占75％～80％的比例，地方有钱，可以办很多事。李炜光称，后来权力开始回收，往上集中。分税制以后，地方没有好日子过了，财政收入从80％降到40％，地方财政没钱了，怎么办?只有靠卖地取得财政收入，这就是土地财政的来源，而且一直延续到现在仍然走不出这样的怪圈。

李炜光认为，关于分税制改革，如果在预算法中把它规定下来，真正建立起分税制，按照税种来划分，地方和中央的权力边界，真正的分税制实行到位以后，就不会出现中央干预地方的事件，如果中央违反了分税制法律，干预地方政府，地方政府可以去告它，但这上哪儿告?这又面临法律独立的问题。

第十一条为预算公开。原法对此未置一词，新的修改稿把“预算公开”放上去了。李炜光称，但预算公开的太粗俗，太简单。没有对预算公开的标准(范围、时间、方式、内容、界限等)做出明确规定。

有的是放给政府让其自己看着办，就像1984年的税收授权法案，1984年、1985年两次授权，就是让国务院跟进经济社会发展的具体情况，决定开增什么税或者停止什么税，这个规定一直影响到现在。

李炜光认为，第二十八条，已名存实亡。不允许地方发债，实际上地方早已经发债了，地方政府没有直接发债，是通过地方融资平台进行的，直接公开、透明的发债。预算法不允许，大家只好走迂回的道路，通过融资平台变通取得收入。2009年我国地方政府融资平台的债务为8万亿，其它债务为3万亿，债务实际负担率达到32％。

“既然是这种实际情况，我建议允许地方政府发债。对政府债务，包括地方政府债务运行过程的债券发行、债务资金的使用以及债务的还本付息等问题做出法律规定，要求地方政府的经常性预算保持平衡，防范债务风险，全程接受监督。资本性支出可通过在资本市场发债融资弥补赤字。”李炜光说。

李炜光说，修改稿第四十三和四十四条，难以有效审查。

人大审查批准从每年1月份预算提案、建议就到了人民代表大会。人民代表大会先经过预算工委，再到财经委，最后到2月份工作完成以后，人大常委会决定上两会，上每年3月的人民代表大会上审议。李炜光称，这个时间实际上只有45天左右时间，整个预算的编制过程，每年的6月份开始，到次年1月份才到人大。整个预算的编制过程，不是在人民代表大会，到了人大，一般的代表也没有介入，实际上是预算工委、财经委一部分人知道这个事。

李炜光指出，财经委员会的整个财经事务都是他们负责，预算只是其中一部分。真正承担起预算的立法、审查、批准以及最后的执行等一系列事，人大本身承担不起，而且预算规定，从内款项目分类来说都非常粗略，比如说01款：教育管理项目；01项：行政运行。02项，一般行政管理事务。如何在预算编制过程中，要求政府的预算编制到什么样的级别上，是非常细的一件事，不能含糊。

“总之，预算法的修改应该遵循几个核心原则。”李炜光强调，一是一定要有约束政府的立法精神。要编制一个预算的笼子，把行政权力关在笼子里。二是要强化受托责任。要明确政府是服务的性质，是从法律上接受某种委托治理社会的预算问题、财政问题，决定怎么收税、怎么用税，政府只是受委托的角色，而不是其决定。三是要确保信息的真实。信息一定要真实已经变成中国的现实问题。我们经常看到信息不少是假的，在最开始的改革时，财政领域是减税让利，当时基本上是国有企业，给企业放权，那是改革开放时期的特点。减税让利是与市场经济高度吻合、方向一致的改革，从1994年分税制改革之后就停了，中国那个时候又回到了集权的老路上，回到老路上已经走了10多年。

李炜光认为，现在讨论的预算法实际上就是把过于集权行政运作的体制分散在一部预算中，让其妥善处理高级政府和基层政府、各政府权力配置关系，同时允许更多的公民参与到预算决策和预算监督的过程中，这实际上是分权的过程，关进笼子的过程，是法治化的过程。

预算问题是个真问题

“随着公民意识、纳税人意识的不断觉醒，预算问题会越来越受到关注，因为它是一个核心问题，是一个真问题，中国未来的走向很大程度上系于预算。”李炜光强调。

预算法的重要性仅次于宪法，预算法跟整个社会、每个民众的关系不是任何其它法律所能够相比的，我国面临诸多的社会问题：官民矛盾问题、分配问题、经济、增长速度、社会承受能力、资源的供给能力、大气环境都跟预算有关，社会的两极分化、贫富分化跟预算有直接的关系，所以了解一个国家看预算就可以了，这个国家是什么性质的国家，看预算就可了解得差不多。

李炜光说，预算首先是一国重大的政治问题。预算表面是技术、工具问题，实际上是敏感而重要的政治问题，这是理解预算的起码常识。如果想了解一国的政治，应该首先了解它的预算；如果想了解该国政策的受益者是谁，答案可在预算中寻找。预算历来被称为“国家的钱袋子”，而掌控这个钱袋子的权力，是政治权力中最核心的部分。

其次，预算是连接政府与国民的纽带，是社会各阶层、各集团的利益中枢。从一个国家收钱、分钱和花钱的方式，可以清晰地看出它的基本制度的性质和它做事的方式，也可以看出这个国家的政府与国民之间的关系如何。

从常识来说，缺乏预算控制和约束的政府是不安全的、危险的政府。李炜光表示，这样一个政府。对公共利益和公民权利可以随时随地构成潜在的和现实的威胁。征税过分，用税无限制的政府，其实是大家花钱买了一个危险放在身边，大家只能祈祷这样的风险不发生在自己的身上，否则只是叫天天不应，叫地地不灵。

预算法篇2

关键词：预算法；问题；修订

我国现行的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）是1994年颁布的，1995年1月1日起执行，至今已有14个年头。此法颁布以来，为预算管理纳入法制轨道奠定了基础，使得各个预算主体从事预算活动有了法律依据，在强化预算约束、确定预算管理责任、规范预算管理秩序、严格预算监督等方面发挥了重要的作用。

我国《预算法》颁行于市场经济体制目标确立之初，脱胎于计划商品经济体制之时，其内容不可避免地带有计划经济体制时代的烙痕。随着经济、社会、政治等环境条件的改变，这一法律与全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、促进经济社会和人的全面发展的要求日益脱节。因而，迫切需要根据现实国情加以修订。

一、现行《预算法》存在的主要问题和缺陷

（一）我国法与法之间的协调不够

随着财政支出预算的日益刚化，出现了预算法与其他法不协调的现象。《预算法》明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，但是我国的《教育法》、《农业法》、《科技进步法》等其他法律、法规对教育、农业、科技等投入在财政支出中所占比重都有明确的规定。在地方当年新增财政十分有限的情况下，财政部门往往处于两难的境地。按照上述的法律、法规计算，每年增加用于农业、教育、科学等方面的支出，已超过当年地方财政新增加的财力。在这种情况下，要求财政部门安排的预算既要符合这些法律、法规的规定，又要保证社会公共事业发展所需资金和行政事业单位的正常运行，还要实现《预算法》规定的财政平衡，实在困难。

（二）《预算法》中的法律责任规定过于简单，责任不明、惩治不严，法律约束力弱，影响其贯彻和执行

预算活动的每一环节都直接涉及财政资金的分配和运动，因此，预算管理的每一个环节都有着重大的责任。但《预算法》对法律责任规定得太少，面太窄，起不到真正约束的作用。对许多情况下不执行《预算法》的单位或个人，因没有相应的法律责任规定而无法追究。因此，《预算法》实施以来，不按《预算法》规定办事的情况时有发生，使《预算法》形同虚设。

（三）地方政府举债不在预算中反映，造成债务监督失控，并已成为财政的隐性风险

虽然《预算法》第四章第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律与国务院另有规定外，地方不得发行地方政府债券”，但地方政府债务问题已经成为不争的事实。各级地方政府通过向银行贷款或各类以公司名义借钱、债券等途径筹集资金，由财政提供担保，形成一些地方政府债务，且游离于预算管理之外，脱离了财政监督与管理，已形成了潜在的财政风险。

（四）人大对预算的审查监督流于形式

由于财政部门送人大审查的预算草案过于粗疏，加之预算审查专业性、技术性很强，而目前各级人大预算审查专业人员匮乏，因此，人大很难对预算进行细致的审查。不仅如此，由于人大对预算案审查的时间过短，要在很短时间内完成对预算草案的实质审查往往不太现实。一年一度的各级人民代表大会会期一般不超过15天，其中审查预算的时间最多不超过一天，因而代表们没有充裕的时间仔细阅读预算草案，这样造成人大对政府预算审议走过场。政府的预算没有经过严格把关就生效并付诸实施，其结果是预算的执行和监督也同样失去了意义。而且，人大这种未尽职责的态度反过来助长了政府编制预算的随意性。

（五）《预算法》中不合理的法律规定和漏洞较多

1.预算年度起讫时间安排不科学，使预算审批时间与执行时间脱节，存在约占全年1/4的时间是空预算，没有法律效力问题。目前，我国的预算年度采用日历年制，自公历的1月1日起至12月31日止。从其他方面看并无不当，但从法律方面看，在实际工作中存在着两个明显问题：第一，《预算法》第五条规定：“地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成”。即县以上各级政府预算都要编制本级预算和汇总下一级预算，但现在每年的人代会在开会时间顺序上一般是自上而下的，国家开了，省里再开；省里开了，市里再开；市里开了，县里再开；县里开了，乡里再开。由于各级人代会时间上的不一致，造成上级人代会通过的汇总下一级的总预算而未通过本级人代会的批准。这种“本级人代会尚未审批上级人代会已批准”的现象，明显地背离了预算的合法性原则。第二，每年各级人代会（一般在每年的1—3月份召开）开始审批政府预算时，该年度的预算实际上已执行了大约三至四个月，有些地方执行的时间甚至更长，特别在县乡级。这样就造成全年约l/4的时间的预算没有法律效力的空档期，大大削弱和限制了对预算的法律约束力。

2.《预算法》中规定的预算收支平衡存在外延不清、期间不明、自相矛盾的问题。首先，《预算法》第三条规定，“各级预算应当做到收支平衡”，其本意是要实现财政平衡，确保经济平稳发展，但现实生活中该法条的规定只具有形式意义，因为预算的平衡并不等于政府全部收支的平衡。只有把政府实际控制的预算内外的全部收支都纳入部门预算之内，也就是做到综合预算，谈论财政平衡或预算平衡问题才真正有意义，也才能使政府的财政行为受到权力机关的全方位约束。其次，该法条并未说明预算收支平衡的期间是年度内还是周期或长期，理论界一般的理解是年度内保持收支平衡，但《预算法》第二十七条同时规定，“中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。中央预算中对已经举借的债务还本付息所需的资金，依照前款规定办理。”这说明至少在建设预算中，可以有事实上的赤字；在公共预算部分，也可以为已发生债务的还本付息而发行公债，从而使年度内收支难以保持平衡，由此否认了第三条的规定，形成自相矛盾。

3.预算审核内容缺乏明确的法律规定。如《预算法实施条例》第二十七条规定：“县以上地方各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案时，发现不符合编制预算要求的，应当予以纠正”，但具体哪些内容不符合编制预算要求却没有明确规定，既造成财政部门审核本级部门预算草案时缺乏法律依据，又造成财政部门与各部门之间的矛盾。特别是对有些项目，财政部门根据要求与资金供给的可能，认为不应当安排，而部门根据需要坚持安排，当二者意见不能达成一致时，人大或政府进行审核裁决时又没有法律依据。这实际上加大了财政部门实施《预算法》行使职能的难度，同时也降低了其他部门对财政部门工作的支持力度，并且为“政绩工程”、“关系工程”开了绿灯。

（六）预算审计的独立性不强

审计机构的独立性被视为西方监督制度的“生命之水”。发达国家的财政监督制

度中普遍实行的是较为严格的独立审计制度，即审计机构独立于政府，行使其对于预算的审计监督权。然而，在我国，审计机关是设在政府内部的一个职能部门，实行的是双重领导，是一种行政型审计体制。由于审计机关的人权、财权主要都在本级政府，因而在涉及中央与地方，全局与局部利益以及本级政府自身问题时，不可能不受本级政府的影响，更不用说其超脱于政府之外，站在国家角度去处理问题了。所以，我国的预算审计缺乏应有的独立性，其很难发挥监督作用。二、修订和完善现行《预算法》的建议

笔者认为，制定和修改《预算法》的目的在于：通过法律体现预算权威性，提高预算的广泛性、统一性和透明度，提高预算的可预见性和稳定性，构建科学、合理的预算管理机制，落实财政责任，规范预算行为，加强预算监督。具体修订建议如下：

（一）在《预算法》中确立预算编制、执行和监督相互分离制衡的预算管理机制

《预算法》修订应明确规定实行以预算编制、预算执行、预算监督三个环节相互分离、相互制约、相互促进的预算管理机制，这将有利于预算编制者更加全面地掌握预算编制的政策与标准，使之更加专业化，有利于强化预算的约束力；有利于财政部门内部各职能部门从为各自所分管的部门争预算、争指标转向全面加强部门预算管理和执行的监督，更好地履行财政职能；有利于实现财政内部各部门间权力的相互制衡。

（二）改革预算年度

将预算年度由目前的日历年制改为跨年制。可以考虑将预算年度改为每年的5月1日至次年的4月30日或每年的4月1日至次年3月31日。同时修改《组织法》的有关条款，将各级人民代表大会的开会时间顺序改为“自下而上”，与《预算法》规定人大审批预算的程序相衔接。县级以上各级政府预算编制汇总的各级总预算，应采取“自下而上”的程序，下一级政府的预算经同级人民代表大会审批后，按规定的期限报上一级政府。各级政府都不得估列、代编下级预算，必须将下一级政府依照规定报送的预算汇总后报本级人民代表大会审议备案。地方各级政府不得上报未经本级人民代表大会批准的预算。

（三）修订和完善有关预算编制、执行、监督等方面的法律规定

1.完善预算法律体系建设，以《预算法》作为处理财政预算收支安排的基本法。除《宪法》外，任何部门法律和各项规章不得对财政收支安排提出要求和规定。因此，现行预算法的修改要与其他法律体系相协调，现行法律法规中涉及预算收支方面的问题与矛盾，都应用修改和完善以后的《预算法》来作为法的规定。

2.明确部门预算编制的主体。建议将《预算法》第十六条关于“国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案”改为“国务院财政部门负责审核、汇总中央各部门预算、决算草案，具体编制中央预算、决算草案。”将《预算法》第十六条的“关于地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案”改为“地方政府财政部门负责审核、汇总本级各部门预算、决算草案，具体编制本级预算、决算草案。”

3.在《预算法》中，增加并明确规定部门预算的概念、内容、形式和编制方法等条款。比如：（1）部门预算即一个部门一本预算，强调部门预算必须以部门为单位，由基层预算单位逐级审核后汇总而成；（2）部门预算内容是一个综合的、完整的财政预算，它包括预算内、预算外及其他收支等；（3）部门预算要求采用“零基预算”方法编制综合预算，取代“基数＋增长”的确定本年度各项预算收支的编制方法；（4）明确规定要求细化预算编制内容，把各项资金落实到具体执行单位，细化到具体项目，不断细化编制内容，强化部门预算管理体制的基础工作，如定员、定编、定额等。将以上诸多方面的内容以条款方式补充、完善到《预算法》中。

4.中央财政对地方财政的转移支付，是国家均衡地方财政能力的重要手段，也是中央财政的重要支出形式。因此，应在《预算法》中明确预算年度中央财政对地方财政的转移支付的基本原则、补助规模的确定等内容，避免转移支付给下级财力补助的不确定性，从而弥补预算编制的法律依据不足，杜绝加大预算追加调整的随意性。

5.细化违法责任，设立违法《罚则》。为了增强《预算法》对预算行为的约束力，提高预算的权威性，在修改《预算法》时应当进一步细化预算责任，落实违反《预算法》行为的各项法律责任，包括行政责任追究、经济责任追究和民事及刑事法律责任追究。在此基础上，建立违反《预算法》罚则，使《预算法》的法律体系更加完善。

（四）建议强化预算监督的力量

为了加强预算监督力度，全国人大常委会在1998年已经设立了预算工作委员会。为此，有必要在地方各级人大也成立预算工作委员会，配备充足的专业人员，专司与预算编制、预算审议、预算执行有关的预算论证、审查和监督的职责，实行真正的“内行监督”。同时，我国“行政型”的审计模式已严重影响了人大预决算监督的质量，阻碍了审计、人大在预算监督中的有效结合。笔者建议按照国际惯例，将各级审计机关划归同级人大管辖，对人大负责，作为人大的审计职能机构，向人大提供具体、翔实的预、决算审计意见书。这样可使审计部门摆脱政府的干涉和制约，更独立、客观地发挥其审计作用，披露预算执行中存在的问题，为人大审批并监督政府决算提供科学依据。

总之，《预算法》的修订和完善应将重点放在预算执行与预算批准时间矛盾、部门预算改革、人大审查监督预算等问题上，尤其是在规范地方预算编制上，应“给予浓厚一笔”。

【主要参考文献】

预算法篇3

第二条本准则适用于**市本级财政拨款的各类行政事业性单位。

第三条年度部门预算编制、执行、决算和监督应当遵循本准则。

第四条部门预算是指按部门编制的政府预算，是部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的，涵盖部门各项收支的综合财政计划。

第五条部门预算管理原则：

（一）依法理财原则；

（二）规范高效原则；

（三）完整统一原则；

（四）真实可靠原则；

（五）收支平衡原则；

（六）绩效追踪原则；

（七）财权、事权一致原则；

（八）勤俭办事原则。

第六条部门预算和决算管理职责。财政部门负责部门预算编制的组织、汇总、上报和有关定额标准的制定，负责预算执行情况的监督检查和绩效评价，负责部门决算的汇总等工作。各预算单位是部门预算和决算编制的主体，负责本部门及下属预算单位预算和决算的编制，对财政资金使用情况进行自我绩效检查评价，并对预算的真实性和预算执行中资金的使用情况负责，年度审计对此反映的问题由各预算单位承担相应责任。

第二章部门预算编制

第七条部门预算编制要认真贯彻《预算法》和当年市委、市政府确定的有关预算编制原则和要求。

第八条部门预算编制要体现综合预算的思想，对单位的预算内、外各项财政资金和其他收入统一管理，统筹安排。

第九条收入预算编制。各预算单位应根据历年收入、本单位人员、车辆等情况和收入增减变动因素，按收入类别逐项测算预算年度取得的各项收入来源。各单位负责组织的行政性收费收入、罚没收入、政府性基金收入以及其他预算外收入，应按要求编制征收计划表。

第十条支出预算编制。各预算单位支出预算分为基本支出预算和项目支出预算，凡属政府采购项目的还应编制政府采购预算。项目预算编制应按轻重缓急顺序编制，不得留硬缺口。

基本支出预算包括人员经费和日常公用经费，人员经费预算按市人事编制部门批复的人员编制数和规定的工资、津贴标准测算、编制；日常公用经费预算按公用经费定额标准测算、编制；如确因情况特殊，公用经费不足的，据实编制弥补公用经费预算定额不足的支出预算。

项目支出预算是行政事业单位为完成其特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。财政部门对预算单位申报的预算进行审核后，根据项目排序和财力的可能安排预算。项目预算以财政部门确定的各预算单位“经费支出分类表”的项目分类为框架，编制项目支出预算。

政府采购预算要严格按照修订后的《**市党政机关公用设施配置标准》和年度政府集中采购目录及集中采购限额标准执行，要明确采购项目的名称、数量、资金来源、采购方式等，严禁超标准采购办公用品，严禁规避政府集中采购。

第十一条部门预算编制坚持自下而上的程序，从基层预算单位编起，逐级审核汇总。

第十二条部门预算编制实行“两上两下”的程序。

“一上”：各预算单位向财政部门上报基础数据和基本支出规模，收支建议计划，以及下年度新增项目和测算依据；

“一下”：财政部门根据公共财政的职能范围，结合本年度预算执行情况和下年度我市财政收支形势，以及各预算单位具体情况，下达部门预算控制数；

“二上”：各预算单位根据财政部门下达的预算控制数编制本部门预算，向财政部门报送（含市人民代表大会审议的部门预算草案）；

“二下”：人大审议通过预算后1个月内，财政部门批复各预算单位年初部门预算。

第十三条关于部门机动经费。部门预算编制中，各预算单位需按项目预算总额5%的比例预留部门机动经费。

第三章部门预算执行

第十四条部门预算一经批复，各预算单位要严格执行。非经规定程序，不得随意调整。

第十五条预算外收入要按照有关法律、法规及财政部门的规定缴入财政专户。

第十六条支出预算执行。预算执行完全按部门预算编制情况，各预算单位年初指标分为人员、公用和项目经费三部分。年度预算执行中，三部分指标分别独立执行，相互之间不得调剂。

（一）人员支出。实行工资统发的预算单位由财政部门直接发放至个人；未纳入工资统发的预算单位由财政部门按进度拨款。

（二）公用支出。由财政部门按进度拨款。

（三）项目支出。项目经费按经费支出分类，每类支出对应一条指标，相互之间不得调剂。项目经费的拨付，由预算单位根据部门预算以及项目进度情况编制用款计划，报财政部门审批，通过后分别以财政直接支付和授权预算单位支付两种方法，办理资金支付。

（四）部门机动经费支出。预算执行中凡在部门机动经费额度内的请款需求，一律先从本预算单位部门机动经费中解决，财政部门不另行安排，部门机动经费的使用需报请财政部门按规定程序审批。

第十七条预算单位年度预算结束前未拨款形成的结余资金，由财政部门根据结余资金具体情况确定是否进行结转。

（一）人员经费结余指标。由财政部门统一收回。

（二）公用经费结余指标。由财政部门收回50%，剩余指标预算单位结转留用。

（三）项目经费结余指标。凡尚未启动的项目，经费指标由财政部门统一予以收回；已经启动的项目，预算单位申报，财政部门审核确认后，与下年预算一并执行。

（四）政府采购结余指标。项目申报期限截止至当年12月31日，专户资金使用截止至下年6月30日。

（五）部门机动经费结余指标。由财政部门统一收回。

第四章部门决算

第十八条部门预算年度执行结束后，应按要求及时编制部门决算草案，部门决算草案由部门汇总编制。部门决算从基层编起，逐级审核汇总。

第十九条各部门要将所属预算单位全部收支按编报部门预算的口径，统一纳入汇总的部门决算。

第二十条部门决算要贯彻真实、准确、及时、全面的原则，按照以下要求做好决算草案的编制工作。

（一）各部门汇总决算要以所属单位上报并经审核的会计数字为准，不得随意调整科目，不得估列代编；

（二）要保证决算报表的收支数额真实、内容完整，做到账表相符、表表相符，不得瞒报、漏报，形成表外资产，不得虚列支出、随意结转，造成决算不实；

（三）要按规定的时间及时完成决算草案的汇编和上报任务；

（四）汇编完成后，经各部门主要负责人签字、单位盖章确认后报送财政部门。

第五章部门预算监督和绩效检查及评价

第二十一条财政部门应当依照国家有关法律法规对各预算单位预算编制、执行、决算等情况进行审核、稽查和监督检查。

第二十二条各部门对所属单位预算收支管理活动负有监督责任。部门应建立预算管理内部监督制度，对部门机关及下属单位的预算编制、执行、决算和日常财务管理进行全程监督，严格执行有关法律、法规。各部门对所属单位预算执行情况及结果开展自我绩效检查评价工作，并将评价报告报财政部门备案。

第二十三条各预算单位依法接受人大、审计、财政等部门对部门预算管理工作的监督检查，要按要求如实提供有关信息资料，及时做好信息反馈工作，针对上述部门提出的检查意见，改进和加强部门预算管理工作。

第二十四条财政部门按照《**市财政局绩效监督检查评价方案》有关具体要求，对各预算单位预算执行及执行结果开展绩效监督检查和评价工作。

第二十五条对违反本准则有关规定的，由财政部门依法予以纠正；有财政违法行为的单位及其负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由财政部门依法予以行政处罚；情节严重的提请监察、纪检部门处理。

预算法篇4

现行预算法存在的一个比较突出的问题就是它无法反映部门预算的改革。1999年,我国开始着手预算编制改革,试编部门预算,取得了较好的效果,目前财政部经国务院批准正在大力推广部门预算,但是现行预算法却无法反映这一改革。

例如,预算法第二十九条规定“各级预算收入的编制,应当与国民生产总值的增长率相适应。”该规定较模糊,可操作性较低。预算收入与国民生产总值的增长率相适应,是应该体现在以相同的增长率增长,还是以一定的弹性增长,预算法中没有明确,在预算的实际运行中也没有规律性。如1994年后,我国税收收入连年呈现出超常增长态势,这与我国国民生产总值的增长率之间没有固定的比例关系,否则,在一定程度上可以说这些年的税收收入超常增长违背了预算法;假定预算收入与国民生产总值的增长率之间有固定的比例关系,不同的地区经济发展水平是不同的,某一地区的国民生产总值增长率与全国平均的增长率以及其他地区的增长率都不同,则编制地方预算时,难以确定应该以本地区的增长率为标准还是以全国平均的增长率为标准。可以考虑将该条调整为各级预算收入应保持与本地区当年GDP 的增长率(预测数)相同的增长率,以便实际操作。预算法对政府预算收入机制应做出规范性规定。明确规定税收收入是预算收入的主要形式,彻底取消预算外、制度外收入范畴,并且规范税制,健全完善税法,建立科学有效的征管机制,在此基础上,真正做到“依法治税、税收法定”,预算收入(主要是税收收入)直接受税法影响,预算收入的增减变化直接受税法修改、调整的影响,不受预算支出需求、宏观经济发展变化、宏观调控目标及民主决策等因素影响。

从编制时间来看,合理的预算编制时间是保证预算草案科学、全面、合理、有效的重要条件。预算编制需要收集各种数据,特别是在目前进行的编制部门预算、细化预算编制的改革和一些预算单位试编零基预算的情况下,需要对大量的各种数据进行计算分析,就更要有时间的保证。而现行预算法实施条例规定:国务院于每年 11月10日前下达编制下一年预算草案的指示,中央各部门在每年的12月10日前报财政部审核,省、自治区、直辖市于下一年1月10日前报财政部。这样各基层部门编制预算的时间仅一、两个月。而按照国际通行的标准预算周期要求,从预算编制开始到决算完成,大约需要30个月,其中,预算编制阶段期限约为12 个月,由于我国预算编制时间太短,导致预算草案仓促出台,预算支出项目的选定随心所欲,预算草案的质量明显得不到保证。所以,应提前和延长预算编制时间,保证预算正式编制前的准备时间。目前,财政部已经适应改革的需要,将预算编制的时间提前,即国务院下达编制预算的指示提前到9月初,大约提前2个月,建议再适当延长预算编制时间至半年到一年左右,以保证预算本身的客观性和科学性,提高其可行性,减少在预算执行中的频繁调整。再次,规范预算编制程序。在预算编制时间得以延长的前提下,应当进一步明确各级预算的编制程序,在编制时间、编制主体、内容要求、审查环节、法律责任等方面有严格的制度要求,以保证预算编制高效、合法、有序地进行。从某种意义上来说,编制多年滚动预算、财政中长期计划应该成为法定要求,这是编制年度预算的依据和基础。同时还应明确规定其必须与年度预算同时报送政府行政审核及立法机构审批,这有利于年度预算与国民经济和社会发展计划、财政中长期计划相适应,克服年度预算的“近视眼”局限,健全财政职能,保持宏观经济政策的适当稳定性,更好地实现国家宏观调控目标,同时也有利于立法机构从长远的角度对预算进行审查,相对地延长预算的审议时间,提高预算审批的质量和效果。

还有一点不能忽视,那就是目前我国财政部门内部各业务部门都有预算编制和执行的职能,这既不利于科学地编制预算,也不利于加强对预算执行的管理。故而,应改革现行集预算编制与执行于一体的预算机构设置和管理体制,取消各业务部门的预算编制职能,将预算编制与预算执行机构分设,明确规定设立专门的预算编制部门以及规定预算编制部门的权利等。预算编制机构全权负责预算编制工作,统一掌握预算编制政策与标准。预算的执行部门负责预算计划的具体执行,各司其责,相互分离,以保证财政预算计划执行的严肃性、公开性。

预算法篇5

关键词：现代预算 预算法治 绩效管理

一、践行预算法治化的制度基础

党的十八届三中全会当中明确提出：“财政属于一个国家进行治理的重要支柱与经济基础，必须要建立在构建科学合理的财税体系基础上，才能够进一步维护市场统一、优化资源配置、推动社会和谐、实现国家长治久安的目标”。在现代市场经济中，社会公众与政府之间的关系表现为委托―关系，反映到财政层面不仅表现为立法与行政机关的关系，同时也表现为广大纳税人与政府的关系，预算则是上述这些关系的重要载体。站在经济学的层面来看，所谓现代预算，实际上指的是政府所实施的行为，主要指的是政府向社会提供服务或者产品，这个过程中，政府必须要站在社会公众的意志角度来思考，同时严格按照法定程序来针对政府预算实施管理。所以，我们必须要构建一种可以精确、全面、系统的，可以反映出政府全部收支的现代预算体系，而这些开销必须要包含政府全部存量资产与流量资产。其不但涉及到公共财产权能否得以实现，同时也关系到老百姓与政府的经济利益，并且还关系到广大人民群众的民利能否得以实现。现代预算体系不仅是我国治理能力与治理体系实现现代化要求的关键标志与基础，也是现代财政制度的集中体现，成为践行预算法制化的制度基础。正如刘尚希所言，现代财政制度的基本特征是民主、法治、透明、高效。反映到预算方面就是确立现代预算制度，使预算代表人民的意志，成为约束政府的一个工具。

（一）现代预算制度的确立及目标取向

我国现代预算制度确立的过程是一个制度创新的过程，释放了科学化、精细化管理的能量，尤其在近十五年的预算制度改革创新中，政府先后针对部分预算、国库集中收付、政府采购行为以及政府各种收支分类等有关方面所采用的管理体系实施改革优化，获得了十分显著的效果，已经初步生成了现代预算管理体系的大致框架，为我国预算管理体系的改革创新打下了坚实的基础。其对于改革社会领域、政府管理体系以及公共财政管理都具有十分重要的社会意义。不仅能够有效提升政府各项行为的透明度与公开度，并且还能够将社会公众监督的作用充分发挥出来，切实提升人民群众参与国家管理的积极性与法律意识。

现代预算制度的建设过程实质上也是与改革开放相适应的制度现代化过程，其目标取向应集中体现在以下几个方面：其一是现代预算制度属于科学合理的预算体系，其可以反映出我国预算制度构建与预算活动的通行做法与一般规律，不仅要充分彰显我国预算改革创新的成功经验，同时还必须要主动借鉴发达国家成熟的预算制度。其二是现代预算制度属于法治预算体系，预算调整主要是针对国家与群众、地方与中央、行政机关与立法机关的联系，关系到公权、私权、行政权以及立法权的平衡、划分以及约束，关系到广大公民群体的基本政治权利与基本社会经济权利，其对于我国政治文明建设、政府治理以及法治发展都具有巨大的促进作用。所以，必须要确定预算公开、预算法定以及权力制衡等现代法治预算的标准，构建在人大主导下的预算权力配置体系，才可以针对政府的预算权力进行有效的控制，真正达成税收的本质意义。其三是现代预算制度属于透明预算体系，实现民主、透明的预算的主要目的在于让权力在阳光下进行运转，真正实现将“看不见的政府”转变为“责任政府”、“看得见的政府”以及“廉洁政府”。透明、公开的预算体系在实践与制度方面都能够对我国预算活动产生积极的影响，通过采用公开、透明的预算体系，能够让广大公民享受预算的基本权力，从而有效激活民主制度，对推动我国民主政治的发展与改革具有巨大的作用。当具备上述特征的现代预算制度逐步确立起来，那么，现代财政制度便具备了得以切实落实的基石。

当然，在确立现代预算制度过程中，其关键因素在于解决好如何为制度运行奠定良好的运行基础和运行环境等问题。本文认为加快推进预算法治化是破解这一问题的根本之道。一方面预算法治化不仅是贯彻落实我国依法治国的重要着手点，同时也是促进我国治理体系朝着现代化发展的重要阵地。同时，以预算法定约束政府预算行为，向公民与社会公开预算分配的标准、依据以及结果，从而有效防止政府预算发生暗箱操作的情况，切实保障广大公民的监督权、知情权以及参与权。在这样的背景下，预算法的修订承载着重大的使命与责任。

（二）预算法治化进程中的关键问题

在本轮《预算法》修订之前，我国政府预算改革是遵照1994年颁布的《预算法》的框架下开展的，然而现阶段我国的政府预算改革在某些方面打破了原《预算法》的制约。通过制度方面的改革创新可能获取非常高的“实体”性效率，然而其对法律法规实质性遵从的忽略，却非常容易导致政府预算管理偏离法制化的发展途径。例如，在原《预算法》中明确规定：“地方各级预算必须要严格遵循收支平衡与量入为主的基本原则，必须要避免赤字的情况”。“除了国务院与法律进行另行规定之外，各个地方政府都不可以向社会发行有关政府的任何债券”。然而，通过分析部分省份的预算报告可知，许多地方政府存在着预算赤字，存在巨大的负债，而具体到省级政府以下的财政收支平衡则存在着更为复杂的情况。一些县级财政自身本来就承担着巨大的包袱，再加上乡镇财政处在极为困难的局面，一些区域甚至存在拖欠退休金与工资的情况。而乡镇一级的财政收支情况则存在更大的困境，现阶段大多数乡镇财政的自给能力都无法保障，一些乡镇甚至存在拖欠政府工作人员工资的情况。全国各地通过地方政府出资组建公司或者以地位政府为担保等各种模式引发的变相政府债务，则是极为普遍的情况。可见预算管理只是简单遵循预算组织、预算程序等形式层面上的法治过程，对于预算编制口径、参与式预算、预算公开透明乃至利益关联等实质性问题的解决或落实仅处于的操作性制度建设阶段，极易诱发上述这种依赖的情况，即倘若程序本身设计是科学的，其最终得出的结果也会是正确的。这正是预算法治进程中必须克服的问题。为此就未来改革的路径选择而言，需要切实改变依靠财政机构所采用的“单兵推进”的模式，建设具备“纵深体系”的共同治理体系，其中关键问题是找出实现预算法制化的突破口，即在完善预算法的同时，提升法的约束效力。由此备受关注的预算法修正工作被赋予了构建法治政府、推动治理现代化等多重意义。预算法修正的目标定位在要按照提升国家治理能力的要求，建立全面规范、公开透明的预算制度，确保使预算成为约束、规范政府各项收支行为的手段，而并非进一步加强政府管理权利的手段。这就意味着在确立现代预算制度过程中，我们必须将预算管理的宗旨由预算控制转换到预算法治层面上来，形成刚性的法律约束。

二、预算绩效管理是实践预算法治化的最佳选择

（一）预算法治化过程中的现实问题与破解之道

从1999年算起，我国的预算改革已经历经了十五年，在这十五年的时间里，虽然我国的预算改革成就获得了社会的一致认可，预算制度对社会公共治理的重要性也获得了广泛的认可。但是，社会当中仍然存在着非常多的常话常新问题：为何关系到广大人民群众的巨额经费的公共预算不能够受到社会的高度重视？为何我国的政府预算在某种情况下被人们说成“政府自己所进行的预算”？为何预算资金结构性配给的自由裁量权并没有受到对应的制约，反而存在不断拓展的趋势。处在当前的预算模式中，针对资本性基础设施建设进行投资的年初计划通常都是建立在各个资金使用部门所汇报的信息资料，通过财务机构确定整体的资金规模，而各级发改委则能够直接决定详细的各个支出项目的先后顺序，导致大量的预留资金存在。为何在我国审计结果公开的几年时间里，人民群众并非盲目叫好，已经开始逐渐重视审计结构背后各项制度存在的问题，法的约束效力何在等问题？从上述现实矛盾来说，预算通过多年的改革发展，其已经发展到必须要向社会大众提出一个明确的“标绘”出践行预算法治的路线图，来破解因过于依赖外部力量推动预算法治化进程的怪圈。为此，创新预算管理模式并借此重新诠释《预算法》的法律理念、法律制度、法律约束等诸多法的要约，实现借助预算内在力量来推进预算法治化已成为必然选择。

（二）以绩效为导向的预算管理成为强化预算约束的必然

从管理学范畴看，绩效界定为业绩和成效，是组织期望的结果，也是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出（成果）。而绩效管理则是各级管理者为了达到组织目标共同参与的绩效辅导沟通、绩效计划制定、绩效结果应用、绩效考核评价以及绩效目标提高的持续循环过程。伴随社会民主化进程的加快，政府作为社会公共组织其管理绩效越来越受到公众的关注，为此借助预算绩效管理理念编制出有效的预算，在强调预算支出的责任和效率的同时，更加关注预算资金的产出和结果，达到既有引导激励作用，又不会约束到部门的正常运作绩效管理目标是非常重要的。这段阐述即诠释了预算绩效管理的理念，也指明了强化绩效预算管理对于社会发展的重要性。

一直以来，国家非常注重预算绩效管理的相关工作与内容，反复强调必须要进一步推动预算绩效管理体系的改革创新，切实加大预算绩效管理力度，从而有效提升政府工作效率与预算经费的使用效率。2011年，我国国务院正式成立政府绩效管理工作部联席会议，以此来促进并指导我国政府绩效管理的有序开展，。成为推进该项工作的里程碑。主要表现在国务院建立政府绩效管理部际联席会议制度，选择预算绩效管理作为改革试点。《十二五规划纲要》：全面实施政府行政问责与绩效管理体系，“构建一套科学合理的、符合我国国情的绩效评估指标与体系，将专家评估、内部考核以及公众评议进行有效的整合，使得绩效评价的作用充分发挥出来。…提高政府执行力和公信力”。尤其在十报告中再一次明确提出：…创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。近年来，各级财政部门和预算单位必须要全面根据国务院、党中央以及财政部的相关要求，主动摸索预算绩效管理模式，在各地组织预算支出绩效评价试点，并获得了一定的成绩。然而从整体层面来看，我国的预算绩效管理工作仍处于发展的初期，其应有的效力未得到充分实践，究其原因思想认识还不够统一，制度建设不完备是一方面，但深层根源在于与绩效预算息息相关的立法工作相对较为落后。由此可知，从立法的层面来全面推动预算绩效管理的发展，实现预算管理由控制论向结果导向的绩效论推进，已成为当前和今后财政预算管理工作的重要内容。

三、新《预算法》中的预算绩效观及其制度呈现

（一）新《预算法》绩效观的确立

预算管理改革的方向在于法治化，围绕这一目标我们来解读新预算法。即2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议表决通过的《全国人大常委会关于修改的决定》，于2015年1月1日起施行。这是《中华人民共和国预算法》自1995年1月1日起施行20年来进行的首次修改。新预算法进一步规范并明确了预算监督、预算决算、预算调节、预算执行、预算审批以及预算编制等几个环节，核心对预算体系、预算平衡、预算约束、预算绩效、预算公开等五个人大追踪的重点方面进行了修改，完善政府预算体系，健全透明预算制度；改进预算控制方式，坚持厉行节约，硬化预算支出约束。在上述修正内容中，较之与1995年采用的预算法，虽然总法章都为十一章，其内容增加了22条。而之前采用的预算法中并没有涉及到绩效一次，新预算法当中一共有6次提及了绩效。从中能够看出，新预算法当中明确要求预算绩效管理要贯穿预算活动整个过程。包括：预算编制、审批与执行、执行与监督、预决算公开、相关法律责任，以此约束政府权利，规范财政收支行为。从绩效视角解读则体现为通过投入导向下的绩效预算，以彰显预算行为的合规性，以结果导向下的绩效预算来确保预算结果的有效性，促使预算法从传统的政府管理真正转变成为管理政府与规范政府的条例。旨在突出受托责任，维护民众共同利益。

为了实践新《预算法》的立法宗旨，我国必须要将现代预算制度的建立作为核心内容，真正实现从法制化转变为民主化、从行政控制转变为法治控制，使得民主控制的目标得以实现，其不仅是我国公共财政体系改革的重要目标，同时也是我国政治改革的重要任务。由此可知，我国未来的预算管理改革创新仍然是将预算控制技术创新当作重要内容，通过有效提升预算信息的准确性与完整性，切实提升预算控制的科学性与透明度，使得预算管理技术水平得到有效的提升，强化预算约束力以确保预算法在预算管理中的绝对权威性和效力的实现。鉴于预算绩效管理本身属于应用管理、绩效评价结果反馈、效评价实施管理、绩效运行跟踪监控管理以及绩效目标管理所共同构成的一个全面的系统。该系统能够充分诠释并体现预算改革的该践行内容，促使预算绩效管理更为科学、规范，从而有效提升相关管理的科学性、前瞻性以及评估、监测有效性等，这将是实践预算法制化的重要保障。

（二）新《预算法》绩效观的制度呈现

1、编制全口径：预算管理既要“全口径”，又要“跨年度平衡”

全口径预算管理属于新预算法中的重要亮点，比如第4条当中“政府所有的支出与预算都必须要纳入到预算中”；又比如第5条当中“预算包含社会保险基金预算、国有资本经营预算、政府性基金预算以及一般公共预算”。全面采用全口径预算管理是构建现代财政体系的先决条件。当中收入必须要实现全口径，不但要包含收费与税收，同时还必须要包含政府资本经营收入与基金收入等内容；而相应的支出活动同业也要有效覆盖政府的全部活动内容；此外，地方政府债务也应当归纳到预算管理体系中，以此来防止地方政府债务出现脱离人大监督与预算管理。此外，“针对预算控制模式也进行了深入的优化与改革，相比于传统的预算管理方法，全新的预算管理模式更为注重刚性、硬化的支出预算，收入预算则从传统的约束性转变为预期性，收入管理则更为注重应收尽收、依法征收”。使得审核预算的核心从赤字规模、平衡状态逐渐拓展为政策与支出预算。通过构建跨年度预算平衡体系，能够有效解决制定过程中存在的短收或者超收情况，能够实现从法律层面组织结余资金随意转化为 支出与超收收入的现象，切实提升了年度预算的制约能力。可见，上述法律规定为实现所有政府财力的总收支大体平衡，在保证各种公共产品足量供给的基础上实现政府花费或成本最低的预算决策提供法的保障。一般来说，该项规定的旨在结合预算周期性特征约束政府预算收支关系，规范年度财力的使用额度，有关资金的实际使用限额与相关项目则并没有做出明确的规定，详细项目的优先选择权利主要交给各个单位，政府主要重视整体预算绩效管理目标的实现。

2、产出求绩效：“勤俭节约”入法违纪铁腕追责

针对我国现实情况中政府预算不能实现精准、全面的反映政府每年所消耗、占有的各种资源，存在巨大的浪费情况，要想有效落实国家关于厉行节约的有关要求，真正达成建设廉洁政府的相关目标。新预算法主要细分了2个层次进行规定。首先，明确了收支平衡、追求绩效、量力而行、勤俭节约以及统筹兼顾的基本原则；其次，注重各级预算支出的编制工作，必须要严格遵循勤俭节约的基本原则，针对各个机关单位的建设、运行资金进行严格的控制。对于实际工作中潜在的一些浪费现象，新预算进行了详细、明确的规定，例如在新预算法的第12条当中提出了收支平衡、追求绩效、量力而行、勤俭节约以及统筹兼顾的基本原则，又比如第337条当中必须要针对各个机关单位的建设、运行资金进行严格的控制。原预算法只是针对隐瞒预算收入、擅自更改预算以及擅自进行库存支配这三种现象只是制定了相应的法律职责，然而其并不够明确，但新预算法则针对违法违纪行为进行了重新的梳理与定义，进一步加大了责任追究与处罚的力度，分别在第92、93、94以及95条当中进行明确的法律责任划分。比如政府与相关机构在预算之外或者超预算标准进行楼堂馆所建设的，挪用重点支出资金，违规举债等行为，针对存在直接责任的主管干部及其他直接责任人员给予开除、撤职的处罚，如果存在犯罪行为的，还将依法追究相应的刑事责任。

上述法律规定核心是协调好绩效与成本之间的对比关系。从现代预算属性分析，对于绩效的理解需从经济效益、社会效益和满意度等角度综合认知和判定，前者能够直接采用货币单位来进行衡量，而后者则不能采用货币单位来进行衡量，其高低不仅会受到行为主体决策的直接影响，同时还会受到各类外部环境的间接影响，其是难以进行准确计量与有效控制的。政府预算本身属于一种非市场化的行为模式，其可以为广大人民群众与社会提供与之对应的产品或者服务，外部性特点是政府预算的显著特点，一般来说，通过政府预算所生成的社会效益要明显优于其所生成的经济效益，处在该种状况下，自然不能有效计算政府预算能够生成的具体效益。从成本的层面来看，无论是针对市场来说，亦或是针对市场行为而言，一般都可以应用存量资产和流量资产来进行相应的表现，其是当前技术条件下我们能够进行精准衡量的。鉴于此，在对政府预算实施绩效评价的进程中，我们应当注重成本方面的各个问题，即必须要建立在预期生成同等效益的基础上，综合考虑其所需要的具体成本。处在该种背景下，能够可以全面、精准、有效的核算出政府的具体成本或者开销就成为我们针对政府预算绩效管理实施评估的重要内容。从绩效评价的技术层面来看，当前主要可以针对支出的决算数、预算数所获得的成果来实施对比分析，其所表现的情况是否真实会直接涉及到整个成本核算的结果是否真实，并且会对绩效评估的成效产生巨大的影响。因此，我们必须要在绩效预算评价的基础上，依法构建一种可以全面、精确、有效反映政府全部开销得到报告体系，才可以对政府预算绩效评价的准确性与全面性提供有效的保障。

需要注意的是，政府在实施自身行为的时候，因为政府占有、耗费了由于过去投资所生成的存量资产，通常将其安排其在当期或者当年的政府预算中进行一次性的反映，处在这种状况下，政府当期或者当年的正本自然体现为大幅上涨的趋势。因此，我们在针对政府财政支出进行绩效评估的过程中，如果当期或者当年所涉及到的存量资产存在过多的情况，则能够得出该阶段政府财政支出绩效不佳的结果；如果当期或者当年所涉及到的存量资产存在过少的情况，则能够得出该阶段政府财政支出绩效较好的结果。综上所述，我国现阶段所使用的政府预算体系存在巨大的缺失，其无法反映出政府在某个时间段所占有、消耗的所有社会资源，导致其无法针对政府财政支出的实际绩效实施客观、全面的评价。

3、转移重控制：规范专项转移支付，减少“跑部钱进”

为有效解决我国转移支付工作中存在的各种问题，规范我国转移支付体系，新预算法着手各个层次，在不同层次当中添加了规范财政转移支付制度的相关要求。一方面，“新预算法当中明确提出，必须要完善我国的专项转移支付定期评估与退出体系，通过市场竞争体系可以实现调节的事项，不可以设置专项转移支付。与此同时，当上级政府部门在进行专项转移支付安排的过程中，除了根据国务院的相关规定应由上下级政府共同承担的相关事项以外，上级政府不能够要求下级政府承担对应的配套资金。”另一方面，地方政府能够进行自由支配的一些限定用途、规模较小的转移支付，针对该转移支付当中存在的配套要求多、资金分散、重复较差以及项目复杂等各种问题，新预算法当中的第16条、第38条以及第52条当中明确规定了转移支付的下达实现、预算编制措施、设立目标以及设立原则等。这一法律规定在规范政府之间财力关系的同时，极大约束了地方政府、行政部门盲目申请或使用专项转移支付资金的冲动。这一方面为该类支出绩效预算评价给出工作时点，也为各级政府节约高效使用预算资金奠定良好基础。

4、结果刚约束：“预算公开”入法，彰显法的效力

预算法篇6

关键词：预算法；预算管理；现状；措施

在最近一年的新预算法修订通过以后，预算管理制度的改革也进行的如火如荼。但是，现阶段预算管理的一些弊端也逐渐暴露出来。因此，探寻预算法视野下预算管理措施也就显得尤为重要。

1预算法视野下预算管理要点

最近几年为了巩固国内推进的部门预算、政府收支分类以及国库集中支付等等改革方面的成效，进一步对预算管理制度施行更加有效的优化改革，促进社会快速健康发展。2014年下半年国家通过了预算法修正案，新预算法里面也呈现出了许多具有创新意义的亮点，不但为预算管理指明方向，还为其提出了更加深入具体的要求。概而言之，预算法视野下预算要点主要分为以下五个部分：（1）管理层应增强预算法治意思，依法履行职责。（2）勤俭节约，要讲求绩效，使财政资金效益得以充分发挥。（3）应该重视风险管理，并且将强内部控制体系建设。（4）要完善财政信息公开制度，加大公开力度。（5）制定长期目标，做好中长期财务规划，编制三年滚动预算。

2当下预算管理的状况

现阶段我国大部分企业或者单位会计人员中存在一个比较明显的现象，有不少人是从其它岗位转到会计岗位的，这一现象也就使得会计人员的整体素质不高。会计核算自身工作量很大，有限的会计人员要做这么庞大的核算工作量，通常会被公司要求身兼数职，工作重心以及精力也就自然而然过多的放在预算会计核算职能上。对于预算管理职能也就疲于应付，顾及不到，从而也就忽视了会计预算管理职能。这也是当前预算管理工作中存在的一大问题。另一方面，由于缺乏科学的预测能力，经常会使得单位或者企业出现预算经费超支的情况，这也是由于对事前预算没有足够的重视，反而把精力过度地花费在了核算上面而造成的。除了这些当前这些问题，当下预算管理工作中还存在对单位支出的金额总数控制较重，但是对于支出结构控制却比较轻的问题。此外，对于资金的静态平衡比较重视，对于资金的动态管理力度却不够强，对于资金的用途比较重视，但是对资金使用效率的考核就比较忽视，这些都是目前预算管理存在的问题。

3预算法视野下的预算管理措施

（一）提高部门预算编制的质量

部门预算也就是说的一个部门一本预算，科学合理的对部门预算进行编制，并对部门预算编制质量进行提升，有利于预算管理的强化，因此要提高部门预算编制的质量。对于部门预算的编制与管理首先要分析清楚当前存在一些主要问题，其一是在预算编制的过程中错误使用了预算科目。其二是资产管理与预算编制联系不够密切，没有实现有机结合。其三就是当前项目支出编制不够合理、缺乏有效的论证和跟踪机制。除了这三个比较明显的方面，还有许多问题对预算编制质量都有所影响。这些问题的存在也就造成了部门预算编制的质量还达不到标准。只有对这些问题了解并掌握好具体情况，才可以对预算编制做出相关改善措施。对于预算编制质量需要从基础工作开始，在编制过程中需要转变观念，规范管理，依照预算编制软件里面制定好的管理流程对数据库进行创设，从而推进实现项目库的管理。然后认真梳理连续性项目，及时对这些新增的项目进行可行性论证。而那些已经到期的项目或者一次性项目，则需要对其进行清理。此外，建立起资产管理的联动机制，让信息在多个部门之间通过各种渠道得以交换沟通，从而减少资产的闲置浪费，让资产管理实现与预算管理的有机结合，从而使预算管理科学性、有效性、可行性得以提升，推进资产管理的优化。因为在实际的企业运作过程中，部门与部门之间很少会实现真正意义上的信息沟通与交流，同时更难以进行财务上的交流与对接。所以资产管理联动模式的建立将会打破这一现状，真正实现部门与部门之间的信息交换，促进企业内部对于资金预算工作的顺利开展。但是，也不要忽视了对财务人员业务水平方面的提升培训，还可以利用一些软件升级换代等技术，借助信息化手段帮助实现预算编制的规范化与科学化管理。

（二）建立并完善预算的绩效管理机制

绩效管理存应该融于预算的整个过程，因为企业在运营的每一个环节与过程中，都离不开绩效管理对其的指导与影响。所以想要让预算的绩效管理机制不断完善，就需要对绩效管理工作进行全面推进及展开，使其覆盖各级预算单位与全部财政资金。这也就需要对预算绩效管理的全面实施的具体操作方案进行详细规划，对预算绩效目标编制要明确其要求与流程，还需确定绩效运行监控以及评价实施、评价结果应用等等环节的流程与要求，从而建立起预算绩效考核和评价体系。这个过程中，需要注意在绩效评估结果应用时，可以把绩效评估的结果作为调整预算支出结构以及科学安排预算的重要依据。

（三）加强预算执行情况管理

预算执行情况主要是针对预算执行过程进行强调，预算执行过程过慢的情况会造成事业单位财政资金闲置、效益降低，进而影响到相关财政政策的贯彻落实。因此应该建立预算执行部门责任制，从而预算部门可以履行自身管理职责，对下级部门执行预算进行监督指导，使下级部门规范执行预算。然后还要对预算执行的严肃性进行加强，使得各级预算单位的法制意识得以提升。如此才有利于业务操作的规范性，以免预算在执行过程中被随意调整，随时了解并掌握预算的执行进度。对于预算执行管理的强化还可以通过建立相关的规章及办法实现目的，比如预算实施方案报备，或者是预算执行干预，这些规则制度和方法可以促使预算执行管理得到提升。

（四）强化预算监督

针对目前预算监督在大部分情况下都是出于程序性监督的情况，执行力度还达不到标准，不够强，可以加强对预算监督这方面的重视力度，还可以提升依法理财的水平，以此增强其预算监督的实效性。比如，面临一些重大的财经情况，可以建立相关方面的财经报备制度，并广泛推行重大财经情况报备制度，进而保障相关人员依照规章走程序。还可以建立大额支出的审查批准制度，通过这一制度的建立与完善，可以确保企业在进行较大金额交易的过程中，资金得到合理控制与审核，同时这些新制度有利于增强预算监督，提升依法理财的水平。同时在这个过程中，对预算执行进行定期检查，还需要注重对于那些重点项目的审查，从源头上控制预算的变更，提升预算的约束力度。除此之外，还需要在依托审查部门的帮助与支持下，充分对审计监督的手段进行利用，实现提升预算监督质量与效果的目的。这些可以同审计部门进行联合调查，以此增强预算审查监督质量，保证预算监督具有一定程度的约束力，确保预算的权威性。

4结语

无论是企业还是单位，都离不开财务预算。而面对新预算法背景，各企业各部门在财务预算方面，都应该实行全新的对策与方法。只有加强对企业预算的合理控制与管理，才能确保企业在财务预算环节得到严格审查与监督，从而将预算的权威性、科学性体现出来，充分发挥出财务预算应有的意义与价值，为我国企业以及单位的财务统计与管理提供基础保障。

参考文献：

[1]邓亚妹.贯彻新预算法强化预算管理[J].财经界(学术版),2015,11:103.

[2]程然.新预算法对高校预算管理的影响[J].中国乡镇企业会计,2015,06:74-75.

[3]王陶然.新预算法对地方预算管理的影响分析[J].现代经济信息,2015,10:235，237.

[4]高凤丽.新预算法视角下的高校项目支出预算管理研究[J].行政事业资产与财务,2015,19:34-36，46.

预算法篇7

 

关键词：理念；预算法理念；预算法完善 

【正文】 

1994年3月22日，全国人大第二次会议通过了《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）。这对于强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，起到了十分重要的作用。但从近年来国家审计署审计报告披露的情况来看，预算违纪违法现象屡禁不止，致使预算应有的权威性受到了极大损害。究其原因，与现行预算法存在诸多缺陷不无关系。鉴此，修改预算法，以完善我国预算法律制度，就显得迫在眉睫。针对预算法的修改，学术界意见不完全一致，有所谓“大改”、“中改”和“小改”之说。我们认为，预算法的修改虽然涉及诸多方面，但最为主要的是其修改应当遵循什么样的理念。因为理念直接决定了预算法修改的整体思路以及相关具体内容的选择。以下本文拟从预算法的理念出发就我国预算法的完善作些探讨。 

一、预算法的理念及其确立的必要性 

人们的行为和实践均受一定理念的支配，有什么样的理念，就有什么样的行为和实践。因此，理念在主客观的互动中起着主导作用，它集中反映了意识、思想、理论等意识形态之于经济基础和法律上层建筑的主观能动作用。［1］48 我们认为，理念作为一种思维活动或者方法，是指人们基于对客观世界或者事务的内在本质的理性认知。所谓法的理念，是指对法的应然规定性的、理性的、基本的认识和追求：从学术角度看，它是法及其适用的最高原理；从实践看，它是社会成员及立法、执法或司法者对待法的基本立场、态度、倾向和最高行为准则。［2］43依此，预算法的理念是指指导预算法制定及运用的最高法理，是对预算法的本质、原则及其发展规律的理性认知，是认识论和方法论的辨证统一。 

就预算权的内涵而言，其包括预算编制权、审批权、执行权和监督权。虽然预算权并不等同于行政权，但鉴于政府享有编制和执行预算等实质性的权力，故预算法的首要理念就是通过预算实现对政府财政收支权的有效控制，亦即预算控权。第一，从预算的产生来看，预算的过程实际上是一个控制政府财政收支权的过程。近现代政府预算制度最早产生于英国，英国政府预算制度的创建最初是始于征税权的易手。1215年，英王约翰被迫签署了《大宪章》。在《大宪章》中，首次以法律形式确立了“非赞同毋纳税”原则，剥夺了英王的部分税收权。14世纪初，英国新兴资产阶级、城市市民和广大农民起来反对封建君主横征暴敛，要求对国王的课税权进行一定限制。此后，新兴资产阶级力量进—步壮大，他们通过议会审查国家的财政收支，要求政府各项收支必须事先做计划，经议会审查通过，才能执行。1640年资产阶级革命后，英国的财政权已受到议会的完全控制。到1688年，英国资产阶级议会还进一步规定皇室年俸由议会决定，国王的私人支出与政府的财政支出要区别开来，不得混淆。l689年通过的《权利法案》重申，不经议会批推王室政府不得强迫任何人纳税或作其他缴纳；还规定了征税收入和使用预算支出都必须经过议会批难，并采用按年分配收支，在年前做出收支计划。英国的预算制度，从公元14世纪出现新兴资产阶级后，经过几百年的时间，到18世纪，才发展成为典型的资本主义政府预算。［3］6－7到了现代，预算已经成为社会公众约束和监督政府财政活动的有效手段。第二，按照社会契约理论，国家是公民达成契约的结果。预算实际上是国民与政府之间就财政收支活动的范围和方向所形成的委托关系。政府本质上就是一个国家或社会的机构，承担着一种公共受托责任。从这个角度来说，预算权决不是公权机关的权力，相反却是人民之权利。而人民为了防止公权机关滥用预算权，自然有权依法对政府财政收支行为进行有效控制和监督。 

法治国家保障民主、防止国家权力不被滥用的首要考虑就是能够对国家权力实施有效控制。在一个民主和法治的国家，只有当以控权为本质特征的宪法能够被忠实遵守的时候，人民的基本权利才能够得到有效保障，社会经济才能得到繁荣和发展。现代民主宪政和法治国家的本质精神和最主要的功能，就是控制公共权力，防止权力滥用，保障公民权利和经济的自由发展。这一功能首先是通过宪法确立并得到宪法保障的。［4］13但宪法作为一国根本大法，不可能对公权力的控制一一加以明确规定，相反只能通过在宪法之下的其他法律规范来实现。而预算法则是控制政府财政权的行之有效的手段之一。古往今来，任何政权都必须掌握应有的财力，而不管主权者是通过非经济手段从社会取得，还是依靠自己雄厚的私产收入。一旦财政陷入困境，政权也就陷入危机之中。如果不能尽快克服财政困境，那离政权的覆亡也就不远了。反之，控制了财政收入与支出，也就控制了政府的命脉，从而具有了从根本上决定和约束政府活动的能力。西欧社会的市场化历程就充分地证明了这点。西方社会就是通过将政府财政纳入法律的有效约束之下，才确保了政府行为的法治化。［5］14 

二、预算法理念下我国预算法存在的问题 

（一）财政支出未完全纳入预算统一管理 

为抵御世界金融危机对我国的不利影响，2008年11月5日召开的国务院常务会议提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了十项扩大国内需求的措施。为实施上述工程建设，国务院决定到2010年底投资4万亿元。2008年12月15日，十一届全国人大常委会第十五次委员长会议听取了全国人大常委会预算工作委员会关于同意财政部在预算批准前预拨项目支出资金的汇报。委员长会议同意在全国人民代表大会批准预算之前，预拨一定比例的项目支出资金，在批准之后，按照批准的预算执行。 

上述举措对于积极应对金融危机不无意义，但与“先有预算后有支出，无预算不支出”之现代预算原则不相吻合。根据《预算法》第19条规定，4万亿元庞大的财政投资属于预算支出范畴，理应先行编制预算并报全国人民代表大会审批。而“委员长会议同意在全国人民代表大会批准预算之前，预拨一定比例的项目支出资金”不仅无法律依据，而且这种“一揽子”授权之做法更是将财政支出直接排斥在预算审批监督之外。在这种情况下，何谈预算法的严肃性、权威性？预算又如何起到控制政府财政支出的作用？相反，美国政府于2008年9月提交的7000亿美元救市方案却是获得参众两院通过并经美国总统布什签署《2008年紧急经济稳定法案》后才正式生效。 

预算法篇8

【关键词】预算法制 预算年度 预算编制 预算审批 预算调整

【正文】

1995年1月1日起施行的预算法及1995年11月22日起施行的预算法实施条例，对规范政府财政预算起了重大作用，使我国的政府财政预算的纳入法治轨道。但近年来，由于经济形势的变化以及各项改革措施的推出与我国现行预算法律、法规产生了一定的矛盾，现行预算法制的局限凸显出来，因此，进行预算法制创新已势在必行。

一、预算年度法制创新

预算年度是政府预算收支、管理的法定起止期限或预算的有效期限。世界各国的预算年度一般为一年，但各国预算年度的起止日期不尽一致。一国预算年度的起止日期主要是由该国的国情、政治因素、经济发展水平、历史原因和传统习惯等决定，但立法的机构召开会议的时间直接影响着预算年度的起止时间。①从世界范围看，各国的预算年度大体上分两种类型：一是历年制，即预算年度按日历年度计算，由1月1日至12月31日止为一个预算年度；二是跨年制，即一个预算年度跨越两个日历年度，其具体起止时间一般根据具体预算收入入库旺季及立法机构召开会议的具体时间来定。目前，多数国家的预算年度实行历年制，如德国、汉国等，少数国家的预算年度采用跨历制。历年制抑或跨年制本身并无优劣之分，只有当预算年度与预算审批、执行等制度脱节，才会暴露出预算年度制度的缺陷。

我国《预算法》第10条规定：“预算年度自公历1月1日起，至12月31日止”。可见，我国预算年度实行历年制。然而，中央与地方预算草案要等到每年3月份及以后的各级人民代表大会审批后才能作为法律文件生效，造成预算年度以与预算审批、执行的时间无法衔接，出现了预算年度开始时间至预算审批、批复时间之间的空白阶段。因为我国全国人大全体会议在每年三月份召开，地方人大全体会议一般在开完全国人大后的四、五月份召开，导致在预算开始的3－5个月，政府所执行的是未经法定程序审批的预算。对这种预算先期执行的现象，《预算法》第44条规定：“预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。”这一规定使得预算先期执行具有合法性，但在事实上可能缺乏合理性，主要表现有三：一是肯定了上年同期支出的合理性。但上年同期未必合理。二是未充分考虑到当年经济形势的变化。三是使预算约束流于形式。②同时，这种预算先期执行的危害较大，主要是弱化了预算的法律约束力，容易在制度上使上年同期不合理支出合法化，给本年预算平衡留下隐患。③对此，学者们提出了修改预算年度的立法建议，主要观点是我国预算年度采用跨年制，但对具体起止时间，说法不一。一是预算年度为每年4月1日至次年的3月31日，其理由是此举可与人大开会批准预算的时间基本一致，使全年预算执行有法可依，加强了预算的严肃性。④二是预算年度为每年5月1日至次年4月30日，其理由是此举才能使各级政府在新的年度一开始就执行被批准的预算。⑤采用跨年制的预算年度是对历年制预算年度的一种变革，只是对国外跨年制预算年度的一种借鉴，而非创新。若在修改预算法时，采用跨年制预算年度，则须相应调整税收年度、企业（公司）年度、统计年度，修改相关法律、法规。另外，采用跨年制预算年度，仍然可能出现先期执行现象，如预算草案被人大驳向需要重新修订或做重大调整难以在预算年度开始时批准等。对于特殊情况下的先期执行，预算法应做出具体规定，即对于一般性支出可按上一年同期的预算支出额安排支出，对于临时性的支出则应做出严格限制。

笔者认为，在保留现行历年制预算年度的前提下，调整预算草案的审批时间、审批主体，在预算执行前审批完毕预算草案。因此，当年预算的草案只能在上一年的下半年审批，由于各级人大的全年会议一般在上半年召开，只好由各级人大的常委会来审批预算草案。与笔者同持历年制预算年度观点的另一种实现机制是由人大常委会通过一项临时法案，作为当年正式预算批准前的执行依据。⑥

二、预算编制法制创新

预算编制是一项极为细致的工作，需要收集各种数据，应有充足的时间保证。我国《预算法》及其实施条例对预算编制的依据、方式、方法、原则、时间等作了明确规定。但有些制度仍需改革。

（一）预算编制时间的调整

我国预算编制时间较短。根据我国《预算法》第24、35条和《预算法实施条例》第24、25、27条之规定，国务院于每年11月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求；中央各部门应当根据国务院的指示和财政部的部置，结合本部门的具体情况，提出编制本部门预算草案的要求，具体布置所属各单位编制预算草案，负责本部门所属各单位预算草案的审核，并汇总编制本部门的预算草案，于每年12月10日前报财政部审核；省、自治区、直辖市政府财政部门汇总的本级总预算草案，应当于下一年1月10日前报财政部。现在，国务院将下达编制预算指示的时间提前至9月份，比过去约提前两个月，实际的预算编制时间达3－4个月，但仍显得时间紧迫。从西方国家情况来看，预算正式编制前的准备时间普遍较长，如美国联邦预算编制于预算开始前19个月。⑦我国多数学者建议延长预算编制时间至半年左右，等时机成熟，积累一定的经验之后，再延长预算编制时间到一年左右。⑧

（二）预算编制方式的改革

《预算法》第26条规定：“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。”所谓复式预算是指将一个预算年度内所有预算收入和支出，按照预算收入的来源和支出的不同性质，分别编制在两个或两个以上的预算收支表上所形成的预算计划。我国各级政府预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。然而，复式预算编制存在着偏差，只在中央和省两级试行复式预算，且不是完整意义上的复式预算；市、县、乡级预算仍是单式预算。因此，应按照市场经济的客观要求，借鉴国外实行复式预算的经验，全面实行科学的复式预算。

（三）预算编制方法的改革

我国现行的预算编制方法是“基数法”，即根据上年的基数加减本年因素来确定本年度的预算收支规模。这种方法的优点是简便易行，但存在着缺乏科学的理论依据、盲目沿袭上年项目、不符合公平规范透明原则、导致单位之间若乐不均、造成资金极大浪费等局限。因此建议采用“零基预算”等先进的预算编制方法。⑨这也是多数专家学者的看法。在立法层面上应将《预算法》第二十五条“中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制”的规定，修订为“中央预算和地方各级政府预算应按零基预算方法进行编制。”同时按部门预算管理原则设计预算科目，将体现政府职能的预算内外收支统一纳入预算管理，完整准确地反映政府财政职能和政府活动范围。《预算法》应对编制部门预算作出一定的规定。

（四）预算收入编制依据的改革

根据我国《预算法》第29条之规定，各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。依此条法律规定，是无法判断预算收入与国民生产总值相适应，究竟是以全国平均增长率相适应，还是以本地区国民生产总值的增长率相适应。事实上，各地区国民生产总值的增长率不尽相同，每一地区国民生产总值的增长率又很难与全国平均增长率相同。立法中的模糊规定，将导致实践上的混乱。建议将一规定修改为预算收入的编制应当保持与本地区的国民生产总值的增长率相适应。

三、预算审批法制创新

预算审批是预算过程的重要一环，然而，我国现行预算审批法制不够完善，过多地流于形式，不利于规范国家财政收入与支出。因此，必须从以下几方面完善预算审批法律制度。

（一）调整预算草案的审批机关

根据我国《预算法》第12、13、39条之规定，中央预算由全国人民代表大会审查和批准，地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。全国人民代表大会对地方预算草案及地方预算执行情况只行使审查权，不行使批准权，而是由地方人民代表大会行使批准权。各级人民代表大会的召开时间具有不确定性。往往在预算年度开始后的3－5个月内或者更长时间召开，同样造成预算先期执行现象。为此，建议预算草案的审批机关由县级以上人民代表大会改为人民代表大会常务委员会，审批时间应在上一年度终了之前。

（二）延长预算审查时间

预算审查分为初审和终审。根据我国《预算法》第37条之规定，我国现行预算初审分为三个层次。一是国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行的初步审查。二是省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行的初步审查。三是县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大人常务委员会进行的初步审查。以上初审时间大约为一个月。各级人民代表大会召开时，对预算草案的审查为终审，审查时间最多为半日。可见，我国预算审查时间较短，难以保证预算科学性、合理性，而在国际上，各国政府向议会提交财政预算草案的时间，一般都在正式批准前的3个月到半年左右，以便使议会有一个充分讨论和仔细修订的时间，如美国，政府于2月份将预算草案提交国会，国会在7月份最后批准，审批时间是5个月。而我国预算审查批准时间大约为40日。为保证预算审批的科学、合理，则应适当延长预算审批的时间，完善相应的审批机制。具体做法如下：将预算草案至少提前3个月送交人民代表大会负责预算草案审查机构⑩的各位成员审查，提出意见或建议，并由预算草案审查机构组织其成员讨论，汇总各方意见，提交人民代表大会常务委员会审查、批准。要求预算草案审查机构必须由相关专业人员组成，而不能滥竽充数。

四、预算调整的改革

预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算在执行中因特殊情况需增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。这是我国《预算法》第53条所作出的明确规定。有的专家已透彻地指出这一规定使各级政府和财政部门在预算执行中出现以下问题：一是超收部分增加财力安排的支出可以不通过人大审批；二是预算收入减少而相应调减预算支出不需通过人大审批；三是在不突破预算支出总额的前提下，预算支出科目留用；四是在预算收支总额不变的情况下，对部门或地方预算的追加、追减。[11]可见，《预算法》所规定的预算调整范围较窄，造成预算执行中预算变更、调整随意性较大，预算调整的审批程序流于形式，人大对预算调整监督职能弱化。针对这种情况，修改《预算法》时，应重新界定预算调整的概念，对预算调整的定义作更严格的限制，将超收安排的支出、短收削减的支出、收支总额不变的情况下的追加追减支出全部纳入预算调整范围，由各级人大常委会决定。

【注释】

①⑤张丽华、杨树琪、良：预算法的修订依法行政、依法理财的迫切要求，《经济问题探索》，2003年第11期。

②④⑧唐丽华：关于适当修改《预算法》的几点建议，《哈尔滨金融高等专科学校学报》，2002年第3期。

③④⑧李燕：适时修改《预算法》的几点建议，《中央财经大学学报》，2002年第1期。

⑥陈炜、朱大兴、王飞雪：完善《预算法》若干问题的思考，《四川财政》，2002年第1期。

⑦贺飞跃：中美预算制度的比较与借鉴，《湖南财经高等专科学校学报》，第18卷第1期。

⑨徐志、林学富：《预算法》编制与贯彻中存在的偏差及其纠正，《现代财经》2003年第11期。

预算法篇9

[关键词] 预算法；预算绩效；预算监督

[中图分类号] D901 [文献标识码] A [文章编号] 1007-4244（2013）01-053-3

预算法所指的预算是指国家预算，它是国家对一定时期内国家财政资金收支的预先估算。国家的预算在形式上体现为反映财政收支的特定表格，但在实质上，它反映的是国家预算的编制、议定和执行等一系列活动，以及政府活动的范围、方向和政策目标。预算法，是国家调整预算收支关系在国家进行预算资金的筹集、分配、使用和管理过程中发生的经济关系的法律规范的总称。由于预算法对预算关系的调整涉及到财政收入和支出，是从总体上对财政收支活动进行规范的法，因此，在财政法的体系中，预算法是核心法。事实上，由于财政法的基本原理和基本精神主要是从预算法中概括出来的，因而也有人认为预算法就是狭义上的财政法。

预算法的重要性使得世界各国普遍重视预算立法。许多国家不仅在宪法上对基本的预算体制作出规定，而且还专门制定形式意义上的预算法。我国1994年3月22日通过了《中华人民共和国预算法》，其后国务院又制定了《中华人民共和国预算法实施条例》。《预算法》是我国市场经济体制下一部预算管理工作方面的基本法，是国家组织预算收支、进行预算管理的法律依据，它的实施增强了各级预算的法律效力，充分发挥了预算的各项职能。

一、预算法修订为何一再被推迟

预算法修订从2004年开始启动，其间经过多方面的利益权衡和不同意见的博弈，如今终获国务院常务会议原则通过，这一阶段性成果可谓来之不易。但为何一而再再而三被推迟？

笔者认为主要原因之一是强势政府，弱小社会，民众权利不到位，在这样的情况下，预算法的修改难上加难。

其次，预算不是经济问题，而是政治问题。预算表面是技术、工具问题，实际上是敏感而重要的政治问题，这是理解预算的起码常识。如果想了解一国的政治，应该首先了解它的预算，如果想了解该国政策的受益者是谁，答案可在预算中寻找。预算历来被称为“国家的钱袋子”，而掌控这个钱袋子的权力，是政治权力中最核心的部分。

最后，预算法的作用是控制公权力滥用。预算是一国政府治理社会的工具，亦是一国社会治理政府的工具。一个受到制度约束的统治者，其课税权只能来自公民的授予，且只能用于改善国民福利，而不能用来为自己谋福利。现代预算的作用，就是给国家的预算体制上装上一个“紧箍咒”，用来防止司法部门和官员独断专权，贪赃枉法，，侵犯公众权益。

二、预算法修改中应当关注的问题

在列入立法计划10年后，有“经济宪法”之称的预算法修正案（草案）终于在2011年底提请全国人大常委会审议。该预算法修正案（草案），增加了许多新的制度性规定，草案对现行预算法的修改主要体现在增强预算的完整性、科学性和透明度；健全财政管理体制；规范财政转移支付制度；增强预算执行的规范性；完善预算审查监督的规定以及规范预算调整等几个方面，这较现行法有许多新的突破。但是，笔者认为，针对现行预算管理工作中的实际情况，从宏观角度来说预算法修改过程中应当重点关注以下几个问题。

（一）应把公开透明作为预算法的基本原则

公开透明是在法治发达国家是预算管理的基本原则。公开透明不仅仅是针对经批准的预算、决算，而且要贯穿预算的全过程。预算只有全过程公开，才能受到公众的有效监督。目前，我国预算草案的编制仍然过于笼统，不仅人大代表对其难以进行有效审查，公众也难以进行有效监督。

1.应把完善人大审查程序作为预算法修改的核心任务

现行预算法存在的一个突出问题在于人大审查程序不完善。预算法制完备的国家，其审查程序一般都包含时间保障、专门委员会审查、公开辩论、投票表决、公众参与等程序性要求。相比之下，我国现行法律对人大审查程序的规定过于原则，在审查时间上更是缺乏保障，全国人大代表审查预算的时间尚不足一天，既看不懂又看不完，审查效果可想而知。因此，在预算法修改时，我们应当努力增加人大对预算草案审查的程序性规定，尤其应在延长审查时间、充分发挥人大各专门委员会作用，增加审查过程中的透明度等方面力求有新的突破。

2.应把建立和完善绩效预算管理制度作为预算法修改的重要目标

从预算管理的发展趋势看，法治发达国家普遍开始建立和完善绩效预算管理制度、强调提高预算资金使用效果。这种新的预算理念要求政府在编制预算时先明确要追求的结果和目标，并据此来编制预算，投入资金。针对我国当前行政机构高成本、低效率、不讲效益、财政资源浪费严重等现实，此次预算法修改中应当明确建立和完善绩效预算管理制度，通过推行绩效预算，有效控制行政成本、节约财政资金、提高财政资金使用效益。

三、针对个别修改案条款的具体修改建议

（一）修改建议

现行《预算法》第一条是：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”修正案草案对很多条文都进行了修改，但偏偏作为立法宗旨的第一条只字未改。这无异于隔靴搔痒，预算法的精神和宗旨不改进，才是问题的重中之重。这一条没有改，表明立法者不想改变现行预算法所确立的管理理念及预算权的配制体系。建议将第一条修改为：“为了规范预算收支和管理行为，强化预算的分配、监督和调控职能，保障政府有效履行公共职能，促进经济和社会发展，根据宪法，制定本法。”

（二）此次草案中预算权的配置也出现了严重的失衡

主要是人大的预算权没有真正确立，人大在预算活动中不能处于主导地位。预算问题体现的不仅仅是公共资源的分配，更重要的是反映了国家的治理思路和发展重点。只有将预算决定权、否决权、监督权等核心权力赋予人大，并从程序上切实保障其有效行使，才能实现对政府收支行为和预算活动的法律约束。然而这部草案却沦落为彻头彻尾的授权决定法，财政体制、预算公开、国库制度等很多基本预算制度都授权国务院规定，这就使政府及其财政部门在预算活动中实质上居于主导地位。

（三）预算公开制度可以说是现代预算制度的核心

对很多预算制度的建立和运行都产生重要的影响，如在这方面有所突破将会成为这次预算法修改取得重大进步的标志。预算公开在我国已经有了一个良好的开端，政府经费公开在这两年已经进入了初步阶段。但是修正案草案在预算公开上的最大问题是流于形式，公开范围狭窄，公开程序缺乏。建议明确规定预算公开原则。建议在草案第11条增加一款，应该赋予社会公众申请预算公开的权利，并为公众预算公开权的行使提供法律救济。公民、法人和其他组织对于未按照规定公开的预算可以申请公开，在预算公开上同被公开预算主体发生争议的，可以依法向上级机关申请行政复议。

（四）预算审查时间非常短也是十分突出的问题

往往只有一两天甚至半天，而代表和委员也只有到开会时才能拿到相关材料，连看一遍的时间都没有，怎么能奢求他们进行实质性的审查？如果能够在开会之前看到预算材料，他们就有时间认真阅读和发现问题，并且可以就相关问题咨询专家，甚至可以到有关部门实地调研，这样就可以带着问题来参加会议，审议质量必然提高。建议在草案总则中增加一条规定：在各级人大及其常委会会议举行的10日前，应当将预算草案、调整预算草案、决算草案及相关预算资料送交代表和委员。

（五）草案第五十四条规定

“县级以上各级预算必须设立国库；具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。”各级国库应当按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付。各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督。国库管理的具体办法由国务院规定。”中国央行“经理国库”之职，在征求意见的二审稿已被删除，未来或将由“制”作为其在国库业务中的职能。尽管只有一字之差，但将给中国央行货币政策操作带来较大的影响。中国央行如果不承担“经理国库”之职，简单根据财政部指令操作，则可能失去与财政部的对等协调和紧密配合的基础。而这种国库资金管理和货币政策操作所产生的冲突，还可能给市场带来混乱的信号，误导投资者，不宜达成中国宏观调控的目标和效果。建议将第五款的内容修改为“中国人民银行及其分支机构经理国库”。因为人民银行经理国库体制已经过长期实践的检验，符合国库收支决策者与国库收支决策执行者相分离的国际准则；符合确保国库资金安全必须建立严格有效监督制约机制的本质要求；符合中央银行是“政府的银行、银行的银行、发行的银行”的基本特征。中国人民银行经理国库的现行国库管理体制权责清晰、运行良好、成效显著，法律应当继续保留，并予以强化。

四、结语

预算不仅是政府维持自身各个部门运转的财政收支计划，还担负着为广大公众提供公共产品、调整收入再分配的重要职能。《预算法》作为规范我国公共财政收支的一部核心法律，其修订历程曲折，充满争议，在时间上被一再拖延，凸显预算改革的复杂和难度。随着民主政治的发展，预算法也应顺应时代潮流，提高预算制度的法治化水平。针对学者们提出的各种的“小改”、“中改”、“大改”观点，笔者认为，我们不能走“小改”那种隔靴搔痒的老路，而“大改”之路具有颠覆性，在我国现有状况下不太可行。因此，一个现实的选择应该是走“中改”道路，即现阶段我们无法同时解决所有问题，但应当在主要问题方面实现突破。《预算法》的草案向社会广泛征求意见说明了我国向预算国家迈进的决心和努力，这无疑是推动法治建设的有效突破口。一方面，我国应通过强化公民预算权利，保障其预算知情权、预算决策参与权和执行监督权，实现预算的民主化；另一方面，通过完善法律制度对预算资金的筹集、分配、使用和管理，使预算资金的使用既合法又有效益，用到最需要的地方。

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预算法篇10

2011年12月26日，财政部部长谢旭人向十一届全国人大常委会第二十四次会议作了关于《预算法修正案（草案）》(下称“草案”)的说明，主要内容是：增强预算的完整性、科学性和透明度，健全财政管理体制，规范财政转移支付制度，强化政府债务管理，增强预算执行的规范性，完善预算审查监督的规定，规范预算调整等七个方面。

对于此次修法，接受《财经》记者采访的人士认为，草案维持了《预算法》的立法宗旨和框架，体现了在行政部门主导下“小步快走”的修法理念，并在规范预算外收入、细化预算编制、允许地方自主发债、预算公开等方面做出了一定的改进，但改进程度有限。

这一“修正案”何时会出台？全国人大财经委副主任委员、时任全国人大预算工作委员会主任高强在本次常委会前夕告诉《财经》记者，“草案”会根据全国人大审议的情况，依法经过三审乃至更多次的审议方能获得通过，期间还会向社会公众公开征求意见建议，因此今年3月的全国人民代表大会预计不会安排该法的审议。

2011年12月31日，全国人大常委会任命财政部党组副书记、副部长廖晓军为全国人大预算工作委员会主任，原全国人大法制工作委员会经济法室主任黄建初为副主任。

廖晓军在财政部长期分管预算等工作，由其接任高强出任全国人大预工委主任，对全国人大预工委与国务院及财政部的业务沟通起到积极作用，而长期从事经济立法工作的黄建初则将为包括《预算法修正案（草案）》在内的财税立法提供专业支持。

修改《预算法》会直接涉及行政体制改革、人大与政府间的关系、公众与政府的关系、中央和地方的关系，以及财政部门和其他政府部门的关系，涉及各部委权力再分配，修法阻力可想而知。

这份十年磨一剑的《预算法修正案（草案）》，基本沿用了现有《预算法》的立法宗旨，即为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控等。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授表示，加强政府宏观调控不应成为《预算法》的立法目的，《预算法》应是一部对政府预算权力的监督法和对社会公众预算知情权、表达权和监督权的保障法，其最终保障的是公民的财产权。他认为，近些年来，政府的财政收入高速增长，三公消费居高不下，同时用于基本民生和社会公平的财政支出依然滞后，一些地方政府的基本财政支出也无法保障，现有预算制度的突出问题在于预算的规范和监督，而不是进一步赋予政府更多的预算权力。

全国人大几位有关人士则含蓄表达了对这份《预算法修正案（草案）》的保留态度，他们认为各方面对草案的争论还很多。

全口径细化预算

预算全口径被视为此次修法的一项重要突破。2010年“两会”期间，时任全国人大预工委主任高强告诉《财经》记者，修订的核心内容之一，就是增强预算编制的完整性。

早在准备提交2010年8月全国人大常委会审议的《预算法修正案（草案）》中就规定，政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算四方面内容，将全部包含在各级政府预算中。而现行《预算法》只对主要来源为税收的政府公共预算进行了规范，政府的其他收支均不需要经过各级人大的审议和监督。

中央党校政策研究室副主任周天勇测算，2010年中国政府实际总收入约15万亿元， 其中已纳入预算收入的财政收入8.3万亿元，未纳入预算收入的其他收入约6万亿元，包括土地出让收入、发行收入、探矿权和采矿权拍卖收入、收费和罚款收入，以及烟草利润等。

第十一届人大财经委和预工委曾提出，政府从2011年开始将非税收入纳入预算，从2012年开始提交全国国有资本预算、试编社会保障预算，并从2012年起向全国人大报告地方土地出让收支情况。

全国人大财政经济委员会副主任委员吴晓灵表示，只有全覆盖的预算才能加强监督。政府性基金预算、国有资本金预算和社会保障预算，都会在2012年，以及《预算法修正案（草案）》审议通过之后，全部纳入到预算的监督范围之内。

不过，国务院此次提交草案中并没有明确规定上述收入如何纳入预算，学者们认为，这将削弱预算全覆盖的可操作性和执行力度，也不利于各级人大履行预算监督职能。

有关专家建议，此次修订还应明确怎样处理政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的关系。国有资本经营预算的用途不应以提高国企效益为主，应主要用于改善民生和社会保障领域。将政府性基金预算纳入预算收入，也不等于承认各种政府性收费的长期合法性。预算修法应建立以公共预算为主的预算制度，政府除税收以外的其他收入都要逐步减少。

除了预算全口径之外，另一项改进是在预算编制方面更加细化。

政府预算收支科目依次分为：类、款、项、目。现在的政府预算基本上只编制到类，如文教有多少，农业有多少，即使是细化到了第三级的“项”，以中央政府预算为例，各“项”中仍有很多预算都是数以几百亿元计的固定资产投资。人大在审议政府预算时并不知道这些钱具体用到了什么地方，也就更谈不上有效监督。

其结果必然是，让人大的预算审批和监督都流于形式，而政府则可以随意支配手中的资金。又由于中央和地方在财权和事权上的不匹配，地方在资金上相对匮乏，加之以项目型为主的转移支付制度，地方政府要上马一些项目，就需要找中央批项目要钱，于是就产生了被广为诟病的“跑部钱进”。

吴晓灵表示，只有细化预算才能最终做到无预算不开支，才能减少“跑部钱进”的腐败和寻租问题。细化预算还能督促各级政府按“五年规划”编制年度计划，滚动发展，减少上项目随意性，从而形成让项目等钱的正常预算方法。

为了改善这些问题，本届全国人大已经要求政府在编制2009年预算时将关于民生、社会发展等重点支出落实到“款”；政府要力争在2012年将中央本级预算重点支出编制到“项”；并于2012年初将中央本级75％的基建项目编入部门预算。

由于现行《预算法》在客观上造成了预算编制粗糙，往往只有一个框架性的总数，预算款项层层下拨，真正下发到具体使用资金的基层部门时，有时已经到了三季度，这在一定程度上促成了年底突击花钱的问题。

本届全国人大要求政府将转移支付和代编预算的安排支出，除少数特殊项目外，均应在当年6月30日前下达完毕。

预算全口径之后，财政部门的权力会否更大？有学者建议加重对财政部门的监督力度，并在财政体制上推进改革。

但此次提交的草案仅原则性规定，要健全财政管理体制，完善分税制，规范财政转移支付制度，但对最为关键的分税制和财政转移支付的定义、范围、改革具体步骤和操作细节等并未作出明确的规定。又比如地方自主发债权，《预算法修正案（草案）》规定，地方政府发债在经地方人大批准后，还须国务院批准，国务院同时还会对地方发债总额进行控制。这实际上是延续了现行地方政府自行发债试点的政策要点。

税收制度改革也是财政体制改革的重要内容，但此次提交的草案对此也仅作了原则性规定。

将监督落到实处

预算公开是公众参与、监督预算的重要途径，也是约束政府行为的有效手段，并在很大程度上决定了预算制度的成败。但在高强看来，现行《预算法》对预算公开缺乏明确要求。

全国人大常委会在预算公开方面做出了一些努力，要求中央和地方政府在预算批准后15日内向社会公开，并逐步向社会公开部门预算。2011年98个中央政府部门向人大提交了预算案，其中90个部门向社会公开了部门预算。

此次国务院提交的修正案草案第一条原则就是，增强预算的科学性、完整性和透明度，除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。

刘剑文肯定了本次预算修法在预算公开方面做出的改进。但他认为，草案中规定了预算中涉及国家秘密的内容不予公开，这就需要对“国家秘密”进行尽可能明确的限定。公共财政不需要保密的就尽量不要保密，不能以国家秘密为由抗衡预算公开。

同时，预算公开的内容应尽量细化到预算案的具体款和项，在写法上应让中等文化水平的公众都能读懂预算报告，这样才能起到监督政府财政收支的作用。“这几年政府在财政预算完整性、精细化和透明度方面做了大量工作，但是离公众真正能够彻底看清楚政府的钱从哪里来，每一笔钱都花到哪里去，花的效益怎么样还有很大的差距。”吴晓灵表示，这些都有待于今后进一步的深化改革来完成，也有赖于人大不断地发挥审查和监督功能，促进民主法制的建设。

据悉，《预算法修正案（草案）》对严格预算执行，规范预算调整，完善预算审查监督作出了规定，但对人大预算审议的时间，预算审议和监督的复议制度，以及人大预算工作部门的机构、职责、人员组成等尚未进一步明确。

而按惯例，厚厚一本预算草案通常是在人大开会当天发给人大代表，部分代表连看都看不完，更不要说提出有针对性的审议意见。

有关学者建议，应把预算草案在人大开会审议前一段时间（如提前一个月）下发人大代表，以便于人大代表研究或者咨询专业人士意见，从而提高人大审议和监督预算的效果。

预算调整也是严肃预算制度的一个重要方面。现实中，政府部门往往会将同一预算大类中的不同科目预算资金随意调剂使用，这不但让预算制度形同虚设，更大的危害则是不能保证本就不多的民生预算资金的专款专用。比如某些地方政府将同属于教育大类的贫困地区校舍修缮预算，挪作建设当地教育部门的楼堂馆所。

有学者指出，《预算法修正案（草案）》应规定政府提出预算调整，应经人大审议批准后方可实施，并将人大审议的范围扩大到科目间的预算调整。在实际审议过程中，人大如发现预算草案不合理，可以返还行政机关进行调整。

此外，应考虑将预算调整权赋予立法机关，由人大直接调整。未来的重大预决算、政府拨款都应由人大审批，人大机构和人员构成、议事议程也应做出改进。从长期来看，可由人大直接参与，乃至主导预算的编制工作。

除了落实人大对预算的监督职责外，法律责任也是决定修改后的《预算法》能否得到切实执行的关键。而现行《预算法》在预算监督和违法行为追究方面缺乏可操作性。

有学者建议，要使修改后的《预算法》真正成为有约束力的法律，就必须确定预算相关主体的权利、义务，并对法律责任进行细化，建立可追究责任的问责制度，还要建立预算行政复议等可救济、可诉的法律途径。为此，应加大对预算违法行为的处罚力度，责任人除了承担行政责任，还应根据其违法的性质和程度不同，承担相应的经济赔偿和刑事责任。

学者们建议，还应完善预算政治责任的法律规定，《公务员法》规定了引咎辞职或者责令辞职的制度，《预算法修正案（草案）》也应将公务员应当承担的责任法律化。

“《预算法》修法标志我国预算法制建设和公共财政管理进入一个新阶段。今后工作的关键是增强法律的尊严和权威，坚持依法理财、科学理财、民主理财，对违反《预算法》行为严格执法追究责任。”高强就未来预算工作的关键对《财经》记者表示。

漫长的修订历程

谢旭人在向全国人大常委会汇报时指出，随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，现行预算法有必要修改完善。

1994年中国进行了旨在划分中央和地方财权和事权的分税制改革，出台了财政领域的基本法《预算法》，奠定了现行的财政、税收体制。但由于当时各界对预算制度的了解还十分有限，致使《预算法》制定得并不完善，在实施不久就暴露出诸多问题。

高强将现行《预算法》问题概括为：对预算编制完整性缺乏明确表述，对规范预算管理执行缺乏严格的约束，对财政机制和转移支付制度缺乏明确的表述，对地方政府的债务审批、管理、使用、偿还等缺乏具体的规定，对预算监督和违法行为追究缺乏可操作性，以及对预算公开缺乏明确要求等六个方面。

全国人大在1997年就提出了修法动议。在经过与行政部门反复协商之后，2004年全国人大正式启动了《预算法》修改的进程，并在2006年完成了由全国人大预算工作委员会牵头起草的《预算法》修改稿，按照全国人大法定的立法计划，该草案将在当年10月提交全国人大常委会审议。

据悉，由于这份草案较多借鉴了国外预算制度的先进经验，对政府部门的限制和监督偏重，招致了相关政府部门的诸多质疑。草案最终被束之高阁，审议无从谈起。

不过，全国人大没有放弃修改《预算法》的努力。中共十五大报告曾提出“到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”的任务目标，而《预算法》正是财政领域的支柱性法律。

十一届全国人大在2009年重启预算修法进程，成立了由全国人大预工委、财政部、国家发改委、审计署等十几个部门联合组成的预算法修正小组，并由彼时新任全国人大预工委主任高强出任起草组组长，时任财政部党组副书记、副部长廖晓军出任副组长。

这次修法依旧由全国人大主导，不同之处在于法律草案先由全国人大预工委和财政部各自起草，并于2010年初共同形成了一份双方均认可的“修正案”（草案）初稿。同年3月至5月这份草案向社会广泛征求意见，进行相应调整。

按照全国人大2010年的立法计划，该草案将在当年8月提交全国人大常委会审议，并在10月和12月进行二审和三审后，交由2011年3月的全国人民代表大会表决通过。

其后国务院在2010年8月临时提出，《预算法修正案（草案）》要先通过国务院常务会议审议通过，再提交全国人大常委会审议。而在国务院审议前，还要在国务院系统内重新对草案征求意见。由此，《预算法》修法进程再被推迟。

2010年12月，时任全国人大预工委主任高强在全国人大的一次内部会议上表示，预工委已将预算法修正事宜转交国务院。但在2011年，全国人大没有公布其当年的立法计划，而“修正案”将提交人大审议的消息虽时有传出，但最终均为虚言。

直到2011年11月16日，国务院总理主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了由国务院起草的《预算法修正案（草案）》，并决定将该草案提请全国人大常委会审议。

推进公众参与立法

预算事关每个公民的切身利益，若相关修正案的草案未公开征求意见就提交全国人大审议，难免会受到部门立法的束缚，造成立法程序上的缺失。

全国人大有关官员表示，《预算法修正案（草案）》由行政部门主导起草后，专家学者的参与程度较低。以往的立法经验表明，法律起草部门一般是在起草完成后，再向专家学者征求意见建议。据悉，全国人大预算工作委员会在本次常委会的倒数第二天，即2011年12月30日，邀请了有关学者讨论预算审查等事宜，这被认为是间接地为《预算法修正案（草案）》征求意见。

高强表示，全国人大常委会将依惯例，在《预算法修正案（草案）》审议过程中向社会公开征求意见，并会根据征集到的意见对草案加以修改完善。

对此，施正文建议，应对征集到的公众意见进行分类统计，并将统计结果和具体的意见理由及时公开。不能只征求意见，不吸收意见。

近年来，全国人大在立法公开方面已有显著进步。除向公众公开征求审议法律草案意见之外，人大常委会历次会议的主要议程和内容，都会在全国人大官方网站同步公开，并允许人大常委会选定的十余家主要中央媒体旁听、报道。

但《财经》记者注意到，在全国人大的官方网站上，本次人大常委会的专题中没有列出《预算法修正案（草案）》这一重要法案。《财经》记者还了解到，本次人大常委会并没有向由其选定的主要中央媒体开放《预算法修正案（草案）》的分组审议。

截至记者截稿，主要中央媒体对《预算法修正案（草案）》的报道，仅限于2011年12月26日本次常委会开幕当天转发的新华社程序性通稿的结尾部分，用寥寥200余字提到了该法。