现代行政制度范文

导语：如何才能写好一篇现代行政制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

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[论文关键词]公证；自由心证；证据规则；保障

一、问题的提出

（一）证据和待证事实判断标准的欠缺

当前，公证复查和公证诉讼案件呈多发趋势，这些案件涉及的面十分广泛，有涉外类公证事项，也有国内民事公证事项，特别是委托类公证事项涉案几率最高。

案例一：诈骗人冒充檀某身份办理了委托公证，以檀某所有的房产为某公司向银行的借款提供抵押担保。法院以公证处未能查出委托人的身份虚假并出具了公证书，致使原告签署的抵押合同被认定为无效，无法实现抵押权。本案经调解结案：公证处一次性赔偿银行十万元人民币。

案例二：关某某（一直在美国生活工作）与房地产公司签订了购房合同，由房地产公司代办产权证，双方履行了付款和交房义务。诈骗人采用虚假手续从房地产公司骗取了房产证并办理了委托和转委托公证，将房卖给了张某。关某得知后提起的诉讼，公证处随后撤销了公证书，关某追回了房产，并向公证处提出赔偿交通、住宿、房屋鉴定费、执行费、律师费等费用。

法院认为：关某以公证处因其工作失误给关某造成的经济损失为由要求赔偿的理由是正当合法的。公证处在公证中确有一定过错，虽然造成关某损失的责任并不是公证处一方，但公证处为此也应承担一定的赔偿责任。

不难发现，造成上述公证错误的原因在于公证员对证据材料的证据能力审查和证明力判断上未能反映案件真实情况，而产生这一现象的很重要原因是缺少证据审查和证明力判断的标准。《公证法》、《公证程序规则》及相关办证指导规则上均缺乏具体的审查判断的标准，如《公证程序规则》第24—32条，司法部已的具体公证业务办证程序细则、办法、规定，亦只是规定当事人应向公证处提交身份、法人资格、委托书、监护权、财产所有权等证件和材料；以及“公证员认为应当提交的其他材料”。上述事实表明，我国公证实践中公证员对证据的采信和待证事实真假的判断上是在没有具体规则可依的情况下，完全依据自己的经验、知识、甚至是感觉作出选择和决定的，完全符合自由心证的特征，“自由心证制度对于各种证据的证明力和取舍，概由法官自己判断和决定”。可见，我国公证制度中虽未明文规定自由心证是审查判断证据、认定事实的方式，但事实上却是自觉或者不自觉地运用了传统的自由心证制度（至少存在自由心证的行为）。由于缺乏自由心证的具体规则，因而存在心证条件不严格，心证过程封闭、心证理由秘密、对错误心证缺乏有效的监督制度等缺陷，找不到认定证据和确认待证事实的统一标准，这是造成实践中公证错误的问题所在。

（二）判断标准缺失的危害性

没有判断证据和待证事实的具体标准，意味着我们无法预计“是非对错”；没有可援引的判断标准，意味着我们没有可依照的免责规定，公证员采信的证据一旦出现问题，必将承担责任。同时，缺乏具体判断标准的公证也违反公证的本质。公证是证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性和合法性的活动。证明就是用证据来表明或说明某未知事实的存在与否，因此证据的运用伴随着证明而存在，对证据规则的忽略也就是公证证明本质的瑕疵。

证明公证事项的真实性，严格的证据规则是必不可少的。没有证据规则，证据采信标准不确定，导致公证员任意取证、采证，无法保证公证事项的真实性，公证失去存在的必要。

综上，缺少必要证据规则限制的自由心证才是公证员在审查、判断证据时重复出错的根本原因，为保证公证的真实性和合法性，建立和完善符合现代证据制度发展趋势的现代自由心证制度势在必行，“是出于对公证职能维系的法律安全最终目标的考虑”。

二、自由心证制度简述

（一）传统自由心证概述

“现代自由心证制度”是“自由心证制度”的发展，是大陆法系在保持自由心证传统的同时，不断借鉴和吸收英美法系国家证据制度的结果。司法证明有两种基本模式：一种是法定证明（regulatedproof，也可以译为“规范证明”或“规制证明”）；另一种是自由证明（freeproof），这两种模式的根本区别在于法律是否给法官采用证据和评断证据的自由，换句话说，是由法律事先规定出采用证据和审查评断每一种证据的标准，还是让司法人员根据案件的具体情况和个人的良知去自由地采用和评断证据占主导地位的证据制度。

1808年《法兰西刑事诉讼法典》率先规定了自由心证证据制度，随后，该制度在其他欧洲国家相继确立，自由心证证据制度的主要内容就是一切诉讼证据的证明力大小和如何运用，法律预先不作规定，均由法官根据自己的良心、理性自由判断、形成确信，一概由法官自由判断和取舍，其包含两层含义：其一为“自由”，即审判人员对于证据的真实性和证明力的判断，享有自由裁量权；其二为“心证”，即审判人员对于证据的真实性和证明力的评断，应该达到内心确信的程度，或者说，应该达到排除疑虑和疑念的程度，由此可见，自由心证可以分解为两项规则，即自由评断规则和内心确信规则，前者主要指法官可以不受事先确立的规则约束而自由判断证据的证明力，后者则指通过证据认定案件事实应该达到内心确信的程度。

（二）现代自由心证

自由心证制度使使用者在认定案件真实情况方面摆脱了法律规定的形式真实的束缚，有利于发挥自身的能动性和积极性，但不免有矫枉过正之嫌。事实上，绝对的自由证明在现实中并不存在，正如乔纳森-科恩教授所言：“自由证明所依据的不再是少数已事先规定好的标准，而是范围更广的关于我们可能会因之改变意见的具体情况的标准，而这些标准都具有客观性，包括逻辑和概率标准、自然规律标准、人类行为标准及其他普遍真理标准。”因此，许多法学家对这一制度提出批评意见，并不断作出新的解释，增加具体限制“心证”的条件。正如美国法学家庞德所说：“必须不断检查和修改法律，以适应法律所调整的实际生活变化。如果要寻求原理，那么既要探索稳定性原理，又要探索变化性原理。”为此，在20世纪中期以来，以法国、德国为代表的大陆法系国家不断对自由心证制度进行改善，或者是作出新的解释，或是增加某些限制心证的条件，如许多向证据释明规则、非法证据排除规则等证据规则的设立，正是对法官自由心证的绝对自由的限制，这正是笔者主张建立的“现代自由心证制度”。“现代自由心证制度”是法学家对上述受一定规则制约的自由心证制度的称呼。

现代自由心证包含两方面的内容：一方面，法官具有自由判断证据的职权和职责，其他人无权任意干涉；另一方面，法官自由裁量证据的行为受到法律规则尤其是证据规则的制约，其行为必须符合基本的证据法则，它与传统自由心证相比更加理性和民主。

传统自由心证片面强调法官心证的自由，现代自由心证确在保留允许心证自由的合理成分上，否定了法官的单方面自由；现代自由心证是建立在证据裁判主义基础之上的，这决定了自由心证不可能绝对自由，法官所自由判断的证据的证明力，也必须被局限在那些符合法律规定的符合证据能力要求的证据材料范围内进行，并且法官对证据证明力的判断仍然要受到以下制约：（1）是司法者在自由判断证据证明力时应当遵循经验法则和逻辑规则，经验法则是根据已知事实来推导未知事实时能够作为前提的任何一般的知识、经验、常识、法则。逻辑规则是以同一律、矛盾律等为内容的从既知事实推导到未知事实的推理工具。（2）作为自由心证原则的例外，法律在某些情况下，直接规定了一定证据的证明力，而不给司法者自由判断的权力。

传统的自由心证实际上是一种秘密心证，它绝对保证法官心证的自由，除了审判结果，法官有权不公开其关于案情的任何看法，相反，现代自由心证具有公开性：（1）是心证条件的公开。心证的条件包括人的条件和制度的条件，人的条件是指通过公开的法官资格考试录取的优秀的法官，制度条件是指国家颁布的严谨、详实的法律法规、操作性强的证据规则和程序规则。（2）心证过程的公开。为此，必须建立法官的考核制度、自由旁听制度等，使法官的行为置于当事人和新闻舆论的监督之下。（3）心证结果的公开。法官是如何作出判决的，判决的理由是什么，必须详细说明。（4）心证结果的监督机制及其监督结果的公开。

综上所述，现代的自由心证本质上是一种开放的心证，一种公开的心证。

三、公证行业目前建立现代自由心证制度的必要性和可行性

前文已述，不符合现代自由心证规则的心证呈现混乱的局面，造成了很多错案，亟需在建立现代自由心证制度。此外，笔者根据公证工作中的体会中再谈几点体会：

（一）公证证明的合法性要求和我国现行法律渊源的形式，决定了确立现代自由心证制度的必要性

公证中对合法性的本质追求决定了公证员必须熟悉各部门法，但在各部门法的法条中存在着大量的弹性条款，再加上未来科技的突飞猛进，新生事物层出不穷，使得具有相对稳定性的法律制度总是滞后于社会生活的变化节奏，因此，要解决这些问题，确实需要公证员在执业中运用良知与法律意识去把握，从而客观上给现代自由心证制度造就了存在的空间。

（二）法律与事实之间的往返需要现代自由心证制度

即使法律已经对证据采证做出具体指引，在确定待证事实的真实性和合法性时，仍存在一个将制度性证据规则与待证事实进行内在联系的主观认知过程，因此，确立现代自由心证制度是必要的。

（三）建立现代自由心证制度符合认识规律

世界是丰富多彩的，客观事物纷繁复杂而又不断发展变化，一定时期的人由于受时间、空间及其他主客观条件的限制，人的认识能力不可避免地带有非至上性、阶段性等局限性，因此不可能通过法律事先规定所有可能发生的事情。公证员对个案的认识虽也掺杂了一定的主观能动性，但也同时具有相当程度的局限性。从这个意义上说，现代自由心证要求我们在恪守法律规则的基础上，从理性和良心出发，通过自己的知识、经验、道德以及这种心理状态去认识具体案件，这显然要比通过对既有规则的遵循或者绝对不受束缚的去认识个案更具科学性和主动性。从而促成我们更为准确地认定事实，提高效率，实现公正、效率、效益价值的有机统一。

（四）提高公证员准入条件为现代自由心证奠定了基础

近几年来，通过明确规定公证员需要从通过国家司法考试的人员中选拔、公证员配备数量需要根据公证业务确定的制度，树立了科学、严格的公证员准入和选拔机制，一定程度上提高了公证员的整体素质，严肃了公证职业纪律，强化了公证职业道德，为现代自由心证制度的建立奠定了坚实的主体基础。

（五）独立公证是现代自由心证的法律基础

《公证法》规定公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。这在法律上确立了公证证明权行使的独立性，独立性是公证法律服务活动的本质需要，使公证员时刻保持一种中立的态度，不偏不倚，公证无私的进行证明，这正是现代自由心证的本质内容，因此《公证法》为现代自由心证制度在公证中的建立和完善提供了法律基础。

四、在公证制度中确立现代自由心证制度的构想

在公证制度中确立自由心证无疑对公证活动有深远的意义，但是要使这一抽象的原则在实践中技术化、具体化、科学化，必须有相应的规则和制度相匹配。“自由心证原则的发展可以视为如何从立法、司法、实践上将理念还原为技术问题，并形成具体的制度来保障原则的体现和发挥的问题解决过程”，㈣就目前的公证实践来看，笔者认为应从心证的不同阶段考虑，从以下几个方面入手：

（一）实行公证员的精英化和独立化

1.现代自由心证原则对公证员至少有两个方面的要求：道德素质高、专业修养深。自由心证赋予了公证员较大的自由裁量权，但自由裁量权容易滥用。只有道德素养高的主体才能不违背良心做出真实性认定，而且这种认定容易为当事人接受，真正起到证明预防的作用。

自由心证制度另一个要求是心证主体的专业修养。只有领悟法律条文含义和精神实质的公证员才能依照法律、根据证据对事实做出正确的认定，才能对当事人申请公证事项的真实性和合法性有精准的把握，才有能力将心证的过程与结果公开。虽然我们规定了公证员的严格选拔机制，但目前的公证员的学历层次仍然有待继续提高，高学历人才依然匮乏，现代自由心证的发挥受到局限。因此，公证员的精英化是当务之急。

2.公证执业必须继续保持和加强独立性，这是公证员形成自由心证之根本前提。公证机构独立，公证员亦应独立，办证时独立思考，理性思维，既公证员独立于非公证员又独立于其他公证员。独立的地位才有自由的意志，才能产生自由的心证。排除来自外部的非法干预，确保公证员能够自由地形成心证是重中之重，虽然《公证员执业管理办法》规定“公证员依法执业，受法律保护，任何单位和个人不得非法干预”在一定程度上保障了独立性，但仍然需要更多的配套和量化措施。

（二）建立和完善公证证据规则制度

完善证据规则对自由心证进行必要的限制是现代自由心证的重要特征，亦是现代自由心证的本质需求，自由心证存在于证据体系中，就其孤立的行为过程来看，具有较强的主观性。只有完善了保障程序，特别是相关的证据制度，才能在最大程度上抑制公证员的任意主观性。

目前许多国家均对自由心证的形成设置了充足的保障措施和合理的制约措施。其中证据规则的设立和完善尤为普遍，“它要求裁判的形成必须达到一定要求的证据为依据，没有证据不得认定犯罪事实”。大陆法系国家普遍实行证据裁判原则，正是证据规则对抑制肆意形成自由心证制约作用的良好范例。反观我国公证证据规则几乎空白的现状，与现代自由心证格格不入，因此建立科学合理的公证证据规则，是公证中确立现代自由心证不可或缺的一步。笔者认为，目前我国诉讼领域证据法起草中提倡的“应大力充实证据法中规范证据能力的规则，重新审视证据法中规范证据证明力的规则”的立法主张值得我们关注，同时，针对两大法系中的直接言词、非法证据排除、最佳证据、司法认知、补强证据等成熟的证据规则我们有必要予以引进、内化和充实。

（三）完善公证说明制度

现代意义上的自由心证是公开心证，心证公开的保障除了公开办证外，还必须说明证明的理由，即公证书中认定的事实（心证的结果）是如何形成的，有哪些证据支持自己的心证，即采用哪些证据，对哪些证据不予采信，以及对证据形成的锁链进行合理的说明。证明理由的说明是对公证员滥用自由裁量权的一种有效的约束，能确保公平证明，提高公证质量，同时还有利于社会公众对公证的有效监督，所谓“阳光之下无侥幸”，也为公证书复查中对心证检验提供了良好的基础。

我国当前公证书质量，特别是涉及到说“理”这部分缺乏说服力，对依据什么得出的证明，这些证明的依据的相应证据以及对证据的认定未做详尽的规定，甚至有些格式基本没有表述，这是令人担忧的。如果不完善公证书理由说明制度，公证员的自由心证仍有传统意义上的“秘密”之嫌，我们应该力求做到公证文书中证据列举与证据分析相结合，正面论证与反面驳论相结合，一般展开论证与特殊展开论证相结合，证据说明与事实认定分析相结合，以更有力地约束自由心证制度。

（四）确立科学合理的证明标准

证明标准是指运用证据证明事实所应达到的程度。公证的证明标准应该具有双重功能，一方面其应是评价公证员在何种前提下可以认为证明对象已经清楚，并在此基础上做出证明结论的标准；另一方面其应决定在哪种情况下申请人可以解除举证责任的标准。

证明标准的确立有利于避免无边际的举证和证明，为办证和出证确立合理的范围。两大法系中，“排除合理怀疑”和“内心确信”是最有代表性的两种证明标准的表述方式。在目前的环境下，两种标准均以盖然性认识为基础，均承认司法人员对发生在过去的案件事实的认识不可能达到百分之百的准确，这无疑是科学的证明标准。反观我们公证行业，因为受追求客观真实的证明理念的影响，公证行业目前实际实行的亦是客观真实的证明标准，该标准以绝对性认识为基础，忽略了人类认识的至上性和非至上性之间的对立统一关系，不符合人类的认识规律，容易导致职权主义的滥用和资源耗费、效率低下等问题，存在很大局限性，应予以反思。公证领域有关学者已经有此呼声，该学者认为《奥地利公证法》第52条“公证人尽一切可能调查”的规定，德国公证法第4条“对显而易见有不法或不正当目的者应拒绝公证”的规定，均隐含盖然之义，并认为我国公证制度也应当承认盖然性，否则，任何一件公证请求之调查，必将旷日费时难以完成。

（五）完善公证监督机制

监督机制的设立是对自由心证的事后评判，是对自由心证者的一种观念上的制约，监督机制使自由心证者在认定事实，行使证明权时可以顾忌违背规则后产生的不利后果，促进正确自由心证。我国目前对公证机构和公证员的监督是多层次的。有公证机构内部的监督，公证协会的监督、司法行政机关的监督及社会的监督（包括舆论监督）。多重监督时，如何使监督协调一致是关键，监督机制制度化，可操作化是监督机制可行性的前提。对公证的监督只有复查制度的设计是远远不够的，我们应该设立多元化的监督制度，除复查制度外，还可以制定公证投诉具体办法等监督制度。

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论文关键词 行政执法 检察监督 国家治理现代化

一、行政执法检察监督是国家治理现代化的重要途径

国家治理体系现代化的一个核心价值就是要实行法治，通过法治来治理国家、管理社会。法治的要义就是良法善治，也就是说要建立起良好的秩序，以追求公平正义为核心价值，充分尊重和保障人权，使国家长治久安、人民安居乐业。检察机关参与国家治理和社会管理，既是检察机关履行职责的重要内容、发挥职能的重要领域，也是检察机关必须承担的政治、法律和社会责任。行政执法检察监督是检察机关立足检察职能对行政权力运行的监督和制约，是检察机关对行政诉讼监督的前置程序，是法律框架内保证行政权依法行使的刚性法律屏障，能够真正实现检察权对行政权有效监督，提高行政效能，从源头上堵塞社会管理漏洞、化解社会矛盾、促进社会和谐，实现善治，从而推动国家治理现代化。

二、行政执法检察监督能有效制约行政权力的扩张和滥用

权力需要监督，这是法治的一个基本理念和真理。改革开放30多年来，我国行政执法从总体上取得了很大的成绩和进步，促进了社会和经济的发展；但是，有法不依、执法不严、违法不究、滥用职权等现象至今仍不同程度地在许多地方出现，造成了一系列新的矛盾和问题。究其原因，主要是我国行政执法权过于集中而又缺乏有效的法律监督机制。检察机关是国家法律规定的法律监督机关，“法律监督最基本的性质和功能是它的控制性，一为控制法的运行过程，防止、控制和纠正偏差和失误；二是制控权力运作过程，防范、控制和矫正权力的扩张和滥用”。法律监督是为了制约行政权和审判权而产生的，是国家权力需要监督的自然产物。行政执法检察监督主要任务在于促使行政权在规范和制度中运行与行政诉讼审判监督相比具有以下优势：第一，行政执法检察监督为事前和事中监督，相比起行政诉讼审判监督，更能及时发现和纠正违法犯罪行为；第二，行政执法检察监督贯穿行政执法活动实施的全过程，更为积极主动，不受不告不理原则的束缚。因此，行政执法检察监督更能有效制约行政权力的滥用，保证行政权力公开、透明和阳光运行。

三、行政执法检察监督有利于建立行政执法与刑事司法的有效衔接、良性互动，促进依法行政

行政执法与刑事司法衔接是检察机关、监察机关、公安机关、政府主管部门和有关行政执法机关探索实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究、渎职违纪等社会管理问题而形成行政执法与司法合力的工作机制，是检察机关参与国家治理和社会管理的重要内容。当前，全国多地已建立两法衔接信息共享平台，检察机关通过信息共享平台，能够更好的掌握各行政执法机关的执法动态，实现案件的网上移送、网上办理和业务研讨、案件信息流程跟踪和监控；并建立网上衔接、信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制，对构成犯罪行为的，及时移送司法机关处理，增强行政执法和刑事司法整体工作合力，提升查处破坏社会主义市场经济秩序违法犯罪工作的质量和效率。同时，检察机关能够根据平台提供的数据分析，针对公害污染、土地水利资源管理利用、食品药品监管、医疗卫生等关系民生且问题多发、易发的部门重点监督，若发现具体行政行为违法或行政主管部门不依法履行法定职责，而导致国家利益、社会公共利益或不特定相对人利益遭受侵害的，及时提出检察建议要求整改，推进行政机关依法行政，加快建设社会主义法治社会。

四、国家治理体系现代化与行政执法检察监督的完善

（一）制定行政执法检察监督相关法律法规，推进国家治理体系法律化

行政执法检察监督有其法律依据，但当前法律规定过粗，依据不够充分，缺少可操作性，导致检察机关法律监督的宪法地位无法有效落实。要破除这一难题，首要做法就是完善相关法律法规，充实行政执法检察监督的依据。

一是检察机关自身的推动。首先，由最高人民检察院依职权制定、颁布行政执法检察监督的司法解释文件，将行政执法检察监督的范围、方式、程序、被监督机关不予配合所应承担的法律后果、检察建议的强制力等做出明确规定，并赋予检察机关对行政执法活动有调查权、介入权等。其次，各地检察机关加强与当地政府及各行政执法机关沟通协作，形成共识，会签相关文件，细化行政执法检察监督工作的各项监督规定。

二是人大加快立法工作，通过人大的立法注入国家治理体系中，既保证了国家治理的现代化，也推动了国家治理的现代化。笔者认为，要完善行政执法检察监督相关法律法规，仅靠检察机关的自身努力是不够的，关键还是要从国家法律层面落实行政执法检察监督权。在各方面条件比较成熟时，最高检可提请人大立法，即《人民检察院行政执法监督法》。

（二）以国家治理现代化的强大动力，完善检察机关内部机构分设

对行政执法检察监督由检察机关内部哪个部门负责，长期以来理论界、实务界都争议颇大。从广东省对行政执法检察监督的试点工作来看，行政执法检察监督试点工作小组一般由检察长牵头，民事行政检察部门为主体，自侦、预防等职能部门参与。但就笔者在民行部门的工作实践看来，当前民行部门负责行政执法检察监督存在以下难题。一是检察机关内部长期以来对民行工作重视不足，民行部门在检察机关的法律监督工作格局中处于相对薄弱的位置，致使民行部门实施行政执法监督具有自身局限性；二是由于行政法律法规体系庞杂及实际工作中民行部门的人力、物力均向民事检察倾斜导致民行检察队伍对行政检察业务存在专业化不足及人手不够的困境。

要推动检察机关实施行政执法法律监督，下一步应逐步推进民事行政检察部门分设，将行政检察部门单独设立出来，加强行政检察队伍的专业化建设，配备具有行政法等专业背景的检察人员，这样才能提高检察机关法律监督的能力。

（三）注重制度机制建设，为检察机关参与国家治理和社会管理营造良好环境

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【关键词】 2型糖尿病； 甲状腺功能亢进； 骨代谢； 骨密度

Clinical Observation of Parameters of Bone Metabolism and Bone Mineral Density in Patients with Type 2 Diabetes Mellitus Complicated with Hyperthyroidism/HUANG Yun-fei，LI Qing，LI Jie.//Medical Innovation of China，2015，12（20）：062-065

【Abstract】 Objective：To observe the parameters of bone metabolism and bone mineral density（BMD） in patients with Type 2 diabetes mellitus（T2DM） complicated with hyperthyroidism，to discuss the effect of hyperthyroidism for the parameters of bone metabolism and BMD in patients with T2DM.Method：57 patients with T2DM complicated with hyperthyroidism from February 2013 to April 2015 in the department of endocrinology of our hospital were selected as the observational group，and 79 patients with T2DM whose thyroid function was normal on the same period were selected as the control group.The diabetes and thyroid function related indicators，serum levels of bone-specific alkaline phosphatase（BAP），N-end middle osteocalcin（N-MID-OT），total type 1 collagen amino terminal peptide（T-P1NP），β-collagen special sequence（β-CTX），

25（OH）2D3 and BMD of Lumbar 2-4（L2-4），femoral neck，Ward’s triangle，trochanter region and whole body between the two groups were compared.Result：The serum levels of FT3，FT4 in the observation group were significantly higher than the control group（P

【Key words】 Type 2 diabetes mellitus； Hyperthyroidism； Bone metabolism； Bone mineral density

First-author’s address：Central People’s Hospital of Zhanjiang，Zhanjiang 524000，China

doi：10.3969/j.issn.1674-4985.2015.20.021

2型糖尿病（Type 2 diabetes mellitus，T2DM）是一种常见的内分泌代谢性疾病，机体长期处于高血糖状态，除可导致碳水化合物、蛋白质、脂肪、水盐电解质等物质的代谢异常外，还可导致机体骨代谢异常[1]。近年来，Diez等[2]结果显示T2DM人群中并发甲状腺疾病的患病人数明显增多，发生率为5%～13%。但目前针对T2DM合并甲状腺疾病的研究大多集中于亚临床甲状腺功能减退对T2DM患者的临床特征的影响，而关于甲亢对T2DM患者骨代谢的研究较少[3]。因此，本研究通过观察T2DM合并甲亢患者骨代谢指标、骨密度水平，并与甲状腺功能正常的T2DM患者进行比较，旨在探讨甲亢对T2DM患者骨代谢、骨密度的影响，现报道如下。

1 资料与方法

1.1 一般资料 选取2013年2月-2015年4月在本院内分泌科住院治疗的T2DM合并甲亢患者57例作为观察组，另选取同期甲状腺功能正常的2型糖尿病患者79例作为对照组。观察组57例患者中，男26例（45.61%），女31例（54.39%）；年龄32～78岁，平均（58.08±9.24）岁；糖尿病病程11个月～24年，平均（6.87±2.46）年。对照组79例患者中，男35例（44.30%），女44例（55.70%）；年龄31～77岁，平均（58.72±9.83）岁；糖尿病病程1～24年，平均（6.69±2.33）年。两组患者的性别构成比、年龄分布、糖尿病病程等一般资料比较，差异均无统计学意义（P>0.05），具有可比性。

1.2 纳入与排除标准 （1）纳入标准：①T2DM诊断参考1999年世界卫生组织（WHO）的T2DM诊断标准，甲亢诊断参考全国高等教育《内科学》（第七版，人民卫生出版社）；②临床资料完整。（2）排除标准：①合并急性感染、全身性疾病、免疫系统疾病、中枢神经系统疾病及心、肝、肾功能不全；②妊娠或哺乳期妇女；③合并类风湿性关节炎、椎间旁突出等其他骨性疾病；④既往患有甲状腺和/或甲状旁腺功能异常、皮质醇增多症、肿瘤；⑤既往胃肠手术史、双侧卵巢切除史；⑥近1个月内服用过对甲状腺功能和骨代谢有影响的药物，如糖皮质激素类药物、抗癫痫药物、维生素D、钙剂等；⑦依从性较差。

1.3 方法 所有患者均于清晨无菌采集空腹外周静脉血5 mL至离心管中，室温下静置30 min后离心（2500 r/min）15 min，取血清。部分血清用于即刻测定空腹血糖（FBG）、糖化血红蛋白（HbA1c）、血清游离三碘甲状腺原氨酸（FT3）、游离甲状腺素（FT4）、促甲状腺激素（TSH）、骨特异性碱性磷酸酶（BAP）。部分血清置于冻存管中，并静置于-80 ℃冰箱中冷冻保存，待测N-端中段骨钙素（N-MID-OT）、总1型胶原氨基端延长肽（T-P1NP）25（OH）2D3、B-胶原特殊序列（β-CTX）、25羟维生素D水平[25（OH）2D3]。上述指标均采用电化学发光免疫法测定，全自动生化分析仪（型号：URIT-8060，上海恒盛医疗器械有限公司）。采用双能X线骨密度检测仪（美国Lunar公司）第2～4腰椎（L2～4）、股骨颈、Ward’s三角和大转子区骨密度（BMD），统计骨质疏松和骨量减少发生率。骨质疏松：测得部位BMD低于骨峰值均值2.0个标准差；骨量减少：测得部位BMD介于骨峰值1.0～2.0个标准差。

1.4 统计学处理 所有数据均经SPSS 17.0统计学软件进行分析，计量资料采用（x±s）的形式表示，组间计量资料比较采用t检验，计数资料以率（%）表示，采用 字2检验，非正态分布资料采用中位数表示，组间比较采用非参数检验，以P

2 结果

2.1 两组患者糖尿病和甲状腺功能相关指标的比较 两组患者FBG、HbA1c比较，差异均无统计学意义（P>0.05）；观察组患者血清FT3、FT4均明显高于对照组患者，TSH明显低于对照组患者，差异均有统计学意义（P

2.2 两组患者骨代谢指标的比较 观察组患者的血清BAP、N-MID-OT、T-P1NP、β-CTX均明显高于对照组患者，25（OH）2D3明显低于对照组患者，差异具有统计学意义（P

2.3 两组患者BMD比较 观察组患者的平均体重指数为（18.86±2.52）kg/m2，对照组患者为平均（20.25±2.47）kg/m2，组间比较差异有统计学意义（P

2.4 两组患者骨量情况比较 两组患者骨质疏松发生率比较差异无统计学意义（P>0.05），观察组患者的骨量减少发生率明显高于对照组，差异有统计学意义（P

3 讨论

近年来，2型糖尿病合并甲亢的患病人数不断增加，甲亢对2型糖尿病患者临床特征的影响已引起广泛重视。甲状腺激素对维持机体葡萄糖代谢稳态中具有决定性作用，对胰岛素功能具有拮抗作用[4]。血清甲状腺激素水平升高可抑制肝内葡萄糖的产生和组织摄取葡萄糖，同时可通过瘦素、脂联素、生长激素释放激素等的相互作用进一步影响血糖代

谢[5-7]。而Botella-Carretero等[8]研究证实，在生理范围内甲状腺素水平小幅度地升高即可诱导胰岛素抵抗。因此，甲亢可影响T2DM患者血糖代谢，合并甲亢的T2DM患者更难以控制血糖。本研究结果显示，观察组患者的FBG、HbA1c高于对照组患者，但差异并无统计学意义（P>0.05），分析其原因为本研究观察组患者体重指数较对照组患者低，可能抵消了部分甲状腺激素的升血糖和诱导胰岛素抵抗的作用。目前，关于T2DM合并甲亢致骨质疏松的细胞分子机制尚未完全阐明，甲亢对T2DM骨代谢和骨密度影响的研究亦较少。

骨骼重建是维持骨组织代谢的重要机理，是一个分别由成骨细胞和破骨细胞介导的骨形成和骨吸收相互偶联的过程[9]。骨骼重建过程中，骨基质不断合成和分解，可产生一些具有相对特异性的基质产物、酶及裂解物，如血清骨特异性碱性磷酸酶、N-端中段骨钙素、总1型胶原氨基端延长肽、B-胶原特殊序列、25羟维生素D水平[10-14]。BAP主要由成骨细胞分泌，主要功能是促进骨矿化作用，可直接反映骨形成率。骨钙素是反映成骨细胞功能和骨质矿化的生化指标，而N-MID-OT是骨钙素的裂解产物，可很好地反映骨转换的变化。T-P1NP常用于评价骨形成和骨转换活跃程度，特异性和敏感性均较高。β-CTX主要由破骨细胞分泌，可直接反映骨吸收活跃程度。维生素D在维持体内正常骨矿平衡和骨形成具有重要作用，而25（OH）2D3是维生素D的主要循环形式，可反映机体内维生素D的状态。本研究结果显示，观察组患者的血清TALP、N-MID-OT、T-P1NP、β-CTX均明显高于对照组患者（P

综上所述，T2DM合并甲亢可进一步降低骨密度，升高各骨代谢指标，需积极筛查骨密度和骨代谢指标，对防治代谢性骨病具有一定的临床价值。由于本研究是一项回顾性分析对照研究，其研究结果具有一定的局限性，甲亢对T2DM患者骨代谢、骨密度的影响仍需进一步深入研究。

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篇4

论文摘要：经过现代性的三次浪潮的冲击以及科层制的建立，行政摆脱道德的纠缠，建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而，行政并非与道德无涉，不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性证成，不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑，而且有赖于目的性价值的支撑，而道德始终是证成行政目的的必要条件。因此，行政必须超脱传统的发展逻辑，以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护，还是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。

西方主流思想家、尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实与价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德、甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更无法证成行政本身的合法性。行政与其说需要目的性价值，毋宁说更需要道德辩护。而我们所要探讨的主题与此关切：行政为何游离道德?公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?

一、溯源：公共行政的发展为何游离道德

公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得迫切肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负，以及管理者的合理性证明，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政与道德的分离不可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。

行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉，而是扎根于政治与道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一“二分法”作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是证求行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离问题，作为现代探讨行政问题的普遍方式，尽管可以探讨得细致人微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题需回归源头，分析政治与道德分离这一行政游离道德的前提。

自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善’。在传统意义上，行政本身也包涵追求至善这一本性。然而随着政治与道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。著名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治与伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德与政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑与印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。“政党分肥制”便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。恰恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体问题的“价值中立”原则，与韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。

由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治与行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政与道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实与价值两分的价值中立。

然而，正义要成为现代行政新原则的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”[8社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参与社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”[9]因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动性和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。

二、问题：现代行政逻辑与道德之间

行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生是现代性事件，经过与道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，准备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德问题犹如现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?

显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性”，追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其作用本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证明其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的作用，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。

因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思考公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注意到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略了行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。

诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德证成的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参与，作为民主政治的基本特征之一，政治参与是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参与和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判断能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判断和价值筛选起着关键的作用，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参与的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素常常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些问题，反而会陷人非此即彼的困境，毫无效率可言。

三、回归：公共行政的道德价值性辩护

若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为问题。如果我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、证成行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。

罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的。”因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判断和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。

因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。,I[1013~4这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思考行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。

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论文摘要：中国行政文化对数千年中国行政体制的形成、发展、成熟、选官制度的日趋完善产生了深远影响。传统的行政文化中一些消极因素对行政管理现代化转型有很大阻滞作用，但是我们也应看到传统行政文化中的积极因素，探究积极因素并合理的利用，将帮助我们构建现代化转型的合理路径，全面系统地推进行政管理现代化。

一、中国传统行政文化的概念

行政文化是行政系统的软组织，是行政管理的灵魂，是行政管理中最深沉而又最现实的问题。任何一个行政组织的结构、运转程序、决策过程，以及行政人员的行为、作风态度、价值观等都直接或间接地受行政文化的影响。

中国传统行政文化指的是在过去产生，经历了中国社会历史的演化过程，至今仍在中国行政活动中产生影响的行政文化。①有学者把中国传统行政文化主体内容归结为传统行政思想文化和传统行政制度文化两方面。前者主要包括：德政礼治思想、无为而治思想、以法治国思想、为政用人思想、行政决策思想；后者主要涵盖：机构设置制度、官吏管理制度、财政管理制度、行政监察制度等方面。②

二、我国传统行政文化的特点

中国传统文化根植于中国的历史发展之中，形成了一套独特的中国特点的文化。虽然历经数千年，行政文化发生了诸多变化，但是纵观历史，不难发现在变化中具有共性。

（一）君主权威、中央集权

君主具有绝对权威是政治至上的表现和产物。在中国传统行政文化中，主张行政管理要以君主为轴心，要以君命行政，这个是行政管理的首要原则。

（二）朴素民本主义和官本位并存

传统德治思想以朴素民本主义为主旨。几千年的封建历史，民本思想一直为圣君贤推崇。民本的逻辑起点是“民惟邦本，本固邦宁”，民本的逻辑终点是维护家天下的政权。传统的民本主义思想与君主权威思想并不是对立的，而是互补的，民本事在君主权威的前提下的中民，中民的目的在于维护君主的专制统治和绝对权威。尽管传统民本主义为苦难中的百姓带来了一些希望，却无法给予民众真正的幸福；反之，在民本思想掩盖下的官本位却盛行于各个朝代而经久不衰，给民众造成深重的负担。

（三）等级森严与求和并存

中国传统行政组织中，在等级严明的同时，和谐理念的充分运用又为严明的等级制度抹上了剂，增强了其韧性和稳固性。等级社会具有多样性和流动性的特征，允许社会成员在等级间流动且等级结构自身也随时进行调整，尤其是在秦汉以后，以士人集团为主的选官制度推行，入仕的士人从被统治者变成了统治者，成为封建君主专制的维护者。在行政系统内部，礼仪制度固化为一套模式它无形中规定着人的思想观念和行为举止，使行政人员自觉遵从封建统治的要求。③同时，当等级的威严使等级关系疏离以至紧张时，统治者又会运用“乐”来达到维护等级秩序的目的。“乐”更加注重和的功能，礼乐并用，使社会既有秩序又有和谐，这就是中国古代的等级和谐。

三、中国传统行政文化中的积极因素对现代化转型的推动作用

传统行政文化蕴藏了民族文化的精华部分，其中某些要素符合公共行政的内在规定性，能够为现代化行政管理提供公共行政精神文化资源。同时传统行政文化作为一种传承千年的文化精神权威，有其得以传承的社会心理基础，在一定条件下传统行政文化中的民主性精华可以成为服务行政理念的现实生长点。 　（一）发扬政府公共精神

传统行政文化的某些民主思想与政府公共性具有相通之处，对政府公共性培养有促进作用。比如“入世主张”，传统行政文化倡导行政人员的一种积极入世的精神，主张有志之士应该修身齐家治国平天下，并以天下兴亡为己任，这一入世精神与今天行政人员增进民众福利的价值追求具有相似性。传统文化中的行政价值观追求的目标，不仅在一定程度上激励个人的奋斗，以其才能和业绩去取得成功，而且以民族和国家的利益为号召将个人与社会凝聚起来。这种行政价值观从微观上看，可以增强行政人员的主动性和创造性，促进个人价值的实现;从宏观上看，有利于行政系统的运行协调一致，以达成统一完备的行政目标。再如“仁政思想”，仁政思想在今天仍有一定的借鉴意义，政府应该以民众利益为最终价值追求，而且应该惠及在社会竞争中的最不利者，这有利于政府的公共理念的生成，也就是协调公平和效率的问题，使政府从管制型政府的追求效率的阴影中走出来，逐步建立服务型政府，达到行政现代化转型。

（二）强调以德自律，以德治国

传统行政文化主张德治，重视官员道德修养以保障民众利益不受侵犯，同时倡导爱民恤民，行仁政以利民这一思想，对于处在转型期，旧的体制已经陈旧落后，新的体制尚未完全建立的我国社会具有巨大价值。市场经济的发展可以增加行政人员的主体意识，效率意识和效益意识，但市场在培养行政人员的思想道德情操方面显得乏力无助。而现代新型政府建设尤其要注重行政人员的道德培育，以保证为民众提供高质量的公共服务和公共物品。公共管理者的工作还要接受一种深层次的道德取向的指导，公平地照顾公民的需要，只有这样，政府才能真正服务于民众利益。道德作为中国传统行政中的自我约束机制之一有着不可替代的作用。“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”一直被奉为行政官员的修养格言。世界各国的行政管理实践也充分证明，即使最现代的行政管理、最完善的行政制度也是离不开行政道德的自律。

（三）推行科举、重视治吏

在行政执政环节上中国传统行政文化是重视治吏的，尊贤任能，严考课、明赏罚，强化监察，褒廉惩贪，这些措施都是围绕治吏展开，因为人治政治客观上缺乏长时间恒定有效的制度规范。行政举措是否能够贯彻执行，行政目标是否能实现几乎是依赖治吏的好坏。④在人才选拔制度上，中国传统发达的科考制度是传统行政文化的重要内容。中国每个朝代都设有严格的科举考试和选拔制度，用人强调不拘门第、公平竞争、优胜劣汰的考试与晋升制度，并将道德考察列于先行条件，力求公正地选拔出德才兼备的人才。这种用人机制不仅在传统社会发挥了巨大的积极作用，也为我国现代公务员制度的建设提供了良好的借鉴。

（四）运用求和思想，促进和谐政府建设

传统行政文化中的某些思想有利于推动改革时期行政关系的协调。传统行政文化中“和为贵”的思想、“”的思想从“中庸”思想产生和发展，作为处理人际关系的准则，虽然其出发点是为了维护统治阶级的统治秩序，但是在今天，对于正确处理政府内部各种关系乃至政府与社会之间关系的原则，仍然有着现实的意义。

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篇6

国务院《关于全面推进依法行政的决定》（国发〔**〕23号）和国土资源部《关于全面推进依法行政的实施意见》（国土资发〔**〕1号）下发以来，国土资源管理的依法行政取得了重大进展。各级国土资源管理部门的领导和工作人员对依法行政重要性的认识不断提高，依法行政的自觉性不断增强；窗口办文、内部会审、政务公开等依法行政制度已初步建立；依法行政试点工作也取得了实效。党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，对新时期的依法行政提出了新的更高的要求。为全面贯彻党的十六大精神，不断提升国土资源管理依法行政的水平，现对进一步推进依法行政通知如下：

一、从建设社会主义政治文明的高度，充分认识进一步推进依法行政的重要意义

党的十六大提出，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。社会主义政治文明的重要标志之一就是依法治国基本方略得到全面落实。依法行政作为依法治国基本方略的重要组成部分，对建设社会主义政治文明起着至关重要的作用。国土资源是我国全面建设小康社会的重要物质基础。坚持保护资源的基本国策，严格依法行政，切实履行好法律法规赋予国土资源管理部门的规划、管理、保护和合理利用国土资源的职责，不断提高国土资源对我国社会经济可持续发展的保障能力，是国土资源管理部门的历史责任。各级国土资源管理部门要从实践“三个代表”要求、建设社会主义政治文明的高度，充分认识推进依法行政的重要性，切实增强依法行政的自觉性和责任感，把依法行政作为国土资源法制工作的核心，力争用两到三年的时间，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的国土资源管理体制，基本建立体现合法、合理、公正、效率、便民、责任原则的依法行政程序和制度。

二、适应社会主义市场经济发展的要求，进一步加快立法步伐，提高立法质量

有法可依是依法行政的前提和基础。全面推进依法行政，必须要有完备的法制。要切实加强作为社会主义法律体系重要组成部分的国土资源法律法规体系的研究，制定国土资源立法纲要和立法规划，并认真组织实施。适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和中国加入世界贸易组织的新形势，国土资源立法步伐必须加快。当前，要以维护国土资源市场秩序、进一步完善国土资源管理法律制度以及国务院行政审批制度改革涉及的法律法规的修改作为国土资源立法工作的重点。

要转变国土资源立法的指导思想，推进立法方式改革。在立法中要防止重权力、轻责任，重管理、轻保护的倾向，正确处理公民、法人行使权利和国家机关依法管理的关系，重点要规范行政权力的行使，保护行政管理相对人的合法权益。要以维护人民群众的根本利益作为国土资源立法工作的出发点，实行公开立法和开门立法，不断推进立法的民主化和科学化进程。

要加强国土资源立法的前期研究和试点工作。对法律、法规、规章草案涉及的主要制度和重大措施，要下大力气进行深入研究。对一些新的制度和措施，要先行试点，在总结试点经验的基础上进行立法。通过不断提高立法质量和立法水平，推进国土资源管理方式改革，促进国土资源管理事业的发展。

三、进一步完善各项制度，不断提升国土资源管理依法行政的水平

不断完善国土资源管理制度，把推进依法行政中形成的一些好的程序和做法落实到制度上，对全面推进依法行政具有重要意义。要进一步落实国土资源部《关于全面推进依法行政的实施意见》中提出的依法决策制度、现代行政程序制度、法定行政许可事项内部会审制度、行政责任考核追究制度、权力行使监督制度等各项制度。对于已经建立的各项制度，要坚决按制度办事；对于尚未建立的制度，要抓紧研究制定；对于那些在实践中尚不适用或者流于形式的制度，要认真研究，找出原因，加以修改完善。通过进一步完善依法行政制度建设体系，做到决策民主化、政务公开化、办事高效化。

依法行政制度建设要统筹安排，抓住重点。20**年要重点抓好政务公开制度的完善，建立包括社情民意反映制度、重大事项社会公示制度、政务信息的公开可查询制度，使与行政管理相对人密切相关的事项真正向社会公开；进一步完善行政程序制度，做到办事依据、办事程序、办事标准和办事结果“四个透明”，简化程序，提高效率，方便群众，通过程序的完善为行政管理相对人提供更加优质的服务。规范窗口办文制度，要真正做到文件办理与受理分开，一个窗口对外，在科学设定工作流程的前提下对各类业务的办理情况进行监督检查。要认真实施国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的制度，要抓紧健全和完善探矿权、采矿权招标拍卖挂牌出让制度和相关规则、程序，加强监管，保障交易安全，从源头上防止腐败。

依法行政制度要规范化、法定化。各地要认真总结推进依法行政的各种好经验，并将一些行之有效的依法行政制度法制化，形成依法行政的制度保障。为了推动各地依法行政的制度建设，我部在总结地方依法行政制度建设的基础上，将编制国土资源管理系统依法行政制度建设的推荐文本。各级国土资源管理部门可以根据我部的推荐文本，制定符合本地区实际的依法行政制度。

四、以规范行政行为、维护行政管理相对人的合法权益为出发点，切实加强国土资源行政复议工作

行政复议是对依法行政工作的监督和检验。要在不断总结和探索行政复议工作实践经验和基本规律的基础上，完善行政复议制度，提高行政复议水平。要通过对行政复议案件的办理，分析国土资源管理依法行政中存在的主要问题，规范国土资源管理部门的行政行为。要落实对具体行政行为承办人员的责任，对国土资源管理部门受理的行政复议案件，原具体行政行为的经办机构和人员要作为被申请人参加行政复议，提出行政复议答复和有关材料。行政复议或者行政诉讼中具体行政行为被变更、撤销的，对于直接负责的主管人员和其他责任人员，要指定其在一定范围内进行总结，阐述对不当行政行为的认识；具体行政行为被确认违法并引起行政赔偿的，行政机关在支付赔偿金后，可依法向直接负责的主管人员和其他责任人员进行追偿。

要将具体行政行为的行政复议维持率和行政诉讼胜诉率作为考核各级国土资源管理部门依法行政工作的重要指标。对于行政复议维持率和行政诉讼胜诉率较低的国土资源管理部门，要予以通报批评，提出整改措施，并不得列入依法行政示范基地或者依法行政先进单位推荐名单。长期得不到改变的，要追究主要负责人的领导责任。要通过行政复议，促进依法行政责任制的建立。

五、适应国土资源管理依法行政的需要，全面加强国土资源管理队伍建设

队伍建设是依法行政的根本。贯彻十六大精神，全面推进依法行政，关键在于要有一支政治强、作风正、业务精的国土资源管理工作队伍。要全面提高各级国土资源管理部门工作人员依法行政的素质和水平。要结合今年上半年开展的进一步整顿土地市场秩序的工作，自查自纠，增强法制观念，落实制度建设。要将依法行政基本知识和国土资源管理法律基本知识的学习考核与普法和依法行政工作结合起来，不定期地组织学习和考核，并把考核情况作为各单位推进依法行政、加强队伍建设的重要内容和“四五”普法检查验收的重要考核指标。部将对全系统工作人员依法行政基本知识的学习考核作出总体安排。近期学习考核的重点是依法行政和行政法的基本知识、国土资源基本知识以及与国土资源相关的知识等。

今后，依法行政和法律知识的学习考核要形成制度。国土资源管理法律、法规、规章出台后，部都将及时组织全系统工作人员进行学习考核。要通过学习考核等多种形式，使各级国土资源管理部门的广大工作人员对国家重要法律法规和国土资源管理法律法规真正学懂弄通，正确适用，准确执行，严格依法办事，以适应新时期国土资源管理依法行政的需要。

六、做好依法行政检查验收和依法行政示范基地创建活动，促进国土资源管理依法行政向纵深发展

开展依法行政检查和创建依法行政示范基地，是促进国土资源管理依法行政向纵深发展的重要举措。今年，部要在全国范围内开展一次依法行政检查验收工作，创建依法行政示范基地。检查的重点是各级国土资源管理部门贯彻落实国土资源部《关于全面推进依法行政的实施意见》，建立和完善依法行政基本制度的情况以及依法行政基础工作的情况。检查工作采用“自查、互查、抽查”的方式进行。

自查由省级国土资源管理部门组成。省、自治区、直辖市国土资源管理部门在自查的基础上，择优评选出3个县（市）、1－2个较大的市（含计划单列市）或者市（地）作为依法行政示范基地候选单位，7名依法行政先进个人和3名法制工作先进个人候选人，并将典型材料于20**年5月底前以正式文件报部依法行政工作领导小组办公室。

互查按华北区、东北区、华东区、中南区、西南区、西北区六大区，在大区内进行，由牵头的省、自治区、直辖市国土资源厅局组织。在互查的基础上，每大区推选出1－2个省、自治区、直辖市国土资源管理部门作为依法行政示范基地候选单位。被推选的省、自治区、直辖市国土资源管理部门应当于20**年6月底前将典型材料以正式文件上报部依法行政工作领导小组办公室。

抽查由国土资源部依法行政工作领导小组组织进行。部在自查、互查以及组织抽查的基础上，将确定10个省、自治区、直辖市和10个较大的市、40个地级市、100个县（市）国土资源管理部门作为依法行政示范基地候选单位，向社会公示，没有异议的，正式命名为“国土资源部依法行政示范基地”。各级国土资源管理部门要高度重视，把依法行政检查验收和依法行政示范基地创建工作与贯彻落实党的十六大精神、促进国土资源管理各项工作的开展紧密结合起来。要采取切实有效的措施，严肃认真地进行检查验收工作，防止形式主义和走过场，通过依法行政检查和依法行政示范基地创建活动，促进国土资源依法行政的发展。

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关键词：行政文化;行政管理;现代化建设

行政管理现代化是实现我国政治现代化的重要环节，是我国现代化进程建设的前提和基础，其主要内容包括物质、精神和制度三个层次的现代化管理，随着我国社会主义建设进程的加快，文化的作用越来越突出，被广泛运用于各个领域，在行政管理中加强行政文化建设，是实现我国行政管理现代化的重要策略。

一、行政文化和行政管理现代化概述

行政文化是行政的变现方式，从宏观上讲，行政文化是指人类在日常生活中进行的一切创造活动，既包括物质文化和精神文化，又包括行政组织的建设文化，从微观上来说，行政文化是指文化理念，是人类的行为准则和价值观念，本文虽研究的行政文化是从制度和精神文化两个层次。行政管理现代化一方面是指实现政治、经济及社会的现代化和法制化发展，另一方面是加强行政管理中物质、精神及制度的现代化建设，其中物质建设是基础，行政文化建设是核心，实现行政管理的现现代化建设是一个长期的过程。行政文化建设和行政管理现代化两者之间的关系是相互依存的，文化对人们的思想观念的塑造和形成有着重要的影响，行政文化对行政人员的素质和行为也有着深远的作用，其主要体现在行政人员的办事能力和行为准则中，是行政人员思想观念的直接体现，能够影响行政人员的决策结果，对行政人员的整体素质有着重要的引导作用，营造良好的行政文化环境是提高行政工作效率的重要途径。此外行政文化对行政组织的建设和发展也有着重要的作用，行政文化从广义上来讲是一种社会文化背景，人类在这种文化背景下进行相关的生产劳动活动，进而形成约定成俗的文化准则，行政文化对行政组织机构的影响，主要体现在行政管理的成立和发展中，使其更加适应现代社会的发展需求。

二、行政管理现代化建设出现的问题

行政文化对行政管理的现代化建设和发展有着双面的影响，既能起到正面积极的影响，加快其建设的步伐，又会产生一定的消极负面影响，其消极负面的影响主要体现在传统行政文化中落后的一面。首先传统行政文化中落后的理念对政府职能的转变起着阻碍的作用，当下社会市场经济的发展要求国家放松对经济的管理，充分发挥市场的自我调节作用，然而我国传统文化深受古代封建制度的影响，认为行政权力是高度集中和统一的，自这种行政文化理念下，政府想要实现对社会的全面管理，不仅增加了政府职能管理的难度，更加约束了社会经济的自由发展。其次传统文化中蕴含着大量的阶级、特权文化，在一定程度上影响行政人员思想的提升，使得部分行政人员的行政意识薄弱、公众服务水平低，将工作重心放在为自身谋利益，不利于整体行政人员的素质提高。再其次传统文化中权利集中制进一步阻碍了我国行政管理现代化建设，实现行政管理现代化的实质就是对行政权力进行合理的分配和调整，我国地域辽阔，在全国范围内建立诸多的省、市及地方政府机构，中央机构需要积极调整和分配好各个地方政府部门的正职责，建立自上而下的权力体系，既保证中央权力的统一，有要给予地方政府管理的相对自由性，在具体的实施过程中十分困难。最后传统文化阻碍了我国行政管理的法制化建设，依法治国、依法行政是我国的基本方针，实现行政管理的法制化建设是维护社会和谐稳定、促进经济稳步增长的前提和基础。然而在传统文化中，主张以人治国的方针，进而忽视了法制的重要作用，长此以往以下，不利于行政法律的建设和发展。

三、加强行政文化建设在行政管理现代化发展中的有效策略

行政文化对行政管理现代化的建设和发展有着积极的作用，为行政管理的现代化建设提供了理论的指导，从行政文化角度建立和完善行政管理现代化，是实现行政管理现代化的根本途径。

1.明确行政文化建设目标，加强行政管理现代化建设

行政文化是行政管理的理论基础，对行政管理的整体建设和发展发展有着积极的指导作用，是行政管理体系的一部分，能够有效的促进现代行政管理的有效变革。我国正处于社会主义建设和发展的关键时期，优秀的行政文化为行政现代化管理指明了建设方向，即创新行政管理理念，突破传统行政管理模式，积极转变政府职能，优化组织内部结构，运用现代多媒体技术辅助行政管理，培养和提升行政人员整体综合素质，提高行政管理工作的效率化，充分发挥行政文化行政管理中的建设作用，形成以为群众服务，实现群众利益的服务宗旨，让行政管理更加适应群众的发展需求，真正实现我国的民主化。

2.大力发展市场经济，推动行政管理法制化建设

自改革开放以来，我国的政治经济得到了快速的发展，人们的生活水品得到普遍的提高，尽管如此我国依旧处于社会主义初级阶段，在社会主义建设中仍然存在着诸多问题，尤其是经济发展方面，在由计划经济向市场经济转变的过程中，还处于探索阶段。因此为了更好的发展我国社会主义市场经济，就需要大力发展行政文化，在科学的理论的指导下，进行一系列的变革，同时市场经济的发展进一步提高了人们的政治文化素养，并在此基础上提高了对行政文化的建设。理论中指出了政治和经济是相互影响的，经济发展会影响政治体制的变革，加强和重视对行政文化的管理和建设吗，能够有效的提高我国行政管理工作，为行政改革作出重要的贡献。在建设行政文化的过程中，需要准确的把握行政管理的现代化建设方向，重视行政管理在社会主义初级阶段的管理作用，根据我国的国情，结合我国传统文化的精髓和核心，借鉴西方国家的行政管理体系，建立适应我国社会主义建设和发展的行政文化，进而推动行政管理的现代化。

3.丰富行政文化建设内容，实现行政管理科学化建设

行政文化是行政管理的具体表现，对行政管理现代化发展有着积极的作用，大力发展行政文化，丰富行政文化的内容，是促进行政管理改革的重要途径。发展我国的行政文化内容需要做到以下几个方面：首先对现有的行政文化进行改革和创新，取其精华去其糟粕，继承和发展其中优秀先进的理念，摒弃其落后愚昧的思想，对行政文化进行系统的总结和归纳；其次西方发达国家拥有着成熟的行政管理体系和理论研究，吸收西方国家先进的行政管理经验，借鉴其中适合本国国情的行政管理方案，丰富我国行政文化的内涵，建立适应现代社会发展需求的行政管理体系，实现我国行政管理的民主化、科学化和法制化；最后将我国优秀的传统文化和西方先进的行政管理经验有效的结合起来，树立正确的行政文化价值观，并将其运用到行政文化建设的各个方面，提升行政人员的综合素质，建立其正确的思想观和价值观，真正做到为民服务，营造健康良好的行政管理环境。

综上所述，行政文化是行政管理的重要内容，是提高行政管理县现代化水平提高的有效途径，对行政人员、行政组织和行政制度的完善有着深远的影响，因此重视行政文化的发展，丰富行政我呢花的内涵，以科学先进的行政文化理念推动我国行政管理向现代化转变，为我国进行社会主义现代化建设提供制度保障和理论支持，有利于进一步提高我国综合国力，充分发挥行政管理的积极作用。

参考文献

[1]关于行政文化建设与行政管理现代化的研究[J].张永欣.西部皮革.2017(08)

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[关键词] 行政过程信息；公开；理论基础

【中图分类号】 G647 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）02-171-2

一、行政过程信息的内涵及分类

行政过程，从字面意思看，可简单解释为行政管理活动的过程。一般来说，行政过程的功能主要包括：行政立法、行政领导、行政管理、行政决策、行政监督、人事管理等。有的学者认为政府行政过程是行政主体与其他行政参与者（如立法机关、媒体、公民等）行使各自权力（或权利），相互影响，相互作用，设定并最终实现政府公共政策目标的活动过程。有的学者认为行政过程，是指行政管理活动的过程。行政活动的活动方法、活动步骤、经过环节所组成的状态就是行政过程。包括行政决策、行政计划、行政执行、行政控制等环节。有的学者认为行政过程有广义和狭义之分，广义的行政过程指行政主体在行政权力配置、实施与受监督过程中与其他主体产生的相互作用、相互影响在时间和空间上的各种表现形式和状态；狭义的行政过程指行政主体在行政权力的配置、实施与受监督过程中和行政相对人发生的相互关系在时空上的各种表现形式和状态。以上学者从不同角度对行政过程作了不同的解读，但有一共同点是学者们对行政过程是从宏观、整体的角度去定义，所以行政过程是一个特别大的概念，涵盖内容非常广泛。本文所指的行政过程，是一个狭义具体的概念，仅指行政机关作决定之前的准备过程。而行政过程信息，即决策信息，指行政机关在作决定之前准备过程中形成的文件。

行政过程信息从不同的角度可以作出不同的划分。

（一）按照行政过程信息获得的来源不同可以划分为行政机关和法律法规授权的组织自有的信息（以下简称自有信息）和他人提供的政府信息。自有信息是基于职权拥有的信息，如行政机关和法律法规授权的组织制定的行政规范性文件，或是记录的信息，如处罚单、调查报告、会议记录等，或是行政部门之间相互传递的政府信息，如下发通知、意见、决定、审批，提交申请、汇报等。他人提供的信息是指行政相对人或者第三人提供给相关政府部门的信息。如个人信息，主要包括年龄、性别、家庭住址、联系电话、邮箱、婚姻状况、学历、收入、身份证号码等，企业信息，主要包括注册资金、股东、专利、经营状况、纳税证明等。

（二）按照政府提供信息的主动性程度，可分为政府主动公开的行政过程信息和公众或单位、社会组织依申请公开的行政过程信息。前者是政府主动公开行政过程信息的行为，是积极行为，政府负有主动公开的义务，如果不予公开法律明确规定应予主动公开的信息将承担法律责任。后者是政府根据公民、法人或其他组织的申请，依法审查，按照法定程序公开行政过程信息的行为，属于消极行政行为，若没有申请人的申请则无需公开，一旦申请人提出申请，政府就必须受理并审查该申请是否属于公开范围，并作出是否公开的决定，并告知申请人。

（三）按照公开的内容是否完整可以分为局部公开（也称部分公开）和整体公开（也称全部公开）。并不是所有的行政过程信息都可以全部公开，有时可以，有时不可以，当行政过程信息有一部分内容可以公开，一部分内容依法律规定不能公开时，那么，应当公开可以公开的那部分内容，即为局部公开；当行政过程信息的内容可以全部公开时，应当公开全部内容，即为整体公开。这类划分有助于提醒行政机关及其工作人员对待行政过程信息时不能一刀切，不能以部分内容不能公开为借口，拒绝公开其他应公开的信息，以免侵犯公民的知情权。

（四）按照过程信息内容的主客观性可以分为主观信息和客观信息。主观信息主要指主观性材料，比如相关官员或专家发表的观点、意见、建议、方案；客观信息主要指纯事实材料，比如调查报告、统计资料、事实描述、数据等纯事实性的资料。

二、行政过程信息公开的理论基础

政府信息公开有着广泛、深厚的理论基础，如人民理论，社会契约论、知情权理论、行政控权论、经济学理论、行政平衡理论、人权理论、新公共管理理论等等，这些理论分别从不同的角度来推导建立政府信息公开制度的必要性。行政过程信息作为政府信息公开内容的一部分，理所当然与其有着共同的理论基础，本文主要从行政过程信息公开的角度阐述与其关系最密切、最直接的理论基础。

（一）理论基础之一――知情权理论

知情权，有广义和狭义之分，广义的知情权，包括政府和非政府信息，即国家机构的信息、平等主体间的个体信息均属于知情权的内容，其主体既可以是平等主体，如公民、法人、其他组织在社会交往活动中获取对方信息的权利，也可以是不平等主体，如公共管理活动中，公民、法人、其他组织获取政府信息的权利；狭义的知情权仅限政府信息，不包括非政府信息。

知情权作为人类社会政治、经济、文化发展到一定阶段的产物，其思想萌芽最早出现在英国自由主义思想家洛克关于国家行为应当公开的论述中，他指出“无论国家采取什么形式，统治者都应该以正式公布的被接受的法律进行统治，而不是以临时的命令和未定的决议进行统治，只有这样，人民才能知道其所负责任，并在法律范围内得到安全与保障，并将统治者限制在适当的范围内。”作为法学概念的“知情权”，最早由美国新闻记者肯特・库柏（Kent・Copper）在1945年1月的一次演讲中提出，当时美国联邦政府内部有消极对待政府信息公开，任意扩大保密权限的倾向，库柏呼吁公民应当享有更加广泛的知情权，如不尊重（公民的）知情权，在一个国家乃至世界上便无政治自由可言。之后，随着民主制度的发展，知情权的内涵逐步得到深化和丰富，发展成为一项备受重视的基本人权。一些国家通过立法确定公民拥有知情权，如瑞典《出版自由法》、美国《信息自由法》等。相关国际法也肯定了知情权是公民的一项基本人权，每个人有主张和表达的权利、有通过任何方式寻求、接受、传播消息、思想的自由，如1946年联合国第59号决议、《世界人权宣言》。我国《宪法》没有明确规定知情权，但有关公民行使参与权、管理权、表达权、监督权、救济权的规定，都是以知情权为基础和前提的，暗含了政府信息公开的义务，如公民参与国家事务，经济、文化、社会事务的管理，显而易见要先知悉、了解国家、社会各方面的的信息，否则管理无从谈起，这些相关规定都构成政府信息公开的宪法基础。

作为一项抽象的权利，知情权需要具体化的制度保证其实现，政府信息公开制度无疑是实现公民知情权的主要途径和保障，我国《政府信息公开条例》虽然没有出现知情权的字样，但是，以目的解释的方法对整部法规进行分析，其保障知情权的作用难以否认。而建立行政过程信息公开制度是完善政府信息公开制度，扩大公民的知情权的必然要求。行政过程信息公开能扩大政府信息公开的范围，使公民对政府的行政过程充分地了解，进而有效参与政府决策，公众的民利才能得以真正实现。知情权理论既是政府信息公开也是行政过程信息公开的核心理论基础。

（二）理论基础之二――程序法治论

法治包括实体法治和程序法治。实体法治从各社会主体之间所具有权利义务角度建设实体性法律；程序法治着重程序性法律建设，主要从程序规则对权利、义务的行使过程的约束、规范角度出发建设正当法律程序，即首先必须有程序法律制度，用以规范权利、义务的行使过程，其次，该法律程序本身是正当的法律程序，兼顾、平衡各种利益，各种不同的意见、主张、批评可以充分地表达，体现了程序法本身所追求的正义、公平、公开、自由、尊严、参与、效率等崇高的价值，而这些价值正是法治精神的重要内容，程序法治既是法治的核心内容，也是实体法治的重要保障，是实现正义的过程。

西方国家极为重视程序正义，相比之下，我国长期重实体、轻程序，这与我国长期处于君主专制统治的封建社会不无关系，在封建社会里，地方长官行使行政权和司法权两种权力，行刑不分，这种制度本身就难以保障过程公正，而官员们往往追求的只有实际结果的公正，忽视获得结果的方式，哪怕过程是违法的，老百姓则不问程序是怎样进行的，只看结果是否公道，这样一种法律运行模式的长期存在，使程序性法律一直处于弱势，在法律体系中处于从属地位，在一定程度上影响着中国当代法治的建设和发展。当代世界各国经济、文化、政治的相互渗透，中国民主、经济、社会的发展，推动着中国程序法治的建设，一大批非常重要的程序性法律相继实施，为程序法治奠定了制度基础。而中国政治体制改革的不断深入，将为程序法治的发展提供更大的推动力。2013年，十八届三中全会再次提出建设法治政府，创新行政管理方式，增强政府公信力，这必将为强化程序法治观念，推进程序法治建设的步伐创造良好的条件和氛围。

程序法治的范围相当广泛，要求权力、行政、司法机关都要遵循合法、合理的程序来行使权力，行政行为程序法治化是其核心内容之一，用当代法治的精神来规范、约束行政权力的行使过程，是程序法治的必然要求。行政决策作为行政机关重要的行政行为之一，其决策过程必然也应纳入法治建设的轨道，而行政过程信息公开，是行政决策程序法治化的必然要求，符合程序法治的精神。决策过程信息公开制度是有关过程信息在何种范围内公开，什么时间公开，怎样公开的程序规范，这套制度能具体指导实践，规制、约束行政机关及法律法规授权的组织在决策前的行政行为，从而，增强了政府的透明度，保证了决策的科学性和民主性，对于建设公开、透明的政府，提升政府公信度，促进公众参与决策，提高行政效率都有着积极的促进作用。

从以上可以看出，程序法治理论以程序、过程为视角，追求公开、公平、参与、平等、自由等价值，其基本精神与内涵贯穿于行政过程信息公开之中，为行政过程信息公开制度提供了直接的理论基础。

参考文献：

[1]张力荣.中外行政制度比较[M].北京：商务印书馆，2002：287.

[2]高小平.现代行政管理学[M].长春：长春出版社，2002：174.

[3]湛中乐.现代行政过程论[M].北京：北京大学出版社，2005：30.

[4]李广宇.政府信息公开司法解释读本[M].北京：法律出版社，2011：261.

[5]（英）洛克.政府论（下篇）[M].叶启芳，瞿菊农，译.北京：商务印书馆，1993：85-86.

[6]宋小卫.美国《情报自由法》的立法历程[J].新闻与传播研究，2000，（2）.

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一、国际经济一体化造成行政法制度的国际化

国际经济一体化的进程，特别是1994年世界贸易组织的建立，使一国行政法的发展不再只是取决于国内行政管理方式和法治发展水平，成员国政府在国内管理的许多方面要受国际协议的制约。世界贸易组织对一国行政法的普遍性要求至少有一个基本方向：

第一是有关国际贸易的行政规章和一般援用的行政决定，必须实行透明度原则予以公布，而不管行政封闭有多么悠久的历史和多么重要的地位。世界贸易组织的许多协议都有贸易政策透明度条款，要求在成员国全国水平上实行贸易管制规则和实际管理作法的公开化，在官方出版物上或者公开征求公众意见；或者在多边水平上通知世界贸易组织，以便于世界贸易组织、有关缔约方政府和贸易商了解和监督。1994年建立的世界贸易组织贸易政策审查机制，是世界贸易组织对成员国国内贸易政策进行经常性监督的制度，用于鼓励、支持和维持在国内和多边水平上的贸易政策的透明度。行政公开是一个当代性的行政法基本规则，历史并不长。行政公开和意义上的政务公开并不完全一样。即使实行了宪法制度，但是出于行政效率需要的理由，行政秘密原则仍然在许多国家和许多领域得以延续。就是在实行了行政公开制度的国家，实行公开的领域和方式并不完全一样，行政当局对行政公开例外的确定仍然有裁量权力。世界贸易组织从国际自由贸易的角度抛开国家行政制度差异所要求的行政公开，在公开制度意义上只有更大程度的普遍性和彻底性，涵盖了行政规章和其他形式的行政决定。这将使行政公开的行政法制度和原则至少在国际贸易方面得到最大限度的建立和实行。

第二是成员国政府有义务采取一切可能的“合理措施”对世界贸易组织规则进行统一实施，而不管成员国的国家结构制度是什么类型。例如美国联邦制下的联邦政府有权处理国际贸易和州际贸易事务，可以直接行使权力保障世界贸易组织规范在美国的统一实施。同样实行联邦制度的加拿大，联邦政府却没有美国联邦政府的权力。在执行世界贸易组织规则方面，还要建立新的处理联邦和州政府关系的机制。世界贸易组织关于政府管理统一性的要求，对一国行政权限的分配和政府体制与贸易发展的一致性方面有重要影响。在20世纪后期进行的行政体制改革和行政法发展中，中央与领土单位上其他行政机构权限的划分一直是非常重要的内容。世界贸易组织的要求从贸易自由和市场统一的方面，为国家结构形式的设计、改进和实际运作提出了一个不可回避的决定条件。只要世界经济一体化进程不中断，这一制约条件就会发生作用。

第三是要求保留或者建立对行政行为的审查和纠正机制，并使其达到“事实上的客观和公正”，而不管各国国内的具体制度有什么不同。行政决定应当接受诉讼式审查，受到行政冤屈的当事人应当得到有效的法律救济，现在已经为许多国家所接受并建立了相应的制度，例如行政诉讼、行政复议等等。至于这些审查和救济制度的实际效果和公正程度，只有国内的评价。因为各国内部行政与司法、政府与个人的关系和实际力量对比各不相同，行政诉讼机制也并不一样，世界贸易组织提出一个可谓美妙绝伦的评价标准“事实上的客观和公正”。这将推动行政决定的司法审查制度在各成员国中得到真正的事实上的发展。

这样一来，体现市场需要和自由贸易要求的行政管理制度和法律制度就无可避免和无可选择地会出现在成员国中，这种发展过程在新世纪会继续走强。世界经济一体化造成的竞争压力和世界贸易组织规则的约束力量，会使有利于保证公平竞争和发展的行政法制度在世界范围传播和引进。

二、政府职能下卸和放松管制促成行政法形式的变化发展

以调整政府与公民关系为主要内容的当代行政法，其主要根源是为克服市场机制缺陷缓和社会矛盾而赋予政府的庞大职能。体现二战后现代政府特征的职能集中于市场管制、社会管制、公共服务和公用事业方面。二战后有代表性的美国行政法，特别是美国联邦行政程序法的规范对象，主要是执行上述两类管制职能的政府机构特别是联邦政府的独立机构。美国的这种政策管制职能在20世纪60年代末到70年代达到。支撑西欧发达国家行政法发展的政府福利职能、社会职能和市场管制职能的作用也在那时达到高峰。当代行政法上所谓从特惠到权利的制度（美国）和主体公法权利的制度（德国）主要是体现战后这一时期政府与公民关系新内容的行政法制度。

时至80年代，西方主要发达国家纷纷放松政府管制加大市场调节作用，将一些政府垄断项目转到市场竞争领域，利用社会力量分担政府职责，或者引入市场因素到公共领域适用。例如政府鼓励支持非政府层次的社区建立和发展养老院、残疾人福利机构等公益事业，鼓励和吸引私人投资义务性基础教育，照顾低收入的适用型住房建设开发，以招标投标方式将政府负责的公共建设或者其他任务承包给私人单位完成并支付报酬，对公共设施的使用收取费用等等。

上述行政管理的变化在法律上反映为一些新的法律形式或者原来在行政法中不甚重要的法律形式已经在或者将在行政中发挥新的或者重要的作用。例如行政合同、行政指导、行政规划、行政补助、行政私法等。正像国家行政、社会公共行政的结合和对私人力量的利用是新世纪实现行政任务的力量结构特征，公法和私法因素互相融通结合，将是新世纪行政法制度发展法律结构的特征。但是要将在行政中出现的法律形式制度化普遍化需要一个过程，以便形成一个独立制度所需要的各种原则规范和其他要素，并发展为相对于其他制度的完整体系。在此之前，只能是作为其他制度的特例适用行政法的最一般原则。例如德国行政法上的行政计划，虽然人们承认它有不同于其他法律形式的特殊性，但是在行政法总则的体系中一直不能获得独立制度的地位。在具体事项的法律处理上，是将其割裂开来按照其特征分别纳入行政法令、行政行为和行政合同制度中进行。因循守旧蔑视新法律形式的情形终将得到改变。美国公共合同制度的崛起就是一个成功范例。它有不同于普通法一般合同制度的特殊规则，有相对独立的法律救济渠道，甚至在美国律师协会中也有单独设立的公共合同法组织。只要各国行政改革的总趋势和总方向不改变，与行政改革相适应的新的法律形式势必会在新世纪中成长起来并取得独立地位。

三、为提高行政效率改革公务员制度

20世纪后期到新世纪行政法变革的主题，是对市场竞争的推崇、对效率第一的首肯和对发展的追求。但是传统的政府公务员制度是以保障任官平等为重要目的确立的。它的基本原则之一是在一次性竞争录用基础上的职业常任制，这一原则的实行使政府在选举更迭的变换中保持了稳定和连续性。它的基本制度之一是功绩制度，这一制度为消除任官腐败提高行政效率确实起到重要的作用。但是它却在私营组织用人制度高效率相形之下显得落伍，原来的激励机制不能符合提高行政效率的要求，不能适用社会竞争剧烈变化的需要。

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一、关于法学领域的“平衡”范畴

在不同领域，“平衡”有不同的涵义。一般而言，平衡是指矛盾双方在力量上相抵而保持一种相对静止的状态。矛盾双方的力量是此消彼长的，绝对静止的状态不可能存在，也就是说，世界上没有绝对平衡的事物，平衡总是相对的。但是，不存在绝对平衡并不等于人们追求平衡并努力保持相对平衡是错误的。在一定意义上讲，平衡和平等、和谐、统一相一致，而后者正是人类追求的一般的价值目标。

平衡作为一个法学范畴，[3]较多地见于法理学和民商法学的论著。人们在阐述与法律的正义性和公平性有关的问题时，常常使用这个范畴。在美国学者赫克（PhilippHeck）的利益法学理论中，利益平衡便是他的学说体系中的一个重要范畴。[4]六十年代，日本学者加藤一郎提出了一种重要的法律解释方法论——利益衡量（平衡）论。[5]在较少涉及公共权力和公共利益的私法领域，使用“平衡”范畴比较容易为人们所接受，因为私法所调整的是一种既平等又对等的权利义务关系，“平衡”较之“正义”、“公平”等范畴更为具体和形象。相比之下，在行政法领域“平衡”范畴的使用者要少一些。按照传统的行政法理论来看，在行政领域的法律关系主体之间寻找某种平衡是难以想象的。尽管如此，还是有一些学者在他们的论著中涉及这个范畴。英国学者韦德（H.Wade）在分析英国行政和宪法的关系时指出：“全部行政法可以被认为是宪法的一个部门，它直接发源于法治和议会的宪法原则。行政法对于决定国家的权力和公民的权利的平衡作出很多贡献。”[6]韦德在解释行政法作用的同时，充分肯定了国家权力和公民权利之间保持平衡的意义。日本学者小林节在其新著《宪法特别讲义》中专设一章“利益衡量论”，用以论述当公共利益和私人利益发生冲突的时候，在司法审查中应如何进行利益平衡及平衡的标准等问题。[7]还有一些学者，如我国台湾的史尚宽、日本的南博方等也曾论及这个范畴。[8]

“平衡”范畴从私法领域进入行政法领域，并不是一个范畴借用的问题。一方面，这标志着人们正逐步接纳行政法理论的一种新的观念：无限度地控制行政权力或过于强调管理者的权力都是失之偏颇而与现代法制相悖的。另一方面，这也反映了世界各国行政法在近几十年里发生的变革：消极行政的萎缩和积极行政的拓展；行政合同和行政指导逐步兴起；行政程序立法不断加强；立法、法律解释及适用中更多地考虑平衡因素；利益平衡逐步成为弥补制定法和判例法缺陷的重要方法等等。

“平衡”范畴被不同国家的不同学者用于不同的场合，其具体涵义是不相同的，公法的“平衡”范畴和私法的“平衡”范畴也不一致。基于“平衡”范畴的理论意义，十分有必要对行政法领域的“平衡”范畴加以界定和论证。

二、行政法的“平衡”范畴

笔者认为，对于行政法的“平衡”范畴可以从两个方面来认识。①平衡是对行政法关系主体的权利义务状态的一种概括。[9]运作良好的法律状态（法律关系主体的权利义务状态）对于一个谋求公正、和谐的社会来说，是非常重要的。正如亚里斯多德所说的，法应是使事物合乎正义的一个中道的权衡，[10]维持事物的平衡是法律的本质所在。平衡应是法律的最优化状态，也应是行政法的最优化状态。②平衡同时是实现行政法最优化状态的一种方法。由于行政法的最优化状态不可能自然生成，这就需要人们能动的采用一定的方法去实现这种状态。平衡，包括利益平衡等便是实用而有益的行政法方法。

（一）作为状态的“平衡”范畴

平衡状态在私法中要比在行政法中理解起来方便得多。私法关系是一种对等的法律关系，“主体双方的法律地位完全平等，都享有权利并承担义务，而且权利和义务等量、互为内容。”[11]平稳状态对于私法而言，显得简单而理所当然。行政法的平衡状态则要复杂得多，涉及国家权力和公民权利的对立统一、公共利益和私人利益的公平配置、国家机关的职权与职责的对应、国家权力之间的制约与监督等等问题。行政法关系具有其他部门法律关系所没有的特点：（1）法律关系的主体是不同性质利益的代表者。如行政机关是公共利益的主要代表者，相对方则往往代表私人利益。（2）法律关系的权利义务内容主要表现为行政权力和公民权利的关系。行政权力是一种特殊的权利，它源于公民权利又必然和公民权利相冲突，并受到公民权利的约束。[12]（3）主体之间的权利义务关系既不互为等量也不互为内容，在具体的法律关系中总具有非对等性。

基于行政法关系的这些特点，笔者认为，作为状态的“平衡”范畴的基本涵义是：行政机关和相对方以各自拥有的权利与对方相抗衡的状态。由于平衡状态和行政领域法律关系的非对等性以及行政法的不平衡状态有密切关联，为了便于分析，我们通过它们之间的比较来进一步阐述“平衡”范畴。

1.平衡状态与法律关系的非对等性。

非对等性是行政领域的法律关系区别于其他部门法律关系的重要特征。世界上任何一种行政法理论都不会去否定行政领域法律关系的这一特征。但目前学术界对法律关系的非对等性的认识差别较大。一般的看法是，行政领域的法律关系便是行政法律关系，而行政法律关系主要是行政实体法律关系，只有在行政实体法律关系中才存在不对等。这种认识是不全面的。行政领域的法律关系不同于私法的法律关系，它由多种法律关系构成，如行政实体法律关系，行政程序法律关系，监督行政法律关系等。在实体行政关系中，法律承认行政权具有公定力，由行政机关优先实现一部分权利以保证行政管理的效率，形成不对等的法律关系，但我们不宜由此而简单地把全部行政关系归结为只是一种命令与服从的关系。如在行政合同关系中，所谓的不对等关系就不是传统的权利主体和义务主体之间的命令与服从的关系，而仅仅为权利主体之间阶段性的权利义务的差别。行政程序是制约行政实体权力的重要机制。行政程序法律规范一般设定行政机关的义务，由行政程序规范调整的行政程序法律关系是一种相对方的一部分权利优先实现，而行政机关的一部分权利同时受到一定限制的关系。这种阶段性的权利义务的差别也应是我们所理解的法律关系的非对等性。在监督行政法律关系中，监督主体和被监督主体（主要是行政机关）之间的权利义务关系也是不对等的。如行政诉讼法律关系中被告和原告在举证责任、权方面的权利义务便不对等。所以，法律关系的非对等性，一般而言，表现为法律关系主体阶段性的权利义务的差别，即，一方优先实现权利或实现较多的权利，而同时另一方的权利受到限制或只能实现较少的权利。行政领域不同性质的权利义务不对等关系是倒置的，倒置的不对等关系的存在，体现了行政法的平衡精神，也使得行政法的平衡状态成为可能。

行政法上作为状态的平衡是一种兼容非对等性的动态平衡。其过程可以概括为：（1）（法律赋予）行政机关和相对方拥有既相互依赖又相互抗衡的权利。（2）行政机关通过行使一定的实体权利的方式，使自身的一部分权利优先获得实现，纠正相对方的违法行为，或限制相对方的一部分权利，以维护公共秩序、增进公共利益，形成双方之间阶段性的权利义务不对等关系。（3）但在这种不对等关系出现的同时，相对方获得了实体上不对等关系出现之前所没有的权利：行政程序上的权利、行政诉讼上的权利等等。这些程序性的权利，通过国家有权机关对行政权力的制约和对行政行为的监督，使相对方的合法权益获得补救，维持行政法的平衡状态。

因此，作为状态的平衡和非对等性之间并不是一种非此即彼的关系，不对等是行政法的阶段性权利义务状态，而平衡是行政法应有的整体的权利义务状态。平衡状态通过倒置的不对等权利义务关系来实现。

关于平衡和非对等性的关系，有两点值得一提，一是行政法的平衡状态并非简单地由几种不对等的权利义务关系构成，不同性质的不对等权利义务关系的存在仅仅使行政法的平衡状态成为可能。我们不能不加分析地根据一些国家既有的倒置的不对等权利义务关系来断言，这些国家的行政法是平衡法。因为倒置的不对等权利义务关系的存在并不等于行政法关系主体之间的权利可以相互抗衡。要实现行政法的最优化状态，需要其他国家机关对行政机关监督和制约。单有相对方的程序性权利是不足以抗衡行政权力的，因为相对方的程序性权利若不和国家权力相结合，往往无法得到保障和实现。可以说，没有监督和制约，也就没有平衡。二是在任何一种不对等的权利义务关系中，一方的权利若受到过份限制，将破坏行政法的平衡状态。例如，在行政实体法律关系中，行政机关过份限制相对方的权利，有可能使相对方无法通过行政诉讼获得权利补救。同样，过于繁琐的行政程序也有可能使行政机关事实上丧失实体权利。基于这种认识，世界上一些国家的行政法强调弱化行政实体法律关系的非对等性，改变传统的命令与服从的行政模式，并通过司法权力对相对方的权利予以提前保护，如司法审查有条件地停止执行行政决定等。[13]在行政程序的设置上，尽量避免过简或过繁的程序，而较多地采用混和程序，以谋求公正和效率的平衡。

2.行政法的不平衡状态

行政法的不平衡状态是相对于平衡状态而言的，指的是行政机关或相对方无法以各自所拥有的权利与对方抗衡的状态。在理论上，我们可以设想行政法的平衡状态的存在，但由于受一国宪法制度、法制状况、历史、哲学、文化背景的影响，更多的时候，行政法是在不平衡的状态下运作的。行政法的不平衡状态在很多国家都存在过，可以分为两种情况。一种不平衡状态是相对方拥有较少的权利而承担较多的义务，无法和行政机关相抗衡。造成这种不平衡状态的原因可以是多方面的，通常，其主要原因是缺乏制约行政权力的法律制度或虽已建立一定的制度但运作不佳。制定的欠缺，如没有建立行政诉讼制度、没有实施行政程序法等等，往往使相对方的权利得不到保障，使行政法的权利义务状态出现不平衡。这种不平衡状态，在各国行政法发展的初期表现得比较突出。如果既有的法律制度运作不佳，未能对应当控制的行政权力加以控制，也会使得相对方应受保护的权利得不到保护，导致不平衡状况。如我国尽管已实施了行政诉讼法并逐步建立行政诉讼制度，但这项制度还存在“原告诉权得不到充分保障，行政审判难以完全独立”[14]等等问题，平衡的行政法状态对我们国家来说还是一个尚需努力的目标。

另一种不平衡状态是行政机关拥有较少的权利而承担较多的义务，无法和相对方相抗衡。这种状态在世界行政法史上较少出现。美国建国初期，由于宪法、法律对行政机关的权力的范围和强度有很大的限制，中央政府的行政效率十分低下，对国家和社会来说，行政权的作用极其微弱。还有前南斯拉夫，过份强调地方政府的自治权和公民的自，中央政府处于软弱无力状态，在内外压力下，政权瓦解了。这种不平衡状态在其他国家不是很多见，但其历史教训是宝贵的，很值得后人吸取。从世界范围看，行政法的不平衡状态大量表现为相对方的权利过少或缺乏真实性，没有相应的制度加以保障而无法和行政机关相抗衡。在这种情况下，公民积极性不同或出现社会不稳定，就不足为怪了。行政法的发展是一个从不平衡逐步走向平衡的历程，和各国的民主、法治进程紧密相联。

必须指出的是，不平衡的权利义务状态是行政法的一种整体状态，和平衡状态相对。“不平衡”的含义和阶段性的权利义务非对等性是不同的。“不对等”不一定导致“不平衡”。正确认识行政法的“平衡”范畴及其与“非对等性”、“不平衡”的关系，有利于我们加深对一国行政法状态的理解，把握行政法的本质。

（二）作为方法的“平衡”范畴

“平衡”范畴除了用以表示行政法的状态外，同时也被用来建立一种新的行政法方法论，即以平衡的方法处理行政机关和相对方之间权利义务关系的理论。平衡方法可以用于行政法的立法、解释及适用的领域。

1.立法领域的平衡方法

立法者可以通过综合的分析，公正考虑以下几个因素，平衡配置行政机关和相对方的权利义务：（1）行政机关和相对方总体的权利义务对比情况；（2）特定领域的行政管理效率和相对方的参与程序；（3）行政程序的设置及其对行政机关实体权利的影响程序；（4）相对方受到权利侵犯的可能性和获得补救的途径；（5）行政权被违法行使或滥用的可能性和制约行政权的相应机制及程序，等等。立法中采用平衡不同主体之间的权利义务关系的方法，对于实现行政法的平衡状态非常重要。若立法中行政机关和相对方的权利义务得不到公正平衡的配置，一般而言，难以通过法律的解释和适用达到平衡。但关键是如何把握公正平衡配置双方权利义务的“度”，这是一个有待实践进一步总结的问题。

2.法律解释及适用领域的平衡方法

法律解释有广义和狭义之分，广义的法律解释包括适用法律过程中的解释。法律解释和法律适用的方法论本质是相通的。人们在进行法律解释及适用时，往往采用历史背景分析、立法者原意分析、逻辑分析等方法，这些都是法律解释及适用的重要方法。有的学者提出，除此之外还应采用利益平衡的方法。利益平衡是一种重要的法律解释及适用方法，这种方法论在一些国家被称为“利益衡量论”或“利益考量论”。利益平衡方法论的主要主张是，在解释及适用法律的时候，应充分考虑个人利益和公共利益之间的平衡，不得偏袒其中一方。

在行政法领域，行政权力和公民权利的关系通常体现为公共利益和个人利益之间的差别与冲突。法律解释过程中，若不考虑不同利益之间的平衡，是很容易导致解释的主观片面性的。另外，法律事实总是在制定法和判例之后发生的，而且法律事实复杂多样、不可预测。将法律不作利益的衡量而直接适用于事实，要确保其公正和客观也是很困难的。因此，人们只有在事实和法律规定完全对号入座的情况下，才可能排除利益平衡方法。

在法律规定带有不确定性和非针对性或缺乏具体标准的情况下，人们是无法在既有的法律规定中寻找到解决行政问题的绝对正确的答案的。例如，关于公共福利和公民基本人权的关系，就无法从法律的规定中推定普遍适用的结论，而只能通过利益之间的平衡，选择其中一种相对客观、相对正确、符合一般价值观念的结论。日本学者佐藤功指出，“‘公共福利’之所以能够成为限制国民基本人权的理由，主要是因为我们认为：将限制基本人权时所能实现的利益及价值与不限制基本人权时所能维持的利益及价值加以衡量比较，前者的利益和价值更高一些而已。”[15]事实上，法律的解释者、执法者以及司法审查中的法官们都自觉或不自觉地运用了利益平衡的方法。因此，行政法关系中，何者的权利优先获得实现，往往是权利义务关系决定者利益估量和平衡的结果。

由于法律制度和文化背景等等的差异，不同国家的利益平衡方法及标准各不相同。普遍的科学的利益平衡方法及标准有待于进一步研究。利益平衡是作为方法的“平衡”范畴的主要内容。但由于行政法的权利义务关系并不仅仅表现为利益关系，除了运用利益平衡方法外，在解释、执行和适用法律时，还应考虑非利益因素之间的平衡，这一点也是值得我们注意的。

三、“平衡论”范畴及其主要观点

平衡论，即权利义务平衡论，亦称兼顾论，是关于现代行政法理论基础的一种理论主张。“平衡论”范畴是行政法领域的范畴，不同于自然科学领域、哲学领域和私法领域的平衡理论。平衡论的基点是关于行政法本质的认识，即回答“行政法的本质是什么”这样的问题。平衡论最基本的主张是行政机关和相对方的权利义务应保持平衡。这种理论认为，公共利益和私人利益的差别与冲突是现代社会最普遍的现象，正确处理利益关系应当是统筹兼顾，不可只顾一头。反映在行政法上，其利益主体的权利义务整体上应该是平衡的。一方面，为了维护公共利益，必须赋予行政机关必要的权力，并维护行政管理有效地实施，以达到行政目的；另一方面，又必须维护公民的合法权益，重视行政民主、权利补救以及对行政权的监督。[16]维护行政管理有效实施和保护公民的合法权益，是一个矛盾的两个方面。保持矛盾的和谐和平衡并不等于不分主次。矛盾论既是兼顾论也是重点论，平衡论亦是如此。在不同的条件下，平衡论强调的重点是不一样的。但其目标始终是权利义务的平衡。就当前我国行政法的理论和实践而言，平衡论更强调对相对方权利的保护和对行政权力的监督。

平衡论并非套用黑格尔的肯定（管理论）、否定（控权论）、否定之否定（平衡论）的三段式推导出来的，它是对行政法的历史和现实的论证结果。如果说平衡论符合事物发展的辨证过程，只能说这个理论比较客观地反映了实践。实践是认识的源泉，也正是在实践的基础上形成了较为系统的行政法理论观点。

1.关于行政权力和公民权利的关系

平衡论认为行政权力直接或间接来源于公民权利，权力是权利的一种特殊形式。行政权一旦形成便同公民权利结成一种既相互依存、又相互对立的关系。行政法既要保障行政管理的有效实施，又要防止行政权的滥用或违法行使；既要保护公民的合法权益，又要防止公民权利的滥用或违法行使。行政机关的权利和相对方的权利应保持总体平衡。

2.关于管理论和控权论

平衡论认为行政法是在不平衡的状态下发展起来的。各国行政法都不同程度地受到管理论或控权论的影响，由此形成的行政法模式都带有一定的片面性。管理论以管理者为本位，以管理为使命，视法为管理工具，无视相对方的权利。它忽略对管理的监督，过于强调行政效率和行政特权，加深了行政领域官本位的特征，同民主与法治原则不相适应。[17]控权论过份强调行政程序、司法审查的作用，不重视行政效率、积极行政和维护公共利益，不符合现代行政法制发展的状况。[18]

3.关于行政法的概念及法律关系

一般的理论认为行政法的调整对象只是行政关系，[19]不够全面。平衡论认为行政法的调整对象主要有两方面：行政关系和监督行政关系。行政关系和监督行政关系经行政法调整后，形成行政法律关系和监督行政法律关系。两者互相联系，共同构建统一、和谐的行政法律秩序。平衡论认为行政法的概念应该表述为，调整行政关系和监督行政关系的法律规范和原则的总称。[20]这一定义和我国传统的行政法定义相比较，除了补充了监督行政关系这一行政法的调整对象外，还强调了行政法的原则也是行政法不可或缺的重要内容，比较深刻和全面地反映了行政领域内在的本质关系。

4.关于现代行政的依法行政原则

平衡论认为，现代行政可以分为两类，一类对相对方的权利义务产生直接影响，如行政命令、行政处罚、行政强制措施等；另一类对相对方的权利义务不产生直接影响，如行政规划、行政指导、行政咨询、行政建议、行政政策等。依法行政原则对这两类行政的要求是不同的。前一类行政应受到严格的法律制约，可以说“没有法律规范就没有行政”，我们称之为消极行政。而对后一类行政，则要求行政机关在法定的权限内积极作为，“法无明文禁止，即可作为”，我们称之为积极行政或服务行政。积极行政是行政机关行为的重要内容，在市场经济条件下，应进一步拓展积极行政的范围、提高积极行政的质量，增进公共利益和社会福利。当然，积极行政也应符合法定的权限和程序的要求，不得同宪法、法律相抵触。

5.关于行政指导的性质和作用

平衡论认为，现代行政需要进一步发挥行政权的作用，但这并不意味着行政机关要采用更多更具强制性的手段进行管理。恰恰相反，在一些行政领域应尽量避免采用行政命令、行政制裁、行政强制手段，淡化权力色彩。在依法行政的前提下，行政机关应进一步变革传统的管理模式，积极推行行政指导、公民参与管理和行政管理社会化等措施，以协调与行政相对方的关系，维持两者的平衡。行政指导是行政机关为实现行政目的，根据法律或法律原则作出的非强制性措施。行政指导作为一种新型的行政手段，广泛地运用于各个行政领域，是市场经济条件下政府施政的中心，在现代行政中占有重要的地位。行政指导不但可以有效地为行政相对方提供及时、准确的服务，引导行政相对方作出正确选择，而且可以减少行政权力与公民权利的对立与冲突，激励行政相对方的积极性和创造性，增进公共利益。因此，如何正确界定行政指导行为的法律性质，具体分析行政指导引起的法律关系以及如何构建相应的法律机制推动行政指导的健康发展等，是行政法学的一项新课题。行政指导是民主与法制的产物，行政指导的制度化、规范化，必将促进国家经济管理和社会生活的民主化，促进依法治国方针在行政领域的贯彻与执行。

6.关于行政程序法的目标模式

平衡论认为行政程序法的重要性在于它具有行政实体法所没有的制约行政权力的作用。在行政程序法目标模式的选择上，反对单纯的权利保障模式和单纯的效率模式，主张民主与效率的平衡。由于我国法律制度受“重义务轻权利”传统的影响较大，过于强调效率不利于防止行政专制和权力滥用，应选择权利保障为主兼顾行政效率的模式。

7.关于行政法律责任

平衡论认为行政法律责任是行政法主体因违法而承担的法律责任。我们不能因为行政机关在行政法律关系中占有主导地位，法院只审查行政行为是否合法，而将行政法律责任归结为行政机关或公务员因违法而应承担的法律责任。行政法不但规范行政机关的行为，同时也规范相对方的行为。无论行政法主体的哪一方违反行政法律规范，都应追究其法律责任，尽管双方的责任形式是不同的。对于相对方的违法行为，不但要追究其行政法律责任，还要保证法律责任和违法程度相当。对该追究的行政法律责任不追究，或法律责任和违法程序不相当，都将破坏行政管理的法律秩序，阻碍社会政治、经济、文化的发展。因此，我们在研究行政机关及公务员的行政法律责任的同时，还要加强对相对方违法行为及其行政法律责任问题的研究，进一步完善相关的机制和法律体系。

8.关于行政法学科体系及研究方法

平衡论认为传统的学科体系应该有所改进，我们不能只注重行政组织法、行政作用法的研究，也要重视行政程序法、行政救济法、司法审查法的研究。但也不能照搬西方一些国家的理论模式，认为行政法就是司法审查法，偏废对行政权设置、行使和作用的研究。

平衡论提倡在立法、执法和司法领域更多地采用平衡方法，加强研究，建立科学的适合我国行政法制建设需要的平衡方法论。提倡进一步深入研究行政法中的哲学问题。

注释：

[1]罗豪才等：《现代行政法的理论基石——论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，《中国法学》1993年第1期。

[2]《中国法学》1996年第2期发表了杨解君同志的《关于行政法理论基础若干观点的评析》一文，其中有些观点是对平衡论的误解，有些观点我们显然是不同意的，对此，我们将另写文章予以回答。

[3]英文中与平衡相对应的词是balance，有的学者也将balance译作衡量、考量或权衡。

[4]赫克：《利益法学》，日文版，津田利沼译，庆应大学法学研究会，1985.

[5]加藤一郎：《民法的论理与利益衡量》，日文版，有斐阁，1974.

[6]H.韦德：《行政法》，1982年英文版，第9页。

[7]小林节：《宪法特别讲义》，日文版，法学书院，1992.

[8]史尚宽认为，诚实信用原则的本质唯限于当事人双方的利益平衡是不足的，当事人的利益和社会的一般公共利益的平衡也应考虑在内。参见史尚宽著：《债法总论》，1978年台北五刷，第319页。南博方认为，“民商法等私法以调整、分配个人利益为目的，行政法则有调整、分配公共利益（公益）和个人利益的作用。因此，在处理行政法上各种问题时，要求我们同时考虑到公共利益和个人利益，不得对任何一方有所偏袒。学习行政法，平衡感显得尤其重要。”见南博方著《日本行政法》，中国人民大学出版社，1988年版，第2页。

[9]尽管法律的状态主要体现为权利义务状态，但作为状态的“平衡”范畴不仅限于此，还涉及行政法的制度、结构、体系以及功能等内容。本文因篇幅所限，主要论述权利义务的平衡状态。

[10]亚里斯多德：《政治学》，商务印书馆1981年版第169页。

[11]张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版第166页。

[12]童之伟：《公民权利国家权力对立统一关系论纲》，《中国法学》1995年第6期。

[13]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版第596－599页。

[14]《纪念〈行政诉讼法〉实施五周年学术研讨会综述》，《中国法学》1995年第6期。

[15]佐藤功：《日本国宪法概说》，日文版，学阳书房，1991年第四版，第148页。

[16]罗豪才：《行政法之语义与意义分析》，《法制与社会发展》，1995年第4期。

[17]罗豪才：《行政法之语义与意义分析》，《法制与社会发展》，1995年第4期。

[18]同①。