采购监督制度范文

导语：如何才能写好一篇采购监督制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

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根据《政府采购法》第二条的规定可知，政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。其中货物是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等;工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建装修拆除修缮等;服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

它的监督对象是政府采购管理机关、政府采购中心、采购单位、供应商。任何国家和地区实现政府采购法律制度的有效监督，一般来说，必须具备五个构成要素，即：政府采购的监督主体、监督的客体、监督的具体内容、监督的权力与权利、监督的实体规则与程序规则。

(一)政府采购权的本质决定了必须坚持严格的监督加以防范。政府采购是政府财政支出的一个重要方面，其资金来源于纳税人缴纳税款所形成的公共资金，政府在使用公共资金实现公共目的时，所掌握、使用的仍然是行政权力，如果权力不加控制与监督，就极易走向****。近年来发生在政府采购中的一系列严重违法违纪案件，就充分说明了这一点。如2006年，广东省政府采购中心原主任李春禄因受贿上百万元人民币，被判处有期徒刑七年等等。因此，我们只有长期坚持，执行严格的监督制度，才能防患于未然。

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（内蒙古大学公共管理学院， 呼和浩特 010070）

摘　要：政府采购监督机制是指对政府采购活动进行监督，保证政府采购依法有序地进行的各种方式和程序的总和。随着我国政府采购规模的不断增大，政府采购对我国社会经济、国计民生的影响日益加大，政府采购中暴露出的各种问题引起了人们的广泛关注。为了保证我国政府采购依法、合理、高效地进行，必须进一步完善我国的政府采购监督机制。本文主要通过对美国政府采购监督机制的分析，从而针对我国政府采购监督机制所存在的问题，提出完善我国政府采购监督机制的若干启示。

关键词 ：美国；政府采购；监督机制；启示

中图分类号：F812文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）10-0265-03

我国政府采购起步较晚，从20世纪90年代末的开始试点，到今天的深入发展，在不到二十年的时间里实现了跨越式的发展，在取得良好经济效益和社会效益的同时不可避免地出现了各种问题，尤其在政府采购监督机制方面与发达国家相差较远。以下主要以美国政府采购监督机制为例进行探讨。

一、美国政府采购监督机制

美国是较早建立政府采购制度的国家之一，18世纪末就开始制定政府采购的规章制度，其后不断修改和完善，尤其在政府采购监督机制方面，法律法规较为健全，主要表现在以下四个方面：

（一）有系统完备的政府采购法律规范体系

在美国，关于政府采购有系统完备的法律规范体系，与政府采购直接或间接相关的法规制度有500多个，涵盖了涉及政府采购行为的所有方面。其核心是《联邦采购法规》，主要内容包括政府采购的原则、政府采购种类和方式以及政府采购合同管理。还主要有《联邦财产与行政服务法》、《联邦采购政策办公室法案》、《合同纠纷法案》、《联邦采购规定》、《反回扣法案》等。i这些法律体系为政府采购的执行奠定了坚实的制度基础，系统地规范了政府的采购行为，保证了采购的公开、公正，兼顾了公众和供应商双方的利益，维护了政府的信誉与形象。

（二）有完善的联邦政府采购监督管理机构

美国联邦政府采购的监督管理机构有两个：一是美国国会下属的联邦会计总署；二是美国总统行政办公厅内设的行政管理与预算局。ii

1.联邦会计总署。成立于1921年的联邦会计总署是美国国会的一个下属机关，直接对美国国会负责，可以根据美国宪法处理国家支出情况。而对于美国政府采购活动的监督则是由联邦会计总署通过总审计署办公室执行。总审计署办公室有权对行政机关的采购计划进行评估，可以接触所有的政府采购文件，为行政机关的采购计划提出建议，对政府采购项目进行审计。此外，它还是受理供应商投诉的最权威的机构，可以有效的解决行政机关与供应商之间的纠纷。

2.行政管理与预算局。行政管理与预算局是美国总统行政办公厅的内设机构，主要负责制定每年的预算并送交国会审议和颁布，以及有关各种管理领域的政府内部政策。为加强对联邦政府采购的管理，1974年行政管理与预算局内设联邦政府采购政策办公室，设立的目的是为了在行政机关采购制度的制定过程中起到总体的指导和领导功能。该部门设在总统行政办公厅，由此突出了联邦政府采购在联邦政府运作中的重要性，负责通过普遍适用于各个行政机关的规章制度，协调具体采购活动的实施情况。iii

（三）重视供应商的评审与审计制度

政府采购部门负责对所有企业分析评估，除了对其资本、技术以及商业信誉等基本方面有要求外，还要对其以往参与政府采购的效率进行考察。与其他国家不同，一般而言，美国不会对供应商的注册和住所提要求，然而对一些特殊的购项目，政府可能会提出供应商的住所与合同执行的地点相一致的限制性条件，在此范围内的投标者才可能允许参加政府采购的竞标。除此之外，还要对合格的企业进行采购审计和监察，并管理采购过程的一切采购事项，审查供应商的组织结构和资料系统等。iv

（四）完善的责任追究制度

美国政府采购制度要求各政府部门和政府采购的机构以及政府采购的各层次管理人员均应对采购合同的审计担负责任。具体内容包括：一是要对采购合同全额审计。由于合同全额关系到政府采购方式的选择，因此需要专业机构和专业人员对采购合同全额进行核实与把关；二是对采购项目程序进行审计。为了防止出现重复采购的现象，需要对各采购项目进行评估和审核，采购程序是否体现公正和公开原则，也需要通过不同层次组织的审查，以保证采购程序严格依法进行；三是对相关采购信息审计。在政府采购过程中，存在着大量的数据、文件和报表，要保证这些资料的准确无误，必须有专业人员对存在疑问的和不真实的资料进行严格的审查。

二、我国政府采购监督机制所存在的问题

（一）政府采购监督法制不健全

我国关于政府采购全国性的法律主要有《中华人民共和国政府采购法》、《政府采购暂行管理办法》、《政府采购合同监督暂行办法》、《政府采购招标投标管理暂行办法》、《政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法》等。与美国关于政府采购的法律制度相比，可谓少之又少。另外，在这些法律中关于政府采购监督方面的也很少，更没有明确细致的规定。例如，在《政府采购法》中规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”这项规定表面上是对政府采购监督方面所作的规定，实际上在执行过程中似乎并不能发挥多大的作用，因为其并未细致的规定如何进行监督、监督不力的后果等实质性的问题。诸如此类的规定在很多时候只是形同虚设，由此，可见我国政府采购监督法制还存在很多的问题。

（二）政府采购监督程序存在缺陷

《政府采购法》对政府采购项目的立项并没有相应的程序规定，致使政府采购的立项受人为因素的影响较大，表现在监督方面主要是对于财政部门等监督管理部门缺乏相应的监督和制衡，从图1.政府采购各主体及关系中可以看出。与美国的“采购权”、“使用权”、“监督权”相分离的“三权分立”式的管理机制相比较，足以看出我国政府采购监督程序方面所存在的缺陷。除此之外，《政府采购法》虽然对参与政府采购的供应商提出了一定的要求，但对于参与政府采购的供应商应符合什么样的资质、谁来对于政府采购供应商的资质进行认定、如何认定等具体问题，并没有一个程序性的规定。正因为缺少这些具体的程序性规定，才会在执行中无所适从。

图1　政府采购各主体及关系

（三）政府采购未形成监督合力

在我国，政府采购监督可以分为内部监督和社会监督两部分。内部监督主要是指来自立法机关、财政部门、审计部门、行政监察机关、行政主管部门和司法部门的监督，外部监督主要是指来自社会组织、公民和新闻媒体的监督。目前，对于政府采购的监督主要表现为内部监督，但在实际监督过程中，往往又因为司法监督的滞后、人大监督的缺位等主客观原因，不能进行有效的监督。同时，由于政府采购宣传力度不够，《政府采购法》普及推广不够，加上普通民众对政府采购的专业知识了解甚少，导致在政府采购领域普通民众很难真正地行使自己的监督权。而且由于相关法律规定的欠缺，新闻媒体也很难发挥其监督作用。

（四）政府采购监督人才匮乏，采购人员素质偏低

政府采购监督机制中的关键因素是政府采购人员和监督人员的专业素质和职业道德。在我国，对于参与政府采购人员的资格并没有统一的要求，从而导致采购人员的素质层差不齐，影响政府采购的实际效果。同时，政府采购监督人员的责任不明确，没有对政府采购监督人员的不作为进行责任追究，从而导致采购监督经常出现缺位和错位，无法使监督工作取得应有的效果。

三、美国政府采购监督机制给我国的借鉴

从美国良好的政府采购监督机制，到我国政府采购监督机制存在的种种问题，让我们不得不进行反思，但是，最重要的是，我们在反思之余，如何做到取之之长，补己之短。美国政府采购监督机制给我国的借鉴主要体现在以下五个方面：

（一）完善政府采购监督法律体系

建立健全政府采购监督法律体系是完善政府采购监督机制的前提。针对《中华人民共和国政府采购法》中关于政府采购监督的一些概括性规定，我们急需一些相关配套的法规和管理办法的出台来具体细化地规定。同时，还需要加强相关法律之间的协调和衔接。从而使监督部门的监督有法可依、有章可循，保证采购的公开、公正，推动政府采购的建设。

（二）全面落实监督管理和具体操作相分离的原则

我国政府采购的主体由采购主体、执行主体和监督主体三部分构成，其中政府采购的监督机构是各级人民政府的财政部门。但是我国采购的执行主体（即机构）大多设在财政部门，为了保证采购的公正性、监督的有效性，必须将采购的机构从财政部门中分离出来。首先，要设立独立职能的政府采购监督机构，完善其职能范围。具体负责政府采购的预算管理、监督检查、制定相关的规章制度等，不参与具体的政府采购项目的操作，以公正地行使监督管理职能，保证政府采购的有效执行。其次，要使得采购决策程序与采购执行程序相分离。最好由采购主体进行采购决策，执行主体进行执行，在这整个过程中由监督主体进行监督，从而使各项权利得到约束、制衡和监督，以保证政府采购的规范化、程序化和法制化。最后，要建立有效、透明地社会监督制度。对政府采购的三个主体进行广泛地监督，尤其是对监督部门的监督，从而构成层层监督，是监督能够更加的透明与公正。

（三）重视对供应商的审查管理

从美国政府采购监督的实践来看，加强对政府采购供应商的管理是政府采购监督管理的一个关键性环节。相对于中国而言，美国不会对供应商的注册和住所提要求，然而对一些特殊的购项目，政府可能会提出供应商的住所与合同执行的地点相一致的限制性条件，在此范围内的投标者才可能允许参加政府采购的竞标。除此之外，还要对合格的企业进行采购审计和监察，并管理采购过程的一切采购事项，审查供应商的组织结构和资料系统等。这与我国政府采购中存在的“寻租”等腐败现象形成了鲜明的对比，为我国有效的解决政府采购中的腐败提供了一种解决思路。因此，我们可以借鉴美国的相关做法，加强对政府采购供应商的监督管理，增强政府采购工作的透明度和可操作性。

（四）加强审计监督等专项监督力度

我国在审计制度建设及其法律地位方面还有待加强，因为在发达国家特别是在美国的监督机制中，审计监督已成为最主要的也是最有效的监督手段，如对采购合同的全额审计、对采购项目程序的审计、对相关采购信息的审计，可谓是对整个政府采购过程进行地全方位的审计，这就在很大程度上避免了采购舞弊的发生。因此，我国因进一步加强审计监督等专项监督的力度。

（五）完善责任追究制度，严格执法

我国在政府采购过程中，往往容易出现监督不力，相互推诿、扯皮的现象，这与我国缺乏完善的责任追究制度有关。而在美国，美国政府采购制度要求各政府部门和政府采购的机构以及政府采购的各层次管理人员均应对采购合同的审计担负责任，即要把责任层层落实，落实到具体的部门和个人身上，这就可以在一定程度上有效的避免责任不明、无人负责现象的发生。同时，在采购监督过程中必须要做到严格执法，不能包庇与姑息。首先，要进行宣传教育，提高工作人员和社会公众对政府采购法律、法规的认知程度。其次，对于在监督过程中发现的重大违反程序的案件，要进行严格处理。最后，要充分发挥新闻媒体的作用，在监督过程中予以实时监督，发现违法事件可以进行曝光，从而提高采购主体的守法意识。

四、结语

拥有200多年的政府采购历史的美国，是当今世界政府采购制度最为完善的国家之一。较其他国家而言，美国的政府采购监督机制更为成熟，主要表现为系统完备的政府采购法律规范体系、完善的联邦政府采购监督管理机构、受到高度重视的供应商的评审与审计制度、完善的责任追究制度。然而，在我国政府采购起步较晚，仅仅有20多年的发展，在从初步试点到深入发展的跨越式发展中，出现了各种各样的问题，在政府采购监督方面更是如此，以导致了政府采购“腐败”的发生，使得政府采购不能真正地做到“双赢”。这些问题突出表现为政府采购监督法制不健全、政府采购监督程序存在缺陷、政府采购未形成监督合力、政府采购监督人才匮乏，采购人员素质偏低。他山之石，可以攻玉。针对我国在政府采购监督机制方面存在的种种问题，我们有必要借鉴美国的成功经验，以完善我国的政府采购监督机制，推动我国政府采购的建设。

参考文献

[1] 张晓红，朱文言.美、韩政府采购监督机制的实践与借鉴.[J]财政监督，2007（03）.

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一、政府采购的目录和范围

1、货物类

办公用纸、笔，办公电脑、打印机、复印机、空调设备、办公桌椅、沙发、工作制服、燃料油等。

2、工程类（1万元以上）

房屋修缮、装修工程、车辆维修、设备大修等。

3、服务类

设备设施和计算机系统维护等。

二、政府采购的报批和采购程序

各科室于每月5日前将所需采购项目采购计划书（即具体方案）报送局办公室，局办公室对方案进行初审后召集局采购领导小组成员对方案进行评定，凡属于市政府采购目录范围内的采购项目，由局办公室将具体方案报送市政府采购中心或招投标平台进行集中采购，有关科室予以配合。凡属于自行采购项目，由局采购领导小组组织并按以下程序实施。1、采购领导小组确定项目采购方案或工程招投标标书。2、在新闻媒体或公告栏上采购信息或招投标公告。3、报名登记和资格审查。4、评标。5、公布政府采购或招投标结果。

三、政府采购监督和验收程序

不论属于市采购办集中采购项目还是本局自行采购项目，完成政府采购或招投标程序后均需按以下手续进行监督和验收。

（一）货物类

1、一次采购的货物。中标单位提供的货物须经采购项目所在科室和局采购监督验收小组成员共同验收，对货物的价格、数量、品牌、质量等内容与标书进行核对，验收人员在采购验收单上写清验收情况并签字，再报采购监督验收小组组长审批后，采购验收单作为报销的依据。

2、日常零星货物采购。

办公用纸、笔，打印机耗材等日常零星货物采购采用询价采购和定点供应相结合的方式。局采购领导小组每年一次对供应商和售后服务等情况进行综合评定，如果发现问题则重新选择供应商。

（二）工程类

中标单位进场施工前，要将标书和施工方案交付施工项目所在科室和监督验收小组，由工程项目经办科室工作人员和监督验收小组人员共同对施工项目的前期和施工过程进行全程监督，并认真做好纪录。工程竣工后由监督验收小组组长负责召集有关人员进行验收，验收合格后填写工程竣工验收单，验收单要写明施工过程和监督人员签字纪录并经监督验收组组长审批后，连同工程项目合同，作为报销依据。1万元以下工程项目不需要通过采购程序，但经办人员需填写工程项目验收单，经采购监督验收小组组长审核，作为报销依据。

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首先是建立省直政府集中采购纪检监察监督员制度和省人大代表、省政协委员监督员制度

2004年初，吉林省政府采购中心与吉林省纪委监察综合室共同建立了省直政府集中采购纪检监察监督员制度。从吉林省省直机关、事业单位和大专院校纪委（监察室）聘请了65位同志（后增加到83位）作为省直政府集中采购监督员，于2004年7月1日召开了建立省直政府集中采购纪检监察监督员制度会议，正式在省直政府集中采购工作中实行纪检监察监督员制度。2005年6月和10月，吉林省政府采购中心又分别聘请了20位省人大代表和20位省政协委员作为省直政府集中采购监督员，建立了省直政府集中采购人大代表监督员和政协委员监督员制度。

其次，制订政府集中采购监督员工作暂行办法

吉林省政府采购中心与吉林省纪委监察综合室共同研究制订了《吉林省省直政府集中采购纪检监察监督员工作暂行办法》（也作为省人大代表和省政协委员监督员工作暂行办法），明确了监督员的工作职责，并与《评标委员会（询价小组、谈判小组）职责、义务和评委回避制度》、《评标工作纪律》一并在评标室上墙公示，以便监督员在履行监督职责时把握。

再次，充分发挥监督员的作用

吉林省政府采购中心始终做到每个招标、询价、竞争性谈判采购项目都聘请1～2名监督员，对采购项目开标和评标决策全过程直接进行事中监督。截至2007年底，累计聘请监督员1949人次，参加了1916个采购项目开标和评标决策全过程的监督工作。其中，聘请省人大代表监督员44人次、省政协委员监督员28人次，参加了72个较大规模采购项目开标和评标决策全过程的监督工作。

最后，及时征求监督员的意见和建议

为了听取省人大代表、省政协委员和纪检监察监督员对政府集中采购工作和政府采购中心工作的意见建议，及时改进完善省政府采购中心负责组织的政府集中采购工作，实行政府集中采购监督员制度。近四年来，吉林省政府采购中心先后召开了四次省直政府集中采购监督员座谈会，听取监督员对采购中心负责组织的政府集中采购工作的意见和建议。

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关键词 科研事业单位 招标采购 制度构建

一、引言

所周知，“开源”与“节流”是企业提升效益、科学发展的重要途径。就“开源”而言，科研事业单位产品的配套性强，虽应用广泛但竞争性强，技术先进、质量可靠、价格适中是制胜的法宝。在狠抓“开源”的同时，对“节流”同样要高度重视，很多科研产品投产早、交付早、结算晚、资金压力大、利润空间小，这就要求科研单位须精打细算、降本增效，在“节流”上下功夫。

二、事业单位招标采购的优势

（一）针对采购单方面的问题

在原有的采购体系中，科研单位除一些需要委托招标机构进行公开招标或邀请招标的项目外，相当一部分经营管理活动都低于委外公招的“门槛”，这些活动频繁且金额较大，存在很多采购风险，而传统监督机制往往落后，效果并不明显。那么如何有效的解决上述问题，就需要从采购这一过程着手，探索更为有效地价格监控机制。推行内部招标和价格监督就是为了通过采取分权制衡、不相容职务分离等措施，从源头上预防舞弊行为，为单位节约资本。

（二）集中采购资源

事业单位不止一家，同样的供应商也不止一家，在面临采购时往往就需要从众多的供应商中择优进行采购。科研单位采购物资产品，一方面关注价格，一方面更关注供应商提品的质量及性能等方面，而这些方面都是需要科研单位不断进行甄选，从而选择有利于自身发展的物资产品。但是在市场上的物资不仅数量众多而且繁杂，其中不乏一些劣质资源。因此，为了避免受这类劣质物资的影响，就需要科研单位对供应商进行慎重考查，择优选择并与其签订长期合同或价格协议。这样在物资采购上，就形成了固定的渠道，尽可能避免了劣质资源的选购，也不会受市场上各类信息的影响而导致误判。招标采购将有限、分散的时间、资金及人力等资源整合起来，形成一个合力，这既提高了采购效率又节约了人力和资金。

（三）提高采购质量

对于物资产品的筛选，需要专业的设计人员对供应商提供的物资产品不断进行试用和验证，判断是否满足项目的生产要求，而对于入所产品也需要专业的质检部门进行检测，这样对于供应商的选择，就要由各单位组织招标的方式，将符合要求的供应商放在一个公平公正的平台上竞标，这种方式不仅使供应商相互之间的价格透明化，还能促进供应商之间的竞争，将其产品的优劣势均展现出来，此时科研单位就可以做充分分析以便选出最优的合作伙伴。

（四）有利于优化采购制度

在科研单位实行招标集中采购后，很多重要物资采购减少了与其他供应商之间的交往，同时由于招标部门是独立于采购、基建、行政等业务部门之外的价格监督机构，对采购价格的合理性进行把关，避免价格由单一部门决定，从源头上切断腐败的滋生，物资采购的不正之风得到有效遏制。此外，招标部门作为价格监督机构，不担负直接买与卖的职能，采购资源的最终决定由开标当天从评委专家库中随机抽选的专家做出，由专家组确定中标候选单位的排序，因而招标集中采购非常有助于科研单位选出最适宜自身发展的合作伙伴。

三、改革创新事业单位招标采购制度的措施和方法

（一）明确建立统一招标采购标准

在严格执行国家相关法律法规的前提下，科研事业单位可结合自身的实际情况成立内部招标管理委员会作为内部招标的决策机构，设立独立于业务主管部门之外的招标办公室负责内部招标工作的具体组织落实，设置考察组、评标专家库、谈判组分别负责供应商考察、现场评标、商务谈判等工作。同时由招标办公室牵头制定内容规范、科学完善可操作性强的内部招标管理规定和规章制度，为招标过程提供一套有效的保障。

（二）完善招标采购预算工作

预算在招标采购中占有重要地位，是单位在一定计划期间（年度、季度或月度）编制的材料采购的用款计划。对与招标采购的预算工作，事业单位可以成立一个专门的工作小组，由财务、纪检、审计、技术等与预算相关的部门的人员共同组成，参照事业单位对采购部分的相关规定拟定相关的制度规章。对招标的流程细节进行分析，尤其其中重要的部分进行准确的分析，尽量减少不必要的资金支出。对于招标的流程进行预算模拟，根据不同的项目制定不同的招标方案，并从中择优选择，起到不断完善招标流程的作用。

（三）增强招标采购透明度

招标采购的透明度是指：资金透明、流程透明、结果透明。它可使投标单位准确认识到招标方的意图，并依据自身情况分析双方是否拥有相互合作的机会。对于招标方，可以利用透明化的招标管理，分析投标方的能力和实力，判断其能否满足招标的需求。同时，投标方在中标后的具体采购流程上，也具有透明化，使招标单位亦能够清楚地了解到资金的去向以及资金支出的过程，对资金的流出起到监督作用。

（四）加强招标采购的外部监督

在招标采购的外部监督上，应安排具有一定知识储备且具有管理能力的人员，这样无论是对物资的认知程度还是对采购的过程都有了解，同时可以联合纪检审计部、财务部、各使用部门一起参与到招标活动中，适时开展监督检查，对不合规行为严格实施责任追究，以使科研单位的招标采购活动更规范、更有效。此外，还可以利用现代信息化的手段，建立信息公开公示平台，将合同采购价格及内部招标价格等相关信息公开，强化群众监督，提高招标的社会透明性，保证招标的公平公正性。

（五）采用信息化的采购技术

网络科技的到来，对生活的各个方面都有着很大影响，信息化的处理方式也使工作效率得到了很大提升。利用互联网作为信息交流的主要媒介，用快速传递的特性在招标过程中实现信息的互通。同时，也可以大量的使用互联网上的信息资源，不断对招标信息进行完善。但是就目前事业单位的招标采购环节来看，仍旧缺乏相对的完整性，在细节的处理以及信息的传递上都存在着很大的进步空间。信息化时代的到来，应在招标采购的过程中不断实现信息与技术的有效结合，使招标采购体制得到一定程度的优化。

四、结语

目前我国科研事业单位的招标采购制度并不完善，在招标的流程上和具体的采购环节均存在着诸多问题。虽较之于以前的采购体系已经有了较大的改进，但仍处于起步阶段。因此，无论是在具体的招标流程还是采购细节上，都需要不断的结合以往的经验来进行对体制的优化，将尚在起步阶段的招标采购体制逐渐发展为完善健全的体制。

（作者单位为中国航天科技集团公司第九研究院第七七一研究所）

参考文献

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一、法院在财产刑执行中存在的问题

（一）执行部门不统一

根据2009年最高人民法院《关于财产刑执行问题的若干规定》第一条，财产刑由第一审人民法院负责裁判执行的机构执行，可见财产刑执行主体应该是法院执行局。但实践中，判决前预付的罚金由被告人及其家属直接交给法院刑事审判庭，多数法院都存在刑庭和执行局均进行财产刑执行的混乱局面。就笔者了解，东城、丰台、海淀、朝阳、昌平等区法院刑庭和执行局均有权执行财产刑，而通州区法院所有财产刑均由刑庭收缴，执行局以影响执结率为由，一律不执行财产刑案件。

（二）执行程序不规范

关于财产刑执行程序，根据2007年《最高人民法院关于人民法院办理执行案件若干期限的规定》，根据其中第二条和第五条，财产刑执行程序为：一审人民法院刑事审判庭应在刑事判决生效后及时将执行事项移交本院立案庭审查立案；立案庭对属移交执行范围且移交材料齐全的，自收到移交材料之日起7个工作日内予以立案；执行机构收到执行案件后，5个工作日内，向被执行人及其亲属发出《执行告知书》……。实践中，对于先预交罚金，再宣告判决的案件，被告人及其家属预交的现金一般都由刑庭收取，再转交给执行局，立案庭再进行立案，执行程序本末倒置；而对于没有预付罚金的案件，法院由于受到结案率考核的影响（据了解，法院系统对于财产刑执结率没有考核要求，只对执行案件执结率作统一考核），对于那些判决后肯定能够执行的，就移送立案庭立案，对于难以执行或可能出现影响案件执行终结情况的案件，就采取不予立案的方式，使案件不进入执行程序；即使是把财产刑案件纳入执行程序，法院也想方设法在法律规定以外寻找其他结案的方式，如以内部中止执行报结案等。

（三）执行时限不严格

除判决前先行执行违法了执行程序启动的时限外，按照现行刑法和相关司法解释的规定，罚金的执行时限在判决书中就应判定，根据《最高人民法院关于适用财产刑若干问题的规定》第5条：“判决指定的期限”应为从判决发生法律效力第二日起最长不超过三个月”；没收财产是在判决生效后立即执行，根据最高法《关于办理执行案件若干期限的规定》，被执行人有财产可供执行的案件，应在立案之日起6个月内执结，实践中，存在财产刑执行久拖不结，不严格按照执行期限办理的情况。

（四）执行结果不理想

在法院“自审自执”、缺乏必要外部监督，财产刑执行又不存在申请执行人这一权利主体的情况下，财产刑执行程序的启动和执行结果的保障完全依靠法院的主观能动性。法院是否采取执行措施，是否在法定时间内执行均无人过问；从内部监督机制看，虽然最高法有关于在审判执行部门设立廉政监察员的相关规定，但绝大部分法院对财产刑的执行并没有建立相应的内部监督机制，执行结果不理想，“空判”现象严重。

二、贯彻新刑诉法以来财产刑执行监督的实践

（一）财产刑监督的基本情况

新刑诉法实施以来，东城区人民检察院积极开展财产刑执行监督工作探索，与区法院召开院级领导、部分负责人及案件承办人三级座谈会，达成多项共识。于2013年3月出台《东城区人民检察院财产刑执行活动检察监督工作办法》，并于4月份开始陆续就7件财产刑案件执行情况进行了检察监督。7件财产刑案件涉及诈骗罪1件、危险驾驶罪1件，盗窃罪5件。7件案件均为判处自由刑附加罚金刑，其中自由刑刑期从拘役4个月到有期徒刑1年零2个月不等，罚金数额为1000-3000元不等，罚金刑均在法定期限内执行完毕。

（二）监督中反映出的问题

1.未判先罚比例较高。7件案件中，有3件在法院判决前，被告人或其家属已提前交纳了罚金，占监督案件总数的43%，且该情况体现在判决书中。虽然判决书没有明确写出，但实际上交纳罚金的情况作为法院量刑情节予以考虑。据了解，通州区法院除判决缓刑案件均由刑庭判决前收缴罚金，判决实刑案件财产刑是否执行无人问津，全凭犯人自觉执行。

2.法院出具收据日期不确定。从7件案件法院出具的罚没款收据看，3件判决前收到罚金的案件中，有2件案件收据日期在判决前，另有1件案件收据日期显示在判决后第15天开具。另外4件判决后执行罚金刑的案件，判决中均写明罚金应在判决后10日内缴纳，但收据日期显示仅有2件案件在10日内执行完毕，另2件案件分别在1个月后执行。

3.累犯惯犯前罪罚金未缴，多次合并执行。1件盗窃案件显示，罪犯系盗窃惯犯，2007年因盗窃罪被判处罚金2000元未缴纳，2009年再因盗窃罪被判刑，与之前未缴纳罚金并罚罚金3000元仍旧未缴纳，2011年再次判刑时合并缴纳5000元。经了解，有犯罪前科的嫌疑人以前财产刑是否执行，一般在庭上由审判长向嫌疑人讯问，并可通过登录法院办案系统核实。

（三）财产刑执行监督的现实困境

一是监督缺乏案件来源。确保检察机关对财产刑执行情况的知情权，打破财产刑执行过程中的程序壁垒、疏通财产刑执行情况的反映渠道，是检察监督的前提。二是监督程序有待明确。目前东城院仅对执行终结案件开展了监督，且未发现明显违法执行问题，对于如何运用有效监督手段，提出纠正意见，在程序上没有实践经验。三是监督措施尚不完善。如果监督中发现财产刑执行问题，根据现有司法解释，“应当依法提出纠正意见”，没有具体规定检察机关可以采取哪些法律措施，也没有规定法院不予纠正时的法律后果，显然缺乏必要的法律强制力。四是监督力量需要增强。以笔者所在院为例，监所部门五名干警平均年龄在45岁以上，难以胜任新刑诉法对监所部门刑罚执行监督职能的增强。

三、财产刑执行监督制度机制构建

（一）监督对象和重点

1.监督对象和环节：财产刑执行活动所涉及的单位和个人，包括人民法院的刑事审判庭、立案庭和执行庭（局）及其工作人员。被执行人不是财产刑执行监督的对象，但其认为执行机关的执行行为违反法律规定时，可向检察机关监所部门申诉，检察机关应就此展开调查。监督环节应是案件宣判财产刑后到财产刑执行完毕或终结的整个执行过程。

2.监督重点，即财产刑执行中问题多发的环节：（1）执行主体，应是人民法院的执行机构——执行局，不应将刑事审判庭或法警大队等机构作为代执行主体；（2）执行时限，罚金刑执行时限以判决书确定的期限为准，从判决后第二天开始最长不超过三个月，没收财产刑应在判决后立即执行，最长应在立案后六个月内执行终结，严禁提前执行和超期执行；（3）执行立案，判决后执行前，应经立案庭立案作为执行活动的启动，严禁不结不立、先执后立；（4）强制执行，法院对被执行人采取查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等强制措施应当正当、及时、规范等；（5）变更执行，财产刑执行的中止、终结及罚金的减免是否符合法定情形，有无违反法律规定等；（6）财物上缴，罚没财物应当按照规定上缴国家财政，严禁无截留挪用、贪污私分等。

（二）监督案源机制与监督模式

1.监督案源的保障。笔者认为，保证财产刑执行案件全面和及时进入检察机关视线，是启动财产刑执行监督的前提条件，也是监所检察部门确定不同监督模式的基础参考，为此应先建立财产刑执行案件移送制度：（1）内部财产刑案件移送机制，公诉部门接到人民法院刑事判决后，对于其中判有财产刑案件，在7天内将判决书和执行通知书副本移送监所检察部门；（2）外部财产刑案件移送机制：一是与法院刑事审判庭建立联系机制，判决后法院刑事审判庭将判处财产刑的执行通知书副本连同判决书副本7日内交检察院备案；二是与法院执行局建立联系机制，执行局收到案件后将《执行告知书》副本7日内移送检察院备案。执行完毕的案件，将《执结通知书》交检察院备案。执行的过程中发生变化，需要中止执行或减免数额的，随时将相关法律文书副本交检察院。

2.监督模式的选择。上述案件来源机制建立后，监所检察部门能够在监督的源头上对于需要执行财产刑的案件有较为全面的掌握，也才有了对执行监督模式选取的现实可能性和主动性。对于财产刑执行监督，是采取常态化全面监督、每案必查的模式开展，还是采取定期抽查或者专项检察的监督模式，笔者认为可以采取同步监督与事后监督、全面监督与重点监督相结合的模式。具体来说，（1）对财产刑执行开展监督，以事后监督为主，特殊情形开展同步监督：对于那些原案社会影响大、群众关注度高、受害者众多或判处财产刑数额较大、预测执行有难度的案件，监所检察部门应当在收到判决书副本之日起，主动开展同步监督；对于罚金刑执行中发生需要减免情形的，监所检察部门也应开展同步监督，对是否遭遇不能抗拒的灾祸使缴纳确有困难进行审查，参与或启动财产刑执行变更裁定程序并出具关于是否应该减免的意见书。（2）财产刑执行监督工作开展初期，监所检察部门可以集中力量对一定时期的单处和并处财产刑案件进行全面监督，在监督中发现问题、积累经验、畅通渠道，待监督形成一定规模和成效后，可以视监督力量决定采取重点监督和抽查监督方式。

（三）财产刑执行监督程序

1.启动程序。监所检察部门开展财产刑执行监督工作，应当对人民法院移交的财产刑执行案件以及被执行人及案外人提出的申诉举报线索进行登记，填写《财产刑执行监督案件登记表》，启动监督程序

2.初查程序。监所检察部门应指派两名专人负责对财产刑执行案件线索进行初查，初查方式主要以书面审查为主（内容包括向人民法院调取的罚金接收单明细、没收清单、通过国家金融机构上缴国库的凭证、执行回单等材料的复印件）；必要时可以对执行中的强制措施及案外人提出的申诉、举报进行调查；也可以对法院执行数额较大或重大敏感案件的财产刑执行活动进行临场监督，临场监督人民法院财产刑执行活动时，应当填写《财产刑监督审查表》，全面客观记录监督情况，现场监督的检察人员签名。

3.立案审查。对于通过书面审查和必要调查以及询问等工作，发现人民法院执行存在违法或不当以及司法人员渎职犯罪嫌疑等情形，需要立案进一步审查的，应当填写《立案审查表》，呈报监所处处长及主管检察长审批。决定立案审查的案件，承办人应当对人民法院执行工作的实体和程序开展全面客观的调查核实。

4.审查过程与结论。经审查作出监督结论后，均应在3日以内送达法院执行机构或相关部门：（1）审查终结：对执行合法且无不当的案件线索，应当作出终结审查决定，由案件承办人撰写案件审查终结报告，报处长、主管检察长审批；（2）确认违法：发现法院应当依法执行财产刑而不执行的情况或其他执行过程中的问题经核实确有违法，应当依法向人民法院提出纠正违法意见，制作《纠正违法通知书》，呈报监所处处长及主管检察长审批，紧急情况可采取口头纠正形式；（3）执行不当：经核实确有不当，应当依法向人民法院提出检察建议，制作《检察建议书》，呈报监所处处长及主管检察长审批；（4）发现职务犯罪线索：人民检察院在监督财产刑执行工作中，如初查发现人民法院执行活动中有司法工作人员渎职犯罪，制作《移送线索通知书》，符合立案条件的移送本院反渎职侵权检察局，属于违纪问题应移交有关部门处理，呈报监所处处长及主管检察长审批。

案件审查终结后，案卷应当按规定装订成卷、独立编号，并按要求及时归档。

5.跟踪与反馈。法院执行机构收到检察院发出的《纠正违法通知书》、《检察建议书》，应对检察机关监督中发现的问题及整改意见进行反馈和落实，于15日内通过回函的书面形式反映纠正和整改情况；逾期未有反馈的，监所检察部门可以进行跟踪督查，将监督意见报被监督法院的上一级法院、同级党委、人大等。

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一、财务总监的基本内涵和主要职能

在我国，财务总监一词的内涵，相当于国际上通用的首席财务执行官（简称CFO）。在现代企业制度当中，CFO一般由董事会任命产生， CFO的职能不再是以传统的会计核算、财务收支管理为主，CFO在公司治理中同时负有监督管理职能和参与决策功能。这就决定了CFO应该进入董事会，赋予执行董事的职责，具体职能除了会计核算、会计内部控制以外，还包括代表出资者实施外部资本控制，和经营管理者一道参与公司战略目标的确定、经营决策和风险管理，确保提供给出资人会计信息的真实性和完整性。

实行财务总监制度的目的，就是要实现企业财务管理的“转轨变型”,使经营者的财务模式发展到出资者的财务模式。因此，需要确立财务总监在企业法人治理结构中的地位，对财务总监进行适当的授权，积极探索有效发挥财务总监的管理和监督职能的方式。具体来说，财务总监的职能应该包括三个方面：

1.财务总监的会计内控职能

在现代企业制度下，财务总监的管理职能不再是原来的“记帐”、“报帐”或“成本管理”等简单意义上的财务管理。财务管理应该以价值管理和风险管理为核心，不断健全和完善企业的会计内控机制，防范企业的财务风险，促进企业实现价值最大化的目标。内部会计控制系统是企业整个内部控制的核心，控制工作的一个重要原则就是相互牵制，内部控制就是要将不相容的业务分离，不能出现一个人全过程经办同一业务的现象。形成内控机制不能完全依靠财务总监一个人，如果每张单据都得经财务总监审批，执行的结果往往事与愿违。一方面，如果财务总监一味把关，则有可能成为大家眼中的死板、较劲之人；另一方面，如果财务总监自身存在道德风险，在利益的驱动之下，和经营者通过作弊，控制实际上变成了放权，管理仍然会失控。

财务总监不应该使自己成为矛盾的焦点，最好的管理手段就是形成外向型、相互牵制的内控体制。要理顺业务流程，建章建制，使企业的各环节环环相扣，强化关联方之间的相互牵制，实现管理的自动化。国资委所监管的企业基本上都是集团公司（控股公司），这些企业能否建立完备的内部会计系统，对于企业经营目标的实现和国有资产保值增值的要求是至关重要的。对于跨地区经营的公司和分支机构，还需要进行远程监控。会计内控系统要根据企业的特点自行设计和实施。一般来说，企业会计内控的主要内容包括资金的管理和调度、采购和付款业务、销售与收款业务、工程项目的投资和建设、实物资产控制、对外投资决策控制、担保业务控制、债务总量、债务结构和财务杠杆的控制。同时，还要建立相应的信息反馈机制，通过定期的财务分析报告，将需要引起业务部门注意的问题以通知或经营例会的方式反馈，并将重要的业务活动信息及时纳入财务分析，使财务人员及时了解业务和市场。另外，还要建立相应的业绩评价体系，通过预算考评等方式实施业绩评价。

2.财务总监的监督制衡职能

在以所有权和经营权两权分离为特征的现代企业制度框架下，出资者一旦作为一个独立于经营者之外的主体，必 然要有自身的独立行为。这些行为就是通过投资行为谋求投资报酬最大化；通过监管行为使可能的最大报酬变成现实的投资报酬；通过已投出资本的转移规避风险，或通过调整资本结构实现资本报酬的最大化。所有这些行为都与财务行为密切相关。从这个角度看，出资人的管理就是财务管理，出资者财务管理的实质就是对经营者财务行为的监督，以确保其资本保值增值。

赋予财务总监行使监督制衡的职能，代表出资者实施企业外部资本控制，一方面符合企业外部信息使用者的需要，确保出资人及时、充分、公允的获取企业的会计信息；另一方面可以遏制经营者出现有悖于出资人利益的道德风险和逆向选择行为。具体来说，财务总监的监督制衡职能体现在，制定集团内部财务报告制度（包括报告的标准、时间与内容设定、报告质量控制与会计标准等） ;涉及企业重大收支的项目如预算、财务收支计划、成本和费用计划、信贷计划、财务专题报告、会计决算报告须经财务总监审批签署。企业重大业务、经济合同、经济协议等，须由财务总监和企业负责人联合签批。

3.财务总监参与经营决策的职能

一个有效的公司治理结构不仅用来约束企业内部出现道德风险和逆向选择行为发生，还要防止企业的经营决策出现失误。决策一旦出现失误，对企业的负面影响往往带有长远性、持久性、根本性的特征，因此公司治理结构要有利于形成一套有效的决策制衡机制，以使不正确的结果能够通过相互制衡关系的不同环节而层层“滤出”，尽可能减少以致消除经营管理层在做出决策的过程中出现失误。对于企业发展战略存在直接或潜在重大影响的决策，如企业的巨额投资项目决策、核心产业或主导产品战略性重组调整、影响母公司或核心企业股权控制结构变更的投资管理等，财务总监要在这些重大事项的决策中发挥其特有的作用，可以作为执行董事的身份参与公司的经营决策、战略规划和风险管理。

财务总监要考虑如何运用财务技术，从内部和外部两个方面入手，用整体的眼光来看待公司业务，并着眼于未来的发展。比如，财务总监要确定最佳的企业资本结构，以保证为实施战略预算所需要的资本，并筹划其资本来源渠道。再比如，财务总监要积极探索如何运用收购、兼并和重组等资本运作的手段来达到不同的战略目标，例如，拓展产品的营销渠道；降低上游原材料的采购成本，或是拉长产品链条；将企业做大做强，形成规模经济；取得品牌效应等无形资产；吸收核心技术，提高产品的核心竞争力等等。总之，在如何实现公司增值的过程中，财务总监的视野要具有前瞻性，不能只盯住企业的产品利润，还要充分认识到通过资本运作同样会给企业带来增值利润。当然，仅仅通过财务总监的参与形成有效的决策制衡机制是远远不够的，但赋予财务总监参与经营决策职责是建立有效的决策制衡机制的重要一环。

二、在国资监管中实施财务总监制度的现实意义

1.委托关系下的信息不对称性

在现代企业制度中所有权和经营管理权相分离的前提下，出资人游离于企业的外部，本身处于信息的弱势方。国资委派往企业的产权代表作为具体行使国有产权的自然人，存在为追求个人目标而偏离出资人目标的可能性，容易出现逆向选择和道德风险。比如假帐真做，真帐假做，以及帐外帐、小金库、资金体外循环等问题，严重影响会计信息质量。另外，在国有企业改制的过程中，由于出资人往往不能得到真实的财务信息，容易出现国有资产的流失。因此要建立相应的制度确保信息弱势方及时、准确获得信息，同时对信息的强势方施加必要的约束。

2.财务总监制度是完善企业法人治理结构的客观需要

国有资产管理体制改革在深层次上是治理结构的重新安排，实际上是对国有企业建立现代企业制度的进一步完善。法人治理结构是现代企业制度的核心，国有企业改革要实现制度创新，必须要把建立科学的法人治理结构放在首位。目前从国有企业改制的实际来看，我国正处在体制转轨过程中，新旧体制的相互影响使一些国有企业在构建现代公司治理结构的过程中出现变形。比如有些企业，作为决策机构的董事成员和企业高级管理人员严重交叉，使权力过于集中，经营管理层对企业处于绝对控制地位。监事会制度虽然对企业的财务进行监督，但是监管重心更多的集中于事后监督，缺乏事前和事中的监督。国资委对于企业实行的经营预算的管理制度也是集中于事前监督，游离于企业外部，对于企业真实的财务状况缺少了解。为了有效避免出现财务监管真空，有必要实施财务总监制度，以达到过程监督的目的。

三、财务总监在公司治理中的地位

根据财务总监所行使的会计内控、监督制衡、参与决策三大职能，决定了财务总监在受托责任上要对出资者和董事会负责，在经营上要对总经理负责。这就要求财务总监既是董事会成员，又是经理层人员，具有执行董事的身份。对于国有独资企业来说，财务总监应该成为领导班子的成员，进入企业决策层，有权参与企业重大事项的决策。财务总监和总经理之间应该形成合作且相互制衡的关系。一方面，在具体执行企业的经营决策时，财务总监要在总经理的领导下，成为总经理的助手和参谋，对资金的筹集和使用进行管理和运作，提供财务上的支持。另一方面，两者存在相互制衡的关系，对于财务总监适当授权，建立财务总监的审批制度，以及财务总监和总经理的联签制度，在企业内部形成约束制衡机制。

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改革开放以来，我国初步建立了财政监督体系。随着社会的发展，财政管理方式不断完善，传统的财政监督体系已经不能适应社会的发展需要。我国正处现在经济转型的特殊阶段，还没有形成规范完善的财政监督体系。近些年来，牵扯到关于财政方面的违法违纪案件层出不穷，违纪方式隐蔽又先进，涉及金额越来越大。这些问题说明我国财政监督机制的建设并不完善，亟需构建新型财政监督机制。目前，加大财政监督力度、建立预算管理制衡机制成为中央、财政部要求的重要工作之一。我国各地方对财政监督机制的构建问题进行了积极地探索。为了贯彻实施中央、财政部的工作要求，我市财政局经过调查研究，提出了创建新型财政监督机制的工作思路。

一、乐陵市财政监督工作中存在的问题

各地方在构建新型财政监督机制方面取得成绩，但是由于财政监督对象的多样化、监督内容的复杂化和监督目标的明确化，需要不断完善财政监督机制，强化财务监督的作用，维护财政秩序。通过分析发现我市财务监督机制存在以下问题：

（一）财政监督与财政管理没有形成统一的整体

财政管理与财政监督是辩证统一的关系，财政监督工作应寓于财政管理之中。但是我市财政职能部门和财政监督部门没有形成规范、畅通的共同方法和制度，使监督部门不能掌握财政资金的状况和相关文件、会议精神，将监督工作处在被动的位置，出现财政内部各业务部门监督不到位和监督部门监督缺位的问题，降低了检查监督工作的效率。

（二）财政监督手段落后

我市财政监督工作的手段还停留在手工查账阶段，造成信息不准确、反馈不及时。财政部门和相关单位没有合理应用互联网，监督机构对有关单位的财政资料得不到及时的了解。监督技术不先进，造成重复检查，造成成本加大，降低工作效率。监督模式还是外部监督多，事后监督多，重收入轻支出，某个环节检查多，全方位检查少。

（三）财政监督的法制建设滞后

我国颁发了一系列财政法律法规，但是关于财政监督的法律法规主要分散在各个财政法律法规中，没有形成完整的、系统的、权威的财政监督法律体系，使财政监督的职能、内容、手段没有统一的规定，财政监督没有法律保障。因此在执法上的力度不够，不利于财政监督工作的顺利进行。

（四）缺乏健全的财政监督格局

审计监督、社会监督、财政监督、人大监督这几个监督主体的分工不明确，没有形成相互促进、相互制约的监督格局。人大主要对预算和决算的审批进行监督，当审计监督发现财务问题已经难以挽回损失。财政监督无法贯穿资金运作的全过程。各相关部门相关单位的自我监督也不到位。

二、构建我市新型财政监督机制的思路

就我市而言，构建新型财政监督机制就是要将监督贯穿整个财政制度制定上，使财政监督成为财政管理组成部分，使财政管理和财政监督形成一个整体。转变监督方式，形成事前审核、事中监控、事后专项检查相结合的财政监督方式。使财政监督信息化、网络化，提高监督的效率。对此需要采取以下对策：

（一）建立全面的财政监督约束机制

首先要建立财政监督检查组织机构，规范财政监督的工作职责，加强业务管理机制的管理层次，加强财政监督机制的团队建设工作，不断完善岗位设立，建立监督工作责任制，促进监督机制的完成。其次，上级监督机制应该对下级部门进行指导和管理，为下级工作提供便利，解决困难，可以多组织业务培训进行学习交流，加强财政监督人员的执法能力和综合素质。还可以不断扩大财政监督的内容和范围，发挥财政监管的职能，使财政监督以财政管理为中心。省级财政局严格督促市、县级财政局的工作，逐渐构成上下合作、管理规范、高效的财政监督约束体制，构建有力的监督运行形式。

（二）加强财政监督的法规体系建设

目前我国财政监督立法工作滞后，应加快建立完善的财政监督法律法规体系。不断完善规范关于财务、会计、财税方面的法律法规，加快有关财政监督法律法规的立法速度。建立健全财政监督法律法规，确定财政监督的地位、执法主体、执法手段、过程、内容，使监督的执法工作有法可依。还应建立和财政监督法律相相关联的规章制度，各地方相关部门要及时完善财政监督规定。财政监督机构要严格按照法律法规进行执法，加大执法力度、文明执法，有利于减少财政违法违纪现象的发生。

（三）构建完整的财政监督体系

审计机关、财政机关、各级人大、社会民众以及社会舆论都是完整的财政监督体系的重要组成部分。审计监督主要是事后监督；财政监督覆盖到整个财政资金运作的过程中；人大监督主要是对财政预算的监督和审查。各方面的监督内容和方式是不同的，但目的是一致的。财政监督的重要任务就是明确与其他监督的职责权限，相互协调，避免重复检查，共同完成财政监督任务。他们是相互促进又相互制约的辩证统一的关系。

（四）转变财政监督方式

首先不仅要对收入进行监督，支出监督也要加强，建立从申报、拨款、财务使用过程的全方位的监督机制。其次事后监督向全过程的监督方式进行转变，使财政监督融于整个资本运作的过程中，与财务管理相结合。然后是将突击性监督转变成日常性监督，各级财政部门对财政管理的预算进行日常的监督工作。专项检查是对财政管理中的突出问题进行专项调查研究，有利于财政监督政策法规的制定、依法行政。财政监督要着重转变监督方式，对财政活动的全过程进行监督，通过日常的检查及时发现问题、整改问题、完善监督制度。

（五）加快财政监督信息化建设

利用计算机网络技术完成财政专项检查和日常监管工作，建立财政监督检查数据库，设立开放的网络举报窗口，不断研发、引进先进的财政监督软件和技术。

（六）完善财政监督信息反馈系统和预警系统

根据财政监督信息反馈系统监测出的财务问题，采取具体解决措施，以此来引导财政活动进入正轨。财政监督体系不断实现网络化，使各部门各地方的信息资源充分共享，财政监督检查机构才能及时的作出整改，促进财政监督水平的提高。财政运行预警系统能及时发现财政运行非正常现象，有利于相关部门及时化解财政风险。

（七）建立高效廉洁的财政监督队伍

财政监督涉及到法制、财政、税务、会计、审计、金融、管理等社会经济的各个领域，因此财务监督人才队伍应该具备全方位的综合素质。各级财政部门应注重财政监督人才的培养，从相关领域选拔优秀人才，不断提高财务监督体系人才的素质，壮大财务监督队伍。

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关键词：健全 采购过程 控制制度 研究与分析

众所周知，采购控制是现代化企业面临的重要管理问题之一，在相对稳定的市场环境中，任何企业都需不断加大采购管理的控制力度，以谋求更稳定、更合理、更科学的发展，此外制度是生产管理的有力保障，所以企业还要创建一个完整的制度，进而完善企业采购控制机制。

一、企业采购控制制度发展现状分析

1.1采购控制理论概述

采购控制是以采购人员为主体的管理项目，采购人员在获取生产原料信息，决策采购计划的过程中，必须针对企业切实发展现状，制定一个相对节约、高效的采购计划。

1.2采购控制对促进企业良性发展的重要性

任何一个企业在发展过程中，都需要实施“计划”经济，因此企业不仅要实时更新生产、管理、发展计划，还需配套完成多个资本运营项目的管理升级。采购控制是企业减小生产成本，优化生产体制，获得最大商品价值的必然手段，不仅可以帮助企业选择最优生产原料，还能帮助企业筛选最优供应商。由此可见，采购控制不仅受经济市场环境的影响，还受供应商市场行情的干扰。因此笔者认为，按照既定任务完成采购计划，是企业采购控制管理中不可或缺的管理手段之一。

二、健全采购控制制度的解决对策

2.1制定合理的采购计划

采购计划是采购人员开展采购工作的基本条件，通常以计划书的形式表现出来。该采购计划经过公司领导、管理者审批合格之后，采购人员应进一步研究分析科学的采购战略。同时，在供销市场、产品价格、产品质量、生产资料供应量等多方面变量因素的影响下，其实际采购行为会受到一定干扰。因此，采购人员在确定采购计划的过程中，还需不断调整计划内容，改变实施决策的发展重心，以出色的业务能力，控制好各利益方的合作关系[1]。

2.2建立科学性的作业制度

2.2.1规范操作流程

一般情况下，企业的采购工作涉及到的管理内容非常多，所以必须在一个标准化的操作环境中，对采购管理项目进行科学控制。标准化是规范控制管理工作的行为准则，可以提升管理的高效性和准确性。将每个工作环节记录到工作日记中，并记录每个环节的工作重心，利用分层管理明确每个采购人员的责任，以制定出更为合理的操作流程[2]。与此同时，企业采购部门管理者还可以制定一个采购操作流程规范，操作手册中要标记不同采购阶段的管理内容，确定采购时间、采购合作方、采购地点、运输方式和项目负责人姓名的重要信息之后，再由固定的执行人员去执行相关的采购任务。

2.2.2设置管理权限

企业内部采购人员在工作中的权利是相互制约的，管理者将采购工作分成若干份，按照责任权属和工作职能的不同，将采购任务分配给适当的采购人员。这种“按劳”分配形式可以促进采购人员工作习惯的养成，同时也赋予了采购人员较大的决策权利。如果这种权利不能合理使用，则采购人员会为了一己私利而恶意透支采购项目成本，依靠不法手段获取利益。因此必须设置合理的操作权限，让每个采购人员的采购工作以及其拥有的采购权利能够处在一种相互制约的关系当中。采购人员没有权利是无法和合作供应商开展采购工作的，权利过大也不行，采购人员的工作效率和质量也会相应降低[3]。

由此可见，工作效率的提高和采购人员道德素养的培养也尤为重要。采购工作中所产生的限制性风险，会干扰采购人员的工作，给企业带来巨大的经济损失，实名制、权属限制、责任分管的采购管理控制模式更能突显出企业的优化管理优势。

2.3加强采购管理的内部控制

除建立标准化操作流程之外，企业的采购工作还会受到许多外部环境的影响，内部控制是采购管理中最为艰巨的工作任务之一，在现阶段企业采购成本控制领域中，一系列内部管理内容都可直接或间接干扰采购控制制度和内容。因此，企业领导者需兼容各内部管理项目的生产应用价值，将不相容的管理项目有机的融合在一起，增加采购环节中提交采购清单、签订采购合同、商品货物交易运输等采购内容的合理性[4]。具体内容如下：

2.3.1请购控制

企业的生产物资必须满足企业生产要求，物资储备量也应承担一部分积压风险，在双重发展压力的影响下，采购人员所做出的请购决策至关重要。在与合作供应商签订请购合同时，采购人员应结合企业现阶段的生产与发展现状，对企业下一阶段的生产规模进行认真评估，同时还需根据供应商品的市场价格和行情走向进行准确的预判，计算出准确的采购成本。在做完一系列准备工作之后，采购人员还需要总结采购决策，交由上级部门批示，经管理部门领导同意，再进一步办理采购手续。

2.3.2订货控制

多家供应商的询价单是企业选择合作伙伴的主要价格估算依据，所以采购人员应仔细比对，分析怎样的采购方式得到的优惠条件更多，并对供应商提供的生产原料质量进行认真的监督和审查。一切确定完毕之后，采购人员应协同合作供应商的管理人员制定相关订货内容和规范，确定付款时间、运输方式、供应销售模式等。

对于一些特殊行业，比如药品生产企业，主要原料供应商一旦经过严格程序选定合格后，除非有特殊原因，一般不能轻易变更供应商。因为各个供应商的原料来源、生产工艺和设备等不可能会百分之百完全一致，而这些细微的差别可能不会影响到原料的各项主要指标合格，但是却有可能影响到以此为原料生产出来的产品的指标和疗效。由于药品是特殊商品，是与人的生命休戚相关的。所以国家对药品生产企业变更主要原料供应商要求极其严格，必须要对新供应商提供的样品进行小批量试生产，并对试生产的药品进行稳定性考察，考察与原产品比较质量无影响后才能变更供应商。所以药品生产企业的采购又有其特殊性。

2.3.3采购账款控制

企业对生产材料货物验收之后，订购的货物需交由采购部门、质量安全检测部门、财会部门进行保管和验收。验收的内容包括，材料质量检验、材料数量核对、材料价格审核控制等，订货单与收货单在材料收入企业材料库中之后，财会人员必须与采购人员一起完成验收工作，以保证采购工作核心的管理内容在科学的监督下完成。与此同时，这种验收控制还可以帮助企业重新定价生产商品价格，熟悉加工商品、原材料的市场行情。收货业务作为企业采购成本控制中的核心管理内容，企业的会计人员必须收录相关采购凭证，将汇款信息、银行存款信息、预付款信息、账户信息记录在会计管理数据库中，对企业采购工作的操作流程进行系统的考核[5]。

结论：

随着企业经济体制发展的不断完善，企业对采购控制管理的重视程度越来越高，在相对稳定的市场环境中，任何企业都需不断加大采购管理的控制力度，以谋求更稳定、更合理、更科学的发展，笔者在此结合企业采购成本控制相关内容，对控制管理中的采购方法和手段进行了深度剖析，笔者认为，采购管理模式与内容在复杂的市场经营中，其控制能力并不强。因此，凡是牵涉到企业采购资金的使用问题，都需建立一套严格控制的规章制度，资金的领取、审批、使用，不仅要规定具体的权限范围，还需加大对企业采购人员的监督管理力度。

参考文献：

[1]崔明伟，张艳荣.企业经济管理中如何建立健全采购过程中的控制制度[J].科技信息，2012，13（29）：129-142.

[2]蒋欣婷，聂少芳，唐杨.对中小企业采购过程中内部控制的探讨[J].商业会计，2012，23（29）：156-162.

[3]周婷，景建平，宁华强.信息化条件下政府部门内部控制研究[J].武汉大学学报（社会科学版），2013，14（09）：102-112.

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一、军事采购监督机制的现状

目前我军军事采购监督已经初步形成了机构设置上的相互制约机制。其特点是：

1.业务主管的多级性。就全军而言，军事采购工作的业务管理已经建立了总部、军区级单位和部队三级管理体制。军事采购的第一级主管部门是总后勤部的物资油料部和基建营房部，分别负责全军物资采购和工程采购的业务管理，分别汇总、报批物资综合采购机构集中采购计划和工程采购计划，审定采购方式等。第二级主管部门是军兵种后勤部、军区联勤部物资油料部和工程管理部门。分别负责本系统、本区物资和工程采购的业务管理。第三级主管部门是军级以下部队和相当等级单位的物资和工程采购管理部门。军以下部队的采购，按照逐级负责、集中需要、集中采购、集中支付的原则，由各大单位结合实际做出具体规定。

2.采购经费管理的独立性。事业部门（即提出采购需求的部门）只负责编制采购预算和采购需求计划，审核招标文件和合同草案，指导采购机构做好本部门招标等工作。而对采购从预算的“源头”上到结算的“末端”上的全程的财务监督，对招标文件和合同草案的有关经费条款的审查，以及采购资金支付和结算的办理统一由各级后勤（联勤）财务部门负责，基本上实现了采购中的业务管理和财务监督的分头负责。

3.审计监督的全程性。军队各单位和各部门组织采购活动，必须依法接受军队审计部门的审计监督。审计监督贯穿于采购活动的各个环节。

二、军事采购监督机制存在的问题

上述的监督制约机制是军队内部层级管理体制的体现，是依据职能分工进行机构分置的一种硬性的架构安排。其存在的问题主要表现为：

1.制度监督不健全。制度监督就是一种软约束。法律是首要的制度。最近几年尽管军队出台了一些军事采购的规章制度，然而到目前为止，军事采购的基本法律——《军事采购法》还未出台。现有的制度约束仅仅是在总部出台的一些军事规章的层面上。由于法律层次不高，立法技术存在问题，所以很难对军事采购活动产生较好的制度约束和监督作用。

2.采购活动的内部监督不力。一是内部监督没有独立性。实践中，内部监督主体隶属采购部门或“两块牌子一班人马”，内部监督失去了独立性。二是采购程序的不规范，导致制度性监督不到位。在采购的具体实施中，采购方式和采购程序执行不严，有的单位计划性差，往往以部门预算代替采购计划，先采购后立项，无预算采购和超预算采购现象比较多见。

3.军外监督缺位。无论是财务管理部门还是审计监督部门均是军事机构，他们作为采购的监督主体与军事采购部门同属军方。在采购活动中，相对于供应商，他们是利益共同体，因此军队监督部门在进行（主动）监督执法时，很难真正的体现出监督者与被监督者的这种对立以及对待被监督的采购双方当事人的超脱与公正。

4.缺乏对供应商的救济机制。目前政府采购活动已经建立了较完善的质疑和投诉的救济机制。但是由于《中华人民共和国政府采购法》在附则里专门做了“军事采购法规由中央军事委员会另行制定”的规定，因此，这些救济的规定对军事采购活动并不适用。另外，尽管军队招标采购过程中违法行为的监督执法，可以根据《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》（以下简称《意见》），分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。但这些监督主管部门都是国家行政机关。实践中国家行政机关对军队招标采购的管理主要集中在工程建设领域，且多是事前的审批管理，因此非工程的招标采购的供应商就成了行政救济的盲区，而且工程采购过程中的监督执法也很难奏效。更何况《意见》根本不涉及非招标方式采购的监督执法。

三、完善军事采购监督机制的思考

1.建立供应商的救济制度。借鉴政府采购法的立法模式，可以考虑尽快加紧制定《军事采购法》，在《军事采购法》这一层次立法中专设质疑与投诉、监督检查这两章。目前，在军事采购中建立质疑和投诉这种救济机制，困难主要集中在向谁投诉的问题上。参照《政府采购法》，要使投诉能够得到公正、及时的处理，投诉一般应具备以下条件：一是受理投诉的主体应有法律赋予的监督执法权；二是可以通过司法途径对投诉的事项进行最终的救济，即如果受理投诉的主体怠于履行职责或错误履行职责还可能成为行政诉讼的被告。然而目前军事采购的监督主体尽管有军事法律法规赋予的监督执法权，但是由于这些军事监督主体不是行政法所指的行政主体，因此当他们不作为或为而不恰当时，供应商不可能再通过行政诉讼这种最终的司法途径来主张自己的权益。军队作为一个具有特殊性质的武装团体，其有不同于国家行政机关的自身的结构特征和军事审判体制，鉴于此，可以考虑将军事采购领域中与军事行政救济纠纷有关的军事行政诉讼纳入军事法院审判受案范围。目前最高法院已就军事法院审理军内民事案件作了批复，肯定了军事法院对军内民事案件的管辖权。因此，将军事采购的监督主管部门受理投诉但不作为或为而不恰当而引起的纠纷归入军事行政诉讼案件，纳入军事审判的管辖，既有必要也是可能的。

2.强化内部监督的制度约束，建立外部监督机构。监督分内部监督和外部监督两方面。军事采购内部监督的机构设置如前所述形式上已基本建立，其完善应着重在制度层面。具体包括:(1)确立采购结果的连带责任制。(2)确立采购结果公示制度。(3)确立采购人员岗位定期轮换制度。(4)明确并落实各项规则，即对采购机构各部门的岗位设置和操作流程，采购业务人员的资质要求，集中采购、分散采购和追加采购的基本工作程序，采购监督检查等做出明确规定并加强末端的执行力和责任意识。(5)采购部门应重视供应商提出的异议和申诉的调查和处理工作。