土地法改革范文

导语：如何才能写好一篇土地法改革，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】 城乡统筹 土地制度 改革

当前，城乡统筹发展已成为我国建设新农村、构建和谐社会的重要内容。但现行的土地制度限制着土地要素的自由流动，阻碍了全国城乡统一的土地使用权流转大市场的建立，更不利于城乡统筹发展。因此，必须改革农村土地制度，建立适合我国国情的土地市场，使之既能保证农民的用地利益，又能与城乡统一的用地制度相协调。

一、土地制度改革对城乡统筹发展的作用

1、土地制度改革是推动城乡统筹发展的有效手段

土地问题一直是“三农”问题的核心，也是统筹城乡的战略问题之一。农村土地制度又是土地问题的核心，是解决“三农”问题的突破口。现行的土地制度存在着缺陷和不公平，损害了农民的合法权益，阻碍城乡一体化的进程。改革现行农村土地制度从农民的利益出发，保障农民土地的合法权益，是从根本上解决农村土地问题的正确选择，为解决“三农”问题指明了方向。土地制度改革也是实现农民收入持续增长，有效缩小城乡居民收入差距，城乡经济社会一体化快速发展的正确决策。

2、土地制度改革是实现农业现代化发展的战略举措

土地制度改革有利于实现农业的现代化、产业化、规模化、市场化，从而促进农村集体土地利用结构和农业产业结构的合理调整，进一步促进土地要素资源的自由流动和城乡经济的协调发展，加快社会主义新农村建设。通过探索发展农村土地的新模式，打通农村土地市场与资本的对接通道，盘活农业部门的各种资产，提升了农业的国际竞争力，推动了农业的现代化发展。

3、土地制度改革是促进农民就业和创业的重要条件

现行的土地制度把农民的身份与农地捆绑在一起，这实质上是增加了农民从事其他产业的成本。那些离开农村进城务工的农民，被排除在城市社会保障之外，相应的农村社会保障机制又缺乏，这些人仍然将农地作为最后的屏障。因此，农民被迫选择定居农村、做工于城市的生活。土地制度改革能确保农民的生活保障，解决农民的后顾之忧，为农民进城就业、创业创造了条件。

二、我国土地制度的现状及存在的问题

1、我国土地制度的现状

（1）产权制度不完善。尽管中国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等重要法律都已明确规定“农村土地归农民集体所有”，但是，“集体如何界定”，集体与农民之间的关系如何？法律规定并不明确。加上中国相当多的地区农民集体经济组织已经名存实亡，缺乏行使集体经济所有权的组织形式和程序，因此，极易造成上级政府替代下级集体经济组织行使土地所有权的假象，致使农村集体经济组织的利益得不到应有的保障。我国农村土地产权制度的缺陷主要包括农村土地所有权模糊、对农地使用权的限制、对农地收益权的限制、对农地转让权的限制。

（2）土地法律制度失效。目前快速工业化、城镇化进程中的中国农村土地法律制度正面临着以下三方面的困境。一是农村土地法律制度与集体土地权能之间的困境。当前含糊不清且不完整的集体土地权利划分模式已严重影响了农民开发利用土地的积极性。二是农村土地法律制度与土地资源配置方式的困境。当前农村集体土地流转制度的不健全致使农村土地利用的低效率。三是农村土地法律制度与农民权益保障之间的困境。长期忽视对工业化、城镇化进程中农民权益的保护必将最终导致对社会经济持续发展的严重制约。

2、我国现行农村土地制度引发的问题

（1）农业生产效率低下，农地市场无法形成。一是由于我国目前农村土地产权制度中所有权的模糊不清，致使人们利用土地的成本就成了“社会成本”，使用者不会考虑土地过度利用的损失，促使土地急剧退化，农业再生产效率低下；二是所有权不明晰，利益关系模糊，在部分土地农转非的过程中难以保障农民利益得到充分补偿，因而使农民失去生产经营的积极性，致使经济运行效率低下；三是所有权明晰是市场经济的前提，所有权模糊必然导致农村土地市场不成熟，使土地要素价值无法通过市场实现，以及土地资源无法通过市场进行最优配置。

（2）农业规模化生产难以形成，管理要素难以发挥作用。由于我国现行农村土地所有权模糊不清、收益权部分受限以及转让权受限，又必然使土地资本难以通过市场转让集中，农业难以进行规模化生产。规模化生产是管理要素在生产力系统中发挥作用的前提，所以规模化生产难以形成，也必然导致管理水平低下和管理要素发挥作用低下。

（3）农民没有真正拥有对农地的处置权，阻碍了土地要素的市场化配置。目前土地控制权往往掌握在地方政府和村集体的手中，农民没有真正拥有对农地的处置权。在农村土地交易过程中，农民根本就没有议价的权利。农民对土地的处置权受到了限制，也就阻碍了土地要素的自由流动，市场经济难以实现。因此，只有当农民完全拥有了土地的处置权以后，他们才可以自行决定如何占有、使用、收益以及支配自己的土地。

三、城乡统筹发展的土地制度改革的对策建议

土地制度改革应该朝着适应社会生产力发展要求、有利于促进社会主义市场经济发展、有利于土地要素自由流动的方向改革。土地制度改革的目标应该是实现土地要素的自由流动，以促进城乡统筹发展，应该实现市场在决定土地使用权中起到的基础性作用，不再是通过分配到农民手里的土地只能掌握在特定人的手里。其具体措施包括以下几个方面。

1、多举措改革户籍制度与土地制度

以地级市为单位，在辖区范围内，取消农业和非农业户口，改为居民登记制，应取消实行了几十年的城镇户籍、农业户籍的分类，统一按就业地或居住地登记户籍。其具体措施：一是通过户籍制度改革使长期在城市生产生活的农民工变为市民，将其纳入城市社会保障制度管辖范围，消除土地的社会保障功能，减少他们对土地的依赖；二是允许自愿放弃土地的农民以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障，给予他们城市居民身份和相应的社会保障，促进农民人口城市化。

2、不断完善农村土地产权制度

一是明确土地所有权主体，将集体土地所有权归属具体落到实处。农民是农村集体土地所有权主体。国土局1995年的“确定土地所有权和使用权的若干规定”中规定集体土地所有权主要指：时分给农民并颁布了土地所有证的土地，属于农民集体所有。党的十七届三中全会《决定》中提出的土地制度改革内容，也进一步强调了土地承包经营权和农民宅基地的物权性。农民不仅拥有土地承包经营权，而且拥有集体土地所有权。二是赋予农民自由转让土地的权利，特别是要按照“权利平等”的原则，公平对待国家土地所有权和集体土地所有权，有条件地允许集体建设用地使用权进入市场流转，进而推动城乡土地市场体系的完善和土地配置效率的优化。

3、加快农村土地流转的制度和组织建设

一是加强农村土地流转的制度建设，完善土地流转机制。其一，建立一个开放、竞争、公平、有序的农村土地产权交易和租赁市场，建立市、镇两级农村土地流转管理服务中心，每个村设立土地流转服务站，形成市、镇、村三级土地流转服务体系。其二，建立、健全农业投入保障制度、农产品价格保护制度、农业生态环境补偿制度。为保证粮食安全，一方面必须严格土地征用制度；另一方面应对农民保护基本农田和种粮所支付的机会成本实行财政补贴。其三，为了降低农业经营和土地流转的风险，引入农业保险机制。由政府对农业保险给予保费补贴，降低农村土地合作社土地使用权的抵押风险和银行贷款风险。二是促进农村土地流转组织建设，健全土地流转市场。一方面可动用社会力量，成立民间或非官方的中介机构；另一方面可成立土地银行，根据我国的实际，土地银行应该是国家成立的政策性银行，可暂设在农业银行内。

4、积极推进农地股份制试点

农村土地股份制是我国目前具有突破意义的农村土地制度变革和经营方式的探索。农民把家庭联产承包获得的土地经营权作价入股，以合作的方式由村级集体经营或建立股份公司经营土地，农户按照股权的多少参与经营收益的分配。对以农户承包地和村集体资产共同入股而建立的股份制，可考虑将集体资产部分的股份随着村集体人员的调整，以户籍为依据实行每两年调整一次，原则上可分设“人口股”和“农龄股”。这样既可以解决第二轮土地承包合同中规定的在承包期内实行增人不增地、减人不减地而给农民带来的收益分配不公平矛盾，也便于通过“调股”代替“调地”，从而避免因人口数量变动而频繁调整土地带来的一系列操作上的问题和矛盾。

5、探索土地的种植经营权市场化模式

一是以村为单位，进行土地整理。比如可以留全村2/3的土地平均分给村里的农村居民耕种，其余1/3的土地由村里统一招标（招标的对象可以越出县、市甚至面向全国），在保证土地种植规划用途的前提下，实行对外承包制，出价高者得。这样可以把土地让给产量最大化的经营者种植经营，实现土地产出效率的最大化。部分实行土地集中种植，符合未来农业产业化和规模化经营发展要求的大趋势。二是的范围要先村后镇，逐渐扩大至县市省以致全国。在村级逐渐实行土地种植使用权的市场化招投标制度之后，可根据具体情况，实行全镇范围内统一规划。如此类推，在镇内实现农民的土地种植使用权的平均化之后，进一步在县内实现上述办法，然后在全地级市范围内实现农民的土地种植使用权的平均化。

（注：本论文系“唐山市城乡一体化发展研究资金资助”。）

【参考文献】

[1] 吴翔华、付光辉：城乡统筹发展背景下农村土地制度改革与土地市场构建[J].安徽农业科学，2008，36（9）.

[2] 谢从朴、田莉：城乡统筹背景下的集体土地制度创新与城乡统一规划――来自重庆的实践[J].上海城市规划，2010（3）.

[3] 姚丽：我国农村土地冒度瑰状分析及改革对策探索[J].东北农业大学学报（社会科学版），2007，5（5）.

[4] 张红宇：农村改革与统筹城乡发展[M].北京：中国财政经济出版社，2010.

[5] 陈学法：二元结构变迁中的户籍制度与土地制度变革[J].体制改革，2010（3）.

[6] 陈志刚：工业化、城镇化进程中的农村土地问题：特征、诱因与解决路径[J].经济体制改革，2010（5）.

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关键词：土地征收；公共利益；安置补偿；改革

一、我国土地征收法律制度存在的问题

我国现行土地征收制度所存在的问题，～部分是实施中的问题，如面积不准确、地类不准确、产值不准确、不按法定程序征地、拖欠农民补偿费等。但有一些是制度本身的问题，或者说是土地征收制度落后于整个经济体制改革所产生的问题，如公共利益的范围的界定、各项补偿标准偏低、农民安置或再就业等问题。而征地问题产生的最根本原因是长期以来无视和任意侵害农民的土地产权利益，农民的土地权益没有得到法律上明确的界定和保护。对农民集体土地的征收并没有充分考虑按市场公平的原则进行补偿。

(一)土地征收的范围过宽

在我国现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。为加快城市化的进程必然要向城市周边扩展，大量征地难以避免。问题是，“公共利益”究竟是哪些人的公共利益?只是城市居民吗?或是那些通过征地建商品房而大发横财的开发商?既然是以国家名义行使征收土地的权力，那么这种征收就应是在国家征收权力所及范围内的全体人民的利益。按照“三个代表”的要求，“公共利益”的概念更容易界定：国家权力的行使应当能够代表最广大人民的根本利益。征地中农民的利益不是“公共利益”吗?为什么农民被征收土地后只获得了“不低于被征地前的生活水平”的补偿，而有些个人、部门或单位却通过征地后的土地炒卖获得了超过农民所获补偿几十甚至上百倍的利润?所以，对“公共利益”进行扩大化解释，如果不仅可以使征地权力的行使名正言顺，而且还可使部分单位和个人获得可观的利益，那么对“公共利益”扩大化解释就会继续下去。

(二)农民所获补偿与被征土地进入市场后的价格落差过大

农民集体土地被征用后。农民所获得补偿低仅可以勉强维持自己的生存。与开发商所获得的利益差别却悬殊很大，农民为此心理不平衡，或为此而上访，也就不足为怪了。对此，有些人说，土地的升值是因为政府经营城市，对基础设施投入以及国家经济发展的结果，因此其升值部分理应归政府；而开发商的收入则是因为土地和其他成本投入必然带来的利润。这种收益上的巨大落差，既反映出人们的一种传统观念：工业化和城市化的发展必然要有人做出牺牲，而牺牲农民的利益成本最低。同时，征地行为的计划性和强制性以及土地被征用后的市场化运作的差别，则是形成这种利益分配上巨大反差的直接原因。

我国征地制度不仅具有强制性，公益用地的范围被扩大化，而且由于征地制度形成于计划经济时期。明显地带有要求农民支援国家建设的色彩。农民的土地从来没有被作为商品看待，因此。征地补偿的标准不是市场价格，而仅仅是维持生存的一种补偿。这样，征地前的计划性运作和征地后的市场化运作出现所得利益上的巨大落差就不足为怪了。

(三)征地补偿过低而且对失地农民安置方面在立法方面存在问题

造成如今征地过程中补偿过低的问题，其根源就是立法中所确定的补偿标准不合理。其主要表现在以下二个方面：

1、以“产值”确定补偿标准。《土地管理法》中确定补偿费用是以土地“被征用前3年平均产值”计算的。无论是6―10倍也好，最高30倍也好，谁都知道，以目前农产品价格计算，补偿费无论如何也高不到哪里去。因此以产值论补偿而不是以市场决定地价，不仅不科学，实际操作也是问题。

2、确定的最低补偿标准不合理。《土地管理法》虽然没有明确规定征地补偿的具体标准，但从该法第47条第6款的规定可以看出，我国法律确定的最低补偿标准是“不低于原有生活水平”。该款规定：“依照本条第2款规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。”按该条法律的规定，补偿费一般是土地前3年平均产值的6―10倍，也就是说从理论上可以保持6―10年的“原有生活水平”，而所谓30倍的补偿一般是不会发生的，因为6―10倍的补偿已经可以使农民保持“原有生活水平”了，更何况法律并没有规定这6―10倍的补偿是管农民今后1年的生活还是10年的生活。但即使这6―10倍或30倍的补偿农民也并不都能拿到手。如果按补偿最高标准30倍全额支付计算，在理论上农民可维持30年的“原有生活水平”，目前农民得到的只是货币补偿。失去土地的农民就业问题在法律上并未获得保障。

二、对我国土地征收法律制度改革的立法建议

要想解决在征地过程中的种种问题，必须从立法的修改和完善着手，征地中的大部分问题也确实出在立法方面。首先从以下四个方面对土地征用的法律制度加以修改和完善：

(一)以立法的方式明确界定“公共利益”的概念和范围

既然“公共利益”是法定的行使征地权的前提条件，那么这一法定条件就必须明确而具体。因为不同的人或者说代表不同利益的人对“公共利益”可以作出各种不同的解释。因此法定条件应当具有特定性和惟一性，否则这样的前提条件就等于形同虚设。用列举式说明，即将以公共利益的名义进行建设的项目逐一列出，只有在此范围内的建设项目才可以视为是以公共利益为目的的。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征收权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。

(二)土地征收采用市场化运作

真正的公益性建设用地，在征收前后一般不会出现征地补偿与所获收益之间的明显差别。因为公益事业即使有收益，一般也是用于成本的回收和公益建设项目的日常维护，营利并非公益事业的目的。对公益性建设项目的征地补偿应遵循及时、充分、适当的原则，而对于非公益性建设项目的征地补偿则应按照市场价值规律进行。所以，法律在严格界定“公共利益”范围的前提下，还应明确规定，非公益性建设项目用地不能列入征收范围。而应将其纳入市场，由市场决定土地价格及各利益主体的分配比例。要坚持平等自愿、

协商一致的原则。国家还要建立相应的土地价格评估机制。为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。在我国目前农村，集体土地具有多重功能。即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，市场价格要体现这三重功能。

(三)修改目前的征地补偿标准和妥善安置失地农民

土地征收是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。因征地而引起的农民上访问题，最突出的表现就是征地补偿标准过低，而这一问题的根源在于所确定的补偿标准不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”确定补偿标准，征地补偿费就永远提高不了，补偿按“原用途”，而转手出让时则按“新用途”，为什么同一块地，对原所有人和新所有人所得收益不能采用同一标准呢?因此应当取消只能按“原用途”给予征地补偿的规定。充分考虑被征地农民因土地所造成的各项损失进行市场估价，按价补偿。同时还应参照征地周边的整体经济发展水平，在一定合理年限内给予征地农民补偿。补偿标准的计算应当是逐年递增的，而且一般不应低于国家统计部门近年内公布的经济增长比例。失去土地的农民在再就业问题上应当得到政府有效的扶持，并享有当地城市居民享有的所有失业、医疗、养老保险等同等待遇。

三、解决征地中存在的问题还有赖于我国土地制度的改革

在征地中存在的许多问题，其根源在于我国土地权利制度本身的不合理。如果我国土地制度改革能够得以顺利进行和完善，农民对自己拥有的土地具有完整法律意义上的处分权，许多征地矛盾也就迎刃而解了。但是，在我国土地制度进行彻底改革之前，在解决土地征收存在问题方面，非不能有所作为。比如在不改变农村集体土地所有制性质的前提下，将土地使用权作为一项独立的物权确定给土地经营使用人，同时在严格土地征用管制和审批的前提下，参照土地承包经营权流转的方式，赋予农民在建设主管部门批准改变农业用途，将土地用于营利目的时。集体土地经营使用者就可以作为市场的平等主体，按照市场规律、市场价格与土地的受让方协商土地价格。在我国目前情况下。实现这个目标也并非易事，其中还涉及诸如转让主体的界定，收益分配比例、耕地的保护以及市场环境等诸多因素。

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关键词：土地利用规划学课程设计；教学改革；措施与建议

作者简介：马松梅（1983-），女，河南商丘人，石河子大学理学院，副教授；王玲（1974-），女，江苏淮阴人，石河子大学理学院，副教授。（新疆 石河子 832000）

基金项目：本文系石河子大学教育教学改革项目（项目编号：JG-2010-007）、石河子大学教学改革项目（项目编号：JG-2012-025）的研究成果。

中图分类号：G642.0 文献标识码：A 文章编号：1007-0079（2014）06-0084-02

土地利用规划学是土地资源管理专业及人文地理与城乡规划专业的核心课程和专业基础课程之一，其教学目的在于培养学生，全面重点掌握土地利用规划学的工作方法和程序。[1]人类的土地利用活动涉及社会、经济、文化、环境生态等多方面，是人类以土地为载体所进行的物资、能量、价值的不断交流和转换过程，而土地利用规划学就是对这些过程活动所做的综合部署与统筹安排，[2]其目的是使人地活动处于动态平衡中，从而保持人口、资源、生态等的协调与可持续发展。土地利用规划学在土地利用和管理科学中起着龙头作用。土地利用规划学课程的课程设计是理论联系实际的重要实践环节，通过课程设计的实践和教学，培养学生认识、分析、研究复杂的土地利用问题的实际能力，使学生基本具备土地利用规划学工作阶段所需的调查分析能力、综合规划能力和综合表达能力，并且最终培养学生掌握土地利用规划相关文本（例：土地的整理与复垦、土地评价）的编制方法。

但是，随着国家经济建设的发展，特别是科学技术的迅速发展，土地利用规划的任务发生了质的变化，从以农业生产为主，发展为当前的以土地可持续利用为中心，这对土地利用规划学的理论和技术都提出了更高的要求，导致现有/土地利用规划学滞后于社会需求，难以满足土地利用的技术保障。[3]因此，尤其是目前的课程设计环节，难以达到预期的教学效果，进行教学改革势在必行。本文从石河子大学理学院地理系的土地利用规划学课程的课程设计的特点、教学要求、教学过程中面临的主要问题几个方面进行综合分析，并在此基础上，探讨了相应的改革措施，预期为培养土地领域的创新型人才提供基础。

一、土地利用规划学课程设计的教学要求

对于土地利用规划学课程设计的教学要求，本研究具体从教学目的、教学内容、教学过程、教学效果四个方面阐述以下几点：

第一，从学生的实际情况出发，选定合适的、难易程度适中的课程设计题目，做到教学的广度与深度适当，由浅入深，循序渐进，充分调动、激发学生进行主动学习和思考。

第二，要注意在课堂教学和课程设计的过程中，以学生为主体，积极构建有利于学生全面发展的启发式、讨论式的教学模式，充分发挥、调动学生在课程设计中的主观能动性，积极构建民主、平等、和谐、互动的师生关系和教学环境。

第三，注重培养学生的能力。教学要能联系社会发展、经济、生态、环境等与土地利用问题密切相关的实际情况，指导学生综合运用课程涵盖的多领域知识解决实际问题。并通过在课程设计过程中，教师引导、演示与学生分组讨论等活动的开展，培养学生发现问题、分析问题和解决问题的能力。

第四，教学中注意其他相关课程知识的巧妙引入，使学生了解规划各层次（如总体规划与上下层次的规划等）的衔接，了解土地利用规划相关规范与总体规划的关系与区别。

第五，以具体案例为例进行教学，使学生掌握土地利用规划实际调研的方法、步骤等，并能够在具体案例中充分展示、运用自己所学的知识，培养学生的全局观和可持续发展观。

第六，根据实际范例，要求每位学生能通过相关软件或图纸制作土地利用规划图、空间管制图等，并能够独立负责、完成一个土地利用规划学专题文本的编制。

二、土地利用规划学课程设计教学过程中面临的问题分析

1.理论性和综合性较强，学生感觉困难较大

教师在课堂上给学生布置完设计专题，通常只介绍设计过程、步骤和方法，而学生要在课后花大量的时间来完成一系列的工作，例如查阅、收集数据资料，进行用地结构的空间布局、设计、修改及确定布局方案，完成设计图及设计图纸等。这些过程在具体操作的时候，不仅要熟练掌握土地利用规划学课程的很多专业知识，还要具有很多如前所述的相关课程知识。此外，还需要了解许多相关的政策与依据等，所以说理论性和综合性都较强。当需要学生把土地利用当作一个整体进行总体规划设计时，学生通常缺少全面综合把握土地利用各相关要素、相关问题的能力，所以学生通常感觉很茫然，不知道如何下手。

2.“真题真做”难以实现

“真题真做”通常缺少现实的支撑平台（如设计院、设计公司等）及规划方案评审程序，这样学生只能在实验室练习，不能参与调研及资料收集等重要环节，而且缺乏对实际问题进行分析、学习的机会，最终造成对土地利用规划的总体程序认识不全面。另外，土地利用规划的选题非常关键，选题的大小和内容决定了它是否适合学生有效完成。题目太大，在短时间内学生无法圆满完成任务，而题目太小又起不到锻炼的目的。而“真题真做”式的现实选题又很难实现，所以仅仅基于数据资料的课程设计不仅不利于学生的创新和协作，而且任务安排的不同，还会导致学生不能有效地把理论知识应用到实践中去。

3.成绩评定不够合理

由于土地利用规划学的课程设计综合性较强，课程设计的工作量较大，学生通常无法独立完成，需要学生分组协作，共同完成课程设计的内容。但是，这种做法的弊端是教师很难客观地了解团队里每一位同学的工作量。很可能会出现这样的问题：只有小组内的部分同学完成课程设计的任务，这一方面增加了教师客观评定成绩的难度，另一方面也可能会挫伤学生的学习积极性。

三、土地利用规划学课程设计的教学改革

1.加强实践环节，尽可能实现“真题真做”

理论联系实践是最好的学习方式，特别是在土地利用规划学课程设计的过程中，加强与相关实践单位之间的联系与合作，为学生提供更好的实践机会和平台，才能保证学生在圆满完成任务的同时得到有效的锻炼，从而让学生更加深刻地理解相关问题，提高编制规划文本的实际操作能力。为了更容易实现，可以将土地利用规划分成若干个专题，使得每组学生的专题内容及侧重点各不相同。

2.注重学生综合能力的培养

土地利用规划学课程设计的教学应重点培养学生的综合能力，包括方案构思能力、综合协调能力和成果表达能力等。通过方案构思能力的培养，可以加强学生的调查分析能力。通过综合协调能力的培养，使得学生可以结合学习的专业知识，客观准确地制订出相关的规划成果图，并表达自己的规划意图。通过这一系列的训练，能使得学生能够将理论知识和实践规划紧密结合起来，提高学生的综合能力。

3.采用过程评价体系

在土地利用规划学课程设计中，引入过程评价体系，即注重整个教学过程和课程设计过程的评价，做到评分标准的细化与量化，打分有理有据，从而提高出勤率，激发学生学习的积极性和热情。

参考文献：

[1]王万茂，韩桐魁.土地利用规划学[M].北京：中国农业出版社，

2002.

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关键词：税收国家 土地财政 法律制度

实际上来看，我国的发展速度较快，城市化进程飞速卓越的超过其它国家，必须要做到的就是城市建成区不断的扩大，那就意味着要逐渐从城市扩张到城市周边，利用出让的使用权来获取对应的收入可能就会变得尤为平常。我们再换个角度看的话，出让者把土地归给国家，成为国家所有，那么国家就有权力去生产或者投入到市场经济中，从而在其中获得的一切都是合情合理的。由此可以看出，政府用土地来夺得收益也是具有正常性质的。

一、改革土地财政法律制度要做到势在必行

目前为止，不容忽视的问题，莫过于由土地财政所引发的问题。比如说，人们的就业问题、社会的保障问题和农村没有地的农民如何生存的问题；住在城市的居民没有地方住得问题；因为土地财政而发生了腐败的类似现象等等的问题。在土地财政方面，可能达不到可持续发展的程度，因为土地是具有局限性的，当土地越来越少时，那么就不能够维持现在的基本收入。政府必须不停的出让土地，尽量不让财政收入中断，要维持着：征用土地-卖地-收税-再征用土地，就这样的一个循环要一直持续，对于土地的拥有来说，是不是具有可再生资源还要继续探讨。我国现在的楼市保持着只提升不下降的趋势，造成我国楼市缺乏对于公民的诚信力，房地产市场的运行模式制约着我们国家的经济，所以说改革土地财政法律制度要做到势在必行。

二、具有必然性的土地财政

在阶段性时期，政府把财政收入全部依附着土地出让收益，甚至于已经成为了一个重要的组成部分。我国是经济飞速发展中的国家，政府采取了最为合理性的收入手段，就是土地财政，使其变成最便捷、最少成本的获得渠道。可是我们国家的土地是有限度的，那么可以开发利用的土地就会越来越少，财政收入也会随之而改变。

三、拥有积极影响的土地财政

土地财政虽然有着很多的问题，但是土地财政是加快经济发展和城市建设的有效途径，不应该过多的去探讨其缺点。我国现在的发展模式，明显的分为三部分，则是政府、开发商、买房市民。在地方政府中可能说没有很多的税收收入去支持城市中的建设，可是地方政府却拥有着大量的土地资源。开发商出资开始竞拍土地，人们购房构成了市场支撑，政府也就利用了土地的出让金使得城市得到经济的飞速增长，三方到最后都是有利的结果。土地财政对于城市的有效发展是有着推动作用的。

四、税收国家框架下“土地财政”法律制度的改革方向

在地方的政府中能够根据土地来取得财政收入的基本方式为：土地收费、土地税收、土地出让金。这些是拥有法律依据的收入方式，但是我国正处在持续发展的趋势，社会经济不断的上升，使得一些文本上的法律，不能够很好的调控和适应社会经济，所以进行改革将成为必要的措施。“土地财政”在法律制度的正确改革中，其最高的理想应该是实现其税收的国家。要以税收国家的标准为基本点，进行改革措施的实施，改革后的完美成果，应该与税收国家的相契合。如果没有达到预期的效果，则改革后的措施就会背离了税收国家的，促使这种改革是没有意义的尝试。在改革的正确流程中，应该重点改革的则是土地出让的法律制度。

五、在依赖性方面左右为难

政府在出让土地基础上让收入成为了一种捷径，似乎钱财收入是很容易的事情，可能有的地方政府就加大了房地产的开发，使土地越来越为之重要，渐渐的对于土地财政过分的依赖。这样的手段是促使财政收入变得不可发展。经济发展和财政收入是密切相连的，在目前我国这样繁荣的时期，依靠着房地产可以使经济飞速的增长，但是一旦在不景气的情况下，经济就会直线下降，会给我国的发展带来很坏的影响，因此我们应该努力摆脱土地财政。

想要直接不去依赖土地财政，是不太可能的。目前分析出了三点都是不得不去依赖的方向。包含三点：

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关键词： 城乡统筹发展； 深化土地制度改革； 观点阐述

中图分类号： F30.1 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2011）06-0013-02

深化土地管理制度改革是统筹城乡发展的先决条件。首先要正确把握农村土地管理制度改革的原则要求，进一步完善农村土地管理制度。要做好改革的整体设计，统筹谋划、突出重点、规范推进。当前，要着重抓好以下几项重点工作。

一、城乡统筹发展

近年来，随着我国城镇化发展迅速，农村也逐渐的走上了城镇化的热潮，开始城镇化。有些乡镇出于城市化进程先进思想热潮的侵袭，建设了整齐划一的小洋楼，被“上楼”、被“城镇化”；要么持续着原有状态，缺少规划，私搭乱建，公共基础设施严重缺乏，导致城市的强势与乡村的弱势形成鲜明对比，城乡发展的巨大差距也引起了国内外学者的广泛关注。如何做好城乡统筹发展，让城市带动农村，共同进步，共同发展，则是我们现阶段的首要目标和任务。

1.城乡发展不可偏废

在城市化发展的进程中，城市逐渐的包围了农村，使得农村出现“浓缩”现象，大量的集体土地及其耕地被国家征用用以城市化建设，农民赖以生存的土地和耕地被占用，大量的农民开始涌入城市，然而与之不相匹配的是，与城镇化同步发展的现代产业，因就业门槛过高不能给入城的农村人口提供足够的就业机会。所以，在我们现代产业带动社会经济的同时给农村进城的人口提供足够的就业岗位，稳定社会发展也是一个不容忽视的问题。

2.统筹发展规划先行

统筹城乡发展,更需要规划部门充满热情,先行立导,但同时还应该理性、审慎,避免统筹城乡发展的种种误区。统筹城乡发展,努力形成城乡经济社会发展一体化新格局,并不意味着城乡统一,城市和农村一个样,让农村盲目模仿城市,而是应该立足农村生产生活特点,符合现代农业的产业布局,把新农村建设“20字方针”作为根本出发点,走有差别的城乡发展道路,促进城乡空间差异化发展。

3.深化农村改革制度

全面取消农业税后，以推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为重点的农村综合配套改革相当迫切。在改革新阶段，农村综合改革的实质在于调整农村生产关系和上层建筑不适应生产力发展的某些环节和方面，逐步消除影响城乡互通的政策障碍，逐步建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度，以及农民增收减负的长效机制，为统筹城乡发展提供有力的制度保障。未来几年，农村综合改革应当从农村最突出的矛盾出发，主要解决农民土地使用权的制度保障、建立农村公共服务体制和改善乡村公共治理。以此为起点，逐步形成城乡统一的经济社会制度安排。

现阶段，对于我们来讲，城乡统筹发展是一项长期的系统工程。城乡统筹发展的重点是建设社会主义新农村、解决“三农”问题。但是相当一段时间内，“三农”问题只是有所缓解，难以从根本上消除。比如：农民的思维方式要从传统农业信息向信息农业转变；农民的生活方式要从农民生活向市民生活转变；农业生产方式要从分散经营向规模经营转变，从小农经济向市场经济转变。农村分配方式要从季节性实物形态向经常的货币形式转变，农村管理方式需要从乡村管理向社区管理转变。

二、深化土地制度改革

土地是决定经济社会发展最重要的资源，是民生之本、发展之基。我国是一个发展中的人口大国，土地问题是、化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题。我国在不到世界10%的耕地上，承载着世界22%的人口。不仅人均耕地面积只有不足1.4亩，不到世界平均水平的一半，而且耕地后备资源也十分有限，60%以上分布在水源缺乏或水土流失、沙化、盐碱化严重的地区，挖潜难度巨大。而在今后一个相当长的时期，我国人口将继续增加，人地矛盾将更加突出。我们不禁要考虑满足当代人的需要，也要为子孙后代留下生存和发展的空间。那么唯一的出路就是实行最严格的土地管理制度，保护和利用好每一寸土地。笔者认为要加强以下几个方面的改革：

1.实行土地用途管制制度，严格控制耕地转为非耕地，控制建设用地占用耕地总量。

2.实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

3.禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。禁止在基本农田中挖塘养鱼或发展林果业。

4.非农业建设占用基本农田`应当报国务院审批。严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿制度。要认真解决好被征地农民就业、住房、社会保障，对依法取得农村集体经营性建设用地，要坚持集体土地“与国有土地享有平等权益”。这样才能有效地保护好农民的土地权益，为农民享受现代化成果创造条件。

概括起来，我国征地制度存在的问题突出表现在以下几个方面：

（1）是土地农转非速度太快，土地征占规模过大，失地农民群体越来越多。除了大中型基础设施建设，非农建设占用耕地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，这些地区一般人均耕地不足0.7亩。目前，全国非农建设占用耕地每年约250万～300万亩，如果按人均1亩地推算，那就意味着每年大约有250万到300万农民失去土地，变成失地农民。

（2）是对政府的征地行为缺乏有效约束，土地征用范围过宽。我国宪法与土地管理法明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征收征用。但我国宪法和相关法律都未对公共利益做出明确的界定。征地中公益性建设用地和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，大量经营性、商业性用地也都打着公共利益的名义进行征地。

（3）是对失地农民补偿太低，不足以解决他们的长远生计。我国土地管理法规定的征收土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征收土地前三年的平均年产值计算的，而与被征地的区位、经济社会发展水平、土地供求状况等地价因素以及土地征用后的用途和市场价值无关，显然极不合理。

（4）是失地农民再就业难，生活水平难提高，社会保障程度低。

三、完善补偿机制

为了解决征地制度中存在的种种问题，确保农民的合法权益不受侵犯，党的十七届三中全会已然给我们提出了改革征地制度、完善征地补偿机制的工作方针。

1.统筹城乡的经济发展机制。要探索建立能够巩固和完善农村基本经营制度、推动农业产业化经营的现代农业发展机制；建立节约能源、节约土地、以科技创新为先导的工业集中集约发展机制；建立城乡一体、协调联动的现代服务业均衡发展机制；建立城乡统一、区域开放、竞争有序、有效发挥市场基础性作用的市场体系；建立城乡建设用地统筹利用和土地收益统筹分配的土地管理制度；建立城乡居民住宅所有权同质化的宅基地和房屋所有权统一管理制度等。

2.统筹城乡的行政管理体制。要探索建立经济调节科学、市场监管有力、社会管理协调、公共服务高效的政府职能体系；建立机构设置科学合理、运转协调高效的政府机构体系；建立财权事权对等、保证基层政府提供更多公共服务的财税管理体制。

3.统筹城乡的文化发展体制。要探索建立政府主导的具有普遍服务功能的文化事业发展机制；建立多元资本参与、符合一般市场规律的文化产业发展机制；建立政企分开、政事分开、管办分离的文化管理体制。

篇6

关键词:土地流转;财政金融支持;国外借鉴

文章编号:1003-4625(2010)09-0080-04

中图分类号:F832.35

文献标识码:A

近年来,随着土地延包政策的落实和完善,以及农村劳动力向非农产业转移,漯河市农村土地承包经营权流转步伐加快,通过土地流转扩大了相关产业生产规模,促进了税收收入增长,为地方财政收入做出了积极贡献,有效带动农民收入增长。同时,通过财政、金融的有力支持,对加快新农村建设步伐产生了积极影响。本课题旨在通过对漯河市县区农村土地经营权流转现状研究,为各级决策层提供一些政策建议:

一、基本情况

(一)土地流转主要形式

截至2009年底,漯河市家庭承包耕地面积共有239.9万亩,承包农户50.6万户,劳动力119.4万人,其中流转土地面积20.6万亩,占总承包耕地面积的1%,土地流转主要以出租、转包为主,采用出租方式的有10万亩,占总流转面积的48.8%;转包的有8.6万亩,占流转面积的41.7%。目前,漯河市土地流转组织形式不断趋于理性化,据调查,截至2009年底,村组织提供信息流转面积5.3万亩,占流转总面积的25.8%;委托乡村组织流转面积2.9万亩,占流转总面积的14%。

(二)土地流转成效显著

1.有利于推动城乡一体化建设。

土地流转在推动城乡一体化建设,促进区域内小城镇建设,提高城镇化水平上效果显著。如:舞阳县设立了盐化工业区5个,拆迁行政村1个,集中建房安置村民129户,目前,全县城镇化水平在35%以上。

2.有利于农村劳动力转移和农民增收。

通过土地流转,土地产出效益得到了提高。对于转出土地的承包户来说,不仅可以拥有长期稳定的土地收益,还能安心外出打工,或者被返聘,增加了劳务收入;对于转入土地的经营户来说,规模化经营,有利于降低各种成本,增加收入。对源汇区土地流转情况的调查显示,2009年,该区实行“用者提出、乡村牵线、双方确定”的土地流转政策,成功实现协商流转土地9000亩。靠土地流转政策发展起来的农业产业经济年创利润6000万元,8000多个农民不但可以每年得到900万元的土地流转金,其中5000多人还以参与“反租倒包”、不出村直接受雇打工等形式就业,仅此一项,即可增加农民受益3400万元;2000余个农民脱离农活外出务工,年收入2600万元。

3.有利于推进农民专业合作社发展。

截至2009年底,漯河市已注册登记的各类农民专业合作社有106个。从业务范围来看,种植业方面有38家,养殖业方面有36家,从事技术、信息等服务的有22家。从出资金额来看,出资金额在100万～500万元的有26家,500万～1000万元的有4家,1000万元以上的有5家。从成员人数来看,成员在50人以上的有26个。从成员类别来看,总成员901人中有农民875人。从发展类型来看,有农业专家参与型、基层干部领办型、产业能人主导型等几种类型。农民专业合作社以市场为导向,引导农民闯市场,实现小生产与大市场的有效对接;通过兴办经济实体、与龙头企业建立紧密联系、开展自我服务等多种形式,成为农业产业化经营的重要类型和载体。

4.有利于催生现代农业快速发展。

据对漯河市大郭乡土地流转情况的调查,该乡以招商的理念推进土地的有效流转,采取招大户、招能人、招公司的办法,带动了当地农民形成一村一产业为主的专业村发展格局。通过联合承包模式建成烟叶千亩示范点4个,为农田基础设施建设提供了条件,为烟叶“工厂化”发展提供了基础,烟叶生产实现了分散种植向规模经营的转变;规模养殖场、木材加工厂、农机服务队等各类创业项目遍地开花,自发形成了9个农民专业合作社,建成了纣北为龙头的养殖小区,形成了岗杨为主的粮食加工,建材加工的工业小区,催生了以岗杨为主的农机服务专业合作组织;以各种示范点为重点,累计投资260多万元对3万多亩的中低田进行了改造,整修农用道路32.6公里,开挖整修排涝沟23公里,先后建成“田成方、林成网、路相通、沟相连”农田水利示范点四个,农业抵御自然灾害的能力显著增强,农业生产条件得到显著改善。

5.有利于加快了农业结构调整。

发展优质高效农业,调整农业产业结构,是解决当前农民增收、农业增效的现实选择。从临颍县土地流转的情况来看,优质高效农业的发展占全县土地流转的80%,主要是烟叶规模种植,大棚蔬菜等优质高效农业项目。土地流转的实施,为“规模化种植、集约化生产、专业化分工”的生产模式提供了良好的发展空间,统一机耕、统一育苗供苗、统一供肥施肥、统一病虫害防治等专业化技术服务,降低了生产成本,提高了经济效益,促进了传统农业向高效农业的转化,加快了农业结构调整。

6.有利于相关产业规模扩大,促进地方财政收入增长、城镇就业和农民增收。

通过对舞阳县盐化工产业的调查显示,舞阳县河南金大地盐化工有限责任公司是2004年10月注册成立的大型民营企业,位于城南盐化工工业园区,占地800亩,总投资26.5亿元,通过扩大规模、收购改造、修建铁路专用线等项目,成为舞阳县税收增长的支柱产业,2009年舞阳县盐化工产业实现税收3187万元,占舞阳县财政收入的14.1%。同时,盐化工业的发展带动区域经济的快速增长,盐与碱等下游产品的生产带动周边运输业、餐饮业实现产值3亿多元,间接吸纳1.7万农村剩余劳动力就业。2009年,舞阳县农民人均纯收入2,427元,增长18.5%。

二、财政资金支持对新农村建设中的作用和存在问题

(一)财政资金支持对新农村建设中的作用

土地流转方式推动了城乡一体化建设,加快了城镇化水平的提升,推进了新农村建设的步伐。在新农村建设过程中,财政资金的大力支持使多元化投资机制逐步形成,促进城乡一体化的基础设施、交通、电力、通信网络等方面建设不断发展。2009年,漯河市财政支持农村基础设施建设、环境改善、道路建设、农业等方面的支出和补贴65241万元,占一般预算支出的10.74%,较2008年的47272万元增支17969万元,增长38.01%。财政资金投入的不断加大,为新农村建设提供了有力的资金保障,为乡村城镇化建设发挥了积极作用。

(二)存在问题

从财政资金支持“三农”情况看,对农业生产方面的补贴较弱,促进农民增收的财政支持体系不畅,各项补贴政策、农机具购置补贴范围小;农民实用技术培训和非农职业技能培训不足,农民工外出就业

竞争能力差;农业科技投入薄弱,阻碍了农业科技成果的转化;对龙头企业财政支持力度小,减缓了农业产业化经营水平步伐的提高。

三、金融支持土地流转的主要方式和存在的问题

(一)金融支持土地流转的基本情况

目前,漯河市涉农金融机构主要有农业银行、农村信用社和邮政储蓄银行,各银行对农户的信贷品种主要有农户小额信用贷款、农户联保贷款和担保贷款3种。2009年,全市金融机构农业贷款余额为2.73亿元,其中农户担保贷款、农户小额信用贷款、农户联保贷款分别占53.8%、3.2%和2.6%,在一定程度上满足了部分农户的资金需求。

(二)金融支持土地流转存在的主要问题

1.农业贷款增速不能满足土地流转需求。漯河市现有流转土地中种植粮食作物的达10.4万亩,占50%以上,但用于发展特色、高效、生态产业的不足40%。受资金供给的影响,农业经营企业农产品的深加工能力严重不足,对产业发展的带动作用有限。企业和农户之间利益联结机制不完善,导致龙头企业带动作用不强、产业链条松散。据调查,土地流转前,农户贷款主要用于购买基本生产资料,需求额为3万元;土地流转后,农户开始进行规模生产经营,贷款多用于购买大型现代化机械、引进新技术等,贷款需求额明显增大,达8万元。而目前涉农银行业机构农户贷款最高额度仅为5万元。据初步测算,按现有的土地流转规模,全市资金缺口在7亿元左右。

在信贷资金支持方面,近两年受政策的影响,尤其是国家“一号”支农政策的落实,漯河市农业贷款正在逐步增长。2007、2008年漯河市农业贷款分别为39.27亿元和38.82亿元,2009年,农业贷款余额为32.73万元,农业贷款占比分别为17%和19%和14%。

2.农业贷款品种不能满足土地流转需求。目前全市金融机构面向农户发放的贷款只有小额农户贷款,主要形式为农户联保、担保,贷款最高额度为5万元,信贷品种单一,担保额度较低。存在金融机构的信贷品种不能有效满足土地流转的需要,以及贷款抵押担保条件过高或手续过于繁杂和繁琐的现象。

3.现有金融制度在对农业贷款的抵押担保、利息优惠、财政贴息和税收优惠方面不能满足土地流转的需求。目前漯河市实行20亩以上适度规模经营的有5.7万亩,仅占土地流转面积的27.7%。大面积承包土地从事高效农业开发需要较大的资金投入,而土地承包大户一般没有贷款担保单位,又不能将土地使用权作为贷款抵押,因此很难得到贷款支持。

4.农业保险缺位。据调查,保险公司开办的农业保险品种较少,老百姓对能够涵盖种植业、养殖业的农险充满了期待,尤其对风险较高的养殖业保险需求非常迫切,目前农业经济持续发展与农业保险覆盖面窄的矛盾突出。一方面由于农业保险风险较大,自然灾害难以预知,保险公司开展动力不足,以致险种较少;另一方面农户受传统观念的束缚,大部分参保意识不强,均造成农业保险严重缺位。

四、国外促进土地流转的金融、财政支持政策借鉴

为了促进农业生产发展,世界上许多国家都专门制定和实施了有利于农村土地集中的金融、财政支持政策。这些政策的内容大体上包括如下几方面:

(一)建立专门金融机构

由于商业性金融机构不愿意从事农业贷款,很多国家为了促进土地集中,建立了专门的农业贷款机构。如美国早在19世纪20年代就成立了农业贷款局和两种农业信贷机构即联邦土地银行和合资土地银行,发放长期低利抵押贷款以资助大农场购买土地、农场设备、农业机械、肥料及修造建筑物。1923年的“农业信贷法”规定建立12家中期信贷银行资助大农场实现机械化。美国还有农场主家庭管理局、生产信贷协会等为农场主服务的金融机构。1985年美国农业信贷体系内还被允许设立一个资本公司,该公司可以发行债券和票据,筹集其他资金用于解决农业信贷体系内部银行的财务困难。阿根廷也曾成立了官方信贷机构(国民银行)为农场购置大型农机具、设施提供补贴性贷款。

(二)贷款利息优惠

原联邦德国政府规定:10公顷以下的小农场贷款年利率为8～12%,而10公顷以上农场的贷款年利率只为3～5%。法国为了鼓励土地集中,在1960～1962年通过的《农业指导法》和《农业指导补充法》中规定,对为了扩大规模而购买土地和农业机械的大农户给予无息或低息贷款。美国政府在19世纪20年代也曾以低息贷款资助农场主购买土地和其他固定生产资料。日本政府在六、七十年代曾提供优惠贷款给农户购买土地,并且鼓励对大农户的贷款,如1977年日本都府县不满0.5公顷的小农户获得长期低息贷款的比重仅为11.4%,而拥有土地在2公顷以上的大农户获得的低息贷款比重高达55.9%。印度政府也曾提供低息贷款给农户购买土地、农业机械和修建其他基础设施。

(三)贷款期限优惠

不少国家除了对大农户的利息优惠外,为了适应农业固定资产投资的长期性,在贷款期限上也实施优惠政策,即为大农户提供长期贷款。如德国政府给大农户的贷款期限可长达20年,法国政府向大农户大量发放期限长达2～15年不等的长期贷款。

(四)政府为农户贷款提供抵押担保

为了解决农户在贷款时遇到的抵押担保困难,有些国家以政府的名义为农户贷款进行担保,如美国、德国等的土地银行发放以农业土地为抵押标的物的贷款。

(五)对农业贷款进行财政补贴

各国政府在鼓励金融机构对农业提供低息贷款的同时,也对金融机构实行相应的财政贴息,以补偿金融机构的机会成本。如法国、德国政府都曾规定:金融机构对农业优惠贷款的利息和市场利息的差额由国家财政负担。法国政府给予的这种补助金占国家财政对农业投资的比重由1964年的21%上升至1978年的60%。

五、政策建议

(一)建议出台政策,明确土地流转流程

由乡镇负责对合同进行审查、监督,实行制度化和规范化管理。各县区要建立农村承包土地流转档案和台账,实行大户登记备案制度。设立土地流转风险资金,乡镇一级要尽快建立土地流转仲裁机构。同时还要建立健全土地流转管理和服务组织。在各级相关管理部门内部设立土地流转管理机构,并赋予相应的管理职权。乡镇设立土地经营权流转服务中心,村级建立土地经营权流转托管服务站。

(二)完善农村贷款抵押担保体系

明确农村土地承包经营权抵押条件和范围,适时建立土地承包经营权的抵押价值认定和抵押登记制度,制定土地承包经营权抵押贷款的风险防范措施。

(三)加快发展农业保险业务

在政府的领导和支持下,以最微观的农村社区性互助合作组织为基础,积极发展农业互助保险组织,将农业的风险管理与灾害补偿制度建设建立在组织农民自主抗灾、风险互助的社会基础之上,完善

农业巨灾风险转移分摊机制,形成政策性农业保险公司为主导,农业互助保险机构为补充的多层、全方位的农业保险组织体系。鼓励农户参加财产保险、种植保险、养殖保险及其他保险业务,增加农业抗风险能力,降低银行信贷风险。

(四)增强农村公共财政保障能力

继续调整和优化财政支出结构,加大财政用于“三农”方面的资金投入,在经济发展和财政收入增长的基础上,将新增财力向“三农”倾斜。同时大力整合现有支农资源,盘活财政存量资金,提高支农资金的整体合力。

(五)构建农民增收的财政支持体系

不断加强各项补贴政策,增加粮食补贴资金,扩大农机具购置补贴范围,调整补贴重点;加强农民实用技术培训和非农职业技能培训,加快农村剩余劳动力转移步伐,增强农民工外出就业竞争能力;加大农业科技投入,促进农业科技成果转化,支持科技进村入户,提高科技对农业的贡献率;大力支持龙头企业的发展,提高农业产业化经营水平,以此带动农民致富。

(六)培育市场,加快农村土地流转

一是实行土地转出奖励政策。对将承包土地经营权流转给规模经营主体并签订流转合同5年以上的农户给予每亩一定额度的补助。二是加快推进农村劳动力转移。坚持发展二、三产业,鼓励企业更多地吸纳当地农村劳动力就业。三是健全农村社会保障机制。加强以农村最低生活保障、养老保险、医疗保险、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设,逐步弱化土地的福利性和社会保障功能。

参考文献:

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篇7

关键词：农村；；措施

中图分类号：F321.1文献标识码：A 文章编号：1000－8136（2012）11－0147－02

农民最重要的生产资料是土地，农村经济制度中最基础性的制度是农村土地制度。之后，我国农村全部实行了土地家庭经营、集体所有的土地制度，农民依法获得土地承包使用权和经营权，在很长一个时期内极大地发展和解放了农村生产力。但是随着我国市场经济的不断发展，以及“三农问题”呈现的一些新问题，如土地分割碎化、土地产权主体模糊、土地流转混乱、土地粗放经营等，我国农村土地制度再次被提到改革的前沿。探讨农村土地制度的改革，其目的是为了寻求更加适合社会主义制度的总体情况，保障农民的发展权和生存权，加速城乡一体化进程，满足社会主义经济建设对土地的要求，促进土地资源的可持续发展利用和合理配置。

1农村土地制度改革遵循的原则

1.1立足农村经济发展水平原则

目前我国农业处于由传统农业向现代农业转型的过渡阶段，农业经济受人为因素和自然条件的制约，具有显著的层次性和地域差异性。目前土地制度创新时机仍不完全具备，社会保障体系有待完善，农村总体经济水平较低，如果完全依照市场机制配置土地资源是不实际的。为此相比较来说，农业发展较快、经济较发达的东部沿海地区的农业土地制度改革步伐可以适当快一些，对于大多经济欠发达区域，土地制度改革的进行难度较高，土地产权制度的选择必然要考虑目前农村经济和社会发展的总体水平，充分考虑到我国农村经济发展的地区差异性和多层次性，不能脱离实际，否则容易造成盲目性改革，不利于土地制度改革的健康发展。

1.2土地资源配置市场化原则

社会主义市场经济体制的理性选择是土地资源配置市场化，是解决农村深层次矛盾的必然选择，是与土地市场化和城市化相对接的系统体系，是农村人口变迁和农村城镇化的配套对策，是使农村隐性市场导向规范化和公开化的现实措施。只有实行土地资源市场化配置，实现土地产出效益的最大化，才能充分调动农民进一步从事农业生产的积极性，从而实现土地利用的高效化和集约化。因此土地资源配置市场化是农村土地制度改革与创新的关键。

1.3土地可持续利用原则

土地是人们赖以发展和生存的重要资源，也是创造财富的基本源泉。土地利用既受自然条件的制约，又受经济、社会、技术条件的制约。土地资源的这种特征，决定了实现土地资源可持续利用的必然性，要求土地使用者在土地制度改革的运作、土地利用方式的选择上均应以有利于保持土地资源的内在潜力、提高土地的生产能力、保护耕地的质量和数量为改革原则，在提高土地经济效益的同时，兼顾土地利用的持续性、协调性、发展性。这是实现经济、社会和环境全面协调持续发展的关键。

2深化当前农村土地制度改革的主要路径

2.1完善农村土地法律法规体系

尽快修订完善农村土地相关法律法规，消除法律法规在农村土地制度规范上的矛盾，明确原有农村土地所有权主体、权能等方面的模糊概念，并为深化农村土地制度改革留下法律空间。同时可率先在国家改革试验区、经济特区推进农村土地制度改革试点，就农村土地使用权价值评估制度、市场定价机制、使用权流转机制，以及农村土地使用权抵押担保、出资、转让、入股等重大问题进行探讨，条件成熟后制定统一的土地法典，将城乡土地的产权功能、产权归属、使用权流转程序、权利义务等一同纳入法律。同时修订相关法律，逐步形成以宪法为原则、城乡土地法典为主体、相关法律法规有效衔接配套的土地法律法规体系。

2.2建立权能完整的农村土地产权制度

农村土地产权必须明晰化。现在农村土地实行国家所有制和群众集体所有制相结合的所有权制度，其中国家所有的农村土地一般交由集体经济组织经营，劳动群众集体所有制包括村民集体所有、乡镇农民集体所有、村内两个以上农民集体所有等三种形式。进一步明确农村土地所有权主体，可以由县级人民政府代表国家行使国家所有的农村土地所有权，建立村民联合经济组织，农村土地集体所有权主体应是村民联合经济组织。应将经济管理组织职能与村委会的社会管理、公共服务职能区分，简化农村土地集体所有权主体结构。

2.3建立农村土地产权流转市场

按照现在我国各类产权交易市场的方式，运用信息化的交易平台，遵循自愿、有偿、依法的原则，开展农村土地产权交易市场试点，逐步建立区域性和全国性的农村土地产权交易市场。可以先在县级范围内进行农村土地产权交易市场试点，取得经验后再全面推广。配套推动建立农村土地产权国家赎买制度，由国家按照脱离农村家庭所承包土地剩余承包年限和收益现值法评估的价值赎买。国家赎买的土地所有权属于国家，优先用于解决人均承包耕地面积差距过大问题，剩余部分按照市场化原则租赁给农业产业化企业经营。逐步放开政策，允许城镇居民携带技术、资金到农村租用土地承包经营从事农业生产等经营活动，推动城乡统筹发展。

篇8

关键词：集体土地所有权制度；不可分共同共有；所有权主体；农民利益

Abstract：Inthecontinuousdeepeningprocessofruralreform，China''''scollectivelandownershipsystemhasaseriesofdrawbacks，suchasabsentsubjectandincompleteempowerment，nothelpfultotheprotectionoftherightsofthepeasantsandtomarketeconomydevelopment.Thesystemofcollectivelandownershipwithindivisibleandjointpossessioncharacteristics，andwhichdefinesthemainbodyofcollectivelandownership，whichishelpfultostabilizingrurallandrelationandtoprotectingpeasantrightsandinterestsandtousingpropertyrightsystemtostandardizelandrights，shouldbeoptimalchoiceofthereform.Currently，Chinashouldclarifythecollectivelandownership，perfecttheorganizationsandagenciesforrunningpublicassetsmanagement，perfecttherightanditsenforcementmethodsforcollectivelandownership，restricttheobligationofpubliclawsofthecollectiveland，andreformthelandlawmanagementsystem.

Keywords：collectivelandownershipsystem；indivisibleandjointpossession；mainbodyofpropertyright；peasantinterests

一、我国现行集体土地所有权制度的弊端

农村实行土地承包经营制度以后，土地所有权与使用权逐渐分离，使用权成为相对独立的财产权转到了农民个人手中，集体统一经营变成农户分散经营，但土地所有权仍然保持着所形成的格局，即仍归集体所有。[1]尽管集体土地所有权的主体是农民集体，但农民集体没有一个人格化的组织彰显其主体地位，并且国家对集体土地所有权的限制过严，从而导致现行集体土地所有权制度出现了主体虚位、权能残缺及效力不强等一系列弊端。

集体土地所有权主体虚位是指农村集体土地所有权的主体在法律上徒有虚名的状况。根据《土地管理法》的规定，集体土地所有权的主体是乡(镇)农民集体、村农民集体或村民小组农民集体。但集体是一个抽象的概念，其内涵模糊不清。从现实情况来看，农民集体自创立以来一直缺乏明确和健全的组织机构，无法形成自己独立的意志，作为农民集体的成员不能通过法定程序行使自己的权利，其实质上形同虚设。[2]由于所有权主体不明，集体所有成了既非法人所有、又非集体成员个人共有的高度抽象化了的悬空状态所有，集体成员缺乏对土地的有效介入和控制，从而造成农民利益得不到有效保障。

所有权是民事主体依法以占有、使用、收益、处分等方式对其物所享有的全面支配的权利。[3]土地所有权是一种特殊的财产权，但仍具有财产所有权的基本特性。然而，我国法律通过土地规划、用途管制、建设用地行政审批、土地征用等制度过分限制了集体土地所有权的行使，使其成为一种权能不完全的所有权。首先，使用权残缺。集体所有的土地只能用于农业生产，而对于房地产等有巨大经济效益的用途则严格禁止。其次，收益权残缺。一方面由于农地受到土地用途管制原则的限制只能用于农业生产，其收益大为降低；另一方面国家通过低价征购农产品拿走了大量土地收益。最后，处分权残缺。[4]集体土地不得出让、转让、抵押、出租用于非农业用途，其土地发展权被剥夺。法律的过多限制与政府的过多干预造成了集体土地所有权权能残缺和权利行使方式单一，降低了土地价值，削弱了土地的融资功能，不适应农村经济多元化发展的需要。

二、变革集体土地所有权制度的理论创新

我国现行集体土地所有权制度由于弊端明显，改革已势在必行，但是在彻底变革的风险与利益无法预测时，以任何暴风骤雨式的运动来改变集体土地所有权的做法不仅是不可取的，而且是危险的。[5]因而需要按照改革稳定稳妥的要求，把我国的特殊国情与传统民法理论结合起来，在创新的基础上指导集体土地所有权制度的重构。笔者认为，创立不可分共同共有土地权利制度切实可行，它符合我国当前国情的需要。

我国的集体土地所有权是一种类似于总有而独具特色的所有权形态。[6]总有是指多数人结合而不具有法律上人格的共同体，以团体资格对特定之物享有所有权，其成员享有收益利用权的制度。这种制度会产生主体模糊的现象。任何一种权利必须和一定的明确的主体相结合，权利的存在方有意义。因此，集体土地所有制应变革为一种权利主体明确的特殊共有——不可分共同共有。

共同共有是指两个或两个以上的人基于某种共同关系，而共同享有某项财产的所有权[7]；或者因一定原因成立共同关系之数人，基于其共同关系，而共享一物之所有权者谓之共同共有[8]。

不可分共同共有是指两个以上的权利主体，基于某种共同关系或法律规定，对于同一项特定财产不分份额且不能分割，但平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。其特征是：所有权是一个，而不是多个；共有关系的主体即所有人不具有单一性，是两个以上；依据共同关系或法律规定而发生；客体是同一项特定财产；财产不分份额且不能分割；权利主体对财产平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。创立不可分共同共有的意义在于：

首先，它有利于稳定农村土地关系，维护社会主义公有制。公有和私有的划分标准有二：其一是从所有权的主体划分，若权利主体是个人，则属私有，权利主体是多人，则属公有；其二是从财产权利的性质划分，若财产属于公共需要和公益目的，则属公有，反之为私有。[9]我国衡量公私的标准是前者，那么集体土地由一定社区范围内的成员共有就没有改变社会主义公有制的性质。并且这种特殊共有的财产不能分割，可以长期存在，没有必要担心私有化的产生。

其次，它明确了集体土地所有权的主体，有利于农民利益的保护。现行的集体土地所有制是一种团体所有，集体作为单一主体享有所有权，农民个人不享有所有权。变革为不可分共同所有，集体土地的权利主体是每一位集体成员，农民对集体土地拥有的是明确的所有者权利，农民享有的土地使用权是所有者行使的自物权，而不是基于承包合同基础上的用益物权。这样，农民土地权利的保护就更有据可依，从而不会出现像征地补偿款留于集体而农民无法享有的情形。

再次，它有利于用物权制度规范土地权利，促进市场经济的发展。市场经济是资源配置的高效率机制，其要求主体特定，权利明确。不可分共同共有土地权利制度可基本满足市场经济发展的要求。尽管在我国当今社会制度下，土地所有权不得买卖，但是，我们可以将土地使用权作为一项独立的可交易的财产权，利用物权法加以改造，通过土地使用权在一定年限内的出让、转让、出租、抵押、折价入股等多种方式，参与市场流转，让其发挥土地所有权的功能，从而达到推动市场经济运作、促进生产力发展的目的。

三、不可分共同共有：走出集体土地所有权变革困境的最佳选择

当代中国，在农村集体土地所有权制度的变革问题上，无论是实行农村土地私有化、国有化、股份化，还是国家、集体、个人三者所有并存，都因为存在各种各样的缺陷而不足取。于是在承认农民既得利益和保持农村社会安定的前提下，选择不可分共同共有方案是符合我国人多地少基本国情的最佳选择。改革的初步设想是：

1.明确集体土地的权利主体。农民集体所有就是一定社区范围内的农民共同所有。对于土地这一特殊财产，规定为不可分共有财产，集体土地所有权主体是集体经济组织内的每一个成员。这样，农民个人对集体土地就享有了共有权，农民成了土地的主人，对土地平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。

2.健全行使共有财产管理权的组织机构。虽然集体土地所有权的权利主体是集体经济组织内的每一位成员，但对于共有财产必须有一个健全的组织机构来行使管理权。在民主选举、民主决策、民主监督、民主管理的基础上改革原有的集体经济组织或农村自治组织不失为一条捷径。根据各地实际，在尊重农民自的前提下可以选择村委会或村民小组作为管理机构，法律应承认其为一个独立的民事法律主体。在这种管理体制中，集体成员当然享有参与决策的权利与选任和罢免管理人员的权利。对于任何组织或个人侵害集体成员利益，法律应赋予被侵害者诉权来保障其合法权利。

3.完善集体土地所有权的权能和权利行使方式。集体所有权与国家所有权在法律上地位是平等的，具有所有权的全部权能，集体土地使用权应同样可以进入市场流转。农民作为享有共有权的集体成员应享有永久性的土地使用权，而不是有期限的承包经营权。我们应考虑在国家统一的监管体系下，开放集体土地一级市场，允许集体土地使用权自由流转，发挥土地的市场价值，使其进入市场优化配置的轨道，从而促进农村经济发展。

4.限定集体土地的公法义务。传统民法认为所有权人对其财产享有充分自；在现代社会，立法指导思想由个人本位向社会本位转变，社会利益作为一种价值载体被引入所有权制度，所有权承担一定的公法义务也就成为必然。但这种义务必须合理适度，否则所有权人的利益会受到严重伤害。集体土地所承载的公法义务主要是：保证用于农业用途的基本农田保护区内的耕地面积不减少，确保国家粮食安全。因此，必须对集体土地重新规划分类。笔者认为集体土地应该规划为：(1)基本农田用地，(2)宅基地与公益事业用地，(3)资源性土地(包括草原、林地、水面、矿藏地)，(4)经济发展用地。荒山、荒坡、荒沟、荒滩、自留地、自留山以及没有划入基本农田保护区的其他少量耕地应划入经济发展用地，赋予农民“土地发展权”，可以用于二、三产业，帮助农民脱贫致富。对于土地转让因区位优势而获得的巨大利益，可以征收一定比例的社会保障统筹基金用于全国农村医疗、养老等社会保障事业，以平衡不同地区的利益差别。

5.改革土地法律管理体系。当前，我国的土地法律管理体系是一种以行政管理为主，而不是以保障土地权利人的权利为核心的法律体系。这与土地集体所有的现实不符。实际上，土地法律管理体系应是一种综合法制体系，国家的管理应主要集中在基本农田保护以及国家因公益目的对集体土地征收征用与环境保护上，而对于集体土地的处分，除要求遵守城乡规划外，要基于国情给予合理引导。同时法律必须明确，政府应以指导、扶持、服务农业和农村的发展为其主要经济职能，杜绝政府对集体土地利用的不当干预，把政府的管理转到宏观调控上来。

参考文献：

[1]王卫国.中国土地权利研究[M].北京：中国政法大学出版社，1997：98.

[2]杨绪超.农村耕地法律制度解析[M]//陈小君.农村土地法律制度研究.北京：中国政法大学出版社，2004：220.

[3]王利明.物权法论[M].北京：中国政法大学出版社，1998：239.

[4]江平.中国土地立法研究[M].北京：中国政法大学出版社，1999：247

[5]金锦萍.农村集体土地所有权的困境与出路[M]//王利明.物权法专题研究.长春：吉林人民出版社，2002：10-11.

[6]吴道霞.物权法比较研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2004：298.

[7]唐德华.民法教程[M].北京：法律出版社，2000：169.

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关键词：土地资源管理；“三能型”人才；培养方案；改革

中图分类号 G642.0 文献标识码 B 文章编号 1007-7731（2013）15-150-03

自1956年东北农学院成立我国第一个土地规划与利用专业[1]，到1979年在华中农业大学召开土地规划与管理学术研讨会后，许多高等院校相继恢复或新建土地规划与利用、土地资源管理本科专业[2]。根据教育部统计，截至2013年全国开设土地资源管理本科专业的院校有94所，分布在农林、理工、综合、财经以及师范院校，以农林和理工院校为主[3]。由于不同高校土地资源管理高等教育发展的背景不同，客观上也形成了土地规划与利用类、经济管理类、资源环境类和工程技术类等各具特色的土地资源管理高等教育课程体系，如中国地质大学（北京）、东北农业大学强调土地利用与工程课程的开设，南京农业大学、华中农业大学强调土地经济与土地政策等课程的建设，中国人民大学、华南农业大学、广东工业大学强调不动产资源学科类课程的建设，北京师范大学、吉林大学侧重开设地理课程，武汉大学、中国地质大学（武汉）强调土地信息技术和计算机制图等课程的教学。因此，土地资源管理专业背景复杂、专业综合性强的特点要求不同高校需要根据自身特点，改革与优化人才培养方案，培养特色专才。

1 专业发展历程

按照大学生人才培养层次和专业变化，可以把我校土地资源管理专业分成3个发展阶段。

1.1 农学专科专业下设土地规划与管理人才培养方向（1994-2000年） 我校土地资源管理方面的人才培养可以追溯到1994年的湛江农业专科学校设置的农学专科专业，当时的农学专业下分为六大人才培养方向，包括土地规划与管理、农学、农学师范、农业资源与环境、林学和植物保护方向，此时习惯把农学专业称之为“大农学”。1997年湛江农业专科学校与湛江水产学院合并为湛江海洋大学，但土地资源管理方面的人才培养方案保持不变，依然维持在农学专科专业下设置土地规划与管理人才培养方向。

这个阶段的人才培养目标为培养从事土地规划与利用及各级行政管理部门的应用型技术人才；主要开设专业课程有农学概论、生态学基础、土地资源学、土地管理学、土地监察、测量学、土地法规、环境土壤学、房地产开发与经营、农业环境保护学等；人才培养方向为培养适合从事各级农业部门、环境保护部门、职业学校及土地管理与房地产部门的生产组织、技术研究与推广、经营管理、行政管理及农业教育等工作的人才。

1.2 农业资源与环境本科专业下设土地规划与管理人才培养方向（2001-2006年） 1998年教育部对普通高等学校本科专业目录进行了调整，将原“土地规划与利用”与“土地管理”专业合并，更名为土地资源管理专业，并划归公共管理一级学科。由于我校农学专科专业土地规划与管理方向尚不符合申报国家土地资源管理本科专业的申报条件，同时原农学专科专业下的农学、农业资源与环境分别升格为本科专业，因此按照学科相近原则，土地规划与管理人才培养方向划入到农业资源与环境本科专业下。2005年湛江海洋大学升格为广东海洋大学，但土地资源管理方面的人才培养方案保持不变，依然维持在农业资源与环境本科专业下设置土地规划与管理人才培养方向。

这个阶段的人才培养目标为培养社会主义现代化建设需要、德智体全面发展，具备从事土地资源规划、利用和管理的高级和实用型管理人才；主要开设专业课程有地质学基础、土地资源学、土地管理学、土地法规、土地经济学、土地利用规划、土地资源调查与评价、测量学、遥感技术基础、土地信息系统、房地产开发与经营管理、房地产估价、土地投资项目分析评价等；人才培养方向为培养适合到各级农业部门、城建部门、职业学校及土地管理与房地产部门从事生产组织、技术研究与推广、经营管理、行政管理及农业教育等方面的人才；授予农学学士。

1.3 土地资源管理本科专业（2007年-至今） 经过13a的专业发展，2007年教育部批准我校设立土地资源管理本科专业，至此，土地资源管理专业迎来了新的发展期。每年培养的本科生由原来1个班35人左右，发展到2个班70人左右；由原来授予农学学士，变更到授予管理学学士；人才培养计划也作了相应调整，与教育部土地资源管理人才培养要求相一致。

这个阶段的人才培养目标为培养具备现代管理学、经济学及资源学的基本理论，掌握土地调查与评价、土地开发与整理、土地规划、土地资源信息、地籍管理及房地产估价、投资分析与经营管理等专业知识；具有测量、制图、计算机等基本技能，能在国土、城建、农业、房地产以及相关领域从事土地调查、土地利用规划、地籍管理及土地管理政策法规工作的高级专门人才；主要开设专业课程有经济学原理、管理学原理、地质学基础、土地资源学、土地管理学、土地法规、土地经济学、土地利用规划、土地资源调查与评价、测量学、遥感技术、土地信息系统、房地产开发与经营、房地产估价、房地产投资分析等；人才培养方向为培养适合到国土规划与管理、房地产经营与管理、城市建设、环境保护及各级行政管理部门工作的人才；授予管理学学士。

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30年前的1978年11月24日，安徽省凤阳县小岗村的农民按下了手印，掀起了“”的改革大潮，揭开了中国农村土地制度改革的序幕。1978年12月召开的党的，决定把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来，实行改革开放，由此将国家工作重点转移到经济建设上来，确立了改革开放的战略决策，从此开启了中国的土地立法的历史新时代。

后，我国的土地制度逐步完善，土地立法逐步认可土地利用的商品化流转。1986年颁布的《民法通则》将土地立法纳入了市场经济体制。《民法通则》专门对土地的所有关系和使用关系作了规定，这意味着土地的所有关系和流转关系成为民法的调整对象。1988年《宪法修正案》在立法上第一次明确了公有土地流转的合法地位：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”同年修订的《土地管理法》在其第二条也增加了“土地的使用权可以依法转让”的条文。1994年《城市房地产管理法》对城市建设用地使用权进行了规制。1998年施行的《土地管理法实施条例》使我国的《土地管理法》得以更好的实施。

2003年颁布实施的《农村土地承包法》赋予了“农民长期而有保障的土地使用权”。该法第十六条规定了承包方享有的三个方面的权利：依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；法律、行政法规规定的其他权利。与此相对应的是，承包方也要承担三个方面的义务：维护土地的农业用途，不得用于非农建设；依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；法律、行政法规规定的其他义务。

农村土地承包经营制度的确立，不但对实现农村的全面繁荣具有十分重大的理论和现实意义，而且启迪了中国城市土地使用权制度的变革，使中国的生产力得以充分释放与发展。在允许和促进农用土地内部流转的成功经验基础上，随着改革开放的发展，我国内地引进了与香港大体相同的土地批租制度。

自从1990年国务院颁布实施《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以来，我国开始在城镇实行以国有土地所有权和使用权分离为基础，完善以土地使用权有偿出让为特征的土地批租制度，不但促进了引进外资，改革开放迅猛发展，也为地方政府加快城镇建设，促进经济发展发挥了无以替代的作用。

纵观以上土地立法进程，其实质就是从“重归属”到“重利用”的过程。商品经济的调整对象既包括物的归属关系，也有关对物的占有、利用而发生的财产关系。2007年10月1日起实施的《物权法》，对明确产权关系，充分发挥物的效用，维护经济社会秩序，促进社会主义现代化建设，具有重要的意义。《物权法》关于城市建设用地使用权的规定相对较为完备，并且其作为商品交换的交易对象法律并无特别限制，明确城市建设用地使用权可以用以抵押。未来土地制度的进一步改革，主要集中在继续推进农村土地的流转。

农村联产承包责任制：物权债权化的成功典范

中国自清末改制以来，民法典体系一直主要囿于大陆法系，以物权债权的明晰区分进行架构，所有的民法财产权利体系都是建立在物、债二分基础之上的。

但是，改革开放以来，商品经济中财产关系出现了一些实质性的变化，反映在财产法律关系上，就是出现了“债权物权化和物权债权化”。土地法律制度的发展变化亦是如此。

所谓“物权债权化”一般包含两种情况：首先就是所有权中使用权与收益权的相互分离，使得所有权最终通过收益请求权的行使获得实现。农村，说穿了就是一个物权债权化的成功典范。

农村土地承包经营合同虽然在短短几年之中就得到了全国各地的普遍认可，但其一开始只能作为债权即合同来得到法律上的保护，其转让、转包均需经过发包人同意，这显然不利于农用地进行市场流转，也必会导致集体土地利益的流失。特别是农民合法权益受非法侵害时，债权保护与物权保护的差距更为明显。使人们愈益认识到了，只有使其除权利人而外，原则上再无须获得他人同意或者通知，就能实现对土地的占有、使用和收益，亦即肯定和认可其物权之属性而且允许其流转，才能更好地对集体土地“物尽其用、定分止争”，因而，联产承包责任制完善和发展的过程，也就是一个不断实现土地承包经营权的物权化的过程。

虽然在理论上，物权与债权二分并非对财产权利的周延分类，在物权和债权之外应当还存在财产权利的其他形式。但如果从其概念构成的基本要素出发，则可以发现所谓的“物权债权化”和“债权的物权化”其实不过是商品交换的基本要素在物权与债权之外的其他组合方式，或者无非是绝对权基础上的请求权，或者是在相对权基础上的支配权。

2007年的《物权法》中主要规定了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权四种用益物权类型。这些关于用益物权的规定，尊重既有的物权类型，将建设用地使用权和宅基地使用权予以区分。同时，相当多的物权从属于债权而产生，如承租人的优先购买权和基于特定债权关系产生的共同共有等，法律都承认了合同在创设用益物权中的法律效力，这在我国《物权法》增加地役权的规定上，表现得尤为明显。这些无非都是物权由对物抽象的支配向具体的利用转化的结果。

30年来，我国土地法律制度的演进充分说明，所有权无疑是所有权人就标的物为全面支配的权利，但所有权人对于物的支配并不能止于抽象的存在，而通常均须表现为占有、使用、收益和处分若干权能。所有权权能的部分或全部，可通过设定他物权或其他形式而同作为整体的所有权相分离。

未来土地立法任务：继续推动土地流转

我国土地法律制度经过30年的发展已日渐完善，从以前的“公有公用”到后来的“公有私用”，不仅适应了经济的发展，而且使土地资源得到了合理的利用。

在社会主义商品经济的条件下，土地利用方面的国家政策法规主要是针对农用土地流转而言的，在确保农户土地使用权稳定和基本农田保护的基础上，大力鼓励和促进农用土地的合法流转，才能促使土地的合理配置，充分利用土地资源，促进我国经济的长期稳定发展。因此，未来土地立法应继续延续30年来从“重归属”到“重利用”的主线，立足于推动土地的合理合法流转。