突发性公共事件十篇

突发性公共事件篇1

【关键词】突发性公共事件 行政程序 行政公开 公众参与

基本问题分析

突发性公共事件的界定。广义的突发性公共事件泛指一切突然发生的危害人民生命财产安全、直接给社会造成严重后果和影响的事件。在我国现行法律体系中，“突发性公共事件”一词常与危机事件、紧急事件等混用。从立法解释学角度看，作为公共应急法制的调整对象，这些术语在词语含义和具体所指上并无差别，统一为“突发性公共事件”并无不妥。着眼于未来突发性公共事件应急法制建设和公共应急法治的根本目标，多数学者认为，一切达到前述危险程度的事件都有必要接受法律的规制，即我国对突发性公共事件的界定应采取最广泛的含义。总之，突发性公共事件是指将威胁全部或部分居民的生存或健康的局势。

突发性公共事件大都具有爆发突然、起因复杂、蔓延迅速、危害严重、影响广泛的特点，且相互交织，处置不好会产生连锁反应。从本质上讲，它是对原有的社会正常秩序的破坏，且对人民的生命和财产构成威胁或造成损害。

行政应急程序制度简析。在突发性公共事件中，基于宪法的要求，国家有义务对公民施行救助。根据依法治国的要求，国家或政府履行救助义务时须遵循正当法律程序，此涉及到紧急情况下的行政程序问题。所谓行政应急程序，是指在突发事件中，行政主体为有效克服危机，恢复社会秩序，维护公共利益，在行使应急权力时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序。行政应急程序作为突发性公共事件中的特殊行政程序可谓意义重大，法定化的行政应急程序能有效弥补我国突发性公共事件的法制空缺。一定意义而言，政府能否在突发性公共事件中依法行政的问题也就转化为行政应急权力能否依法定程序行使的问题。依法治国作为我国的治国方略，也必然要求行政程序的法定化、制度化，而行政应急程序的制度化使得国家紧急权的行使在维护公共利益的前提下能最大限度保护个人利益。

突发性公共事件中行政程序立法及实践之考察

立法现状分析。我国至今尚未统一行政程序立法，更没有专门的应急程序法律或规范。突发事件中应急行政行为的程序规范零星分布在一些应急法律中，且不够完善，造成突发事件发生后的信息报告、通报及公布程序不明确。如《突发事件应对法》第十条和第五十三条都规定了政府及其有关部门应对突发事件的决定、命令、突发事件的事态发展和处置工作信息应及时公布，但没有规定信息公开的方式与步骤，政府采取具体行政应急措施所应遵循的程序不明确。又如《突发事件应对法》第十二条规定，政府及其有关部门为应对突发事件，可以征用单位和个人财产。此规定很抽象，没有明确行政主体实施行政征用是按常态下一般的征用程序，还是可以灵活运用一些特殊程序。在常态下，我国的行政征用程序非常复杂，若依复杂严格的程序实施征用，可能会贻误时机，影响危机处理效率，但不遵循程序又可能导致行政权的滥用。再如《传染病防治法》第二十五条对征用措施也仅以“必要性”加以限制，既没有规定征用的程序，也没有规定相对人的权利。此规定主要在于确保行政权的实现，提高行政效率，却忽视了对相对人权利的保护，这对于规范和控制应急行政权的行使、保护公民基本权利非常不利。

行政程序实践分析。从国外情况看，无论是突发性事件的预警、准备阶段，还是其发生后的灾难救助阶段，无不重视民间力量的参与。应急管理过程中的公众参与已成为世界性潮流和应急法制现状。在我国，突发性公共事件应急仍是强有力的、迅速的国家动员，淡化其法律要求，突出了政府职能，忽视了公众参与。

首先，重实体、轻程序的表现突出。一是行政内容不透明，行政信息不公开。公开原则要求行政机关向公民、法人和其他组织公开行政权力运作的依据、过程和结果等内容。但在现有的绩效考核体系下，政府主管部门面对突发性公共事件不得不再三权衡利弊得失，一些地方政府往往“捂盖子”，习惯于遮遮掩掩，造成行政内容晦暗不明或模糊不清。目前的信息管理体制基本是复制于行政管理体制，逐级管理、对上负责、共享性低。这种体制与应急管理的要求不合，是发生信息瞒报、缓报、漏报现象的主要原因。二是行政作为不及时，行政效能不突出。发生突发性公共事件需要行政机关积极用权履职，及时为社会提供服务。但现实生活中，政府部门于法定期限内推诿扯皮、消极应付甚至不作为的现象颇多，不仅影响行政效能，而且直接影响到社会公众的切身利益，甚至造成严重后果。

其次，公众参与机制缺失。我国政府在应对突发性公共事件时没有充分挖掘民间组织治理突发性公共事件的功能。虽然国务院2006年颁布的《突发事件管理条例》规定：“研究制定动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法，加强对志愿者队伍的招募、组织和培训”，但社会广泛参与应对机制的不健全使得突发性公共事件管理中的社会自我动员能力相对不足，危机意识亟待提高；公民自发组织和行动起来防范突发性公共事件、应对突发事件以及事后恢复重建的主动性和积极性不足，公众缺乏自救与互救能力；公民及社会组织在突发性公共事件管理中不能很好地在事先、事中和事后三个阶段配合政府开展工作，严重制约了该力量的发挥。

构建突发性公共事件中行政程序的若干建议

第一，加快应急法制建设，健全和完善应急行政程序立法。我国应健全和完善突发性公共事件应急法律体系，加快行政程序统一立法的进程，完善应对突发性公共事件的法律规范，建立健全行政应急程序制度，为行政应急管理实务中的行政紧急权提供必要的程序法律规范。在确立行政应急程序时，尤其应强调：其一，行政应急程序以突发性公共事件的紧迫性和必要性为法定条件。其二，突发性公共事件应对过程中，行政机关不得超越职权和，且应履行最低限度的程序义务，保障公民的基本权利。其三，突发性公共事件结束后，及时完善相应程序；对实施紧急程序中给公众造成特别损害的，及时给予救济。

第二，构建突发性公共事件的行政预防程序。基于紧急状态的突发性、危害严重性以及紧迫性，必须坚持预防为主，时刻做好充分准备，这就需要在行政应急程序中设定较完善的预防程序。首先，在全社会范围内积极开展公共应急法制宣传教育，逐步提高政府机关及社会公众的危机意识，增强危机防范和应对能力。其次，政府机关要通过多种方式面向社会公众开展危机应对教育，进行突发性公共事件管理知识和技能培训，增强公民自救互救能力，形成较强的社会整体危机应对能力，并对我国现有的突发事件应对法相关内容有所了解。最后，发动社会力量应对突发性公共事件，还需要加强社会动员制度和模拟演习制度。定期举办一定区域场所内的专门演习，训练公众的心理素质和危机应对能力，提高整体防控突发性公共事件的技能，充分发挥普通公民辅助支持国家应急行动的作用。

第三，构建突发性公共事件中的行政公开程序。行政应急公开程序主要包括信息的收集、报告和公布制度。信息的收集应采取多元化、多渠道的方式；信息的报告则应坚持迅速、及时和准确的原则；信息的公布同样确保及时、客观、真实、准确，且应采取多种途径和方式进行。为此需要强调：其一，强化公民享有知情权、行政机关负有法定义务的意识。其二，普遍确立应急信息制度。其三，在应急信息过程中，建立并落实快速反应机制，对突发性公共事件有目的地选择信息源和信息传播渠道，防止错误信息误导民众，恶化现实，扩大恐慌。另外，政府机关须与媒体合作，掌握媒体的舆论导向，通过媒体使民众及时了解事态的发展，一则有利于调动一切可用的社会资源，再则可让应急资源最有效地统筹分配。

第四，建立健全社会公众参与制度。突发性公共事件的应对是一个持续化的过程，不仅需要国家动员，还需要社会持续的互助，更需要社会持续的、大规模的公众参与。应以政府为突发性公共事件应急管理的主导，加快构建科学完善的突发性公共事件应急网络。首先，进一步完善社会公众参与应对突发性公共事件的法律制度和程序，在突发性公共事件的相关立法中明确各社会主体的突发性事件应急职责，形成全民参与的应急管理机制。其次，突发性公共事件应急网络除政府以外，应充分授予共青团、妇联、工会、基金会、村民委员会和居民委员会应急性职权，包括普及应急知识、实施应急演习、进行宣传动员、协助维护秩序、参加应急救助、配合行政机关采取行政应急措施等。最后，进一步重视包括志愿者在内的社会力量在应对突发性公共事件中的专业优势和能动作用。充分借鉴国外民众应对突发性事件的经验，加强对公民危机意识的培养和志愿者应对灾害的训练。围绕应急救援开发志愿服务项目，动员志愿者参与防灾避险、疏散安置、急救技能等突发性公共事件的应急处置工作。

突发性公共事件篇2

另一方面,突发公共事件造成巨大社会危害的原因之一是信息的不确定性和不对称性。由于突发公共事件本身具有不可预知性,所以当它突然发生时,人们对它的认识并不清晰,一时间,各种消息真假难辨。信息的不确定和不对称就会给谣言提供传播的空间,引起公众的恐慌,影响社会的稳定和安全。对于政府而言,通过制度性的信息公开,第一时间告知真相,或者允许媒体深入探知真相,媒体的跟进报道和政府公开透明的表态和告知形成良好互动,对于及时阻止谣言的传播有很强的现实意义,也有很高的理论价值。

谣言易于传播与真实信息的缺乏紧密相关

所谓突发公共事件是指突然发生,造成或可能造成人员伤亡、财产损失、生态环境破坏,影响和威胁地区或全国经济社会稳定和政治安定局面,有重大社会影响,涉及公共安全的紧急事件。突发公共安全事件一般具有如下特征:一是影响力强、涉及面广、持续性大、容易引发人们关注;二是有不可预见性,民众对这类事件往往事先没有心理准备;三是突发事件会影响到社会生活的各个方面,而且在突发事件基本结束后,仍能够对社会生活的方方面面产生持续的影响。与平常时期相比,突发公共事件时期各种谣言更易于产生和传播,究其原因至少有以下几个方面:

(一)信息的未知性和不确定性使谣言有存在的市场

面对突如其来的灾害,人们往往不知所措,此时,人们对信息的依赖程度远远超过平时,人们更加需要及时、准确地掌握相关信息,以便做出相应的行为调整与应对。而此时信息对人们的影响也更加直接。根据谣言产生的规律,越是未知的事件,就越容易被当作谣言的中心事件;而事件本身的未知性越大,就越容易引起人们的猜测与关注,谣言正是源于事件的重要性和状况的暧昧性。另一方面,谣言的特征是内容的模糊性,表面上是真实的,实际上是一种虚假的或似是而非的信息,这种虚假信息往往出现在信息不对称的情况下,谣言的接收者对事情的客观情况不十分清楚,谣言正是在未知因素增多而人们急需信息的情况下,乘机产生并得到迅速传播和蔓延。

(二)民众的恐慌、焦虑等特殊心态为谣言的形成与传播提供了特定的背景和环境

突发公共事件的发生,可能在极短的时间内大规模地影响公众利益,危害公众健康、生命和财产,使公众处于一种担忧和恐惧的心理状态之中,这为谣言的形成与传播提供了特定的背景和环境。

一方面,在这种心理状态下,谣言容易产生。“谣言是对失衡或社会不安状况的一种反应”,此时,容易形成社会学研究所表明的群体性恐慌的“集合行为”,在外界压力增大的时候,个人自己的互动频率就会增加。人际互动的增加必然会使各种小道消息的流传加快,而个人之间的信息传播容易出现一个缺点,那就是信息在传播过程中的变形,这种变形就会产生“失真”信息,最终成为谣言。因此,“一则谣言的历史,首先应该是某一群有能力互相交流的历史,而集体记忆、实验的社会空间和机遇则是用不同方法促成谣言形成的工具”。另一方面,谣言往往能“为正在起作用的情绪做解释、辩解,并提供含义”,是“一种完全主观情感状态的投射”。它对突发事件现象的一些解释,在一定程度上满足了处于特殊环境下的人们心理上的需要,或多或少地消除了人们对未来的恐惧。尽管这些信息并无科学上的依据,但人们仍乐此不疲地相信并传播。如最近席卷全球的甲型H1N1流感,由于人们的恐慌,对其的预防就出现了稀奇古怪、形形的版本。虽然谣言有很大缺陷,公众对其传递的信息有时也心存怀疑,但在希望利用这些信息来解释当前局势以消除恐惧、获得心理安全感的心理状态下,公众也就很可能顾不得信息的真假,宁信其有,不信其无,从而不辨真伪地接受这些模糊信息。加之有的谣言极具模仿性,在政府未能及时提供准确信息时自然也就极易被人们相信并采纳。

(三)真实信息的缺乏使谣言趁虚而入

谣言的传播和猜疑的产生往往源于权威信息的稀缺,只有信息的公开才能有效地消除民众心中的种种想像力。如果公众无法从政府那里获得相关真实信息,那他们必然会通过其他途径获得信息,这自然就给谣言留下了生存的空间,各类谣言和小道消息将乘虚而入,迅速蔓延。恐慌止于信息公开,谣言止于信息畅通,所以在谣言传播的起始阶段到整个过程,真实信息的不畅通是关键原因,信息不畅是谣言和恐慌的温床。在谣言传播厉害的地方或领域,一定是政府信息不公开、不透明的地方或领域,因为一旦权威的声音微弱甚至缺失,各种失真的声音就会变成强势。再加上政府部门往往习惯于高高在上,对于传闻、谣言和谣传往往不屑回应,往往任其传播蔓延,只有到了迫不得已的地步才出面澄清或回应,往往错过了制止的最佳时机,使自己处于被动地位。

政府的信息公开

在突发紧急事件中,政府应该以积极的态度来应对谣言,实行信息公开的制度,在突发公共事件的处理中,政府的信息公开十分重要。在政府的信息公开中要把握以下几个原则:

(一)主动、迅速原则

所谓主动,是政府部门本着对公众负责的精神,主动有关事件真实情况的信息,掌握舆论的主动权、事件处理的主导权,而不是等事态发展到不可收拾时才被迫公开有关信息。因此,在公共事件突发时,政府部门要密切关注信息的动态,主动地将真实信息告知公众,以有利于公众进行有效的危机防范和配合政府的行动,并使政府成为信息来源的主要渠道。在信息公开时不仅要做到主动公布正面信息,把事情的真相告之于众,消除民众的恐慌心理,还要主动辟谣,对于已经或是将要传播的谣言要敢于面对,不回避地进行辟谣。

迅速是指当突发公共事件发生时,政府要在第一时间通过媒体向公众传达事件的情况,政府一旦获知有关谣言方面的信息,应迅速及时地对事件的内容进行科学的解释和有效的澄清,主动引导舆论,维护社会稳定,最大程度地避免、缩小和消除谣言的负面影响。汶川大地震就体现了这点,在地震发生后不到几分钟,国家地震局就向社会了消息。

(二)全面准确原则

除了法律规定要保密的信息外,政府应该毫无保留地将所有相关信息公之于众,全面也意味着政府不仅要公开正面的信息,也要公开负面的信息,让公众对危机事件有全面的了解,以赢得公众的理解和支持。

准确,是指政府所公布的信息应当是事情的真相,至少是已经发生和正在发生的事实,而且数据可靠。虽然公开负面信息可能会引起公众一定的紧张情绪,但是事实上,公众对客观的负面信息的承受能力要大于政府隐瞒信息的欺诈行为的承受能力。不实的信息不仅不能控制谣言,反而会加速谣言的传播。

(三)多渠道、反复不断原则

1.多渠道公开信息

政府传统的、单一的或统一而不加区别的信息方式,已远远不能适应社会公众及时、广泛了解政府信息的现实需要。对依法应予公开的信息,政府应采取符合该信息特点的一种或多种方式进行公开,应构建多层次的信息平台,扩大社会的知情范围。

(1)利用网络方式公开信息。政府要充分利用网络的优势,运用政务网站、手机短信等形式占领谣言传播渠道,及时为公众提供各种权威、全面的信息。

(2)运用各种大众媒体,充分依靠媒体的力量。媒体是政府与公众之间进行沟通的媒介和桥梁。政府通过与媒体合作,把真实、全面的信息及时传递给公众。

(3)对在小范围地区,或者是我国偏远地区信息不畅通的地区,通过散发通俗易懂的宣传单等方式进行信息传递。

2.连续不断地反复公开信息

信息公开不仅可以使政府充分掌握舆论的主导权,把事态控制在有序的范围内,也可以让公众最大程度地了解真相,减少心理恐慌,避免猜疑和谣言。在当今以互联网为主要传播工具和传播渠道高速发达的信息时代,想通过信息屏蔽和沉默不报的方式来控制舆论和负面影响的处理模式已经失去了有效性,阻挠报道、遮掩事件原因的处理方式只能把一次突发性公共事件演化为更大的政治危机和信任危机。而一些事实更加证明,面对公共危机,政府要及时地把真相告知公众,这是制止流言、以正视听、降低恐慌、减少社会损失的最有效办法。

不仅如此,政府的信息公开还有利于提高突发公共事件的处理效率。面对突发公共时间,政府扮演着组织者、领导者的角色。突发事件的难控制、破坏性强的特点要求政府的组织和动员工作必须有效,否则就会因延误时机而造成不可挽回的损失。因此,政府的行政效率是控制事态的关键性因素,而社会公众的理解和配合是行政效率的决定性因素。政府信息的公开可以提高公众对政府行为的理解和配合,从而提高政府应对突发事件的行政效率。

因此,在面对突发的公共危机时,政府要采取公开透明的信息公开政策,这样不仅可以使政府充分掌握舆论的主导权,把事态控制在有序的范围内,也可以让公众最大程度地了解真相,避免猜疑和谣言,对于维护政府形象,尽快处理突发公共事件都有积极的意义。

参考文献:

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⑥胡文静:《公共危机中的信息公开问题初探》,《情报杂志》,2008年第27卷第11期

突发性公共事件篇3

摘要：如今突发公共事件的爆发已经突破了国界的界限，呈现出全球性的特点。弘扬人道主义精神，开展突发事件的国际救援和国际合作十分必要。笔者的团队通过对案例分析、社会调研、资料搜索和中外对比等方式，研究了突发事件国际救援与合作的现状和存在的问题，分析了其存在的必要性和并提出了对现存问题的解决方案。期望我们的这些观点，能够对解决现有的突发事件救援活动起到良好的改善作用。

关键词：人文社会科学；国际合作；国际救援队；突发事件救灾

1.国际救援合作的现状

国际合作救援并非是一个新话题。20世纪90年代，联合国发起了“国际减灾十年”全球统一行动，并对全国减灾进行了全面战略部署。《购机减灾战略》确定了主要工作目标：提高公众关于自然灾害、技术灾害、和环境灾害对当代社会造成危险的认识；取得政府对保障社会经济的基础结构以及应对环境资源危机的承诺；确保公众参与各级实施共；通过增加减灾网络，建立抗灾社区等。近年来，世界各国在灾害监测，灾害影响的预测、开发及转让技术，建设防灾检测能力，预警和传播，以及教育、专门培训和提高减灾意识等方面加强了工作，在国际合作中取得了初步成果。主要有以下机构： IAG国际救援组织联盟（The International Assistance Group）和国际SOS，除此之外，还有了国际救援队，其主要任务是指对因地震灾害或其他突发性事件造成建（构）筑物倒塌而被压的人员实施紧急搜索与营救，一般是由国家建立的。如中国国际救援队。

2.当前国际救援存在的问题

2.1国际救援及时性有待增强

现今很多的突发性事件都是在全世界范围内爆发，例如“甲流”等公共卫生事件。各国基于不同的地理位置和不同的政策，往往灾情不一样，往往存在信息交流和传递的不畅通。同时国际救援队需要向受灾国申请进入以进行救灾援助，这些情况可能会拉长救援队抵达受灾国的事件，延误最佳的营救时机。

2.2国际救援中语言及信仰等方面的不同

在国际救援的过程中，由于救灾队伍来自不同国家，不同国家之间的文化不同，救援队员与受灾国的语言、文化及信仰等方面会存在很多的冲突，救灾国认为是救灾的最佳方式在被救援国看来则可能是不同的，救灾队员在救灾过程中的一些行为可能会使受灾群众感到不适，或有不被尊重的感觉。不同国家间的文化碰撞可能会引发一系列问题，甚至有可能造成国家间的冲突。

3.当前国际救援存在的问题的解决方法

3.1在突发事件发生后各受灾国应及时向国际社会报道最新灾情，各受灾国应接受国际社会提供的人道主义协助，不应以政治分歧或者国家利益而不顾突发事件对受灾人民的生命造成的威胁。国际救援队和受灾国政府应尽快取得联系并及时赶赴现场进行救援，确保在最佳救援时机展开全面的专业救援。

3.2各国际救援队应加强队员的文化学习，提升救援队员对各国文化及信仰的了解，确保在执行国际救援任务时使受害者感到更全面可靠的援助，使其感到更加的亲切。为此救灾队伍在到受灾国进行救援之前，要对受灾国的文化状况和信仰有所了解，做到既在第一时间内向受灾国提供了积极的援助又尊重了受灾国的文化和信仰。

4.我国合作救援工作的后期重点

4.1由于国家、民族、信仰等观念的不同，需要尊重灾区的文化历史传统等方面的要求，加强救援队对当地背景的了解，有必要建立教育机制，提高救援队队员的文化水平，提高观念意识，使国际救援中使受灾群众感受更加亲切的照顾。

4.2加强全球范围的规划和协调，支持联合国在建立健全预警机制进程中发挥领导和协调的作用。通过加强救援中信息的共享与交流，进行救灾教育理念、技术装备水平研发和灾后管理体制等方面的交流。

4.3加强救援人员的专业培训，并与其他国家交流救援经验，建立开设培训班培养这方面的高级专业人才。特别是培养国际化救援队伍和人才，已达到在灾情发生时快速反应，快速救灾，惠及全世界。

5.结语

重大突发灾害已经成为全世界人咧面临的共同问题，世界各国应该加强国际合作，互相帮助、取长补短，积极参与国际间的紧急救援行动，尽力为其他国家的救灾和减灾提供资金、技术和人力资源的援助，并与各国一道探索一条完善健全的国际合作之路，共同应对突发灾害这一严峻挑战。

参考文献:

[1]刘建国.《国际救援队在四川汶川地震灾区救援基本情况与启示》[D],2008.

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[7]徐捷，宫阿都，李京 .《从汶川大地震看减灾国际合作》[J] . 2008-12.

突发性公共事件篇4

关键词：突发性公共事件；现状；应急管理；应急机制；对策

近年来，我国公共性突发事件频频发生，导爆发时往往带来极大的破坏力，给政府的应急管理政策带来挑战。因此突发性公共事件的应急管理体系显得尤为重要，我国的应急体系可以说是初具雏形，很不完善，从非典、雪灾、汶川地震到H1N1禽流感的全球爆发，虽然政府职能部门在第一时间做出了相应的应急政策，但也同时暴露出了我国针对此类事件的应急管理体系薄弱的一面。所以了解突发事件的性质和对此做出相应的防范和对策非常重要。

一、突发性公共事件概述

（一）突发性公共事件的特征

1、发生的突发性和偶然性。公共性突发事件没有固定的发生时间、发生人群，往往突然发生，始料未及，来势凶猛，有着很大的偶然性和瞬时性，难以预测。一般的爆炸、火灾等都可直观观察到，但公共卫生突发事件如传染病、食物中毒，水污染事故、职业危害、射线事故等可在正常的公共场所活动中经过人与人接触，通过饮食为载体和日常工作不知不觉地受到侵害，不易引起人们自寸注意，用常规的手段也无法检查到，具有极大的隐蔽性和不确定性。

2、事件引发后的公共性。社会突发性公共事件发生在公共领域，由于其扩散迅速、影响面广、破坏性强，直接或间接关系到普遍的社群利益，严重困扰着公众的正常生活。同时，由于造成社会突发性公共事件的原因一般比较复杂，所以在处理该类事件的过程中，关联到政府、社会、大众传播媒介和公众。公共领域社会生活的纲维和公共利益相互联结的复杂性增加了社会突发性公共事件处理的难度。

3、事件引发的危害性。突发公共事件的危害性是多方面的，由于事件爆发的突然性和公共性，受到事件影响的地区可能不仅仅是一国，如SARS危机在全球范围内的扩散。受到事件影响的领域也可能是及其广泛的。典型的就是发生在美国的“9・11”恐怖袭击事件，伤亡失踪达3200多人，直接经济损失达900多亿美元，给美国民众的心理造成不可磨灭的伤痕。突发公共卫生事件一旦发生，直接危害人群的生命安全。对健康的损害和影响达到一定的程度易造成的社会恐慌和混乱，对社会也要造成巨大的经济损失。

（二）社会突发性公共事件的类型划分

社会突发性公共事件的类型划分，如表1所示。

突发经济危机资源、能源和生活必需品严重短缺、金融信用危机和其他严重经

二、我国突发公共事件应急机制的现状及存在的问题

（一）从国家宏观方面看

1、资金投入不足。从资金投入费用来看，我国的公共突发事件总费用占GDP的比重明显偏小，世界银行的统计数据显示，在过去几年我国公共突发事件支出占GDP的比重很小，比世界平均水平低零点几个百分点，比其他很多国家的支出比重都要低，并且低于经济水平与中国相当的不发达国家。由于投入不足，在一些严重的突发事件来临时，造成的后果远不能用资金投入多少来弥补，因此，国家政府对突发事件的重视可想而知，最后导致造成严重后果也无法衡量。

2、国家应急法制的不完善。我国目前对出现的公共紧急状态和危机的情境的对抗手段比较不集中，也没有形成科学的体系，行政命令还优于法治。从立法角度来看，我国先后颁布和制定了对付社会动乱的《法》，对付重大自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》和《消防法》等，不过这些法律本身具有很强的独立性，管理的色彩很重，实用性和应急性不强。虽然取得了一些成效，但是如何防止在危机状态下公共政策侵害公民权利，如何进行监督等也都是法律的空白点，还有待继续完善和改革。

3、协调社会力量积极参入性不强。适应现代社会要求的政府是有限的政府，在很多方面是有限的，管理范围有限，责任有限，权限有限。它暴露出政府治理在培育和发挥社会力量作用方面的缺陷：一是传统政府管理思维限制了民间组织在公共突发事件中扮演角色和发挥作用，政府一直处在主导地位，并习惯于以行政为主导的行为程序；二是忽视民间力量和社会现状，多数公众对其了解不足。因此，作为政府，在完善其自身的职能的同时，也应该积极融入社会，出现问题时，不断管理强，组织高效率的发挥其行政命令。

（二）从政府微观方面看

1、应急管理机构组建、队伍建设方面。由于缺乏必要的防范意识，当前我国许多基层政府都没有建立相关的危机管理机构，缺乏相应的人员配置。多数政府部门只在突发性公共事件发生后成立紧急协调处理小组，抽调相应的人员组成临时机构，专项负责处理相关事宜。一旦事情解决，相应的机构和人员也就随之解散。这种临时组建的事件处理小组有两个弊端：一方面由于人员多数是从其他部门临时调配，限制了合作协调能力；另一方面人员的专业素质方面也难免有不足之处。一旦出现突发性公共事件，组建这类临时组织不仅容易贻误危机处理的良好时机，同时新组建的临时处理部门在实际运作方面也往往受到很多阻碍。

2、监测预警系统方面。依托网络监测预警系统，为逐步完善从国家到地方建立突发公共事件监测、评估、预警、反应机制，为突发事件的发生，在这一点上，作出了预报，我国的的监测系统，网络系统，警报系统，还有很多的不足。导致实现的信息畅通、统一指挥、协调有序、迅速应对突发公共事件的不畅通。监测系统部门抓紧实施突发公共事件应急预警、指挥、处理决策系统项目。项目建设包括网络平台、资源数据库、分析咨询系统、指挥决策系统这些正是当务之急。

3、卫生应急预案体系方面。根据国务院和《国家突发公共事件总体应急预案》的要求，由卫生部牵头制定的《国家突发公共卫生事件应急预案》和《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》，已由国务院办公厅下发。卫生部及时组织全国实施预案的培训，并强调了在卫生应急实践中的不断完善预案。同时，在收集、汇总现有各单项突发公共卫生事件应急预案这方面，加以重视。拟定卫生应急预案体系框架方案；指导地方应急预案制修订工作。全国初步建立了突发公共卫生事件应急预案体系，对卫生应急体系不够完善此类问题做出了合理和建设性的改革和预案体系。对规范指导卫生应急工作起到重要作用。

三、政府应急机制构建和解决对策

（一）加强预警机制体系

预警机制在处理突发性公共事件中处主导作用。预警体系的建设，一要不断优化和规范预警指标体系。二要科学组织应急演练，提前做好精神、物资、技术等多方面的准备。三要完善预警情报收集机制。四要鼓励公众参与预警体系的数据采集和信息提供。五要加强预警联动，提高对预警的反应能力。

（二）完善政府应急组织体系

完善的组织管理体系是有效应对各类突发性公共事件的基本组织保证，也是科学指挥协调和管理的重要保障条件。要在党中央和国务院的统一领导下，按照分级管理、分级响应和“条块”结合、以“块”为主的原则，落实各级应急响应的岗位责任制，明确责任人及指挥权限；建立健全集中统一、坚强有力的指挥机构；加强协调配合，确保快速反应；建立健全以事发党委和政府为主，有关部门和相关地区协调配合的领导责任制，明确其职责和权限。

（三）健全法律法规

为有效应对突发公共事件，应急机制中法制建设的重点是：一要统一紧急状态法律制度。我国应在宪法中规定统一的紧急状态法律制度。二要明晰紧急状态法下政府可以采取紧急措施的必要行政程序，不为政府随意扩大行政紧急权力留下法律上的漏洞。三要对公民的权利保障要有底线，对公民在紧急状态时期遭受的损害获得法律上的有效救济。同时，我国政府还要不断健全和完善各级干部在应对危机与处理突发事件中的法律责任。

（四）加强宣传和培训、动员全社会参与

对公众进行宣传教育，是构建完备应急机制不可或缺的一环。社会公众既是突发性公共事件的承受者，也是防范和处理此事件的参与者。危机意识、心理承受能力及所掌握的应急知识和自救互救技能，是公众应对突发性公共事件所应具备的综合素质。为此，政府要调动各种资源，利用多种方式，通过开设灾害自救课程、编印通俗读本、摄制和播放影像资料、知识讲座等形式，广泛宣传预防、避险、自救、互救、减灾等应急教育的专门知识，让公众产生一定的心理免疫，在突发公共事件到来时能处变不惊，沉着应对。

（五）加强国际交流与合作

在经济的全球化和信息化背景下，一个国家和政府应积极开展广泛的国际交流与合作，学习外国处理突发性公共事件的先进经验为我所用。我们应该采取灵活的方式和其他国家、地区及国际组织加强合作。我国应加强与世界卫生组织、国际气象组织、国际红十字会等国际组织在应急机制方面的合作，并积极参与全球公共危机的预防和治理，同时也要鼓励和加强国际民间力量的合作与沟通。

参考文献：

1、许晓东.政府在突发公共事件及其危害中的立场、地位和职能研究[J].技术经济与管理研究,2005(5).

2、蔡小慎,李丹妮.社会突发性公共事件的防范于对应――以新公共服务理论为视角[J].前沿,2009(3).

3、刘静.网络环境下基层政府应对突发性公共事件存在的问题及对策[J].传承(学术理论版),2009(8).

4、李娟.公共卫生突发事件应急处理机制研究[D].电子科技大学,2006.

突发性公共事件篇5

Abstract:Crisis events characterized by paroxysm, threat, uncertainty, urgency and frightening often pose a severe impact on people's psychology which bring challenges to the government. So it is necessary to set up emergency management system,a sound emergency management system could achieved the creation of safe effectiveness. Therefore, municipal emergency administration system should become an important part of modern municipal administration. Our county's status of emergency management is analyzed by taking the example of Wenchuan Earthquake.

关键词:突发性公共事件;应急管理;现状

Key words: emergency public affairs;emergency management;status

中图分类号:F270 文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)01-0076-02

公共突发性事件是指,政府在管理国家事务中,突然发生的如地震,自然灾害,流行疾病,恐怖袭击等公共事件,具有突发性,普遍性,紧迫性等特点。突发性公共事件的发生具备偶然性且事先难以预料,即便通过信息收集和观察能捕捉到一定的预警信息,也难以准确的报告出突发性公共事件发生的具体时间地点等信息。其次,突发性公共事件具有普遍性,波及范围广,牵涉的人员多,往往带来多米诺骨牌的连锁效应,使公共性突发事件升级到更为复杂的层面,伴随着全球化脚步的不断延伸,突发性公共事件甚至牵一发而动全局,给整个世界带来灾难性的破坏,2009年席卷全球的H1N1便是如此。再者由于公共性突发事件发生前不能提前做预防和控制,往往在发生时束手无策,因此应急工作具备紧迫性。鉴于公共性突发事件的上述特点不难看出,发生时如不能行之有效的做出及时处理,不仅会影响群众的生命和利益,更严重的会产生社会动荡,危及人民群众对党和国家领导的信任。近年来,我国公共性突发事件频频发生,建立一套公共性突发事件的应急体系增强危机应对,降低危机的损失迫在眉睫。

1976年7月28日凌晨3点42分,一场唐山大地震,让数亿国民见证了地震的惨烈,震级里氏7.8级,地震破坏范围3万平方公里,有感范围达14个省、市、自治区,相当于全国面积的1/3。地震共造成242419人死亡,164581人受重伤,直接经济损失达54亿元,是20世纪世界上人员伤亡最大的地震。唐山大地震三十二年后,一场举世震惊的汶川大地震,再次揪起了数十亿群众的心,汶川大地震遇难69225人,受伤374640人,失踪17939人直接经济损失达8451亿元,尽管汶川大地震是一次前所未有的考验,给我们带来了巨大的损失和悲痛,但值得欣慰的是,党和政府借鉴唐山大地震的经验教训,震后不到两个小时的时间里就建立了应急机构,应急措施,及时有序的进行了灾后的救助和重建工作。本文重点以汶川大地震为例,谈一下汶川地震中我国的公共性突发事件应急体系。

1汶川地震中建立的应急体系

(1)有效地信息传递和沟通。突发性公共事件具有难以预见性,导致事件发生时信息容易滞后,对策也随之滞后,与公众的迫切知情权形成了尖锐的矛盾。以哈尔滨水危机及地震危机为例,由于政府信息滞后性,不透明性,导致民间谣言四起,民众形成恐慌心理,不少市民疯狂采购面包和矿泉水,结果造成混乱的局势。唐山大地震三天后,新华社简短消息,而具体的死亡人数,三年后才予以公布,与此不同的是汶川地震虽然地理位置偏僻,但消息却及时的传递给公众,地震后仅仅三十分钟新华社就相关信息而中央电视台停止了正常节目播出,二十四小时报道地震后的相关救援信息,及时公开灾情,不仅有助于缓解公众的恐慌情绪,防止谣言四处传播,更重要的是,让大家对灾难有了一个真实的了解,加强了社会的凝聚力。清华大学公共管理学院副教授彭宗超说“信息透明,体现了中国政府社会管理能力的提高和执政理念的进步”。相对救援而言时间就是名副其实的金钱,灾后第一天救援成功率可达91%,到了第三天救援成功率就仅有20%左右,时间越久,生还的希望越渺茫。而通过信息透明公开的传递,国内外的医疗、建筑等方面专家及时准确的了解灾情,缩减救援的难度和时间。因此,在汶川大地震的应急体系中,信息透明化,为应急工作争取了宝贵的时间。

(2)建立行之有效的组织管理系统。突发性公共事件应急管理体系的核心组成就是具有一个决策指挥系统,此次汶川地震发生后短短几个小时,就成立了国务院抗震救灾指挥部,国务院总理亲临一线。汶川大地震发生时除黑龙江、吉林、新疆外,其他各省均有不同程度的震感。甚至泰国首都曼谷,越南首都河内,菲律宾,日本等地均有震感。其中以陕甘川三省震情最为严重。救援工作涉及到医疗部门,救援部门,财政部门等多部门的合作,同时涉及到各省市地区的相互救助及国际支援,可见汶川大地震不是一个地区,某个政府的事件,也绝不是某个地方就能独立解决的问题,而是一次复杂的,多元化的牵涉范围广的自然灾害,必须形成以中央集中指挥为主,地方协助为辅,各地方政府相互支持协作的庞大的救援网络,灵活指挥调度各部门相互配合。

(3)准确的政策制定。汶川大地震发生后的救援工作存在着重重困难,然而事件的紧迫性又要求救援工作刻不容缓,政府果断的采取空投救援食品和所需品,并派出空降部队第一时间赶往灾区传达灾情组织救治。第一时间动员全社会及海外力量,给救援工作提供财政保障等等一系列政策保障了救援工作的顺利开展。与此同时与唐山大地震不同的是,此次汶川地震,心理治疗贯穿始终,对于唐山大地震中的幸存者和救援人员来说,地震的惨烈始终吞噬着他们的内心,因此心理干预和心理治疗显得尤为重要。

(4)透明化公开化的财政,强大的监督管理。由于我国现阶段财政支出中应用于应急突发性公共事件的储备金少,不足以支撑汶川地震的所需的财政支持,因此灾害发生后政府第一时间调动各界力量筹措资金。地震发生当晚,国家第一时间紧急下拨自然灾害生活补助应急基金2亿元,此后的一个月,中央政府在卫生防疫,房屋补助等各方面共计拨款543.13亿元,各单位各部门第一时间组织员工捐款,党员缴纳特殊党费,中国红十字总会,中华慈善会以及包括中国人口福利基金会在内的16个全国性的社会组织积极响应,鼓励目标团体募捐。截止到2008年6月23日,国内外社会各界共捐款物达524.78亿元,与国家财政同期投入的抗震救灾资金543.13亿元几乎持平,成为抗震救灾伊始援助资金的重要来源和补充。截止到2009年,全国共接收社会各界捐赠款物760.22亿元,其中“特殊党费”97.30亿元,其他捐款555.82亿元、物资折价107.10亿元。团结的力量给了汶川资金的支持,然而也对监督提出了要求。善款的去向成为了百姓最为关注的话题。为此,政府部门加强审计监督管理,多次审计公告,并在网上公开捐款的明细及去向,加强信息的透明度。审计署的2010年第1号公告,公布了汶川地震社会捐赠款物审计结果。截至2009年9月30日,全国共筹集社会捐赠款物797.03亿元,全国共支出捐赠款物527.69亿元,尚结存捐赠款物269.34亿元。这已是审计署第4次向社会公告汶川地震社会捐赠款物的管理使用情况,本次审计没有发现重大违纪违规问题。[1]

(5)最大限度的调动一切资源。突发性公共事件的突发性强,危害性大,单凭政府的力量,无法彻底的解决问题。以此次汶川地震为例,必须及时充分调动一切可以利用的资源。地震发生时,由于地理位置偏僻不易收集信息及进行救援,第一时间调动军队救灾,面对财政的巨大压力,充分调动整个社会及国际力量进行捐赠,组建国内外专家团体排解救援过程中的困难等等一系列积极救灾的举措,最大限度调动了财政资源、人力资源、技术资源等等并争取了国际援救,对资源的充分整合利用,为抗灾救灾争取了宝贵的时间。

2汶川地震中出现的问题

尽管此次汶川地震积极出台了应急措施,但依然暴露出了一些问题:

(1)缺乏统一,专门的管理机构。从国内来看,近两年我国突发性公共事件频发,却缺少常设的应急管理机构。从中央政府的层面上,应尽快建立起常设的应急管理机构,明确其职能和任务,组织专家做好公共性突发事件的总结整理工作,并制定各项面对突发性公共事件的应急战略和预警机制,加强各地区的协调性和反应速度。从国际上看,国际上的其他国家都具备应对突发性公共事件的专项机构。美国的危机处理体系和快速反应机制在人员救助、恢复正常生活秩序中起到了关键作用。而相比之下,我国的管理机制却欠缺十分有效的协调机制和组织保障。[2]

(2)财政投入不足。“任何的公共政策执行都建立在一定的经济基础之上”[3]。目前我国的财政支出按功能性质分主要有经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类,用于突发性公共事件的支出,在整个公共支出中还只是其中的一小部分。但是突发性公共事件的破坏力往往巨大,为保证公共应急管理政策的有效执行,必须在财政上予以强有力的支持,如果财政资金投入不足,很难对管理、控制、善后做好及时有效的把控,因此,中央及各地方政府应当建立专门的基金并增加突发性公共事件的财政储备金,呼吁广大社会力量,共同做好财政应对的准备工作。

(3)危机意识淡薄。突发性公共事件应急体系中最为重要的环节在于事件发生前的预防和控制,而不在于事件发生后的力挽狂澜的补救措施。汶川地震前,曾勘测过地震云的出现,但由于我国的危机意识薄弱,导致并未于灾前建立起应对机制,而整个社会公民的危机意识也淡薄,不知道灾害来临的时候应该怎样去自救、逃生,因此政府应当建立起专设的预警机构,预测突发性公共事件发生时的损失,并给群众做好相应的防御培训。

(4)法律法规的不健全。尽管我国已经出台《防震减灾法》、《防洪法》、《安全生产法》等法律法规,但从性质上看,这些法律都是单行法。由于汶川大地震中,应急组织是临时构建的,这就造成了政策执行过程是一个行政命令式的执行过程,在危机状态下,由于宪法上对政府的紧急管理权没有明确的授权,势必造成政策执行上的滞后性。同时对于突发性公共事件中出现的各种有法不依执法不严等现象,没有明确的量刑裁定。只有完善法律法规,突发性公共事件的应急管理体系才能渐渐步入正规。

参考文献:

[1]中国新闻网. 审计署:汶川地震社会捐赠款物审计结果[EB/OL].2010-01-06.

突发性公共事件篇6

关键词　媒体　危机事件　舆论引导

突发性公共危机事件，系现实生活中突如其来的重大事件。它往往在相当大的程度上打乱人们正常的工作、学习和生活秩序，并造成生命、财产等方面的巨大损失，大致可划分为自然灾害与人为破坏两种情形。前者主要涉及地震、洪水、台风、海啸等各类天灾，后者则主要涉及战争、打砸抢烧、恐怖活动等各类人祸。也有的两种情形兼备，既有自然因素，也有人为原因，如矿难、瘟疫等。从历史上看，一场损失惨重的突发事件，往往更适合归因于“天灾+人祸”。突发性公共危机事件区别于日常活动特别是预先安排的所谓“仪式性”活动的基本特点，在于它对于社会公众来说，具有很强的不可预知性，伴随着极大的风险或灾难，常常造成重大甚至持久的不幸，因而倍受公众关注。

欧洲人权法院对“公共紧急状态”的定义是：一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民。并对整个社会的正常生活构成威胁。这里所谓的“公共紧急状态”，大致等同于我国所称的突发性公共危机状态。在我国，突发性公共危机事件也常被称为“突发公共事件”或“突发事件”。2006年1月的《国家突发公共事件总体应急预案》中，对突发公共事件的定义是“指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害。危及公共安全的紧急事件”。《中华人民共和国突发事件应对法》中对“突发事件”的定义是“指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。

公共危机事件往往具有巨大破坏性。例如四川汶川5·12特大地震，造成8万多人死亡、数十万人受伤的极大损失。正因为公共危机事件的巨大破坏性，世界各国都非常重视对突发性公共危机事件的有效应对，力求最大限度降低此类事件对社会和公众的造成的损失。随着我国改革开放的深入，社会转型期出现利益格局的深刻调整，加之人类活动对自然界影响力的增加，由社会因素诱发和自然因素诱发的公共事件出现增多趋势。党中央提出科学发展的战略思想，强调坚持全面、协调、可持续发展，则必须高度重视对公共危机事件的处置和应对，保持人与人和人与自然之间的和谐，顺利推进全面小康社会的建设进程。

作为政府与公众中介的媒体，对危机事件的应对策略成为遏制危机扩散、维护社会稳定的关键因素。澳大利亚危机管理专家罗伯特·希斯(RobertJ.He ath)将媒体的作用概括为：

第一，提供信息，指导公众在不同的危机情境中行动；第二，增强公众的危机意识；第三，危机发生时警示公众；第四，为危机管理者提供信息，关注利益相关者的情绪，可以理解和分析较大的危机；第五，提供有关做什么、去哪里、联系谁及采取什么措施的信息，以控制并解决危机。

5·12四川汶川特大地震灾害是一次典型的公共危机事件，媒体在这次事件中承担起从危机处理中的状态评估、信息传递、利益相关者的调节，到危机恢复期的形象塑造的主导角色。起到了成为政府与公众之间桥梁的作用。我国在非典中的一些报道失误已经证明，应对危机事件不可能由政府单独完成，传统的“全能政府”思想应当得到重新审视并进行转变。同时，互联网、手机媒体的发展和普及，也使得危机事件的传播速度和范围呈现出病毒式扩散的典型特征，此时仅凭权力限制媒体的做法反而会加大信息传播中的噪音，使真实信息传播受阻，为危机爆发埋下隐患。那么。如何把握好危机传播中的舆论引导对于积极的应对与化解危机具有非常重要的意义。

一、公共危机事件的传播学特点

现代社会对公共危机事件研究的深入，催生出了传播学的一个分支——危机传播学。美国学者Kathleen feam-banks将危机传播定义为“在危机事件发生之前、之中以及之后，介于组织和其公众之间的传播。”危机事件传播作为传播学中的一种特例，依然遵循传播学的普遍规律。但是，由于危机事件与非危机事件比较区别明显，相应地，危机事件具有自己独特的传播学特征。下面主要从信息传播角度，分析公共危机事件的传播学特点。

(一)事件信息的突发性。公共危机事件的无法预知或者无法准确预知，使事件具有明显的突发性的特征。同样，因事件而产生的事件信息，也具有突发性的特征。四川5·12汶川特大地震在一瞬间突然发生，导致与地震灾难有关的新闻信息突然以爆炸性的方式产生和急剧膨胀，迅速吸引了全世界媒体的广泛关注。

(二)事件信息的海量性。公共危机事件因为牵涉到的人员面广、影响面大，所以信息量非常巨大。比如汶川特大地震发生后，在极短的时间内，包括灾害造成的人员伤亡和财产损失、党和政府抗震救灾的指示、受灾群众应对灾害的努力、世界各国的友好援助、众多志愿者的无私奉献等，大量的新闻信息从各种渠道源源不断地涌现出来。全世界的媒体辟出重要版面或时段等予以报道。中央电视台、四川日报、四川电视台、华西都市报等，都几乎集中了全部报道力量投入到抗震救灾新闻报道中。

(三)事件信息传播的无序性。这种无序性越在事件的早期越明显。公共危机事件对既有的社会、经济、政治秩序形成较大冲击，对既有的传播秩序也形成一定冲击。在危机事件中，信息的来源更加多样化，信息传播的渠道更加多样化，夹杂着大量无序性的存在。汶川特大地震发生后，伤亡情况、财产损失、救援情况等，政府固然可以提供部分信息，但同样有大量的信息通过非政府渠道产生和传播，其中不乏诸如余震、水污染等方面的错误信息，较大程度引起了民众的恐慌情绪，是应对震灾中需要引起高度注意的事项。

(四)事件信息受众的广泛性。在信息倾向于过剩的今天，即使综合性媒体，它的不同内容板块总是拥有不同的忠实受众群。比如，综合类报纸的时政、体育、文化、财经等板块的读者一般有比较固定的群体。但是，公共危机事件的受众，超越了平时的喜好，基本上覆盖了所有能够接触到信息的受众。汶川特大地震发生后，立刻引起全世界的关注，超越了国界、民族和文化。国内尤其是受灾地区，几乎每个人都强烈关注着地震的情况和抗震救灾的进展。电视、电台、报纸、网络，关于地震的报道成为关注度绝对最高的内容。

公共危机事件独特的传播学特征，对媒体提出了不同于对常规新闻事件的报道要求。信息的突发性、海量性，信息传播的无序性和信息受众的广泛性，不但对媒体的快速反应能力提出了很高要求，也对媒体的组织能力提出了很高要求。媒体要充分发挥在公共危机事件应对中的积极作用，就需要适应此类事件独特的传播特点，采取有针对性的措施提高舆论引导能力，尽力避免突发事件演化为危机，当危机不可避免时处理好信息的主动权，舆论引导的主动权、事件处理的主动权。

二、舆论引导在公共危机事件应对中的主要职责

公共危机是全社会共同面临的挑战，因此，应对公共危机事件，理所当然成为全社会共同的职责。大众媒体在公共危机事件应对中的核心职责，是在政府的统一领导下提高整个社会的应对效率，推动社会从受到强烈冲击的非常态进入健康的常态。媒体之所以能够担当这一职责，是因为它具有“传播”的力量。具体地讲，媒体通过对新闻信息的“传播”。能够在公共危机事件实现以下重要功能，从而有效地促进对危机事件的应对。

(一)信息沟通。应第一时间公布信息。突发性公共危机一旦发生，令人害怕的不仅有危害本身。更包括对事件真实情况的茫然所知。公共危机事件发生后，一方面，海量的事件信息突然产生，另一方面，民众可能相当缺乏信息，产生信息的“饥渴症”和“盲从症”。这时，媒介的舆论引导能力，首先体现为信息的传播能力。尽可能及时、全面、准确地告诉“到底发生了什么”、“应当怎么去做”等这些大众第一时间就非常关心的问题，从一开始就抓住受众的心理，对引导人们正确应对危机至关重要。汶川特大地震发生后，我国的新闻媒体及时透明地报道灾情，及时传递受灾情况和抗震救灾进展方面的信息。充分的信息沟通使全民族空前团结，同时得到国际社会好评和援助，为全力应对空前的灾难凝聚了强大的力量。

(二)资源调动。应对公共危机，往往需要调动大量的资源，包括大量的社会资源。新闻媒体的舆论引导能力。同时体现在对社会资源的调动方面，帮助政府筹集充足的人力、物力和财力。汶川特大地震发生后，新闻媒体对灾区不同区域灾情的报道，不但帮助政府优化救灾资源的配置，而且调动了大量的民间资源进人灾区，有效加快了抗震救灾的进程。献血、捐款、捐物、志愿者等，各种支援力量大大增强了抗震救灾力量。5月12日下午，当听到广播电台号召车辆前往灾区运送伤员时，1200多辆出租车打着应急灯，排成长龙源源不断地往都江堰赶去。

(三)社会协调。充分发挥政府与公众间桥梁的作用，告诉公众我们的努力。对受到损失的人表达关怀。无论“三功能说”还是“四功能说”，都提出大众传播对社会具有“社会协调”功能。在公共危机事件中，媒体的这个功能显得更为突出和重要。突发性公共危机事件一经发生，对原有的经济、社会、文化甚至政治秩序造成相当大的冲击。在我国深化改革开放的背景下，由于利益格局调整导致人们的心理压力较大，公共危机事件演变成社会危机的风险较大。媒体作为“党和人民的喉舌”，通过传递党和政府应对危机事件的信心和举措，不但可以更好地沟通党群关系，也可以有助于协调不同利益群体之间的关系，提高应对危机事件的效率。综观世界各国，危机事件后政府对媒体的运用成为稳定社会的必须。美国9·11事件后，总统布什立即在电视台发表讲话，确定了恐怖袭击的性质，号召美国人民战胜挑战。同样，汶川特大地震后，我国众多媒体集中的报道，使党和政府的决策部署得以深入执行，抗震救灾众志成城成为全民族思想和行动的统一目标。对稳定社会、促进和谐，推动抗震救灾工作的进展起到了积极作用。

(四)应对提示。公共危机事件发生后，受事件影响的人群容易出现焦虑、抑郁、恐慌、急躁、无助、沮丧等不良情绪反应。这些不良情绪的蔓延，不但影响着事件解决的进程，甚至容易引起新的危机事件的发生。媒体运用影响力广泛的优势，引导人们自我进行心理调适。走出危机事件的阴影，对事件的处理可以起到积极的推动作用。同时，危机事件的应对，不少需要专门知识。比如地震发生后，怎么应对余震，怎么防范次生灾害等，都需要一定的专门知识。媒体进行这方面专门知识的介绍，以消除人们的不良情绪，降低灾害导致的损失，可以说是媒体的应尽职责。

三、在公共危机事件中提高舆论引导能力

2008年6月20日，在人民日报创刊60周年之际，胡锦涛总书记来到人民日报视察工作并发表重要讲话，胡锦涛总书记的重要讲话，深刻阐述了新闻宣传工作的重要地位和作用，全面分析了新闻宣传工作面临的形势和任务，着重强调了要把提高舆论引导能力放在更加突出的位置。

在公共危机事件的应对中，媒体如同一把“双刃剑”，运用得好，固然可以有利于危机态势的缓解；运用不好，则可能适得其反。按照危机事件的传播学特点和媒体在其中的职责，媒体要提高在事件中的舆论引导能力，需要强调“明”、“稳”、“快”、“广”和“联动”等。

所谓“明”，一是信息透时，汶川报道被喻为信息公开的里程碑。引导人们在政府的领导下集中力量应对危机。二是观点鲜明，一种比较常见的通俗说法，“新闻纸既是消息纸，也是观点纸”，说明在突发性公共危机事件中，媒体不但应对事件信息作忠实传播，更重要的是从大量的新闻信息中提炼出鲜明的观点，运用自身的“话语权”，以观点引导民众促进危机事件的解决。在危机事件中，人们因为恐慌情绪及信息的缺乏，往往来不及辨别事实的真相，对接触到的信息产生盲从，即出现所谓“中弹即倒”的现象；加之在复杂的国际政治环境中，敌对势力可能借危机事件达到自身的政治目的，更需要强化观点的引导能力。汶川特大地震发生后，5月13日，四川日报发表评论《万众一心众志成城战胜特大震灾》；5月14日，人民日报发表评论《紧急行动起来》。这些响亮的声音，超越了新闻事实本身，大大提振了全国人民抗震救灾的信心和决心。公开透明、观点鲜明的信息，最大限度的遏制了谣言的流传。正因为信息透明、同步，民心与党心才如此贴近。

所谓“稳”，就是要站稳立场，这是做好危机事件中舆论引导的基本前提。在整个公共危机事件的报道过程中，媒体以一种什么样的基本立场和态度来进行，决定着新闻的基本格调和导向的是否正确、鲜明及有力。要做到站“稳”立场。就必须明确自己是党和政府的帮手，是党和人民的喉舌，是党群之间的桥梁。在一些公共危机事件中，不乏一些媒体在报道的立场上出现问题，对群众引起误导，影响了事件的妥善处置。分析原因，有时候是主观的，比如受西方新闻理论的影响，自觉不自觉把自己置身于政府的监督者的位置，而不是把自己作为政府的帮忙者。这种认识上的误区比较危险，容易导致导向出现错误。但也要避免另一种情况，过于保守，我国在“非典”中的媒体集体失语使得报道失误，失去舆论引导的时机以致在“非典”初期使得谣言大量散布，公众无正常渠道获取正确信息，只得听信谣言，扩大了恐慌。为避免这些情况，必须对我国新闻媒体的本质有深刻认识，同时在从业人员中加强这方面的教育，真正让“帮忙不添乱”的思想深入采编人员的人心。

所谓“快”。就是要及时报道，满足群众在危机事件中对信息的异常渴求。危机事件的传播学特点，就包括信息的突发性和受众对信息的“饥渴感”。一媒体及时报道事件的动态和应对进展，既是自身的职责所在，也是充分发挥桥梁纽带作用，提高舆论引导能力的有力手段。汶川特大地震发生后18分钟，政府通过新华网消息：四川汶川发生强烈地震；震后32分钟，中央电视台推出更详细的报道；震后s2分钟，央视新闻频道推出直播特别节目《关注汶川地震》。而央视一套和新闻频道的常规节目播出被打破，实现了同一主题无间断播出。央视直播超过300小时，首播新闻1727条，专题133个。得到极大赞赏。这些及时而权威的报道，不但塑造了我国新闻报道及时、公开、透明的崭新形象，而且极大满足了国际国内对灾情的知情权，对调动各方力量抗震救灾起到了巨大的积极作用。

所谓“广”，就是要全面报道，这是满足人们对公共危机事件信息渴求的另一个方面。公共危机事件的信息量大，人们需要知道各个方面的情况。及时、权威的多方面多媒体的信息公开与披露，不仅是突发事件处置机制中的一个重要组成部分，而且也是2008年5月1日起正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》所明确要求的内容。我们看到，地震发生后，先是针对部分地区流传的北京当晚还将发生余震的谣言，国家地震局立即在第一时间通过新华网等媒体及时予以了辟谣；随后是地震波及的各省市的各政府部门，迅速通过电视滚动字幕、插播新闻、广播网络，手机短信等各种现代化的传播方式与渠道，及时、持续地各种有关震情的信息。媒体从不同角度全面报道，既可以满足人们的信息需求，也可以避免片面报道产生的误解。总结汶川特大地震发生后的新闻报道可以看到，新闻信息主要集中在几个方面：一是灾情情况，二是党和政府的应对作为，三是全国人民的无私救援，四是灾区人民的奋力自救，五是国际社会的援助等。这种全方位的广泛报道，让人们看到抗震救灾的真实全貌，有利于凝聚力量共同应对灾难。

突发性公共事件篇7

2002年11月和12月广东河源、佛山、中山等地出现了非典型性肺炎（简称“非典”，其英文简称为SARS）病人。

2003年3月17日，来自10个国家的17个实验室依靠卫星通讯与互联网开始跨实验室和跨国界的合作，寻找新的病原体。

2003年3月香港、新加坡机场要求乘坐飞机的旅客登机前必须接受相关调查，并回答如下问题：你是否有以下症状——发烧、咳嗽、呼吸急促、呼吸困难？是否曾经接触过染上非典型性肺炎的病人？最近是否到过受非典型性肺炎影响的地区？

2003年4月13日，国务院总理发表讲话，把“非典”定性为“一场突如其来的重大灾难”，号召“全国必须进一步动员起来，坚决打好同‘非典’作斗争的这场硬仗。”

2003年4月20日，新任卫生部常务副部长高强在国务院新闻办公室举行的新闻会上坦承，卫生部的工作“确实存在一些缺陷和薄弱环节”，此时，北京已确诊的“非典”患者达到339例，疑似病例402例。

2003年5月12日，国务院颁布《突发公共卫生事件应急条例》。

截至到5月19日，全国内地共有SARS病人5236例，共有26个省（自治区、直辖市）发现SARS病例。

从疾病突发到万众一心抗击“非典”，中国政府和人民正从多个领域、多个层次进行着富有成效的努力和工作，可以称得上是举全国之力抗击“非典”。

国家的最高管理机构充分认识到了这次危机的严重程度。4月14日在有国务院总理出席的国务院常务会议上，确定了建设和完善国家突发公共卫生事件应急反应的原则：中央统一指挥，地方分级负责；依法规范管理，保证快速反应；完善监测体系，提高预警能力；改善基础条件，保障持续运行。在此基础上，全国防治非典型肺炎指挥部于4月24日成立，国务院副总理吴仪出任总指挥。与过去不同的是，政策和机制方面的修补与问题解决的过程同步进行，《突发公共卫生事件应急条例》迅速出台。

在国务院的统一指导下，中央各部委、地方政府相互协调，共同配合，组成了保障社会安全运行、全力抗击“非典”的联合战线，负责解决“非典”时期医药用品的生产组织、财力保障、物资供应、运输协调、市场监测、指挥调度、调剂余缺、资讯汇总和其它有关问题。

由于此次“非典”危机（或称为SARS危机）被定义为公共卫生部门的突发事件，国家卫生部成为受关注的焦点。在认识到体制上存在的不足之后，卫生部会同地方各级卫生部门紧急出台各种措施，建立和完善公共卫生预防和监测机制、疫情的信息系统和突发性事件的快速反应机制等等。

到目前为止，SARS疫情尚未完全得到控制和解决，但在全党和全国人民的共同努力下，我们看到了体制的优越性和团结的力量，因此，有理由相信危机是一定可以战胜的。

但从另一个侧面来看，总结和反思此次疫情中暴露出来的问题也是必要的。尽管有一些问题的结论现在还无法给出，但无论是此次SARS疫情，还是过去发生的其它危机，在政府应对方面都有一些共同之处，可以从中思考问题的根源所在。

作为突发性公共卫生事件，SARS危机虽然带有一定的偶然性，但与此前我国曾经发生过的大兴安岭火灾、1998年大洪水、1997-1998年的东南亚金融危机等类似突发事件相比，我们在处理和解决这类事件上都采用了几乎相似的做法。即在重大危机发生的一段时间内，紧急调动所有可能调动的人力（包括武警、军队和地方的一切人员）、物力和财力，力争在短时期内解决危机，然后在事后的反思中进行体制上的修正、完善。这一方面说明了我们是有能力解决危机的。由于惯性，长期以来实行的计划经济体制在一定程度上还发挥着作用，还保留着短期内迅速集中力量完成某一件事的能力。①另一方面也说明，在经济和体制转轨的过程中，随着传统政府职能的退出、市场为主配置资源方式的确立，政府在如何配置公共资源、解决公共问题方面还存在着明显的职能缺位。体制上的缺位往往会导致我们在问题和危机发生的前期缺乏紧急应对机制，在一定程度上延迟了危机解决的时机。具体反映到此次的SARS危机中，就是政府的应急处理能力不强，尚未建立一个独立和常设的危机管理协调机制，缺少专业的信息系统和危机的预警、处理机制。

本文以此次SARS危机发生为背景，试图对政府公共管理职能，尤其是应急职能缺位这一问题进行阐述。基本的结论是：尽管我们无法完全避免生态危机、疾病传染和一些人为的事件的发生，但依靠健全的信息系统和危机快速反应机制，可以以较小的代价在较短的时间内控制和解决危机。政府作为公共管理职能的提供者，同时也是这一机制的建设者、投入者，在明确职能定位和加强应急能力建设的基础上，需要长期、有效地进行相关资源的配置。

第一部分从SARS危机看经济转轨中的政府应急能力

SARS危机暴露出我国现有的应急机制以及公共卫生体系建设的滞后与脆弱。这种滞后与脆弱不是某一个环节或局部的，而是系统性的，我们可以从三个层次来认识和剖析。

一、职能缺位：政府管理公共事务的定位不清晰

此次SARS危机的爆发使被忽略已久的疾病预防、危机管理与应急反应机制等建设问题重新提上议事日程。有关专家甚至认为，SARS在全球范围内迅速蔓延，不过展示了21世纪人类所面临的全球健康问题的冰山一角。在全球性开放和一体化的进程中，金融危机、财政危机、生态危机、战争危机、石油危机、自然灾害、重大事故随时都有可能出现。一个严密的公共卫生管理体系和危机管理与应急机制，已经是整个国家危机反应系统中的一个重要组成部分。

然而，我们也清楚地看到，公共卫生体系和应急机制的建立虽然事关社会民生、事关国际影响、甚至事关全球性发展，具有很强的外部性收益，但作为一种非盈利的公共产品，一旦政府的公共管理职能构成中没有这方面的内容，体制建设和公共投入方面就会缺乏相应的安排，最终必然导致整个应急能力的建设和发展滞后。因此SARS危机带给我们的反思，绝不仅仅是公共卫生体系的问题，也不单纯是对公共卫生体系建设的投入问题。从本质上讲，是我国在经济体制转轨过程中，政府在公共管理职能上的明显缺位。即传统的政府直接干预经济的职能还处在一个全面退出的过程之中，新的与市场机制配套的政府处理公共事务的职能还在摸索、建设和完善之中。政府公共政策职能的不明晰导致相应的公共应急资源配置（如财力安排）和应急机制建设不到位，责权利无法得到具体落实。以至于每每碰到类似的突发性公共事件，政府在危机初期总是面临准备不足、缺乏应对的被动局面，而在接下来的防控上又不得不通过行政手段调动一切资源来集中解决。

从理论上讲，市场[经济体制下的市场与政府，在管理社会、发展经济中所处的地位和所扮演的角色是不同的。市场机制的优势主要在于其对私人部门资源配置的效率，对企业竞争力的提高和技术进步的加快具有强烈的刺激效果。但是市场机制的缺陷也是明显的，由于信息不对称和外部性等问题的存在，大量的公共产品和公共服务无法通过市场提供，如社会基础教育的保障、公共卫生体系的构建、危机管理、生态保护等等。大体来讲，政府对市场失灵领域干预具有6项职能：提供公共物品；保持宏观经济稳定；使经济外部性内在化；限制垄断；调节收入和财富分配。在此基础上，胡鞍钢（2003）提出，由于目前中国正在进行的体制转轨，使得中国政府还具有9项特殊职能：促进市场发育，建立公平竞争的统一市场；注重公共投资，促进基础设施建设；实施产业政策，促进产业结构高度化，充分发挥比较优势；解决地区发展不平衡问题，促进少数民族地区发展；控制人口增长，开发人力资源；保护自然资源，从事生态环境建设，进行大江、大河、大湖、沿海治理，防灾、减灾和救灾；管理国有资产和监督国有资产经营；实行反贫困行动计划，逐步消除中国的收入贫困、人类贫困和知识贫困。

具体到公共卫生体制和危机管理的建设上，从公共卫生体制的历史演变可以清楚地了解到，公共卫生的发展自始至终都离不开政府的介入，而政府之所以愿意介入公共卫生体制，一方面是因为福利国家的出现提高了社会公众对公共卫生的要求，政府为了提高其合法性，必须不断地增加公共健康的供给。另一方面，由于公共卫生作为一项重大的公共政策提高了政府控制社会的能力。如对疫情的控制首先要求政府对全国人口状况有详尽的了解，这是提高政府治理效率必不可少的信息基础。此外，防治传染病的很多做法如对全国人口注射疫苗、发动公共卫生运动、在紧急情况下对民间资源的征用、隔离和对人口流动的控制等都反应了政府在其公共管理职能上的能力。

因此，从适应经济转轨和社会转型的客观要求来看，我国的政府职能需要逐步从单一的优先发展经济的目标转向社会经济协调发展的目标上。因为随着我国经济实力的增强、微观自主增长能力的增强，以及改革开放的进一步深化，各类社会利益关系的调整和重大社会问题的解决将越来越成为保证经济持续增长的重要前提。为此，政府在市场无法提品的领域，如国家安全、社会保障、公共卫生、危机管理等方面，合理界定新的职能，提供公共产品，可以为经济的持续增长提供一个良好的社会环境，为经济可持续发展提供坚实的基础和动力。

二、体制缺位：公共卫生体系和应急机制的发展滞后

由于公共应急职能的不明确，在具体的公共卫生体系和应急机制建设上，各个环节都存在着滞后和脆弱的问题。总理4月29日在“中国——东盟领导人关于非典问题特别会议”上客观地指出：“面对这场突如其来的疫情灾害，我们缺乏预防和控制经验，应对机制不健全，一些地方和部门工作不力，特别是中国人口多、流动大，尽管我们做了大量的艰苦工作，但目前非典型肺炎防治形势依然严峻”。这一评价是与成熟的公共卫生体系和突发性事件反应机制相比较而得出的（见表1）：

由上表可以看到健全的突发性公共卫生事件管理体制应由有效的卫生防疫体系、快速反应和危机管理体系以及科学研究与完善的信息披露体系构成。

1、卫生防疫体系

我国的卫生防疫体系建于20世纪50年代，主要“克隆”苏联的模式：集防疫和卫生监督检查于一体，建立了从县一级到省一级的各级防疫站，到中央是卫生部防疫司。防疫部门早期的作用就是针对各种各样的传染病进行控制，通过防疫站的防治工作同临床医院收治工作相配合来进行疫病防治工作。这个模式一直延续到上个世纪末。在建国后的近30年时间里，这一体系发挥了重大的作用，使危害我国人民生活的传染病得以消除或得到有效控制。

20世纪80年代中期，中央实施“分灶吃饭”的财政改革之后，防疫部门划归地方。由于缺少国家统一规划，这一“耗钱”部门在地方有限的财力面前，发展几乎停滞。

近年来，我们的卫生防疫部门做了一些调整，但总的来说体系没有改动，只是一些部门、机构的局部调整。20世纪90年代后期，卫生部防疫司补充了其它一些机构，组成了卫生部法律监督司和疾病控制司，地方上的防疫站逐渐也分成了卫生检验监督所和卫生防疫站两个部门。这样做的目的主要是从法律角度考虑，强调执法和决策的分立。2002年初，国家对防疫部门进行改革，把“预防”这个公共卫生职能与卫生执法监督分开来，从中央到地方建立疾病控制中心，以期加强国家在防病控制方面的能力。2002年7月，又以原来的中国预防医学科学院为基础成立了中国疾病预防控制中心(CDC)，对地方防疫部门进行业务指导，卫生部则更多发地承担了政策性的宏观管理职能。但是这次SARS危机的应对表明我国的疾病防控体系还相当薄弱，不能适应新形势下突发公共卫生事件的应急要求。正如卫生部官员所说，“非典型性肺炎不属于国家统计范围内的传染病，加上其病症和普通肺炎类似，因此在流行初期没有得到充分重视”。这也从某一方面也反映了我们目前的应急处理水平。

对于这一问题的反思，中国疾病预防控制中心主任李立明认为，“历年来，我们都在提‘预防为主’，但并没有真正把预防放在第一位。疾病预防是投入少产出大的措施。但这种投入因为很难看到显著的效果，往往容易被忽视。它不像打针吃药然后病愈那样明显。”世界卫生组织到中国考察“非典”疫情的官员在看完部分病毒研究所后也感叹，“中国的医学专家是一流的，医疗设备却是落后的。”

从这次应对SARS的具体情况看，我国在公共卫生防疫和疾病控制上存在着以下三方面的主要问题：第一，检疫、检测手段落后，硬件设备、技术不发达，影响了疾病控制的速度与有效性；第二，受人员条件所限，检测的力度不够，不能及时、准确地报告疫情；第三，由于经费不足，工作条件艰苦，人员素质跟不上，队伍的稳定性难以保证。

2、危机管理：预警与快速反应②

危机管理目前已经在世界上形成广泛共识，很多国家都有自己的危机管理制度，很多国际组织也都有危机管理计划。主要的措施包括两个方面：

制定相关的法律，统一规定政府在危机管理中的权利和责任，确定依法对抗紧急状态的法治原则；

建立有效的国家对危机事件的预警和快速反应机制，最大程度地减少由于危机给人民生命财产所造成的损失，给正常的社会秩序造成的巨大破坏。

我国现有的政府危机管理体系，主体依赖于各级政府的现有行政设置，缺乏专门的机构和完善的体系（至多是针对一些专门事件的非常设性机构，缺乏专业人员和应急运作规则，跨部门协调能力不足）。

从立法角度来看，我国先后制定了应对社会动乱的《法》，应对重大自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》和《消防法》，应对安全事故的《安全生产法》、应对公共卫生的《传染病防治法》等。不过这些法律本身具有很强的独立性，部门管理色彩很重，加上管理体制分散，缺少统一的部级紧急事务管理机构，客观上造成了对每一年度或者更长时间内可能产生的各种危机事件缺乏宏观性的总体考虑。对一些明显可能成为危机事件的问题缺少事先详细的预警分析，导致政府对危机事件的处理往往是撞击—反射式的被动反应模式。

从快速反应机制来看，我国尚未建立不同危机事件之间的协调机制，分部门、分灾种的危机管理体系使得应对复合型和国际型危机事件效率低下。

我国目前对紧急事务的快速反应机制也不能完全适应处理危机事件的要求，主要表现为两个方面：第一，对单项危机事件的快速反应能力比较强，而对复合危机[事件的快速反应机制显得效率比较低。由于过去多年的计划经济体制，我国一直采用分部门、分灾种的单一灾情的救援体制和危机管理模式，大规模地区性自然灾害迄今仍用“人海战术”，投入最多的是部队；第二，还没有完全建立起处理不同危机事件之间的协调机制（包括同级政府不同职能部门之间的等级协调和上下级政府之间的非等级协调机制）。在防灾救援体制上，政府有关部门由于“责权利”等诸多因素，在应对复合型灾害时，就出现了既不能形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效配置分散在各个部门的救灾资源的弊端，一旦多种危机事件并发，可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调，从而严重地影响政府处理紧急事务的效率。

3、科学研究与信息披露机制

在SARS病毒的研究过程中，尽管我国的科学家和医学专家早在今年的1月份就拿到了人体标本，可对于病毒的研究却明显晚于西方发达国家，甚至香港地区。从中可以看出国内在这一方面的科研水平尚没有达到应对突发性公共卫生事件的要求。

从信息的收集、整理和来看，此次SARS危机不仅明显地暴露出信息系统建设上的不完善和技术的落后，更在一段时间内受到了国际社会的猜疑。去年11月份，中国广东佛山出现第一例非典型性肺炎患者时并未引起注意；到2003年的2月11日，广东省政府首次召开新闻会，宣布“疫情得到控制”。此后，香港成为第二个“非典”高发区，东南亚、欧美等国家也先后发现SARS病人。直到2003年4月初，中国在应急系统方面，还没有有效的疫情采集系统，也没有有效的情报传递系统。同时，由于中国的医院分属不同的部门和地区管理，信息互不沟通，资源不能整合，也一度造成了统计的困难和数字的不准确。这种情形在部委、部队机关比较集中的北京表现得更为突出。

三、投入缺位：政府公共卫生支出的安排不足

近20年来，我国经济发展中GDP和公共财政收入的增长均居世界前列，公共健康状况也随着经济的发展有所提高。1980年中国的婴儿死亡率（每千人）为42，到2000年这一数字下降到32；1980年平均预期寿命为67岁，到2000年已增加到70岁。但从世界卫生组织2000年对其191个成员国卫生系统做出的调查来看，我国的健康投入，特别是人均健康投入在世界排名第185位，非洲最穷的一些国家人均卫生支出水平都要比中国高出一倍。

1、卫生事业总体投入规模不足

从总体投入规模的国际比较来看，我国的卫生支出占GDP的比重要远远低于大多数国家的水平，这其中不仅包括发达国家，还包括一些发展中国家。如果从人均水平来看，我国的人均卫生支出更是远远落后于世界平均水平（如图1、图2所示）。

2、公共卫生发展投入不足

公共卫生作为一种公共产品，财政是其最为主要的投入者，但改革之后，财政对于公共卫生提供的支持和投入呈现出总量不足、总体投入趋势不断下降、投入结构不合理的态势。统计资料表明，在卫生总费用方面，政府的投入明显偏低且逐年下降，1990年卫生总费用的投入中有25%由政府投入，到1995年已经下降到了17%；其中，用于公共卫生的比例明显过低且呈下降趋势：1990年政府的卫生支出中只有19%用于公共卫生，到1995年这个数字下降到了12%。

另外，政府预算的公共卫生支出在全国卫生总费用的比例也呈不断下降的趋势。由于我国的社会保障和医疗保险体系尚未建立，目前没有参加医疗保险的人口大约占全国总人口的76%以上，自费看病的费用在私人健康支出中占到近80%。与此同时，1990—2000年间，医药费用增加了8—10倍，个人卫生支出负担有所加重。

即使与发展中国家相比，中国的公共卫生支出仍然处于非常低的水平。1997—1998年低收入国家（人均年收入在1000—2200美元之间）的公共卫生支出占其财政支出的平均比例为1.26%，中等收入国家（人均年收入在2200—7000美元之间）的平均比例为2.25%，而中国却只有0.62%（何帆，2003）。

3、公共卫生事件中防疫系统建设滞后

在一个城市整体卫生工作中，疾病预防和公共卫生监督是市民健康保障的第一道防线。从各国的经验来看，疾病预防和公共卫生监督的建设资金基本上来源于国家财政的公共投入。有专家估计，预防投入1元钱，其功效相当于治疗中的10元钱甚至更多。

我国医疗体制在20世纪90年代以后进行了以市场化为目标的改革，旨在解决这一部分财政负担过重的问题。但同时，医院的市场化进程也带来了一些相关问题。一方面，由于公共卫生防疫建设主要依靠财政投入，但国家的财力在有限的情况下，无法保证防疫体系的吃饭问题。防疫部门只好自我筹集资金，走有偿服务的路。因为要靠创收来弥补经费的不足，导致工作重点转向创收服务，影响了卫生防疫系统处理重大疫情和突发事件时的应变能力。作为一种公共产品的预防服务，必须由政府承担供给义务，才能保证它的健康教育、疫情和控制、预防接种等无偿服务职责的正常发挥。另一方面，国家在对医院的投入过程中，对于本应由市场调控的部门依然可以得到财政的支持，使得应该市场化的部门没有得到有效的市场化，而不应该市场化的部门，如防疫体系，特别是基层防疫和应急管理却由于经费问题不得不走向市场，改变了其服务的本质。

第二部分从SARS危机看突发性公共事件的影响

历史上任何一次人类大危机的出现，都对社会、经济、人民生活等诸多领域产生了巨大影响和冲击。这种影响不仅是相关行业、部门和地区的发展问题，更为重要的是，它可能因此而改变人们的生活方式、人类的行为模式与消费行为。这些行为方式的改变加上国际压力又会引起国内政治和经济体制的结构性变化，对未来的社会经济发展形成深远影响。

一、全球性的传播与影响

随着人类社会、经济生活联系日益全球化和一体化，危机的发生、影响已超出了发生地的范围，成为全球共同面临的问题。1997年的东南亚金融危机，2001年美国的“9.11”事件，以及此次的SARS危机都印证了这样的趋势。随着国际交往的扩大，特别是现代化交通工具的应用、人与人频繁的交流、各类市场的全球化联系以及信息的高速度传播，危机的发生很容易迅速从一国波及到他国，危机的传播与扩散速度日益加快，一国的危机造成的很可能是对全球经济、政治等方面的连带性冲击。

在这次SARS事件中，受感染地区大多是全球经济最活跃的地区，受威胁的人群来自世界各地，因此其影响也是全球性的。2002年11月，首例SARS病例在中国发现，此后的一段时间内，病毒由中国扩散到世界近30个国家和地区，近8000人受到感染，其传播之快、影响之大，都是惊人的。

此外，SARS危机也引起了国际经济领域内咨询公司的高度重视。根据摩根斯坦利首席经济师的分析，随着疾病在全球范围的蔓延，以及在世界经济中占重要地位的亚洲经济遭疾病打击受到较大影响，疾病是否将对全球经济造成影响自然受到关注。SARS虽然集中在亚洲，但是在此病症爆发前世界经济表现低迷，主要依靠亚洲经济来支撑全世界经济的增长，因而该病症的扩散最终有可能影响全球经济增长。

二、国家安全和社会信心

危机从本质上来看，危机的发生并不可怕，可怕的是由于危机应对上的延误与效率低下导致的公众信心危机。这种信心危机一旦蔓延，有可能会破坏国家、社会的发展与稳定。

人类社会曾经经历过多次这样的危机，每次危机都会经历由恐慌而引发信任危机的过程。1997年出现的东南亚金融危机，同样是由于在危机发生之初，汇市的暴跌造成了危机发生国国内金融市场的极度恐慌，加之缺乏有效的应对机制和措施，最终导致美国国内也出现了经济衰退。又如美国的“9.11”事件、炭疽病毒危机，一度出现了股市暴跌、人人自危的情况。

同样的问题也存[在于我国的体制之中。在SARS危机爆发的前期，由于我国政府识别和处理这类危机的能力不足，特别是在体制中存在着条块分割、部门封锁等问题的情况下，导致一定程度的信息扭曲。同时，由于缺乏危机管理的应对机制，在危机发生初期相关部门的疏忽促成了流行面的扩大。这些都暴露出我国政府职能中还没有建立起一种危机管理的机制，对危机的管理还没有形成制度化和法治化。一旦危机在一段时期内无法得到有效的控制，就势必要威胁到国家的安全和民众的信心。比如在最初发生疫情的广东，就一度出现了板蓝根抢购风潮；在北京疫情高峰时期也曾出现“封城”的谣言和抢购生活用品的风潮。

三、对国内经济增长的影响

任何突发性公共危机的出现都会对国内，或周边国家，甚至是全球的经济增长产生影响。美国“9.11”事件之后，最初的许多分析都认为只会对少数几个行业造成较大影响与冲击，对整个经济的影响不会太大。但实际情况并非如此，许多学者用甚至用“一蹶不振”来形容“9.11”事件对美国经济的长期影响。

到目前为止，此次爆发的SARS已经较为严重地影响了以香港、广东为中心，包括中国沿海和东南亚区域的经济发展。世界银行行长沃尔芬森4月7日在华盛顿发出警告，指出SARS的扩散将对东南亚和华南的经济造成威胁。而亚洲在全球经济中的重要地位也使人们担心SARS对世界经济产生负面影响。

国际货币基金组织(IMF)预测，如果“SARS危机”仅持续一个季度，2003年和2004年中国的增长率为7.5%。亚洲开发银行最新公布的《2003年亚洲发展展望》的“中国篇”中指出中国经济目前正面临SARS等多种因素的影响，2003年至2004年经济增长率会略有放慢，预计2003年的增长率为7.3%。标准普尔亚太评级部门称，SARS的爆发可能令中国2003年的经济增长率下降0.1—0.5%。摩根斯坦利则将中国GDP的增长率调低至6.5%。中银国际的研究报告则认为：中国今年经济增长可能会减少0.5至1个百分点。北京大学中国经济研究中心和北京大学卫生政策与管理研究中心学者的预测是SARS对经济影响总额为2100亿元，2003年中国经济的增长率将在6—7%之间，比预期低1至2个百分点。尽管SARS危机尚未结束，对经济最终影响结果也未有定论，但从国际、国内经济组织对中国经济的预测中不难看出，SARS危机的爆发对中国经济的影响是不容忽视的。按中国2002年GDP总值的基数来计算，如果中国经济增长下降1个百分点，那么就意味着近100亿美元的损失。随着疫情的发展和经济发展的惯性，这一损失还有可能继续增大。

虽然并不是所有的危机都能对经济增长产生1—2%的巨大影响，但我们应该认识到，如果对危机处理不当，其后果将是十分严重的。比如1994年在印度某地发生的鼠疫，由于当地政府处理不当，虽然死亡人数不多，但因为鼠疫这一传染性质的疾病，引起了国内和国际社会的恐慌，对印度商业和国际直接投资产生了很大的影响，使全印度的经济损失高达20亿美元。

四、对行业和地区经济的影响

危机的发生还直接影响到相关的行业、部门和危机发生地的经济状况。尽管危机的发生可能导致原有问题的充分暴露，会对社会进步和部门发展起到一定的促进作用，但危机所导致的社会秩序混乱，进而引起的经济衰退、体制失衡等都直接影响到相关行业、部门和地区的经济发展。

1、行业影响

此次SARS危机中我国多个行业受到了疫情的较大冲击。尽管准确估计这些影响还是一件困难的事，但多数预测表明，在短期内受影响最大的行业可能是基于服务提供者和顾客面对面接触的服务行业，如航空业、餐饮服务业、旅游业和交通业等（迪帕克，2003）。同时，其它行业如对外贸易、金融行业也将受到不同程度的影响。但医药业、洗涤用品行业等则因其产品需求量的大增而出现了行业发展的态势。本报告对一些经济学家和国际咨询公司的就行业影响做出的初步分析进行了整理和分类：③

2、地区影响

危机爆发的地区往往也是受影响最主要的地区。1998年发生的特大洪水，是1954年以来最大的一次洪灾，全国共有29个省（自治区、直辖市）遭受了不同程度的洪涝灾害。据各省统计，农田受灾面积2229公顷（3.34亿亩），成灾面积1378万公顷（2.07亿亩），受灾地区的直接损失达到2551亿元。其中江西、湖南、湖北、黑龙江、内蒙古、吉林等省（区）受灾最重。

此次SARS危机也对中国疫情较重的几个地区产生了严重的影响。SARS的爆发令香港股市承受巨大压力。据香港《证券时报》报道，部分资金流出港股，恒生指数已跌破去年低点8772点，且连跌8天，跌至今年新低8466点。港股中航空运输、酒店、旅游、零售、地产、银行等板块上两周已经遭受沽售，大量的IPO（新股发行）和基金产品的销售也不得不推后或取消。有投资银行将港股整体投资评级从“中性”下调为“减持”。香港疫情还使得它被列为世界游客避免前往的旅游地名单榜首。由于各国政府和其它组织纷纷告诫游客不要前往香港，香港实际上已经陷入“国际隔离”状态。香港旅游业内人士称，四月份以来内地及外地来港的旅行团及预订已经大幅减少，旅客纷纷要求延期或取消旅行。摩根斯坦利最新预测，到港游客数量在未来两个月将下降30%以上，导致旅游收入减少123亿港元。酒店与零售业也是受影响最大的行业。香港酒店业主联合会指出，往常熙来攘往的五星级酒店四月初的入住率暴跌到10%。

在中国大陆，疫情较为严重的广东、北京地区的经济也受到了严重的影响。以北京市为例：根据对直接受SARS影响的酒店、旅行社、旅游景点、航空公司、铁路部门、餐饮、零售、会展和出租车等九个行业的实地抽样调查显示，除零售业中的连锁超市以外，其它被调查的行业四月初以来经营情况都受到了SARS的负面影响。从三月份开始，境外游客到北京的人数减少了80%左右，估计北京市全年的对外旅游收入将减少60—70%，此项损失将达160亿元人民币。由于“五一”黄金周的取消，北京市的国内旅游收入将至少减少30亿元。这样，北京市全年的国内外旅游收入的损失至少为200亿元。如果疫情不能迅速得到控制，下半年北京市国内的旅游收入将继续下降，又会增加200亿元左右损失。悲观地估计，2003年北京市国内外的旅游收入将损失400亿元左右。加上间接影响，对北京市整个经济的影响为300至600亿元。保守估计2003年北京市GDP将出现零增长，极有可能出现负增长。

第三部分从SAR危机看美国突发性公共事件的应急能力

西方发达国家在解决突发性公共事件方面已经走过的道路，对我们无疑是有启发的。本文以下的分析将以美国为研究对象，考察其应急机制的基本框架，以及在这次SARS危机中的应急能力。

一、美国应急机制的基本框架

美国现代意义上的国家危机反应系统建设开始于20世纪70年代，经过近30年的完善，已基本形成了在联邦紧急事务管理局FEMA（TheFederalEmergencyManagementAgency）指挥下的体系完整、各部门协调充分、信息传递迅速的事前预警、事中反应快速、事后救助及时的国家危机反应系统。其主要特点如下：

1、危机管理权责分明，领域划分细致、完整

美国的应急管理体系构筑在整体治理能力的基础上，通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力包容在体系中。其中，何时启动什么程度的应急计划，众议院、参议院对总统如何授权，决策机制如何形成，部门之间如何协调，都有章可循。在此基础上，应急行动也井然有序、权责分明：国家安全委员会负责总体的局势分析和部门协调；总统在议会的授权后具有军事和经济上的决策权；联邦调查局（FBI）牵头负责调查解决危机，联邦紧急事务管理局（FEMA）主要负责救援等危机事后处理[国防部（DOD）等联邦政府部门负责提供相关的技术支持和专门性的行动。美国的应急反映系统由联邦应急计划管理，并由FEMA负责全面协调，负责各地各方对主要危机的各种反应，一旦起用FEMA管理即意味着整个国家的危机反应系统开始发挥作用。

政府按危机发生的不同领域将危机反应划分为12个领域，这些领域包括：交通、通信、公共设施及工程、消防、信息与规划、公众救护、资源支持、卫生和医疗服务、城市搜寻和救援、危险物品、食品、能源。每一个领域中指派一个领导机构负责管理该领域的危机反映，各个机构各司其职。

比如，在危机中负责协调卫生和医疗服务的机构是卫生和福利部，而美国疾病控制和预防中心CDC（CentersforDiseaseControlandPrevention）就是其主要组成部分。在提供自己的医疗专家和设备等服务的同时，该部门还必须确保12个其它机构都处于有效和合作的状态。美国依靠其危机反应系统的高效运作，确保自己在SARS防卫战中掌握主动。

2、整合现有体系，加强应急与反恐措施

负责对危机进行管理的FEMA隶属美国国土安全部，它是美国在“9.11”恐怖袭击事件之后，以法案的形式确定成立的机构，是近50年来最大规模的政府改组计划的产物。它的宗旨是使美国能够更加协调和有效地对付恐怖袭击威胁，增强应急反应能力。

新成立的美国国土安全部由海岸警卫队、移民和归化局、海关总署等22个联邦机构合并而成，年预算额为近400亿美元，工作人员达17万人之多，是1947年美国组建国防部以来最大规模的政府改组。国土安全部的主要任务是：

l预防在美国国内发生的袭击；

l提高美国对恐怖主义的应对能力；

l一旦恐怖袭击发生使损失最小并尽快恢复。

国土安全部由四大业务分部组成，包括：信息分析与基础设施保护分部、化学、生物、放射与核对抗保护分部、边境与运输安全分部以及应急准备与反应分部。除了一个负责协调与州、地方政府和私营部门相关事务的机构外，特勤处、海岸警卫队也将作为独立机构存在。其中信息分析与基础设施保护分部，负责融合和分析来自其它机构的涉及国土安全威胁的情报和信息，全面评估关键基础设施应对恐怖主义的能力；化学、生物、放射和核对抗措施分部，负责领导联邦政府应对威胁的准备和反应工作，包括对付大规模毁伤武器威胁和集团性恐怖主义行动；边境与运输安全分部，负责统管主要边境、领海和运输安全；应急准备与反应分部，负责监视国内灾难准备训练，协调政府各部门的灾难反应。另外两个独立机构特勤处及海岸警卫队分别负责保护总统和其它政府要员的人身安全和保护主要公共建筑物、水域和港口，并直接向部长汇报。

美国联邦紧急管理署在2002年11月5日宣布，资助各州和地方有关部门2.25亿美元，以更好地准备和应对恐怖事件或其它紧急突发事件。

3、完善的公共卫生危机管理体系

美国公共卫生危机管理体系以美国疾病控制和预防中心CDC（CentersforDiseaseControlandPrevention）为核心，构筑了强大的公共卫生防护网，其强有力和灵活的公共卫生基础设施是任何疾病的最佳防御。

美国的疾病控制工作主要由国家及地方的卫生机构负责。这些机构的工作包括：发现、报告以及治疗病例。

尽管美国公共卫生危机管理体系中的联邦医疗援助有多种形式和功能，其中一个重要的功能是在疾病爆发早期及时发现并发出预警。为此，在过去的50年中，美国完善了一系列的协定，各个地方的卫生当局每天要向CDC报告各种不同疾病的病例数量，即使在正常时期也是如此。之所以要有这些协定，是因为社会有许多信息来源，且不同情况有不同的信息要求。整个社会有许多不同的机构和不同的合作者，通过这些协议，CDC能够使得他们顺利协作。由于单一的监督系统不可能捕捉到所有的信息来监控公共卫生，因而，CDC的信息传递链条是从城镇到郡，再到州，然后是国家卫生当局。联邦医疗援助的另一职能是在疾病爆发后，及时调整应对之策。CDC会连续地追踪新发病例，以使民众能及时知道疾病的传播态势。

CDC还将来自其它组织对抗疾病的研究信息共享，以确保从各研究机构能取长补短。公共卫生管理体系中其它政府提供的援助包括：技术支持、人手协助以及财政方面的支援。技术支持可能会涉及到实验室试验、以及CDC的医学专家的调用；当地方医疗机构缺少足够医疗人手去应对突发疾病时，CDC会为他们派出其职员协助。同时，联邦政府还会为那些没有足够财力去应对突发疾病的州或地区提供资助。

4、体系完整的立法支持

“9.11”事件及随后的炭疽恐慌，使美国认识到自身对生物恐怖和疾病的准备是不充分的，凸显出建立和完善公共卫生基础设施的重要性。为此，美国又相继出台了一系列针对生化袭击的法律法规。2002年6月12日，美国总统布什签署了《防止生物恐怖袭击法案》，其中《公共卫生安全与预防和应对生物恐怖法案》为指导性法案。该法案分为生物恐怖及其它公共卫生紧急事件的应对体系、危险性生物制剂和有毒介质的控制、食品和药品供应安全、饮用水安全及附加条款等五个部分，对在防范和应对中的主管部门、具体措施、资金使用等都做出了详细的规定。

二、SARS危机中美国的应急机制与危机管理

美国人口众多且流动频繁，是易受SARS感染的国家和地区。但由于其公共卫生体系中疾病控制与预防系统完善，特别是在“9.11”事件和随后的炭疽恐慌中建立起来的公共医疗卫生防疫系统发挥了巨大作用，到5月15日为止，美国仅出现63个病例，且无一例死亡。美国政府在应对SARS危机时所采取的措施和政策如下：

1、及时发现，预警应急措施得当

美国政府非常重视SARS疫情，采取了极为审慎的态度对待这个病毒。到目前为止，美国在对SARS的战役中创造的零死亡记录，这首先要归功于早发现、早治疗、隔离检疫和预警的应急措施。3月14日，在世界卫生组织首次公布“非典”疫情后，美国疾病控制和预防中心（CDC）立即在以下三个主要的方面采取了应对措施：研究，协作和信息。3月15日，美国CDC向全美医院和医生发出SARS警告与防治指导方案，并向美国各地区卫生部门发出了加强对SARS监控的工作指导守则。政府卫生官员每周至少举行一到两次电话新闻会，向公众通报全球和美国的SARS疫情及防治进展；各大媒体网站也可直通该中心的网址，网上不仅公开SARS病毒最新情况，并以问答方式向公众解疑，透明度极高。

3月中旬，在美国国内还没有发现SARS病例时，美国CDC就决定提早启用“紧急指挥中心”，开始24小时运转，中心可以调遣传染病学和专业处理人员帮助受到病毒侵犯的美国各地。专家们一抵达事发地，便指挥建立地区监视系统、调查个人病例，并及时采取各种预防控制手段。同时，也使美国各政府部门和各级地方卫生机构得以有效地互通情况，并及时与世界卫生组织交流信息。

2、公共卫生资源准备充分

为了抵御化学生物武器的袭击，美国在过去两年多时间内投入大量资金和资源构建原本已经比较健全的公共医疗卫生防疫系统，各大医院都备有应付生化武器袭击的方案和紧急疏散、隔离人群的场所；不少医院之间也早已联网，彼此传递信息。这些预先准备好的资源设施，使医院和医疗中心在面对SARS病毒时，可以有备无患。

目前，全美各大医院的急症室内到处贴着醒目的标语，要求曾经前往SARS感染地区和患有呼吸道疾病的人们戴上防病毒口罩。一些出现发烧、咳嗽症状的病人被送入隔离室。美国疾病控制和预防中心还建议SARS病人的家属也戴上手套和防护面罩，频繁洗手，并且要避免与患者同床、共用洗漱品等。

各地区也建立了传染病监视系统。如每隔24小时，波士顿的卫生官员可以接到该市11个地区急症病房的病例统计数[据，有效掌握传染病的最新情况。如果某种传染病人数超过正常发病率，卫生官员就会立即开始调查，并向当地政府和州一级健康部门通报。有关卫生专家指出“如果医院接到的SARS病例少，我们就用应对肺结核病人的防治措施来隔离这些病人，如果感染人数较甚众，我们将借助反恐怖的一套防备措施来处理疫情”。医疗中心用“早就准备好”的抗击生化武器袭击方案，可以帮助他们在需要时隔离大量的病人。

华盛顿哥伦比亚特区医疗协会发言人表示，两年前爆发炭疽袭击后，华盛顿各大医院就已经建立起紧急反应中心，后来美国联邦政府拨款800多万美元，进一步加强防范措施。目前，哥伦比亚特区的医院都有能力把数百名患者完全隔离治疗。

3、信息传递渠道畅通，信息系统完备

作为美国医疗的协调机构，CDC在获悉SARS疫情之后的数小时之内就决定提前启用新建的“危机行动中心”（EmergencyOperationCenter），而此时美国还没有确诊的“非典”病例出现。该危机行动中心的建立原本是为解决2001年炭疽事件中暴露出的卫生部门信息传递慢的问题，但这一旨在防御生物恐怖袭击的高技术指挥中心在迎战“非典”中派上了用场。目前危机行动中心已成为一个世界级的行动中心，可应付任何公共卫生危机，不管是生物恐怖袭击还是某种新型疾病的爆发。该中心运作经费高达710万美元，这使得美国卫生官员能够建立SARS传播的信息库，同时可以和欧洲、亚洲的同行相互交流，该中心的启用明显增强了SARS危机中美国各政府部门和各级地方卫生机构、以及世界卫生组织等的实时信息交流能力。在信息方面，CDC除了新闻简报和在网上提供信息，还健康警告，通知那些从疾病感染地区进入美国的人士，建议他们监控健康，并提供症状清单。

4、科学研究实力雄厚

在CDC的众多研究工作中，最著名的是实验室研究。CDC和世界卫生组织以及世界上许多其它实验室一道，确定了SARS的致病源这为冠状病毒，着手开发抗滤过性病原体的药物，合成疫苗的主要成分，并展开诊断性试验，使得疾病在初期就能够被发现。同时，CDC配置医疗官员、流行病专家和其它专门医师，在世界范围内协助现场调研，并在国内帮助各州和地方卫生部门调研潜在的SARS病例。

5、部门协调运作，反应迅速

除了美国公共卫生管理体系的正常运作，美国政府对SARS的预防和控制也表现出绝对的重视和警觉，通过全方位的立法增强应对能力。美国总统布什2003年4月4日颁布行政命令把SARS列入“可检疫流行病”名单，在法律上为预防SARS的扩散作好了铺垫。这是近20年来美国在此名单上首次添加新型流行病。同时，还签署总统令，赋予医疗卫生工作人员隔离嫌疑病毒携带者的权力，如果一个体格健康尚无病兆的人被怀疑带有SARS病毒，隔离中心工作人员可随时将他们带走。

第四部分突发性公共事件的政府应急能力建设

通过此次应对SARS危机，未来我国政府处理突发性公共事件的应急能力建设，需要明确以下思路：

一、政府始终要以代表最广大人民群众的根本利益来确定自己的职能定位

我国政府代表着最广大人民群众的利益与权力。人民的生存权是最基本的权力，危机管理和应急机制正是一种在社会非正常状态，即危机状态下保障人民生存权力的体制，是国家安全和社会稳定不可或缺的制度安排，也是政府不可推卸的责任。因此，无论我们在经济转轨或经济运行过程中碰到怎样的困难，都应始终以此作为基本准则，用以确定政府必须具备的基本职能，用以安排各项改革与目标的轻重缓急，用以协调具体工作中的各种冲突。

二、突发性公共事件的应急机制建设必须由政府为主来建立

突发性公共事件的危机管理机制有着巨大的外部社会效应，其明显的公共产品特性使得这一体系的建设无法通过市场机制对资源的配置来实现，因此，解决突发性公共事件必须以政府为主，通过政府配置公共资源来完成。

三、突发性公共事件的政府应急能力建设是一项系统工程

从前面的分析中可以看出，政府应急能力的建设并不是某一个具体部门的事情，也不是一个单纯的投入问题，而是由政府应急职能、应急体制、应急投入等构成的一个系统，并且其基本的统筹次序应该是“确定应急职能范围构成应急体制框架安排应急投入资源”，只有这样才可能使整体应急处理能力达到最大化。

四、突发性公共事件的政府应急职能应该是清晰的、明确的

政府应急职能的界定包括三个方面：一是危机管理的划分和主要内容应该是准确的；二是中央政府、地方政府和各个部门在体系中的职能分工应是相对独立、相互信任、相互协调的；三是服务于职能发挥的基本的资源储备、信息体系建设应是配套的。

五、突发性公共事件的政府应急体制应该是完整的、连续的

应急体制的构建主要包括三部分：（1）危机爆发前的预警，危机管理的知识系统和信息系统的建设和危机管理的计划系统建设，在此基础上建立危机管理的预警系统，提高对危机的预见。（2）危机爆发后的应对，要建立危机管理的指挥系统，专门的反危机基金储备，危机管理的监测系统。（3）危机结束后的考评，需要建立危机评估系统，危机复原系统，危机管理学习、创新系统。

六、突发性公共事件政府应急投入应该是事前的、量力而行的

公共管理投入，特别是公共卫生体系的完善和危机管理体系建设的投资周期长、投入总量大，建成后只是在特定的环境下才能发挥作用，因此在公共资源配置上往往不能作为优先发展的目标。但是考虑到在无准备情况下一旦危机爆发后的成本，这样的投入还是应以事前安排更为经济。更为重要的是，提前应对所体现出的体制优越性、政府信任度、国际影响力等都将是无法用数字计算的。

但是作为一个处在转轨中的发展中国家，倾一国财力去建立一个“美国版”的应急机制显然又是不可取的，与经济发展水平相协调的社会发展和公共事务管理水平才是适宜的、最佳的，因此，尽管应急机制的建设十分必要，但建设的速度、程度又必须是量力而行的。

七、突发性公共事件的政府应急能力建设将是一个长期的过程

对突发性公共事件的解决和管理来源于运行高效、配合紧密的危机管理机制，这一机制的构成包括有效的行政运行体制，资源充裕的医疗体系以及多元化的信息系统。美国建设这一应急机制花费了近30年的时间，我们可能需要更长的过程。此次SARS危机对我国的应急机制建设是一个促动，对我们每个身在其中的人也是一次残酷的教育，相信在每一次痛苦的经历后，我们都能够更快地成熟起来。

注释：①香港科技大学的丁学良教授认为：在应对和处理突发事件方面，中国过去的计划体制有它的长处。计划体制是高度权力集中的、动员型的体制，它平时就处于“准动员”的状态。这种体制有两点非常适合于应付突发事件，一是它对社会的组织能力很强，对社会角落的渗透力很强；二是这个组织本身有点类似于军事组织，自上而下传递命令。只要指挥中心得到了正确的信息，做出正确的决策，就能马上使整个社会运作起来，把力量集中到要害点上，对付突发的难题。

②这一小节的内容主要参考了清华大学公共管理学院课题组《对SARS事件的初步评估与建议》一文中的相关部分，在此特致谢意。

③由于SARS疫情尚未结束，目前所能进行的分析只是表面的和初浅的。虽然并不全面，但至少说明了它对这些行业产生的影响不容忽视的。

参考文献

1、丛树海，1999：《公共支出分析》，上海财经大学出版社。

2、丁学良，2003：《应对突发事态的机制：前提与信心》，《21世纪经济报道》5月1日。

3、何帆，2003：《SARS危机给改革一个机会》，《南方周末》5月15日。

突发性公共事件篇8

一、微博对舆论生态传播格局的影响

微博的崛起直接带来了舆论传播格局的巨大变化。从舆论生成模式的角度来看，有了更多来自民间的声音。微博因其急速、自由交互、低门槛和低成本优势，使得普通网民的“舆论”常常走在正统渠道信息发现和传播的前面，显示出在最短时间内形成最大的社会关注度和舆论浪潮的能力，让更多的民生和民意诉求引起社会各界的高度关注。

其一，话语权从小众走向大众，微博领跑个人互联网时代。据中国互联网2012年统计数据显示，微博是最理想的机会平等的全媒体，几乎成为了传统媒体的信息源泉。2011年7月23日发生的温州动车事故的最初报道内容，很多都来自于事故现场的网民微博。7月23日20时27分，网友“Smm_苗”更新微博：“狂风暴雨后的动车这是怎么了？爬得比蜗牛还慢……可别出啥事儿啊……”这条信息被称为该事故最早的信息源。20时47分，网友“羊圈圈羊”发出：“求救！动车D301现在脱轨在距离温州南站不远处！现在车厢里孩子的哭声一片！没有一个工作人员出来！快点救我们！”这是事故发生后由乘客最早发出的求助微博。

其二，人际传播异常活跃，微博打造全新社区化媒体时代。微博有的关注关系形成了微博的三种宏观用户人际关系——你关注的用户、关注你的用户、相互关注的用户。这三种用户人际关系是微博这种新媒体形态的核心特征之一，它的组成极大地扩大了网络中信息传播者以及信息受众的规模，使得网络中的人际传播变得更加活跃，并且增加了网络中人际传播的现实影响力。2010年9月的“宜黄事件”就显示了微博人际传播的巨大力量。《青年文摘》杂志社副社长王寒柏感叹道：“最初的微博就像一个类似社交网站的信息平台到现在成为人们眼中的自媒体，其迅猛的发展速度与强大的影响力令人瞠目结舌。”

其三，微博促进了移动互联网时代的快速发展。在对新浪、腾讯、搜狐等上市公司调研中，感受最深的就是移动通信和互联网已成为当今世界发展最快、市场潜力最大、前景最诱人的两大业务。微博的优势在于它与手机的融合，一改过去手机只能扮演配角的尴尬地位，以积极主动的方式参与到内容制作中，网民可以随时随地方便快捷地最新信息。

其四，微博集多种功能于一身，创新了媒体一体化的形态。微博传播的内容丰富、传播的途径多样、传播的速度即时、传播的模式创新。微博中的信息传播方式，既不同于传统媒体的线性传播，也不同于网络媒体的网状传播，而是一种全新的网核状、裂变式的传播。用户在不受时空限制的情况下，可以是信息的接受者，也能成为新闻的采集者和传播者。

二、微博在北京“7·21”特大自然灾害中的传播特点

一是议题设置多样化，不确定性。北京“7·21”暴雨属于特大自然灾害，议题本身是客观的，但由于微博用户个体取向的不同，群体与群体之间观点的碰撞，使整个事态发展具有不确定性、多样化。微博、评论和转载的内容远远超出自然灾害的限度，“救援与求救”、“质疑政府救灾能力”、“质疑死亡人数”、“救人农民工捐赠被扣”等信息不时泛滥。

二是传播内容碎片化，无中心化。微博传播依赖于对微博的浅阅读和浅接受，大量有关暴雨的信息都是博主琐碎的思考和习惯性表达。新浪王煜全微博“有关部门根本不会理睬我等屁民”，内容并没有确定的理性框架，甚至无法准确预言其走向，但却影响4757512人（资料来源：据北京市互联网办公室提供数据整理得出）。

三是信息传播方式的拓扑化结构。网络本身的无结构特征，导致微博信息传播的拓扑化结构。在拓扑化结构中，任何一个端口上的信息都可能和其他端口上的信息发生交互，并产生相互强化效应，形成复杂多变的微博舆论。韩志国新浪微博“一场暴雨，让人们看到了两个完全不同的北京”被传播10744次，影响12441528人（资料来源：据北京市互联网办公室提供数据整理得出），推动了社会批评舆论形成。

四是“报忧不报喜”，围观氛围浓厚。微博更偏爱一些负面的情绪和评论。即使是救灾中的感人事迹，在微博传播中也可能被洗成负面的消息。新浪微博“败家冬小麦”表示：“没有北京户口可以捐吗？在北京纳税不满5年可以捐吗？”明显带有浓厚的情绪色彩。此外，微博的“广场效应”决定网民围观特性。很多网民围观转发“广渠门事件”中遇难者丁志健的妻子邱燕参加湖南卫视的《完美释放》节目录制信息，产生较大社会影响。

五是关注点的涨落非线性变化。在“7·21”暴雨事件中。微博网民的关注点从“移情信息产生”到“向阈值逼近”，再到“稳定回落”，最后“基本平息”，整体呈不平衡的非线性发展。7月21—24日为爆发期，伴随着60年未遇的暴雨，微博上形形有关暴雨的“移情信息”诞生，关注点集中于伤亡、损失情况和救援措施，其中22日关注出现高峰。7月25—27日为发展期，暴雨遇难人数久未更新，网民主要关注呼吁公布真实死亡人数，其中25日关注度达到阈值。7月28—8月15日为舆情处理期，监测数据显示总体呈下降趋势，网民关注稳定回落。8月15日，网民变为对普通下雨天气的关注，事件已平息。

六是对话开放游离虚拟，微博成为官民互动的新平台。7月21日，北京消防的官方微博“北京消防”回复一条被困房山青龙湖一带打不通电话的网友求助微博，“我们已经调派警力前去救援”。很多网友都是通过政府的“政务微博”了解雨情和路况信息。政务微博增强了处理雨情公开的互动性，更方便地实现了交流和沟通功能。政府通过微博及时回应民情、公开辟谣、征求民意等方式。不断影响着社会事件的发展进程。

三、“7·21”特大自然灾害反映出微博发展与管理过程中的问题

突发性事件是检验政府互联网管理水平的一面镜子，在抗击“7·21”特大自然灾害过程中，首都互联网文化战线坚持调控、应对、引导三管齐下，确保微博舆论可管可控。但微博上对“市政设施”、“捐款”、“伤亡人数”等热点敏感问题的关注引发舆情上涨，反映出相关部门在应对微博舆情方面还需进一步改进。

信息、互动回应的质量需进一步提高。一是信息、互动回应的质量与公众期待还有差距。“7·21”北京暴雨第二次通报未能及时公布死亡人数，激起微博网民的批评。二是信息应注重细节。针对“大暴雨为什么气象部门没有发送预警短信”，北京气象局负责人称“手机预警技术尚有障碍”，但北京移动、北京联通随后表示全网发送短信不存在技术障碍。此事引发微博网民对相关部门的批评。

危机管理的协调工作机制还不够完善。在应对突发性事件时，微博管理需要政府各部门在科学预案的基础上加强衔接配套，提高统筹协调能力，除了线上主动管控、信息等，还有线上和线下之间的衔接配合。在“7·21”暴雨中，气象部门与电信运营商部门在政务微博的协调配合方面，市政建设管理部门在解答微博网民的关注方面等还有待进一步健全。

鼓噪亮点，泛政治化倾向明显。微博具有强大的传播能力和聚合效应，能使一些价值取向、兴趣爱好相同或相似的群体构成固定或紧密的网上“话题群”，有很强的社会组织和动员能力。“7·21”暴雨事件初期，微博上诸如“救灾不力”、“两面北京”等负面信息“劫持”了公众思维，削弱了官方话语权和影响力，一定程度上造成舆论失控。

夸大虚构、谣言丛生，某些时候成为谣言和虚假信息的集散地。微博信息的真实性及合法性难以甄别，目前还没有确立有效的信息监管措施，信息完全取决于用户的自律，这就容易使大量违法、恶意、虚假信息得以广泛流传。如“北京房山灾区伤情严重，死逾过千”、“市领导引咎辞职”、“《经济观察报》报社大门被贴封条，牌子被摘下”等，引发公众对抗情绪。

多元互动、传播迅速，传统媒体面临严峻挑战。信息及时性与零距离使得微博成为现代网络传播的新宠。微博对信息的快速、对各种意见的大量聚合、对现场的多维还原，传统媒体确实难以匹敌。第一个“7·21”房山“100多名小学生被一层楼高的洪水围困在房山青龙湖的少年军校内”信息的是新浪微博。传统媒体的议程设置能力表现得不再像以前那么强大，舆论大旗的飘动方向已悄然掌握在每一个人手中。

“微博水军”泛滥，管控滞后，隐患重重。由一些虚假粉丝组成的“微博水军”借助庞大的粉丝群体打造热点话题、引导舆论影响事件，成为微博营销的工具。尽管在北京“7·21”暴雨事件中“微博水军”是否兴风作浪，还有待进一步研究，但毫无疑问其对网络舆论的炒作、操纵，使网络的真实性、可信性下降，这对正常的网络文化秩序与社会舆论机制产生不小冲击。

四、微博成为事件中舆论引导的领航者

北京市借鉴吸收“7·21”特大自然灾害中对微博的管理经验，使微博成为事件舆论引导的领航者。

一是加强统筹，准确研判，综合治理。根据长效监控机制和应急方案，结合事件的整体发展态势，北京市网络管理部门和各属地网站，增加引导、审核、调控力量，提升技术管理手段，做好各种应急预案，保证上级指示沟通渠道畅通，确保涉日游行等信息安全。

二是明“事”、抓“时”、成“势”，把握微博导向的主动权。舆论因“事”而起，微博用清晰的事实告知公众，是中国的，激发每个普通人的爱国热情，凝聚每一个中国人的力量。当事件走向非理性阶段时，利用微博抓住时机，及时收集和研判微博舆情，用一股股理性的声音让每一个人意识到应该通过什么方式去表达爱国，而不是盲从，对社会稳定起到极大作用。而当“理国”的主流声音成“势”，就会争取到更多网民的认可，真正形成磁场，引导舆论。

三是加大推送力度，放大主流媒体声音。主动设置正面议题，例如“是中国的”、“抵制日货勿伤同胞”等。党报、都市报、微博网站联手行动，放大爱国保钓的“正能量”。具有微博平台的网站均在要闻区对中日争端进行集纳式报道。新浪、搜狐在头条位置突出转载《新京报》“爱国，不能僭越法律底线”；网易头条转载《中国青年报》“爱国不是流氓打砸的庇护所”。

四是把握微博传播特点和规律。发挥其传递正能量作用。基于海量用户群、便捷的互动方式和裂变式的传播方式，各大微博网站合理释放民众爱国情绪，推动爱国保钓的信息传播速度、范围与效率。关注微博热点，包括其中网民自曝的正能量事件，采用主动转发、评论等方式，发挥舆论引导能力。如跟随游行示威队伍后收捡垃圾的清洁工身影；举牌“拒绝暴力，理国”的中学生；广州街头为人群送水的老板娘等。

五是见招拆招，有效化解微博舆论中的非理性声音。微博既是显微镜，也是放大镜，还是变色镜。网络非理性声音泛滥会导致个别问题扩大化，单一问题复杂化。在事件中，具体问题具体分析，通过大量积极理性的声音去稀释情绪的宣泄，通过大量“小批评大帮忙”的内容去抵制暴力、引发网民反思，化消极为积极，促进整体舆论归于正面。对那些意见领袖中的非理性声音，不推送、不升温，不让其成为焦点，不做简单删除，避免引发网民情绪反弹，抵触管理。

五、进一步完善微博管理和舆论引导的对策建议

结合北京“7·21”特大自然灾害和事件中对微博调控引导的经验教训，笔者就如何进一步加强微博管理，做好舆论引导工作，提出以下对策建议。

第一，健全微博管理体制机制，把握舆论引导的主动权。加强相关部门的统筹协调，完善微博舆情会商机制、信息通报机制、协同引导机制、联席会议机制、联合办公机制、联合执法机制等六大机制，形成体系，提高运行效能。加强对境内外微博上的舆情监测，及时研判、集体会商，对于敏感、重大舆情，要第一时间报送。切实把握好“事”、“时”、“势”，做到事实明、信息灵、反应快、磁场强，牢牢把握舆论引导的主动权。

第二，发挥团队作战优势，积极放大正面声音。遇到公共突发事件时，可以从相关部门抽调精干人员，形成整体合力。既要主动在网上发言发声，积极传递政府的正面声音，还要善于发言，善于挖掘新热点，通过科学论据，尤其是外媒的正面信息，辩驳谣言、澄清事实。要以短小精悍的形式在网上批量推荐主流媒体的报道内容，放大微博网民的正面声音，提升正面舆论引导力。

第三，坚持“网上来网上去的原则”，提高微博用户媒介素养，让理性声音唱主角。坚持用网络的方法应对网上舆情，对一些客观、理性、善意批评以及建设性意见，应及时回应。动员和引导微博网民自觉地理性地表达和分析，通过网民引导网民，用网民自己的声音引导、感染网民，实现网民自我教育、自我引导。网民应增强自媒体责任感和信息批判能力。加大宣传力度，营造网民自觉养成自律的社会环境。坚决抵制在网络上随意制造垃圾信息、任意进行人身攻击的现象。积极反驳非理性声音，理性参与者通过一些客观、专业的分析与非理性的观点展开辩论，通过有理、有利、有节的还击，通过还原事件真相，揭露事件背后不正当利益诉求，稀释非理性声音。

第四，发挥行业协会的积极作用，加大对微博网站监督管理力度。应进一步发挥网络媒体协会在净化网络环境、遏制网络谣言方面的积极作用。积极组织相关培训和经验交流会，提供网络新闻从业者的政治和业务素质。微博网站需要强化自省、自律，加大对垃圾信息制造者的管理。有效控制信息来源，最大可能地保证消息的真实可信度。深入开展文明网站创建评选活动，引导网站端正办网思想。

第五，出台互联网管理基本法，建立权责对应的微博管理法律体系。国家相关部门应尽快建立权责对应的微博管理法律体系，明确微博上违法和不良信息范围，为微博舆情调控提供法律依据，切实保障微博运营商和微博用户的正当权益。同时，还需要推行全民网络法治观念普及，让网民用法律来维护自己的合法权益。应研究建立网络个人信息保护法及相关规定，有目的地加强个人隐私信息保护的立法，为公众上网安全提供切实保障。

第六，加大相关技术研发攻关力度，建立分级分类的监测体系和重大微博事件应急响应机制。对微博内容进行管理离不开监测技术的发展。加大微博监管技术的研发力度，注入足够资金支持相关科研工作的进展。不断普及和完善“倾向性分析技术”和“海量数据快速处理技术”，建立针对微博的分级、分类监测体系，对重点监测人群进行身份识别和认证，同时组织有关部门研究制定重大微博事件应急预案，积极构建微博事件的应急响应机制。

突发性公共事件篇9

中国社会科学院《社会蓝皮书2005年：中国社会形势分析与预测》中表明，在1993～2003的10年间，我国发生的群体性事件由10000起增加至60000起，参与人数也由约73万人增加到约307万人。最近，仅2008年中就发生了“瓮安6.28事件”“云南省孟连县胶农冲突事件”“甘肃陇南上访事件”等多起规模大、影响广的群体性事件。社会学家预测，今后若干年内至少到2020年是我国群体性事件的频发期。高校是社会公共组织，与社会的联系非常紧密，成为各类群体性事件的频发区域。特别是近几年来，我国许多高校相继发生了一系列大学生群体性突发事件，如西安大学生游行抗议日本留学生辱华事件、郑州升达经贸管理学院集体骚乱事件，以及部分高校多次发生的群体闹丧事件、群体暴力斗殴事件，等等。这些群体性事件不但影响了高校正常的教学、生活秩序，对学生的身心造成了极大危害，严重影响了学校和社会的稳定。因此，增强高校危机管理意识，提出高校群体性突发事件预防和处置预案，成为当前我国高校必须正视的严峻问题和重要的战略课题。 

二 高校群体性突发事件的特征 

高校群体性突发事件是指高校师生在特定环境背景下，因为共同的要求或共同的利益问题，自发或自觉集合起来发泄某种不合理情绪，表达诉求和主张，为了引起学校与社会关注的集群行为。 

（一）高校群体性突发事件的特征 

1 事件的突发性 

作为高校主体的大学生，无论在年龄或心理层面都属于敏感、脆弱且易冲动的阶段，因而容易在受到鼓动和刺激后作出过激的行为。如因校内停电、停水、断网发生的起哄、砸门窗甚至与校园管理人员发生肢体冲突的事件，因个别学生间的小摩擦引发的老乡间群体互殴，恶性报复事件。 

2 个体的从众性 

高校青少年人口高度密集，学生间交往密切，使得一有风吹草动，高校更容易在短时间内聚集大量人群。而如今发达的信息技术手段，如互联网和手机通信等，又使得各种小道消息和过激的情绪能以极快的速度在校园中传播和蔓延，从而使得高校管理者的应急反应速度和能力面临巨大挑战。 

3 公众关注度高 

高校是人才聚集的场所，社会各界，包括各级政府，新闻媒体，以及无数的学生家庭都对其给予高度的关注。许多最初由高校学生组织发起的群体行为，后来大量的社会人员加入进而推动事件向社会公共事件转化。 

4 传播的迅速性 

随着互联网的深入和现代通讯工具层出不穷，使得群体性突发事件影响最大范围地加以扩展。学生可以通过微信、微博、手机短信、E-MAIL、BBS、QQ、MSN等一系列言论、消息，串联发动相关活动等。利用现代化通讯和传播技术进行群体性事件消息传播迅速、覆盖面广。 

（二）高校群体性突发事件的类型 

根据高校群体性突发事件的特点、规模、表现形式、出发点等因素，我们可以将事件分为：一般事件（Ⅳ级）、较大事件（Ⅲ级）、重大事件（Ⅱ级）和特别重大事件（Ⅰ级）四个等级类型，如下表所示： 

三 高校群体性突发事件应急预案构建 

通过构建一套符合高校实际，统一领导、分级负责、职责明确、运转有序、反应迅速、处置有力、依法规范的群体性突发事件应对对策，最大程度的预防、及时控制和妥善处置高校群体性突发事件，降低所造成的危害和影响，确保学校师生员工的生命与财产安全，保证正常的教学生活秩序，维护校园稳定发展。 

（一）预案设计思路 

1 设计依据 

高校群体性突发事件预案的制定是一项实用性、操作性很强的工作。预案制定的法律法规主要有，《中华人民共和国集会游行示威法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发公共事件总体预案》《教育部教育系统突发公共事件应急预案》《学生伤害事故处理办法》等。 

2 工作原则 

一是预防和危害最低原则。坚持常态与非常态相结合，防患于未然。完善预测预警机制，建立预测预警系统，开展风险分析，做到早发现、早报告、早处置，最大程度地减少群体性突发事件及其造成的人员伤亡和危害。二是第一时间反应原则。要求能够第一时间启动应急预案程序，相应工作组人员第一时间赶往现场，第一现场的干部、群众怎样应对群体性突发事件，怎样控制事态、抢险救援。三是先进技术手段原则。引进先进的设备和技术手段，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，提高应对群体性突发事件的科技水平和指挥能力。 

3 组织体系 

高校群体性突发事件处理领导小组，由校党委书记、校长担任组长，所有的校党委副书记、副校长作为副组长，办公室主任由一名副校长担任，成员包括学校办公室、保卫处、学生处、宣传部、团委、后勤管理处、人事处、网络中心等部门负责人、各院系分管学生工作领导组成（如图）。工作职责是负责全校的安全稳定工作和应对大学生群体性突发事件的组织和领导，统一决策、组织和指挥具体的大学生群体性事件的响应行动。 

（二）预警管理机制 

坚持“安全第一、预防为主”基本方针，建立全面系统预警网络体系，实行稳定的实时预警监测，做到分类式、程序式的预警处理方式。 

突发性公共事件篇10

【关键词】 突发公共事件； 大学生； 性心理； 性教育

Sexual psychology and education for college students in public emergency

―from Wenchuan earthquake perspective

LI Jiayuan

China West Normal University, Nanchong Sichuan 637002, China

【Abstract】During the special period after the public emergency, Wenchuan earthquake, due to aftershock, student management model of affected colleges was different from usual, some concealed and ignored problems about sex education came into existence. This paper will analyze sexual psychology of college students during the special period after Wenchuan earthquake. In addition, the paper will put forward some ideas on college sex education based on the international sex education trend and the China's today social status. It is of great practical significance to protect the physical and mental health of college students.

【Key words】 public emergency； college students； sexual psychology； sex education

1 引言

突发公共事件是指突然发生、造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件（以下简称突发事件）。本文研究的是自然灾害型突发公共事件，即汶川特大地震视角下的大学生性心理。

当社会正常运行状态被突发事件打断扰乱,影响了人们的正常生产生活秩序,也必然会对人们的心理状态产生影响,大学生作为一个特殊的社会群体,是社会突发事件的易感人群。2008年5月12日汶川发生了8.0级大地震，是建国以来破坏性最大、波及范围最广的特大自然灾害，余震持续时间长，发生频繁，四川大部分高校震感强烈。为确保大学生群体的生命安全，情绪稳定，四川省的高校普遍启动了突发事件应急管理机制，包括安排、同意学生到开阔地带如运动场、体育馆等公共场所住宿、暂时停课、教师24小时值班制等措施。当学校日常的学生宿舍管理模式与教学秩序被打断扰乱后，学生们在应急状态下集聚了大量焦虑、恐惧、惊慌情绪，这也是学校管理者与教育者关注的学生心理重点。而特殊时期中大学生的性心理却是被忽视的盲区，基于大学生恋爱的普遍现状，突发事件下的大学生性心理研究具有重大现实意义。期间，大学生性心理的突出表现，可以说是对我国高校还在发展阶段的性教育成效的严峻考验，集中暴露了性教育存在的不足。笔者愿以实事求是的态度――不美化现状，不回避问题，就汶川大地震发生后近一个月的时间获得的第一手资料作一粗浅分析，并提出自己的思考与建议。

2 突发事件下大学生性心理特点及其表现

从汶川大地震发生到高校暑假开始，大约有一个多月的时间，期间大学生性心理较活跃，表现为以下几方面。

2.1 迫切渴望与异性接触，性意向增强

大学生正是高涨的阶段，大部分调查都显示，大学生有强烈渴望与异往的意图，而地震发生后，这样的倾向愈发明显。学生本是以院系、班级为单位，按学校要求露宿在划分的场地里，但笔者发现，实际上不少学生却并没有按要求露宿，而是出现如下现象：（1）操场内与异性共用一帐篷，共睡一铺位；（2）在学校比较隐蔽的一些角落，如树脚下、草丛中等搭建帐篷，男女同住；（3）在余震来临之时，甚至于出现贴身、搂抱等亲昵行为；（4）清点人数时，据调查，缺席的学生要么是异性朋友（多是其他邻近高校学生）来探望，另寻住处；要么就是投奔异性朋友了；（5）还有部分学生因为类似因素不知所踪，校园面积大，夜色中，无从确认。这些情况较多地发生在两类学生之中：一是已确立恋爱关系的学生。地震的发生，在一定程度上为他们提供了“在一起”的机会，以避震为由掩饰他们双方渴望接触的意图；二是平时关系较亲密的异性间。特殊的时期，更加有利于双方的了解、交流，而往往在这之后，双方的关系更进一步发展成为恋爱关系。即使在地震危险解除之后，学校多次呼吁学生尽快搬回宿舍居住，但一部分学生却久久在外留宿，迟迟不肯归。据了解，除个别学生确实是因为心理承受能力差，惊魂未定，短时期内不敢回宿舍外，其余在外留宿的学生是由最初的恐慌转变为对特殊时期与异性同宿的生活状态感到新鲜、好奇、兴奋，以致于到最后的留恋。

由于期间余震还时有发生，高校校园普遍又有较多的空地供避震，学生在外留宿的现象断断续续，短期内无法得以查实与杜绝。

2.2 性观念更开放

随着新《婚姻法》的颁布实施，高校对在校大学生谈恋爱已从以前的明确禁止、反对转向默许[1]。反映到大学生身上，就是性观念的开放。在特殊时期，大学生普遍对和异性的亲密接触看作天经地义，合情合理，认为此刻真是考验、呵护彼此感情的大好时机，更有个别学生认为灾难瞬间可以夺去人的生命，唯有珍惜与爱人在一起的机会才不会遗憾。大学生缺乏理性思考，恋爱的婚姻指向性不强[2]。特殊时期更容易产生“不在乎天长地久，只在乎曾经拥有”的想法，即使持有观念，也被抑制。有资料显示，大学生毕业前夕是流产高峰期[3]，由此可见一斑。同时，男生通常倾向于展示自己的男性气概，表露“怜香惜玉”的感情，大学女生这时更是渴望保护、寻求安全，两性心理契合。于是害羞与戒备的心理，传统的性观念、道德约束此刻得以瓦解。此般情形下，旁人无从干涉，即使学校检查巡视，部分学生也表现出无所谓的态度，令学校管理者颇为吃惊。从总体上看，对性的宽容度呈上升趋势，这种观念导致期间大学校园中非婚的随意性明显增多。

2.3 更为冲动、盲目，不计后果

有广义和狭义两种概念。广义的是指人类个体之间有意识地触摸自己或身上的性敏感区域的行为, 如拥抱、亲吻、抚摸等, 又称为边缘性。狭义的是仅指男女性器官接触的行为[4]。本文探讨的包括广义与狭义。突发事件下，大学生的随意性增加，尤其容易对大学女生带来极大身心伤害。大量调查显示大学女生比男生的性观念更为保守，相当一部分大学女生仍持有观念，生理冲动没有男生强烈，自我克制力也好于男生。而非常时期，个别男生“乘人之危”冲破大学女生的心理防线，一时冲动下的越轨行为在事后会令大学女生后悔不已。虽然大学生中的避孕知识还比较普及,但大学生的避孕知识还是似是而非的。从选择的避孕方式来看, 选择“安全期”的比率较大, 尤其是大学女生的选择还高于男大学生, 而这种方法实际上是很不安全的[5]。特别是应急状态下，女性的生理周期容易发生紊乱，导致意外受孕的几率大大增加。特殊时期的倾向更为冲动、盲目，更可能没有采取任何安全措施，对女生伤害极大。由于婚前发生两性关系,大多数是在仓促之间进行,地点也往往是一些偏僻的、卫生环境极差的角落,不仅双方在心理上紧张、惶恐不安,为以后的夫妻生活埋下祸根,而且也容易引发妇科病或被传染性病[6]。

3 突发事件下大学生性心理活跃原因分析

3.1 大学生的焦虑心理：心理断乳、性焦虑、现实焦虑

由于大学生的焦虑大都是在其克服幼年依赖走向成熟独立的青春期发生的, 故称为青春焦虑现象。青春焦虑现象是心理断乳阶段特有的焦虑，早在中学时代就已开始。大学时期由于脱离家庭保护而更加普遍,寻找异相互依赖的排除青春期焦虑方式, 被越来越多的人意识到并加以采用。一时间大学校园中恋爱之风甚盛, 其深层原因即在于此[7]。青春焦虑产生的另一个原因是生理机制成熟后, 人的性本能与传统道德及自我约束的冲突。青年人的性成熟时期恰值事业的拼搏紧要关头, 自我意识不得不自觉地压抑原欲, 使其无法满足。只有在自我精神防御机制放松之时, 本能才会自然地流露。而突发事件下，自我防御机制不堪重负，性本能更容易释放。

另外，大学生在地震后会感受到现实焦虑，即通常说的恐惧，其来自于现实世界的威胁。个体面临着一个被感知的危险的情景或状态[8]。沙赫特与辛格提出的情绪二因素论认为，作为特定情绪，它是生理唤醒与认知过程相互作用的结果。如果个体此时正与一个异性在一起，就会把这种生理唤醒归因于对方，在合适的生理唤醒与对异性认知综合作用下，情绪就会被感受或命名为爱情[9]。研究证明，生理唤醒是泛化的，处于恐惧状态的人更倾向于唤起。地震后，异性“合情合理”的相伴为现实焦虑情绪的生理唤醒转化成性兴奋提供了认知线索。还有心理学家研究证明，现实焦虑增强人们的亲和动机，如沙赫特（Schachter1959）就发现，和他人在一起可以减少个体的恐惧和焦虑。沙赫特用社会比较理论（Social comparison theory）来解释这种现象，他认为人们之所以与他人亲近，是为了拿自己的感觉与其他在同样情境下的人比较。[10]

3.2 大地震带来的心理创伤让大学生身体接触的需要更为强烈

这已经是常识：人有身体接触的需要，从婴儿时期，肌肤接触安慰对母子依恋关系发展就具有极其重要作用。通过身体接触，婴儿感受到安全、温暖和爱。恋爱中的大学生表达感情的方式常通过身体接触，如握手、拥抱、接吻等。大地震后，大学生感受到灾难的惨烈，内心极大的震惊，部分学生家在灾区，家中房屋倒塌，人员伤亡给他们心理上带来了创伤，此刻的身体接触尤其需要。基于此，触摸治疗在人本主义心理治疗中扮演着越来越重要的角色[11]。然而与恋人的接吻和抚摸身体，是极易引起大学生性冲动的行为[12]。

3.3 特殊时期，客观上存在的性兴奋的诱因与性活动的有利条件

异性的刺激被认为是引发大学生性兴奋的因素之一，也有性心理学家研究表明，能刺激人产生的不是者,而是衣着若隐若现,被薄如蝉翼的服饰包裹者[13]。5.12汶川大地震正值夏季，人们都着夏装，衣物较少，性接触障碍较少，一定程度上更容易刺激大学生的性兴奋。

与异性接触机会增多。由于正常的教学秩序与宿舍管理在特殊时期作了特别调整，大学生不再生活在封闭空间内。大学生异性间的亲密接触机会增多，表现在支配时间上的充足，地点选择的自由。在公共地带住宿的安排提供了与异性夜间相处的机会，容易引起性冲动。前面说到性心理活跃表现之一为异性接触增多，而男女接触增多又反作用于性心理，刺激处在性饥饿期的男女进一步性接触。可以说异性接触的增加即是性心理活跃的原因又是其表现。每年的寒暑假后，医院都会迎来大学生人流的高峰期，这已不是什么秘密，原因就在于此。

特殊时期监督减少。如果说大学生在校期间生活的自由度加大，家长的监督减少，那么特殊时期，学校的工作重点是维持校园的稳定，抓好抗震救灾，关注的是学生人身安全，而对学生的生活监督则不可能面面俱到。特别是性的问题，在性愚昧、性禁锢的观念已是历史的时代趋势下，更是不可能硬性控制，既不科学、人性，更不具可操作性。更何况在突如其来的历史罕见的大灾难面前，考虑到学生的心理承受力，学校对学生的行为都倾向包容的态度，即使发现不少的男女大学生公开露宿在一起，往往也是说服教育，或是只强调、叮嘱防震问题，学生请假获准的可能性也较平常大，学生对越轨行为的顾忌由此减少。

4 启发与思考：重视并加强以德为基础的大学生性教育

综上所述，大学生的性心理在特殊时期趋向活跃、性活动随意性增加。关于当代大学生性的问题，只能引导、教育，特殊时期大学生性心理的突出特点及其表现则是集中暴露了性教育的脆弱，重新审视大学生的性教育刻不容缓。

4.1 大学生性心理的自我调适

大学生性教育应以塑造健康性心理为核心，性心理的自我调适有以下的途径：（1）正确认识性生理、性心理变化的规律，远离诱发性冲动的情境。要清醒认识、理智对待自身的情绪生理唤醒。经历了突发事件后，人在恐慌无助状态中，更容易唤起。正确认识性生理、性心理变化的规律，注意与身边的异性保持距离，不要在深夜同宿或单独相处，在特殊环境中学会自我控制, 不易受环境中暗示,不盲目投入其中。（2）具有正确的性观念。性观念科学而健康, 不盲目放纵, 不神秘禁锢, 择其合理而选之。（3）合理地控制与自我调节性冲动。

健康的性心理的标准是能够正确、恰当地运用自我精神防御机制, 将原欲控制在道德伦理允许的范畴之内,既不放纵又不过分压抑,能够运用“升华”这种最成熟机制以宣泄“利比多”能量。在道德与条件允许的前提下, 学会使用正常健康的方式表达爱情、宣泄。性的满足反之可促成更高的创造能力和工作热情, 表现出更高一级的“升华”[14]。积极参加社会活动、集体活动、维护校园的稳定团结是特殊时期大学生实现性的升华最有意义的方式。

4.2 我国大学生性教育应坚持推行禁欲型性教育

今日中国，似乎已经没有人会质疑性教育的必要性了。无论是在中国大学性教育实践还是在性教育研究中，普遍推崇的是禁欲型性教育。最近，有学者质疑、反对禁欲式性教育，这是对现状未全面了解而发出的危险声音，应引起教育界的重视。笔者通过对汶川大地震发生后，特殊时期大学生性心理的问题与表现的事实观察，认为中国人的性心理从“性禁锢”、“性愚昧”到现状，发展飞速而不平衡，大有隐患，因此坚持认为禁欲型性教育适合于当今中国社会，有利于青年。我国高校还应加强巩固以品德为基础，重视道德的禁欲型大学性教育。

4.2.1 禁欲型性教育不是性恐吓教育，不是谈性色变 禁欲型性教育符合国际青春性教育的发展趋势。禁欲型性教育的倡导者是以美国性健康医学研究所（MISH）为代表，他们提出性和品德教育目标，提倡以品德为基础的“禁欲方式”的性教育,即青春期性教育课程应主要进行人格教育，促进学生保持童贞，直到他们找到准备与之生活一辈子的人，结婚时再发生性关系。他们认为，是由价值观而不仅仅是由科学知识决定的，必须教育年轻人运用核心伦理道德观，如尊重、责任来控制自我[15]。

4.2.2 把性道德、价值观放在性教育核心位置 我国社会正处在转型的关键期，改革开放以来, 西方“性自由”等思想开始传播，性观念由保守到十分开放,从特殊时期大学生在校园公共地带同宿的现象可见一斑。中国协和医科大学教授张孔来指出，目前我国艾滋病感染率形势严峻，艾滋病感染八成经过性传播。我国加强实施禁欲式性教育刻不容缓，美国就是前车之鉴。美国青春期性教育起始于20世纪60年代，时值西方国家兴起“性自由”、“性解放”运动。这场运动对于美国当时青少年来说，是一场灾难，直接后果就是每年上百万的未婚少女怀孕，65%婴儿是私生。另一个数据表明每年有约300万青少年染上性病，给美国带来极大的社会问题。目前，曾经占支配地位的安全课程在试图降低青少年性病发生率、未婚妊娠和青少年性活动发生率的实践已告失败，更多的人主张以人格为基础，采取以禁欲方式进行性教育。美国政府每年在婚前守贞教育项目上投入大约1.76亿美元的经费。同时，性教育发展到今天，世界各地的教育者达成了共识，应当把性道德、价值观放在性教育的核心位置[16] 。

4.2.3 重视包括性别教育的性教育 性是有性别的性。这种不同就决定了性教育中必须有性别视角[17]。根据两性的生理差异、性心理的显著差异以及性的社会建构中性别的差异，以下讨论的禁欲型性教育是基于性别基础的性教育，即女大学生侧重于守贞教育，男大学生侧重性伦理道德教育。①守贞教育积极意义之辩。守贞教育是禁欲型性教育的内容之一，有学者认为守贞教育脱离实际、无效、有害、虚伪，认为守贞教育剥脱人的自，青年人有自己的对错判断，自愿的情感表达，负责任的健康的性，没有必要去守……[18]。笔者认为，大学生性生理成熟，性心理却还不成熟，正是处在高涨、性饥饿阶段，原欲的力量如此之大，不加以引导，如何能作出正确的判断：是爱？是喜欢？还只是性？其次，大学生经济不独立，正在学业拼搏的关键时期，对的自我克制较差，大量调查显示大学生，特别是男大学生性的婚姻指向偏低，如何谈负责任的性呢，或者对性的负责任呢？再次，教育只具有引导作用，非硬性手段，在信息渠道多元化的今天，决定选择权始终是个体的，何谈守贞教育就剥脱了个体的自？而且教育是长期、系统的过程，不可能立竿见影。但在美国深受性解放思想毒害的社会中，禁欲型教育都坚定不移地开展，何况我国？ ②从社会、心理、生理因素看女大学生守贞教育的必要性。反对守贞教育的学者提出,正确的性教育，应该是教导女性不作父权文化下“处女情结”的牺牲品。现在, 父权文明只是在向两性平等的新文明过渡, 处女膜或许还会起象征作用, 但是象征的对象, 对应物 一定会变化。比如对应物变成爱情，这已经是天大的变化了[19]。尽管今日中国，性观念有了长足进步，但几千年的封建文化造成的"处女膜情结"在不少人身上还表现得很突出。父权文明过渡到两性完全平等的新文明，在中国还有漫长的路走，难道要女性去做过渡时期的牺牲品？毕竟性的社会建构不是短期可以重构的，大量研究表明, 在对待婚前的态度上,男性通常是双重标准。男大学生比女大学生更为开放和支持, 然而在观的态度上, 男大学生却更加在意是否处女[20]。在人们的观念中,更多的是对女性纯洁的要求，大学女生应从所处社会文化环境对性的特定规范认识洁身自好的现实意义。另外，从女性心理来看,女孩一旦以身相许,希望得到的是天长地久般终生幸福的回报。失身后,使自己进退两难。有过性经历的大学女生,普遍存在自卑的心理[21]。从两性的生理特点看，大学生的容易导致未婚先孕，流产对女大学生的身心造成巨大伤害，感染妇科疾病、性病的比率也随之增加。近日，一项针对高校大学生“性与生殖健康状况”的调查报告出炉，其中“婚前发生率14.4%”的数据更是引起了专家关注。记者采访获悉，从医院门诊情况来看，近年来大学生去医院打胎的呈逐年增加趋势[22]。女大学生在大学生的中无疑是容易受伤害的一方。“守贞”的内涵不应作绝对狭隘的理解，笔者认为“守贞”的提出应包括了性态度的严肃，心灵的贞洁，精神的独立，核心恰恰是自尊、自爱、自强。对女大学生强调守贞，可增强自我保护的意识，而非仅仅守住薄薄的处女膜，否则既是对“守贞”教育的歪曲，也是制造“伪处女”时代。是否发生最终是个人的行为与权利，但如果连守贞的意识与教育都不提倡坚持，则是教育的退化，人类社会的悲哀。 ③男大学生的性伦理道德教育。大量调查显示，男生的性观念较女生开放、有较强望，更易产生性冲动，性心理表现出较多的倾向,克制力较弱。而受传统观念的影响，男生普遍认为“洁身自爱”与自身无关，在传统观念推崇女性守贞的同时，大部分男生对为自己献出的女生态度又较淡漠[23]。于是笔者强调女生的守贞教育的同时，讨论男大学生的性伦理道德教育，性道德教育是禁欲型教育的基础。所谓性道德是指调节两性关系及性生活中的行为准则和规范的总和。性道德的核心即解决什么样的是正确的、合乎社会发展要求的问题。男生应关心恋人的身心健康，尊重、爱护恋人，有责任感。在女生受环境刺激，心理脆弱、自制力下降的情况下，不能利用特殊阶段时间、地点的便利发生越轨行为。认识人的的依据是价值观，受社会规范、伦理道德的约束。性本能冲动可以用人的理性和意志去调控并使之得到升华。

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