关于农村土地的政策范文

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篇1

关键词：农村土地；资产管理；挑战；政策建议

中图分类号：F301 文献标识码：A DOI编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.01.016

Challenge and Policy Suggestions for the Management of Rural-land Assets

WANG Jing，QIU Dao-chi，ZHAO Zi-yan，CAI Jin

（School of Geographical Science， Southwest University， Chongqing 400715，China）

Abstract： Improving the management of rural-land assets is the foundation of rural economy development because the largest stocking assets in rural is rural land. This paper is to explain the necessity of the management of rural-land assets based on peasants， little village official and assets appraisal professionals employing the methods of empirical study and normative research. And then find out the existing four problem of rural-land assets management in our country：first the management system of rural-land assets is not completed，second the management mechanism of rural-land assets is not under control，third the management platform of rural-land assets does not work well，fourth the management benefit of rural-land assets is in a low level. And five suggestions are put forward to develop rural-land assets management：first the management subjects of management of rural-land assets should be enhanced，second the rural-land assets should be liquidated and checked，third the income distribution mechanism of rural-land assets should be established，fourth the assessment service system of rural-land assets should be established，fifth the market of rural-land assets should be cultivated.

Key words： rural land；assets management；challenge；policy suggestions

收稿日期：2013-05-21；修订日期：2013-06-17

基金项目：国家科技支撑计划项目（2012BAJ22B00）

作者简介：王静（1988—），女，河南信阳人，在读硕士生，主要从事土地利用与国土规划方面研究。

通讯作者简介：邱道持（1947—），男，重庆巴南人，教授，博士生导师，主要从事国土资源管理与区域开发方面研究。

为了解农村土地资产管理状况和需求，笔者于2012年以重庆市忠县、开县、江津区等地的农民、大学生村官和资产评估专业人士三个群体为调查对象，通过实地走访、座谈调研等方式，发放和回收调查问卷594份（其中农民316份、大学生村官180份和资产评估协会98份）（表1）。本研究在分析调研数据的基础上，阐述了加强农村土地资产管理的必要性，揭示了当前农村土地资产管理存在的突出问题，提出了加强农村土地资产管理的建议。

1 加强农村土地资产管理的必要性

1.1 加强农村土地资产管理是切实维护农民土地合法权益的必然要求

据联合国粮农组织给出的2010年数据显示，中国农业土地资产比例最高达54%，远高于机器10%、农业设施12%、牲畜24%。全球农业土地资产比重，中国14%居第二位，仅次于美国16%。然而，我国农村土地资产产权建设和价值实现机制滞后，导致农村土地资产“流转率低、流转方式单一、土地规模化经营程度低、土地资产流转风险高”的现象普遍存在。长期以来，这笔巨大的财富由于法律和管理制度的约束，除用于满足农户自身生产生活需要外，无法像城市土地资产那样在市场中有序流动。农村土地只凸显其基本的社会保障功能，却不具备融资担保和增值等功能，阻碍了农村经济发展和农民收入增长。

在中国，土地是农民的根本。对于农民而言，土地产权既是一种生存权利，又是一种发展权利。农民的土地财产权作为一种权利范畴，是指农村集体经济组织内的农民对农村集体土地依法享有的各种财产性权利[1]。农民的财产性收入，指农民对自己所拥有的财产，通过行使对财产的占有权、使用权、受益权、处置权等物权，而获得的相应收益，即农民对所拥有的财产通过出租、转让、入股分红和投资等方式所取得的资产增值收益。农民的财产额度在一定程度上直接影响着财产性收入的多少[2]。据调查，受农村经济社会发展水平和传统观念的影响，现阶段我国农户的财产主要集结在其拥有的土地和住宅上。以重庆市璧山县为例，该县农户的房屋价值占其家庭财产价值总量的62.6%，该地区农民的财产性收入比重严重偏低，平均不到其总收入的1%。一般而言，一个地区越富裕，其居民的财产性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民财产性收入的多少，成为衡量一个地区是否富裕的重要标志。

1.2 加强农村土地资产管理是发展社会主义市场经济的必然要求

社会主义市场经济制度是我国基本的经济制度，它要求市场在资源配置中发挥基础性的作用。农村土地资产管理体制机制直接影响土地资源配置效率，关系到农村经济发展和社会的和谐稳定。我国农村土地管理制度形成于计划经济时代，当时国家的建设规模有限，对农民的影响并不大。随着我国市场化的深入发展，政府依然凭借垄断权力，操控农村土地市场。以成本价征用农民土地，再以市场价出让土地，失地农民只获取土地市场价值的小部分，而政府获取了高额的垄断利润，使国家赋予政府的土地垄断权成为权利寻租的动力[3-4]。政府过度介入经济生活，对市场经济的持续健康发展产生不良作用。现行的农村土地资产管理体制机制落后于时代的发展，违背了社会主义市场经济发展规律。

党的十明确提出，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。我们要加快完善社会主义市场经济体制，完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，完善宏观调控体系，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此，应当着力完善农村土地资产管理体制机制，推进农村土地资产市场化，培育农村土地资产市场体系。

1.3 加强农村土地资产管理是统筹城乡发展的必然要求

解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。加强农村土地资产管理有利于坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力。发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体。发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。

改革开放以后，中国工业化和城市化进程在较短时间内能够实现突破性发展，主要得益于城乡二元体制下劳动力、资金、土地等生产要素继续由农村向城市单向流动，大量农村土地以极低的成本转化为城镇建设用地，而大量农民被排斥于城市化进程之外，不能依靠土地权利直接参与并分享工业化和城市化的成果[4]。显然，这种“城乡二元”结构体制下，形成城乡分割的土地市场。从土地市场体系构建来看，城市建设用地转让、出租交易市场经过20多年的发展已经比较完善，但是农村土地市场体系尚未真正建立起来，土地收益分配方式不清晰。政府以强制手段，侵害农民的土地权益，导致失地农民问题已经成为当今中国最严重的社会经济问题之一。同时，城乡分治体制下，土地要素流动性不足在很大程度上也限制了资本和劳动力要素的自由流动，影响了要素与资源的进一步整合[5]。土地权属限制导致集体建设用地和国有建设用地出现同地不同价，农村土地资产的价值没有真正显现出来。因此，深化农村土地资产管理改革，确保城乡之间在资源配置和利用方面拥有平等的权利和机会，实现真正意义上的公平和正义。有序推进农村土地资产管理，促进农村土地资产化，也是实现城乡统筹发展的必然要求，对于构建和谐社会也具有特别重要的意义。

2 农村土地资产管理存在的问题

2.1 农村土地资产管理制度不健全

中国农村的土地归农民集体所有，这在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》等法律中都有明确的规定。但是农村集体组织是谁，法律是否赋予农村集体组织行使土地所有权，法律规定含糊。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡镇农民集体所有的土地，由乡镇农村集体经济组织经营管理。显然，法律赋予农村集体组织的是经营管理权，并未明确农民集体所有土地的所有权由农村集体组织代表农民集体行使。

“集体产权”（Collective Property Right）或“集体所有制”的概念是一个没有得到严格界定的概念。在实践中，作为主体的“集体”是谁？“集体”对土地的管理和监督的程序和形式，法律并无明确规定，在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律地位等方面也没有作出具体的安排。由于“集体”这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到对应的载体，以及其标志性权能被国家控制在手中和大部分权能实际上是由少数农村干部在行使，导致其主体事实上的不存在，即主体虚位。笔者在对重庆江津区、开县和忠县农户走访调查并回收有效问卷316份，结果表明，多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至农民的土地集体所有权概念是很淡薄的。其中28%农户认为，集体就是国家；36%的农民认为集体是干部（村干部、乡镇干部），认为集体是村民小组占15%；剩余21%的农民表示不清楚或是不关心。

周诚在《土地经济学》中提出了“五权结构”，即所有权、占有权、使用权、收益权和处分权[6]。在目前的农村土地制度下，农村土地产权对集体和农民而言，并不完整。一方面，农民集体不能充分行使土地权利；另一方面，农户的土地经营权虽然相对充分，但财产权严重不足。例如，在现行制度下，农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利，产权缺乏有效的实现途径和保护机制。

造成这种主体缺位的原因主要有3个方面：一是现阶段随着家庭承包经营的发展，农民集体经济组织在大多数村内是不存在的，村一级并没有真正的土地所有权主体；二是下，土地被细化经营，虽然满足了农户的土地私化经营愿望，但是小农意识下的农民并不关心土地的所有权主体是谁；三是在对农村集体土地进行处分时，各级政府介入十分严重，普遍的形成政府“代民做主”的现象。

2.2 农村土地资产管理机制失灵

现行农村土地资产管理机制体现于行政干预土地产权配置，这种管理机制造成各项权利主体对土地的权利、义务难以明确，这是农村土地经济关系多重矛盾产生的根源[7]。农村土地经济关系多重矛盾集中反映在：一是国家对农村土地权利的控制，表明土地的最终归属权属于国家，但国家并不是农村土地的所有权主体，国家却可以通过强制手段实际操纵和决定农村土地所有权交易并且参与所有权收益分配；二是农民集体作为名义上的土地所有者，实践中难以充分行使所有权，主体地位处于虚置状态[8]，土地权益受到多方侵蚀；三是集体土地的经营管理者自身角色混乱，权利和义务不对称，农民集体土地所有权的充分行使受制于农村基层政治民主发展状况[9]。根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的规定，集体土地经营管理者分为三种，即乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会、社集体经济组织或村民小组。他们既是一个经济组织，负责经营管理农村土地，又被视为地方政府在农村基层的延伸，具行政管理色彩，形成农村版“政企不分”。

长期以来，我国实行的征地制度存在弊端，其土地资产补偿机制不符合市场经济体制。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。征地补偿标准未包含土地的增值部分及未来的收益部分。农用地一经征用后，其用途改变会导致地价高涨，而这部分巨额增值收益农民并没有权力享受即形成实际上的“增值归公”。从征地补偿办法看，长期以来，中国农民对土地的所有权基本上未得到地方政府的承认或尊重。在现行征地制度下，农民拆迁安置所得比例极低，土地收益分配明显是向政府、城市、非农部门倾斜[10]。近年来，全国各地越来越多的失地农民上访、投诉媒体等维权抗争活动以及其与地方政府和开发商之间发生的严重冲突事件影响了社会稳定和经济发展。

2.3 农村土地资产管理平台薄弱

农村土地资产是发展农村集体经济实现农民富裕的重要物质基础，应依据法律规定对农村集体经济组织的资产产权、资金运作和资产经营状况进行系统检查、评估。调查发现，农村土地资产管理在确权、统计和评估方面存在滞后性，农民主体意识和权利意识模糊，不少地方存在登记不及时、不全面，监督管理不到位等问题，致使农村土地资产管理混乱、资产处置随意等问题[11]。

加强农村土地资产管理，首先应该清楚农村土地资产的存量，明细到村、组、户。其次，应该清楚农村土地资产的市场价值。抽样调查忠县269个农户，98%的被调查农户知道自己承包地的数量、位置，但是他们不知道自己承包地资产的市场价值；抽样调查忠县、开县等180名村官，95%的被调查者能正确回答本村的土地面积、用地结构，但是他们不知道本村土地资产的市场价值。我国农村广大基层干部和农户对农村土地资产认知程度低，究其原因有以下几点：一是农村土地产权遗留的历史问题。农村集体土地产权虚置，“三级所有，社为基础”的农村土地资产管理体制名存实亡。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，农村土地界限存在争议。二是农村土地资产评估的特殊性。由于农村土地资产本身存在的特性，如产权特征、资产属性、市场条件等，在进行土地资产评估的时候，存在一定的障碍[12]。

对重庆市资产评估协会98名专业人士咨询结果显示：98%的受访者认为，加强农村土地资产管理平台建设是十分必要的，健全严格规范的农村土地管理制度必须进行农村土地资产评估，同时也表达了对现行农村土地资产评估状况的不满；92%受访者建议农村土地资产评估的原理和方法参照土地流转市场定价法；超过半数的受访者认为，农村土地资产评估需要完善法律制度来支持。

2.4 农村土地资产管理效益低

目前，农村土地资产管理不善形成种种弊端，影响到广大农户财产性收入增长。劳动是财富之父，土地是财富之母，这是政治经济学的一个基本论断。农民拥有土地，就拥有巨大财富，就应该拥有更多的财产性收入。中国城乡居民收入结构统计结果（表2）表明，城镇居民没有土地所有权，却有更多的财产性收入，农村居民拥有土地所有权，但财产性收入较少。这个现象发人深省，农村土地资产管理效益几何。

据调查，农村土地资产管理不善影响到土地资源的可持续利用。第一，对土地非农化产生的巨大利益的追逐也加剧了腐败泛滥，加重了对极为稀缺的土地资源的乱占滥用现象[13]。特别是在城市近郊区和乡镇企业发达的沿海地区，农村集体非农用地大量进入市场已成为客观的事实，且主要以买卖、有偿有限期出让、出租、入股联营、联建分成和抵押等方式进入市场。这种现象影响到耕地资源的保护，也造成土地资产收益流失[14]。第二，随着经济的不断发展，在城郊地区，农村土地资产增值空间迅速提升，但是由于存在相关土地法律和政策的严格限制，在城郊地区一些集体非农建设用地自发地、无序地流转形成了一定的隐形市场，农民以不合法方式争取自身利益的行为，导致了土地资产管理失控、建设用地供应总量难以控制、土地市场秩序遭到破坏等突出问题。第三，由于农地占用成本低，土地粗放式利用现象十分普遍。统计数据显示，1996—2010年间全国农村人口减少了1.49亿，但农村居民点用地总面积不但未降反而净增6.13万hm2，农民人均农村居民点用地面积也从193 m2增加到218 m2，超过国家规定的建设用地标准，形成许多所谓“空心村”，乡镇企业乱占滥用耕地现象也十分普遍。

3 加强农村土地资产管理的建议

3.1 强化农村土地资产管理主体

党的十报告明确提出，必须坚持人民主体地位。基层群众自治是我国的基本政治制度。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在发展农村集体经济，加强农村政权建设中具有十分重要的作用。《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年10月28日）中明确提出，村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。各地农村经济社会改革发展的经验证明，优化资源配置是村民委员会履行职责的保障。发挥村民委员会的积极作用，加强村民委员会管理农村集体土地资产的职能，是农村集体土地资产管理制度创新发展的必然趋势，也是壮大村级集体经济的客观要求[15]。我们要坚持生产力与生产关系相互适应的科学发展观，深刻认识农村集体土地所有权主体发展的客观规律，与时俱进，推进农村集体土地所有权主体创新发展。建议积极推进地方立法，赋予村民委员会更加充分、更有保障的土地物权，强化村民委员会的土地所有权和土地用益物权。改“三级所有，社为基础”为“三级所有，村为基础”。

3.2 开展农村土地资产清产核资

开展农村股份合作、推进“三权抵押”和“地票交易”，必然要求科学评估农村集体土地资产价值，严格明晰农村集体土地资本结构。城市的每一个单位、每一个家庭都能说出自己的资产价值，农村的每一个单位、每一个家庭都搞不清楚自己的资产价值。农村集体土地资产价值都搞不清楚，又如何能壮大农村集体经济，切实维护农民土地权益[16]？因此开展农村集体土地清产核资，显化农村集体土地资产价值是壮大村级集体经济、切实维护农民土地权益的客观要求。据调查，全国加快了农村土地确权登记发证工作，农村集体土地所有权确权登记发证已近完成，宅基地使用权和村民住房所有权确权登记发证率达到90%。建议政府以第二次土地大调查成果和农村土地确权登记发证工作成果为平台，推进农村土地管理制度创新，开展农村集体土地清产核资登记，摸清每一个村民委员会的农村集体土地资产规模、结构、价值，为加强农村集体土地资产管理提供决策依据，为壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益提供公共服务。保障村民委员会和农户的土地权利在经济上得到有效实现，创造条件让村民委员会和广大农民拥有更多的土地财产和财产性收入。

3.3 建立农村土地资产收益分配机制

《中华人民共和国物权法》（2007年3月）明确规定，所有权人对自己的资产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。长期以来，我国农村集体土地所有权收益管理相对滞后，关于农村集体土地所有权收益的产生机制和分配机制认识不足、政策缺失，导致农村集体土地所有权在经济上得到实现的要求未能满足，严重影响农村集体经济科学发展，危及农村社会和谐稳定。国有土地所有权收益已上万亿，农村集体土地所有权收益又有几何。政府既要加强城市国有土地所有权收益管理，也要加强农村集体土地资产所有权收益管理。建议加强社会调查、理论研究和政策分析，深刻认识农村集体土地所有权收益的地位、作用和性质，科学构建农村集体土地所有权收益的实现路径和方式，合理评估农村集体土地所有权收益，统筹考虑农村集体土地所有权收益分配方案。建议加大制度创新和制度供给，保障农村集体土地所有权在经济上得到实现，为加快农村集体经济发展、加强农村基层政权建设夯实经济基础。

3.4 建立农村土地资产评估服务体系

价格是市场的灵魂，如何评估农地资产价格，是推进农村集体土地资产管理的关键环节。国有土地多年来已形成了较为完善的土地定级估价办法，但对农村土地资产价值认识不足，农地定级估价基本上还是空白。如何建立适应社会主义市场经济体制，符合统筹城乡改革发展要求的农村集体土地资产定价机制，需要深化研究。与发达的城市土地评估机构相比，农村土地价格评估机构和专业评估人员极为缺乏。调查发现，当前在推进农村土地流转、推进农村股份制改革中，土地资产价值评估难，制约了农村集体土地资产管理的有序推进。政府为城市国有土地资产管理提供了公共服务，也应当为农村集体土地资产管理提供公共服务，做好相关服务工作，推进农村集体土地资产管理。针对集体土地资产管理中存在的信息不畅通、价格不合理、服务体系薄弱等问题，迫切需要建立农村土地权属登记、资产评估、法律援助等服务体系。合理的价格不仅能充分体现土地的价值，而且可以引导土地资源的优化配置。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。政府土地行政主管部门应当适时制定符合社会主义市场经济体制，适应农村集体土地资产管理的农村土地定级估价规范，建立农村地价评估机构，培训农村集体土地资产评估专业人员，开展农村集体土地定级估价，合理确定农村集体土地资产价格，壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益。

3.5 培育农村土地资产市场

党的十报告明确提出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。健全现代市场体系，完善宏观调控体系，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。发展多层次资本市场，建立公共资源出让收益合理共享机制。市场是活化资产的平台，培育发展农村土地资产市场，是深化农村土地、林权等制度改革，促进城乡要素双向流动的客观要求。我们必须坚持中国特色社会主义市场经济体制，坚持统筹城乡改革发展道路，活化、显化、实化农村土地资产。建议培育发展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构，开展农村土地、林权等生产要素抵押和涉农保险试点质押。建议积极推进地方立法，赋予农民更加充分、更有保障的土地权利，强化土地用益物权和土地发展权。有序推进集体建设用地使用权抵押贷款，使农村集体建设用地和城市国有建设用地拥有同样的用益物权，使农民的土地资产与城市居民的土地资产具有同等市场价值和平等市场地位，释放沉睡多年的农村土地资产融资功能[18]，允许农民以土地资产作为财产抵押。农村土地资产权利是国家法律赋予农民的权利，属于用益物权性质，农民依法享有占有、使用、流转和收益等权利，不得剥夺和非法限制。建议积极开展政策研究，推进地方立法，培育农村土地市场，完善社会主义市场体系。

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篇2

关键词 农村土地流转；土地承包经营权；措施；成效；对策；河南沈丘

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）12-0333-02

近年来，沈丘县始终坚持科学发展观，坚持以市场为导向，按照“依法、自愿、有偿”原则，以产业结构调整为主线，以推进新型农业现代化为根本目的，加大政策扶持力度，不断探索土地流转新模式和有效运行机制，推动了全县土地流转工作扎实健康开展[1]。

1 沈丘县农村土地流转现状

为了规范农村土地承包经营权流转行为，维护流转双方的合法权益，沈丘县积极探索农村土地流转工作方式。目前，沈丘县通过转包、出租、互换、转让等形式流转土地面积达1.73万hm2，占全县耕地面积的23%，涉及农户6.5万户。通过基层申报、县乡2级服务中心检查验收，流转登记备案，全县6.67 hm2以上规模流转土地面积4 006.67 hm2，涉及农业企业、工、商企业、农民专业合作社、科技人员种粮大户等278宗，土地流转价格为每年4 500～18 000元/hm2，有效地促进了沈丘县的农业经济发展。

2 沈丘县农村土地承包经营权流转采取的措施

2.1 完善土地流转推进机制

2009年4月，沈丘县人民政府制定出台了《关于推进农村土地承包经营权流转的实施意见》，明确了农村土地流转的指导思想、目标任务和流转原则。结合沈丘县的实际情况，县农业局制定了《沈丘县农村土地承包经营权流转实施办法》，为加强全县农村土地流转工作管理、规范农村土地承包经营权流转行为做出了严格规定。县委、县政府成立了农村土地流转工作领导小组，具体负责指导全县的农村土地流转工作。

2.2 坚持农村土地流转原则

一是坚持家庭承包经营制度不变原则；二是坚持平等协商、依法自愿有偿原则；三是坚持不改变土地的农业用途原则；四是坚持因地制宜、因势利导原则[2]。

2.3 完善土地流转服务机制

一是以县农业局为依托，建立了县农村土地流转服务中心；抽调了政治素质高、业务能力强、工作负责任的工作人员，专职负责土地流转服务工作；二是各乡镇办也建立了相应的组织，全县22个乡镇办已建立了制度完善、设施齐全、人员精干、服务一流的土地流转服务大厅，每个行政村建立了村级服务站，并配备了村级联络员。目前，全县已形成了县、乡、村3级土地流转服务网络。

2.4 拓展土地流转渠道

一是采取政策扶持、协调融资、技术服务等积极措施，大力扶持培育种养大户，带动规模、高效种养业发展，促进土地规模化经营。二是加强对外推介招商，积极引进客商到沈丘县发展规模种养业，推动土地流转。三是创新经营模式，主要有企业租赁模式、产业带动模式和合作社联动模式[3]。

3 沈丘县农村土地承包经营权流转取得的成效

一是通过土地承包经营权流转的方式，推广使用了多种农业机具、优良品种和先进农业适用技术，有效地促进了农业规模化、机械化、产业化的发展，推动了农业生产要素的重组，合理流动和资源的配置[4]。沈丘县裕祥槐山药种植专业合作社，带动农户800余户，流转砂质土地1 000 hm2，专业发展槐山药种植，取得了良好效益。二是在保证农民土地承包经营权的基础上，通过农村土地承包经营权流转的方式，既将农民从土地上解放出来，从事效益更高的工作，又维护了农民的土地承包权益，同时减少了土地撂荒，提高了土地利用率[5]。三是通过土地流转，农民可以获得相对较高和比较稳定的有偿转让收入。从调查情况看，农民通过流转土地，一般每年可以得到4 500～18 000元/hm2的租金收入。此外，土地流转还促进了农村社会分工，更新了农民观念，提高农民素质。四是推动了农村的经济组织的发展。通过土地流转，加快了全县农民专业合作社和家庭农场的发展。五是促进了耕地保护。通过土地流转，既可以开发田埂地沟等，有效增加土地利用面积，也有效杜绝了农户在耕地上随意建房占用耕地的情况。

4 建议

4.1 促进“三个结合”，提高土地流转效益

针对不同区域资源和产业优势，因地制宜推进耕地、林地、荒地和水面等流转。引导农业龙头企业、农民专业合作组织和种养大户连片开发流转土地，引导工商资本投向农业产业化建设，建立高标准的优势特色农产品基地；鼓励流转土地向种粮大户集中，发展规模经营，在政策上给予重点支持；把土地流转与农民转移就业结合起来，拓宽农民增收渠道[6]。加快产业集聚区和第三产业发展，为土地转出农民就近转移就业提供更多的岗位，使其向城镇居民转变。

4.2 实行“四个倾斜”，加大对种粮大户的扶持力度

加快土地向种粮大户、种粮能手的集中，是目前促进农村土地流转最有效、最实际的办法，也是土地流转的带有方向性、引领性的关键举措，只有这样才能确保国家的粮食安全。要在政策扶持、信贷倾斜、风险补偿和科技服务等方面实现倾斜政策，扶持种粮大户和种粮能手，让他们流转土地种粮有钱赚、无风险。对达到一定种植规模的种植大户，政府应当给予产业政策扶持，比如采取以奖代补的办法给予直接种粮补贴；对涉农项目集中打捆，向种粮大户倾斜，扶持他们改善农业基础设施等；金融部门应给予融资支持，允许其承租地视同物权进行抵押贷款，解决大户产业发展中的资金投入这一瓶颈问题；建立农业产业风险补偿机制，坚持政府推动、市场运作的原则，推进政策性农业保险工作，适度提高保费补贴，提高种粮大户参保积极性，增强规模经营抗风险的能力[7]；强化科技服务，结合农业科技入户工程，深入开展农业科技培训和推广服务，对规模较大和有发展潜力的种粮大户、种田能手，进行科技人员与大户结对帮扶，进一步提高其经营水平和科技水平。

5 参考文献

[1] 王音，陈军勇.我国农村土地承包经营权流转研究[J].安徽农业科学，2006（16）：4115-4118.

[2] 张银刚.关于彭阳县古城镇农村土地流转的调查报告[J].内蒙古农业科技，2012（2）：128-129.

[3] 倪广清，何文华，茅庆华，等.转出一片艳阳天――射阳县农村土地流转的调查[J].江苏农村经济，2008（9）：50-51.

[4] 武国定.关于驻马店市土地流转的调查与思考[J].决策探索，2009（1）：37-38，87.

[5] 付劲松.推进农村土地流转 积极发展现代农业[J].改革与开放，2009（2）：18-20.

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一、农村土地流转存在的主要问题

一是规模化流转不容易。股份合作一土地经营权的股份化这一有效形式未及时进行引导和支持，始终在小范围进行。转包、转让、互换只是在个别农户间进行，难成规模化气候。以企业、业主为主体开展的规模化租赁受到经营权保护的制约，一旦个别农户拒绝流转，就可能受到影响。近两年因政府提倡大力发展设施农业建设，土地承包经营权流转涉及农户较多，签订流转合同，较前几年土地流转面积虽然有所提高，但流转数量还是微乎其微，没有形成大规模流转。

二是流转认识不到位。农民受传统观念的影响，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营或边务农边外出打工，也不愿将土地流转出去，特别是实行粮食补贴后，一些私下转出土地的农民，担心得不到惠农资金补贴，又开始收回原有承包地自己耕种。

三是流转规模小。由于农户承包地块过于零散，流转缺乏必要的组织引导，企业想租地因农户多条件苛刻而增加成本，农户愿租地因意见不统一而难以流转。

四是流转行为不规范。多数农户流转土地未签订流转合同，通常采用私下协商的方式达成口头协议，个别签订合同的，也存在表述不清、权责不明等问题，村组干部一般不知情，容易造成土地承包关系混乱，为日后可能出现的土地纠纷埋下隐患。

二、农村土地流转问题的成因

1.思想认识错位。普遍把经营权流转当成流转主体的经济行为，没有认识到其在农业现代化进程中的重大意义，以致管理决策层对有利的模式缺乏鼓励和推广，对不利的模式没有批判和限制；以致基层干部在实践中表现为重视引进企业、业主而不重视培养农民的合作精神；以致一些干部群众在对待股份合作态度上，把它等同于第一次合作化中的“归大堆”“吃大锅饭”，谈合色变。

2.政策法规错位。一是《农民专业合作社法》仅限于“同类农产品的生产经营者或同类农业生产经营服务的提供者、利用者”的合作，即产品生产和服务领域的合作，对农民在土地生产资料领域开展的股份合作缺乏相应规定和政策支持。二是土地承包经营权流转受到限制。《物权法》把土地承包经营权归入“用益物权”，但同为“用益物权”的建设用地使用权设立后，使用权人有权将其转让、互换、出资、赠与或者抵押，而《农村土地承包法》《物权法》《担保法》均规定不能抵押，《农村土地承包法》虽规定经营权可以入股，但相关政策规定不能折资作为资本金。三是后续政策不配套。

3.管理服务错位。基层管理机构力量薄弱，人员编制受限制，流转过程中没有相应人员进行管理指导或指导不到位；过去建立的农村承包合同管理、纠纷处理机构作用发挥不明显。

三、推进农村土地流转的对策

1.抓紧制定出台《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》农村土地承包经营权流转是一个复杂的社会经济问题，涉及面广，政策性强，一定要慎重对待。因此，建议政府抓紧制定出台《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》，从政府层面对农村土地承包经营权流转工作进行总体部署和安排，统一指导，有序推动。

2.建立健全农村土地承包经营权流转市场体系。一是要积极支持和引导创业中介组织等农村土地流转有形市场体系。重点是积极培育以县、乡（镇）农经部门为主体的非盈利性农村土地流转中介服务组织，充分发挥它们在农村土地供给主体和需求主体之间的媒介和桥梁作用。二是要建立农村土地流转信息库。依托县、乡农经部门和村民组织建立县、乡、村三级农村土地流转信息库，做好流转规划、信息、价格评估、合同档案管理等工作。

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农村土地，人们一般又将其简称为农地。通俗来讲，所谓农地产权，指的是与农村土地相关的财产权利的总和，其作用是调节农村土地在存在和使用过程中，产生的一系列的利益主体之间的关系，比如土地的处分权、收益权等各个全能以及利益产权关系等。我国实行农村土地产权制度，既是由我国基本国情决定，同时也是发展农村经济所决定的。就我国土地产权来看，其权能结构主要涉及土地产权的占有、使用、收益、处分等。

二、农村土地金融的现状

就目前情况来看，我国实行的是农村集体土地所有权制度。随着社会的不断发展与进步，社会对农村土地金融发展提出了更高的要求。因此，农村集体土地所有权制度的弊端日益凸显出来，一定程度上阻碍了农村土地金融和农村经济的良好发展。具体来讲，主要体现在以下三个方面。

1.未明确确定“集体”这一概念

一方面，在《中华人民共和国土地管理法》中，已明确规定农村的土地属于集体。另一方面，对于“集体”这个概念的界定却比较模糊。《土地管理法》、《民法通则》中虽然都有关于“农民集体”的表述，但没有良好解决“农民集体”同农民个人的利益关系。因此，我国农村土地产权主体出现模糊不清的现象，从而导致土地流转的利益主体虚化，不能良好适应现代农业的发展要求。

2.土地抵押权上的矛盾

在农村土地产权制度下，土地抵押权是其权能内容之一。就目前我国关于土地抵押权的立法来看，存在不一致性。在《农村土地承包法》中，规定农村土地可以被转让、抵押等。但是在《担保法》中，又规定归集体所有的土地（比如宅基地、耕地等）使用权不能抵押。因此，根据《担保法》中的规定，农民的宅基地、耕地等的抵押权受到法律的限制。

3.土地使用权不清晰

承包经营权属于使用性质，农民在土地中获得的权力非常小，即耕种权、一部分的收益权以及非常狭小的处分权。在农民经济发展中，土地是重要的资产，目前土地使用权严重影响了农村土地的产权权能。假设土地可以自由抵押、流转，但如果其中出现了问题，就会产生严重的负面效应（比如农民失去赖以生存的资产——土地，农村金融发展受挫等）。我国土地产权界定模糊，从而导致农村经济发展滞后，农民一直生活在贫困的边缘。一方面，资金投入是农民生产中的必备因素，目前土地产权模糊造成产权权能不足，从而大大影响了农民的融资能力，促使农民不能开展大规模的农业生产，造成农村和城市居民的双重贫困。另一方面，随着我国城市的快速发展，吸引了大量的农村金融剩余，造成一部分农村资金和人力的外流，所以出现很多土地弃耕的情况，造成城市资源分配不均，进一步加剧了农村金融贫乏现象。

三、促进农村金融与农村经济发展的措施

针对目前农村金融与农村经济发展中存在问题，必须要采取有力的措施加以解决，促进农村金融和农村经济的良好发展，从而不断提高农民收入。具体来讲，可以从以下三个方面入手。

1.完善农村土地使用权的流转

由于农村土地使用权的流转方面存在较大的问题，政府需站在发展农村土地金融和农村经济角度，在政策上予以倾斜，引导和支持农民发展经济。具体而言，可以采取以下三个方面的措施。

1.1不断完善相应的制度

为了进一步发展农村土地金融和农村经济，我国必须要立足当前农村土地使用权方面的弊端，尽快出台相应的政策，进一步完善相应的制度。第一，进一步明确集体土地的产权，保障农民的农业组织规范化；第二，科学对待集体土地的产权问题，维护农民的合法权益，实现农村土地金融的良好发展。

1.2确保流转方法的合法化

第一，建立健全相应的政策，比如土地投资政策、投资补偿政策等，并且根据社会的不断发展，及时做出相应的修改。第二，在遵循经济发展的前提下，综合考察农业发展的具体情况，制定相应的政策，引导农民正确对待土地流转，从而帮助农民提供土地的使用率，推动农村经济的健康快速发展。第三，土地流转之后，可能会产生一系列的问题，比如土地用途变化造成的问题、权属关系变化带来的纠纷等。这就要求政府相关部门制定相应的对策，避免不必要的纠纷。

2.采取集体抵押土地所有权的方法进行融资

根据相关调查结果表明，农民贷款之所以比较难，最主要的原因就是缺乏有效的抵押资产。在农村土地使用权中，由于其存在一定的风险，所以银行不接受农民以土地使用权作为抵押。针对这种情况，考虑到我国法律明确规定农村土地贵集体所有，在融资的时候，就可以采取集体抵押土地所有权的方式，从而向金融机构获得贷款。这样一来，产权则获得明晰。在农村经济发展中，可以在农村中集体成立合作社，村民以土地入股并且享受分红。农村合作社在金融机构和种植大户（或农业企业）之间起到桥梁作用。采用农村合作社方式发展农村土地金融和农村经济，实现农村土地以集体抵押或转让，具有多种优势。一方面，它可以有效保证土地的集中化、规模化经营，从而弥补了小块土地的使用效率不高的问题，大大提升土地使用率；另一方面，它还可以有效提高土地使用权权能，从而进一步提高了土地使用权的抵押价值。

3.采用家庭农场的方式尽心运作

就农村土地金融发展来看，经济发展不佳，最主要的问题是农村金融市场开发不够（比如没有实现产业化经营）。在传统的农业发展模式下，农民采用的是小块土地耕种，其成本高、收益小，无法达到规模化、产业化经营。在农村土地金融和农村经济发展中，走家庭农场的运作方式，由于家庭成员之间的价值取向和目标均不存在较大的分歧，且方便内部的沟通和协商。采用这种方式来经营，以家庭成员为主要劳动力，采用集约化、规模化、商品化的经营模式，大大提升农业生产效率。四、结语

四、结语

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关键词 土地集约利用 土地流转 对策

中图分类号：F301.2 文献标识码：A

1土地集约利用相关概念

1.1土地集约利用

土地集约利用是指“通过对一定地块单位土地面积上集中投入较多的生产资料和劳动，来提高土地利用率和产出率，提高土地的经济功能和负荷能力，以获得单位土地面积上的最大收益。”国土资源部将集约利用的内涵概括为三个方面：一是节约用地；二是集约用地；三是要提高土地利用效率。

1.2土地流转

在推动土地集约利用的过程中，我国提出了“土地流转”的概念。其本质上是土地所有权的变动，包括了土地承包经营权流转、集体建设用地使用权流转、宅基地使用权流转三个方面。

2我国土地集约利用的现状

2.1农村土地经济效益明显提高

2003年，国土资源部开始在全国开展实施农村土地整治工程，先后在四川、浙江、江苏、湖北、江西、云南等地实施了“金土地工程”“千村示范万村整治工程”等系列重大工程30多个，截止2015年12月，整治农村土地1.34亿亩，其中新增耕地3000多万亩，新增粮食产能达到了200多亿斤。通过土地整治，农村耕地条件不断优化，土地经济效益明显加强。

2.2农村生产生活条件明显改善

2006年以来，中央已经安排了18450多亿元的专项资金用于支持包括房屋改造、搬迁在内的新农村建设，十二五期间，全国共完成新农村整体改造村庄1200余个，完成房屋改造7000多万户，修建村级公路和田间道路110多万公里，为农村土地集约利用奠定了良好的设施基础。通过中心村建设，我国新增耕地1300多万亩，农村社会面貌焕然一新。

2.3农村土地市场效益不断增强

2001年底，中央下发《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，在政策层面拉开了土地承包经营权流转的序幕。截止2014年底，我国农村土地市场共实现土地流转面积4.5亿亩，占全国总耕地的32.4%。通过土地流转方式，各类农业生产专业达到了476万户，成立各种农业生产合作在124万个，每年为农民增加收入近千亿元，解决农村剩余劳动力就业800多万人。

3我国农村土地集约利用存在的问题

虽然我国农村土地集约化利用取得一系列的成效，但也还存在一定的问题和不足：一是农村耕地资源总量不断减少，在近二十年的时间里，我国的耕地面积减少了12%。二是农村土地集约利用政策体系不完善。我国目前农村土地集约利用过程中政策体系不健全、地方政策配套不完善、政策落实不到位的问题突出。三是农村土地流转缺乏完善法律法规保护。目前，我国尚未制定实施《土地流转法》，关于土地流转的定性，还缺少明确的法律规定。四是针对失地农民的保障制度不完善。目前我国针对农村土地集约化过程中产生的失地农民的保障制度还很不完善，极容易造成了失地农民二次返贫。

4提高农村土地集约化利用对策

4.1科学规划农村用地空间布局

科学合理的安排城镇建设用地与农村用地，关键在于通过科学的规划，统一的管理，优化用地的空间布局。一方面要构建城乡一体化格局，要以土地流转为载体，推动城市带动农村发展，缩短农村与城市地域与生活条件差距，最终实现城乡一体化发展。另一方面编制好科学的农村用地规划。要加强土地集约利用规划与其他建设规划的衔接，紧密结合地方的用地需求，严格按照土地节约、集约的原则，充分利用好各种土地集约化的政策倾斜，挖掘土地自身潜能，提高土地的利用水平。

4.2完善农村土地市场流转机制

积极贯彻实施农村土地流转制度，建立完善的土地流转机制对于提高农村耕地节约集约利用水平具有积极的作用。一方面要加强引导优化服务，制定完善的农村土地流转程序和规定，规范土地流转的手续，保护好农民群众的根本利益；另一方面，要完善土地流转模式，通过推广土地转包、转让、出租、互换、委托流转、入股等多种土地流转模式，满足不同主体的土地需求和利益；再一方面要加大扶持力度，提高土地流转的规模。通过财政专项资金、专项补贴等方式，加大对土地流转承包经营的扶持力度，鼓励土地流转的规模化发展。

4.3推进农业生产规模化经营

农业生产的规模化经营，既是土地集约利用的根本要求，也是为减轻经济发展对耕地的需求压力，提高土地利用率、产出率和商品生产率的有效措施。一方面要调整产业结构，积极推动农业生产布局的结构性调整，鼓励农民自觉实行规模化、集约化经营。另一方面要创新经营模式，要结合市场的需求，充分考虑农产品的生产特点，构建符合当地特色的农业经营模式，避免了区域之间的盲目竞争。再一方面要加强技术推广提高土地生产力，按照规模大、效益好、结构强、品种优的现代设施农业发展总体思路，广泛推行集约、节能低耗的农业技术，实现农业的集约化可持续发展。

4.4完善失地农民生活保障机制

加快农村土地集约利用过程中，失地农民的生活保障是必须要解决的基础性问题。一方面要完善失地农民的就业保障体系。通过专门的政策引导，在城镇化进程中为失地农民创造更多的、稳定的就业机会，促进农民向市民的有序转变。另一方面要完善失地农民的社会保障体系，要按照政府、村集体、农民各出一点的办法，办理医疗、教育、养老、最低生活保障等社会保险，确保失地农民变社区化居民后能够享受城镇居民的社会保障待遇。再一方面要完善失地农民的身份转化制度，针对农村土地集约化情况下失地农民身份转化问题，实施土地和农民进城落户挂钩的制度，推动农民的身份性质与土地集约化同时进行，确保失地农民有一个良好的生活保障和身份保障。

参考文献

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关键词：农村土地政策；土地调整；农民收益

中图分类号：F32 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20160230154

1 基本情况及农村土地承包现状

禹城市地处鲁西北平原，共有农户11.34万户，农业人口41.6万人，农村劳动力23.68万人，耕地面积506.67hm2。

1.1 集体土地所有制的具体实现方式

当前禹城市集体土地所有制的实现方式有2种，村集体所有，主要是村规模小、人口少的“筒子队”，耕地按人口平均分配到户，约占33.6%；村民小组集体所有，主要是规模大、人口多，在联产承包之前，就已经划分为若干个生产队的村，约占66.4%。采取这种方式，村内耕地分别归村民小组所有，由于历史的原因，有的村民小组之间人均耕地面积差距较大。

1.2 农村土地承包方式

禹城市于1998年完成了第2轮土地承包，在2轮承包初期，曾有个别乡村存在“两田制”问题，在费税改革前（2001年），已经整改完毕。根据农村土地确权登记颁证实测数据，禹城市共有耕地面积563.73hm2。目前，禹城市农村土地承包有种方式，农户家庭承包，总面积为533.6hm2，占耕地总面积的94.65% ；村组预留的机动地，通过公开发包的方式，承包给农户，面积为30.13hm2，占耕地总面积的5.35%。

1.3 农村土地调整情况

自1998年完成2轮承包后，由于当时《农村土地承包法》尚未颁布，土地调整比较频繁，土地调整的随意性较大。发包方除根据人口变化进行农户之间的调整之外，个别村组以发展多种经营（种大棚蔬菜）、发展公益事业为名，随意抽调农户的承包土地，高价进行发包，成本费作为集体收入开支。

1.4 农村土地确权登记颁证情况

自2013年9月开始，在开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点的基础上，已全部完成工作任务，数据库硬件设施已经安装完毕，并开始数据录入。农户档案、综合档案已经整理完成。

1.5 农村土地流转情况

近年来，随着禹城市工业化的深入和城市化进程的加快，越来越多的农民离开土地，而且，越来越多的涉农企业、合作社和外来人员需要土地，对土地流转的刚性需求越来越迫切，土地流转面积不断扩大，禹城市土地流转工作呈现出“规模化、集约化、多样化、规范化”的发展新格局。

1.6 农村土地抵押情况

由于当前禹城市农村土地确权登记颁证工作尚未完全结束，特别是数据库尚未建成，土地承包信息不能联网查询，而且土地抵押贷款手续繁琐，风险较大，当出现贷款违约时，维权困难，所以相关金融机构对土地抵押贷款顾虑较大，目前尚未开展实质性的工作。

2 存在的问题

2.1 政策宣传力度不够

村干部和农民对农村土地政策了解存在一定误区，土地流转过程中，认识不足，心存顾虑，怕失去土地，影响了土地流转工作开展。

2.2 土地确权颁证工作成果还需巩固加强

确权登记颁证涉及农村每个农户，农村土地调整存在根据人口变化，自动接退土地等情况调整比较频繁，确权登记颁证成果难以保持。

2.3 农村土地流转存在随意性

尚有农户间流转存在自发流转，缺少规范的流转手续，容易引起矛盾纠纷。

3 建议

3.1 要全面贯彻农村土地承包法，保护农民合法权益

通过电视专题讲座、宣传挂图、宣传车、印发学习材料、街头现场咨询等形式，向广大干部群众宣传《农村土地承包法》，不断稳定土地承包关系。

3.2 加快土地确权登记颁证成果的应用

通过确权登记颁证，依法确认和保障农民的土地物权，进而通过深化改革，还权赋能，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度。要运用好确权登记颁证成果，进一步深化农村改革，结合农村产权综合交易中心建设，探索开展农户土地承包经营权抵押贷款试点，解决农业生产融资难的问题，促进农村经济的发展。

3.3 建立农村产权交易中心，积极推动农村土地有序流转

为深化农村产权制度改革，推动农村产权流转，进一步健全城乡发展一体化体制机制，培育和发展农村产权流转交易市场，规范农村产权流转交易行为，构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权体系，保护农民和农村集体经济组织合法权益，赋予农民更多财产权利，推动农村资源资本化、市场化，促进农村生产要素加速流动和优化配置，为农业农村经济快速稳定发展提供制度保障。

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一、指导思想

以“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，深入贯彻执行《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国土地承包法》、《农业部农村土地承包经营权流转管理办法》等法律、法规和政策，坚决纠正和着力解决农村土地存在的突出问题，依法保护农民的合法权益，稳定农村形势，促进社会主义新农村建设健康有序发展。

二、目标任务

（一）完善土地二轮承包。切实落实土地承包期三十年不变，做到土地承包到户，合同签订到户，证书发放到户。对至今尚未开展二轮土地承包工作的个别村民组，要力争在底前完成土地承包合同续签和经营权证书发放工作。

（二）查遗补漏。全面清查农村土地承包经营权证书、合同书签订以及损毁、丢失情况，对需要补签补发农村土地承包合同书、经营权证书的，要在底前完成此项工作，合同书、经营权证书到户率达98%以上。

（三）规范土地流转。对农户土地流转情况进行全面清查、登记，签订规范的流转合同。依法纠正违背农民意愿强行土地流转和村集体经济组织采取反租倒包的办法侵害农民利益的行为。

（四）落实被征地农户补偿政策。清查被征地农户的征地补偿款是否被截留、挪用、扣缴等，查处违法占用耕地行为。

（五）稳定农村土地承包关系。依法纠正在承包期内违背土地承包政策进行“小调整”和强行收回出嫁、丧偶妇女承包地的行为。

（六）查处依权发包或仗势强包行为。查处和纠正机动地、“四荒地”发包不民主、不公开或个别农户依势强行承包行为。

（七）依法查处不归还代耕他人承包地行为。

（八）规范土地承包合同管理。建立健全乡、村土地承包合同管理各项规章制度，解决因区划调整造成的农村土地承包合同无档案或档案管理混乱问题。

（九）建立健全、调解、仲裁机制。落实收件回执制度，强化土地纠纷属地管理责任，做到小的土地纠纷不出村，一般土地纠纷不出乡，大的土地纠纷不出区。

三、工作步骤

全区农村土地突出问题专项治理工作从8月25日开始至11月10日结束，分四个阶段进行。

第一阶段：制定方案，宣传动员。各乡政府要结合本地实际，制定切实可行的治理方案，认真召开村组干部和村民代表会议，全面进行安排布置。要充分利用广播、电视、政务公开栏等宣传工具，广泛宣传有关土地承包的法律、法规和政策以及开展农村土地突出问题专项治理的重大意义，让广大干部群众积极参与到此项工作中来，确保专项治理工作取得实效。

第二阶段：落实责任，全面自查。各乡、村对农村土地突出问题专项治理工作要落实到人，明确职责，实行乡干部包村、村干部包组责任制。按照统一要求，要逐村逐户进行土地承包合同书、经营权证书签订保存情况以及土地流转、征地补偿等情况调查登记。对农户需要补签、补发的土地承包合同书、经营权证书和土地流转合同书份数，由乡负责以村为单位汇总，于9月12日前报区农业局统一印制。对带有重大倾向性可能造成群访和引发社会不稳定的问题，要及时向乡党委、政府和上级有关部门汇报。

第三阶段：采取措施，逐条整改。各乡要对自查中发现的问题，分村逐条进行梳理，限期解决存在的突出问题。对农户因丢失、毁损和未签的土地承包合同书、经营权证书和流转合同书，按照农业部门统一印制的范本，由乡组织技术力量指导村重新签发到户。

第四阶段：建章立制，总结完善。各乡农村土地突出问题整改结束后，要建立和完善农业承包合同管理的各项规章制度，进一步规范农业承包合同管理档案，抓紧成立农村土地承包合同纠纷仲裁机构，确定专（兼）职仲裁员，依法开展农村土地承包纠纷仲裁工作。同时，要对专项治理情况进行认真总结并形成书面材料，于11月5日前报区农村土地突出问题专项治理领导小组办公室。

四、工作要求

（一）加强领导，各司其职。为加强对农村土地突出问题专项治理工作的领导，区政府成立由常务副区长任组长，区农业局、区国土分局、区监察局、区民政局、区局和各乡等相关部门、单位主要负责人为成员的区农村土地突出问题专项治理领导小组，领导小组办公室设在区农业局。区农业局负责农村土地突出问题专项治理的牵头与组织协调，并做好农村土地承包突出问题治理的相关工作；区国土分局负责纠正征用农村土地中侵害被征地农民权益的行为和查处土地违法违规案件工作；区监察局负责查处农村土地承包中违法违纪行为和违法违规征占用农村土地行为；区民政局负责专项治理工作中村务公开、民主管理相关事务；区局负责落实农村土地突出问题专项治理农民来信来访工作责任制。各乡也要相应成立由乡长任组长、分管乡长任副组长的组织机构，并于9月5日前报区农村土地突出问题专项治理领导小组办公室。

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一、诱发土地承包纠纷矛盾的主要成因

从调查情况分析，诱发土地承包纠纷矛盾的主要成因有以下几个方面：

1、承包关系不稳定的纠纷。据统计，实行免征农业税等政策后，市农经部门共接待因土地承包纠纷而上访的农民52人次，此类件创历史新高。土地承包纠纷案例虽多，但归纳起来为3种矛盾纠纷。

（1）重新要田要地的农民与村里的矛盾纠纷。由于二轮土地承包时，农民负担重、农产品价格低，种田收益低下，二轮土地承包中留下了许多后遗症。一些农民外出打工，口头承诺不要承包地，村里为了不让承包地负担的税费落空，就将其承包地发包给其他农户。现在，这部分打工人员跑回来要田要地。一些农户二轮土地承包时书面申请不要承包地，现在也找村里要田要地。

（2）耕地被占压的农户与村里的矛盾纠纷。

2、土地流转不规范的纠纷。随着国家对“三农”优惠政策的出台，农村土地越来越重要。由于以前农村承包土地流转政策不完备、不配套，土地流转行为极不规范，引发了一些土地流转的矛盾纠纷。

3、机动地出租方与承租方之间的纠纷。

二、解决土地承包纠纷矛盾的对策

针对当前农村土地出现的纠纷和矛盾，我们根据《中华人民共和国农村土地承包法》、山东省关于实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法等法律法规的规定，结合农村实际，特提出如下解决对策，供商榷。

(一)因势利导调解农村土地承包纠纷

二轮土地承包时，经营土地收入低，延包工作不完善。现在种地收入高了，有利于完善二轮土地承包工作，我们要因势利导，把调解土地纠纷与完善二轮土地承包工作结合起来，把调解土地纠纷与完善土地流转合同结合起来，做到调解一例纠纷，完善一批农户的二轮土地承包手续和土地流转合同。

1、对人多地少的农户与村里的矛盾纠纷处理：二轮土地承包比较完善的地方，要稳定原承包关系不变。个别农户人多地少要田要地的，如有机动地，适当调剂耕地让其经营。

2、对耕地被占压的农户与村里矛盾处理：一是被占压耕地的各项补偿费全额发到了农户，村又无机动地的，村里可以不调剂土地给这些农户，但对于无地农民，国家应考虑解决其最低生活保障问题；二是村内公益事业（如建校、挖塘建库）占压承包户的土地的，村组应适当调剂土地给占压户；三是采取有偿转让的办法，解决无地农民的土地。

（二）客观公正地调解农村土地流转矛盾纠纷

农村土地流转矛盾纠纷千差万别，要具体问题具体分析，逐一进行处理，先解决纠纷，后完善流转手续。

1、对转包转让型纠纷处理：一是要稳定二轮土地承包关系，依法保护原承包户的权利；二是看流转合同是否合规合法，符合法规的，围绕原流转合同条款做好工作，进行调解；三是对不规范的土地流转要及时做好矛盾双方的工作，以自愿为原则协商解决，并签订土地流转合同。四是土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿”原则，凡违背这一原则的流转合同都是无效合同。土地流转主体是农户，要确保原承包户得到相应的流转收益。五是要规范流转行为，引导流转双方经过平等协商，订立土地流转合同，明确流转的时间、流转的用途、流转的补偿金额等。

2、对代耕代种型纠纷处理：明确二轮土地承包关系，要保护原承包户的土地承包权利。农户二轮土地承包中获得的承包地，其承包经营权不变。代耕代种农户应将土地返还给原承包户，集体收回的要无条件返还给原承包户。

（三）尊重历史，妥善处理机动地出租方与承包方的矛盾纠纷

此类纠纷的矛盾焦点有二个，一是减征农业税后，承租户要求少交或减免交租赁费；二是“粮食直补”后，种粮农户要求得“直补款”。我们认为一要履行原租赁合同，维护合同严肃性。因为租赁承包不同于家庭承包，此类承包是少数农民占有较多土地资源。如果不交租赁费，明显不合理。至于租赁费的额度，矛盾双方可以协商，或经乡镇调解解决。二要落实好“直补”政策。

（四）稳定承包，实事求是地解决机动地发包方与承包方的矛盾纠纷

一要稳定原承包关系。此类承包属专业承包，有的还是通过招投标的方式承包的，只要原承包合同合法，发包、承包双方必须遵守合同。二要实事求是地解决纠纷。鉴于农业税减免、特产税取消后，其他农户负担减轻的情况，发包、承包双方可以通过平等协商，适当降低承包标的，降标额度不大于原农业税亩平负担额度，并签订补充协议，完善发包、承包手续，解决矛盾纠纷。

三、几点建议

（一）加大《中华人民共和国农村土地承包法》的宣传贯彻落实力度

《农村土地承包法》虽然出台了一年多，但宣传落实不够，相当一部分街镇、村干部还不了解《农村土地承包法》，下步要把《农村土地承包法》列入普法内容，加大培训力度。

（二）对农村土地承包情况进行全面执法检查，坚决纠正农村土地承包工作中侵犯农民权益的违规违法行为

要建立健全土地流转机制，经管部门要加强对土地流转工作的指导，建立土地流转合同的订立、鉴证、登记制度，根据“依法、自愿、有偿”的原则，探索农村土地流转的新机制，确保农村土地依法有序流转，促进农业结构调整和农业产业化经营。建议省市主管部门尽快出台农村土地流转的“游戏规则”。

（三）建立严格的耕地保护制度和土地流转日常管理机构

任何单位任何人占压农村耕地的，必须根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，要与承包农户签订协议，履行合法的征占用手续，提高补偿标准。政府公益性建设占用土地也要依法办事，确定合理的补偿标准；经营性项目建设占用土地，要按市场化操作，大幅提高补偿标准，并办理合法的征占用土地手续。

（四）加强领导，切实解决农村土地承包纠纷

一是各级党委、政府要加强对解决农村土地承包纠纷的领导，依据《中华人民共和国农村土地承包法》和二轮延包政策，及时提出调解农村土地承包纠纷的具体措施。街道办事处、镇人民政府和村组要切实承担起调解农村土地承包纠纷的责任。经管部门要依法加强农村土地承包管理，抓好土地承包纠纷仲裁，加大土地承包纠纷的调处力度。要高度重视土地承包纠纷的上访接待工作，消除对立情绪，及时调解纠纷，努力把矛盾化解在当地，消化在基层。

篇9

农业部等七部（办、局）《关于开展全国农村土地突出问题专项治理的通知》下发后，各地高度重视，及时部署，专项治理工作陆续展开。9月9日至29日，全国农村土地突出问题专项治理领导小组派出6个步督导组分赴15个省（自治区）开展了督导工作。从督导和各地反映的情况表明，到10月上旬，多数地方完成了动员部署，陆续进入自查自纠阶段，一些省（自治区、直辖市）正在组织督导检查，取得了初步成效。但还有不少地方专项治理进展缓慢，一些农村土地突出问题尚未得到根本解决。为扎实推进专项治理工作并取得实效，经全国农村土地突出问题专项治理领导小组研究决定，对进一步做好专项治理有关工作作出通知如下：

（一）适当延长专项治理时间。针对不少地方工作进展缓慢和仍有不少突出问题有待认真解决的实际，为确保专项治理扎实推进并取得实效，根据各督导组织和各地建议，决定专项治理工作的总体时间适当延长，时间服从质量。各地要据此调整相关工作安排，确保有充分时间进行自查和整改。

(二)切实抓好自查。自查是搞好专项治理工作的重要环节。各地特别是县乡两级要充分利用专项治理时间延长的机会，进一步加大工作力度，集中力量，按照《关于开展全国农村土地突出问题专项治理的通知》（农经发[]14号）中提出的工作重点，联系当地实际，对存在的农村土地突出问题进行严格排查和认真梳理。对查出的问题，要建立台帐。要采取切实措施，防止自查工作不深入甚至走过场，确保把存在的突出问题查出来，把矛盾摆出来，为解决问题和搞好整改奠定基础。

（三）重视解决问题。检验专项治理工作是否取得实效，关键看农村土地突出问题是否得到妥善解决，农民群众是否满意。因此，要把解决问题作为专项治理重点环节来抓。要按照《关于开展全国农村土地突出问题专项治理的通知》（农经发[]14号）中提出的总体目标要求，切实解决存在的农村土地突出问题，对明显违反农村土地法律政策的问题，要坚决纠正，并对责任人严肃处理；对涉及农村特殊群体和特殊情况的土地疑难问题，要按照有关法律政策精神，提出解决问题的具体办法，使其得到实事求是、公平合理地解决。同时，要重视建立健全农村土地问题的长效机制和纠纷调处机制，强化属地管理责任，切实把纠纷及时解决在当地，把矛盾化解在基层，维护好农民土地权益和农村社会和谐稳定。

（四）及时总结交流。要注重及时交流各地开展专项治理工作的情况和经验，及时发现和研究存在的突出问题。各省（自治区、直辖市）农村土地突出问题专项治理牵头单位要将本地开展专项治理工作的进展情况和经验、取得的成效和需要引起重视的重大问题，及时报全国农村土地突出问题专项治理领导小组办公室。各省（自治区、直辖市）要在认真总结的基础上，于是年1月底前将地区开展专项治理的情况报告全国农村土地突出问题专项治理领导小组办公室。

篇10

今年4月30日，国务院办公厅下发了《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（明电[20*]21号）。5月6日，市政府办公厅又以明电[20*]7号发出了贯彻明电[20*]21号的紧急通知，现就我区贯彻上述通知精神，妥善解决农村土地承包纠纷工作通知如下：

一、充分认识稳定和完善农村土地承包关系的重要性

农村土地是农民的基本生产资料和最可靠的生活保障。稳定和完善土地承包关系是保障农民权益，保持农村稳定的制度基础。各级政府和有关部门必须高度重视，一定要站在政治和全局的高度，充分认识稳定和完善农村土地承包关系的重要性；要深入了解、掌握当前农村土地承包关系的基本情况，化解突出矛盾，稳定和完善农村土地承包政策，保护农民生产积极性，维护农民的合法权益，保持农业健康发展和农村社会稳定。

二、认真组织土地承包清理核实工作

近几年由于土地调整变动较大，带来了农民承包地面积的变动。为了及时掌握农村土地承包变动情况，确保土地承包面积的真实性以及有序推进土地规模经营，减少因土地承包引起的矛盾纠纷。当前，要在全区范围内对农户承包土地进行一次清理核实，以更好地维护农民利益。清理核实工作分三步进行：

（一）摸清基本情况（5月底前结束）。主要对土地承包中存在的问题进行分析归类，包括应确权给农户而未确权的土地（主要是机动地和暂缓确权土地）现状、已确权土地流转收益是否归农户所有（含用于工业开发、道路等非农建设）、农用地流转合同无偿或低偿的不合理现象等。

（二）核实土地承包面积（8月底前结束）。根据二轮延包签订的土地承包合同和土地承包证上记载的承包面积逐户核实。核实后面积有变动的，应根据《上海市农村土地承包经营权证书管理办法》对土地承包证进行变更或撤销登记。对二轮延包政策未尽贯彻的，应积极采取补救措施（具体操作办法由区有关部门加紧制订）。同时按照民主协商、分类指导的原则，积极稳妥地处理好农户承包地流转所发生的新情况、新问题。

（三）做好土地承包经营证登记（10月底前结束）。经核实后的土地承包数据资料统一录入电脑，并建立土地承包证登记簿制度。

三、切实加强对稳定和完善农村土地承包关系工作的领导