农村土地买卖新政策十篇

农村土地买卖新政策篇1

论文关键词 农村房屋买卖合同 宅基地 集体经济组织 法律效力

一、农村房屋买卖合同纠纷的现状

随着社会主义市场经济的不断发展，城乡之间的交流进一步加深，相对优厚的劳动报酬和相对完善的社会保障吸引了越来越多的农民进城务工，进入城市的农民迫切需要处置其原有的农村房屋；而外来人员迁入本地谋生，需要购买相对便宜的农村房屋居住；另外，城镇居民也出于各种原因打算在农村买房，农村房屋买卖兴旺起来。

由于我国农村土地的集体所有属性，农民建造农村住房所需土地（即宅基地）需要经过所在村许可，而转让宅基地需要经过政府主管部门行政审批，且宅基地上的房屋交易关系至今没有位阶较高的规范性法律文件予以调整，农村房屋买卖合同纠纷没有直接的法律引导。近年来，法院受理的农村房屋买卖纠纷案件增幅较大。如何处理此类纠纷已经成为法院司法实践中亟待解决的问题。

二、农村房屋买卖合同的法律效力分析

（一）农村房屋买卖合同的效力

1.认为农村房屋买卖合同无效

理由是：

（1）《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：每一户农村村民只能拥有一块宅基地，并且这块宅基地的面积不能超过所在直辖市、省或自治区规定的标准。

（2）《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：农民集体所有的土地的使用权不能转让用于非农业建设。如果允许买卖农村房屋，就将房屋项下的宅基地使用权也一并出卖了，这是不符合第63条的规定的。

（3）《中华人民共和国土地管理法》第12条规定：改变土地权属和用途的，应当办理土地登记手续。《土地管理法实施条例》第6条规定：转让地上的建筑物致使其土地使用权转移的，要向土地所在地的土地行政管理部门申请土地变更登记，由原来的土地登记机关进行土地所有权、使用权的变更登记。如果房屋没有办理过户登记，则房屋买卖合同无效。

（4）《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》第2条规定：农民不能向城市居民出卖农村房屋，城市居民也不能占用农民集体土地来建造房屋，有关部门不能为其发放土地使用证和房产证。

2.认为农村房屋买卖合同有效

理由是：

（1）《宪法》规定：中华人民共和国公民在法律面前一律平等。农村村民、城市居民、本村人、外地人，都是我国公民，都享有法律赋予的平等的权利，都必须履行法律规定的平等的义务，承担平等的法律责任。法律不会因为买卖双方当事人是农村村民、城市居民、本村人、外地人而区分对待。

（2）《关于对社员宅基地问题做一些补充规定的通知》第2项规定：社员有买卖房屋的权利。在房屋出卖后，其宅基地使用权就转移给了买受人，但宅基地的所有权仍然归集体所有。这一规定，明确了农民有权利买卖农村房屋，并且在房屋买卖完成之后，宅基地使用权随之一并转移。

（3）最高人民法院[1992]民他字第8号批复认为按约定交付房款并且管理房屋的农村房屋买卖合同有效。

（二）农村房屋买卖合同效力的法律分析

1.农村村民买卖农村房屋的法律效力

（1）同一集体经济组织成员之间的农村房屋买卖合同的法律效力。同一集体经济组织成员之间受交易主体的身份和土地权利的影响较少，同一集体经济组织成员之间的农村房屋买卖合同是有效的。理由是：第一，宪法和其他法律规定人们对自己所有的房屋享有所有权，有权自行处分、转让。《物权法》第30条、第64条规定：农村村民对自己合法建造的房屋享有所有权，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。买卖就是一种处分的形式。第二，法律没有禁止农村房屋买卖，并且在多部法律、法规中都规定了农村村民可以买卖自己所有的房屋。《土地管理法》第62条就规定了农村村民可以出卖自己的房屋，但是再申请宅基地的不被批准。

（2）不同集体经济组织成员之间的农村房屋买卖合同的法律效力。不同集体经济组织之间的农村房屋买卖合同的效力的认定，还没形成定论，有的认为有效，有的认为无效。认为无效的原因是宅基地是属于农民集体所有的，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的特权，不能转让。处分了农村房屋的同时就会也处分了农村宅基地，这会损害农村集体经济组织的利益。买受人不是房屋所在地农村集体经济组织的成员，无权享受该村的宅基地使用权，所以房屋买卖合同无效。这种观点并不完全正确。理由是：第一，宪法、法律和国家政策没有禁止农民异地购买农村房屋。国家政策只是禁止将农村房屋出卖给城市居民，但是并没有规定不能出卖给不同集体经济组织的村民。第二，我国法律并没有禁止农民在购买房屋的同时取得宅基地使用权。土地和其上的房屋是两个独立的客体，即使受让人在购买农村房屋时无法取得宅基地使用权，也不会影响农村房屋买卖合同的效力。第三，不同集体经济组织成员之间买卖农村房屋，有利于农村的社会经济发展。综上，不同集体经济组织成员之间的农村房屋买卖合同是有效的。

2.城镇居民购买农村房屋的法律效力

（1）城镇居民购买农村房屋的一般法律效力。我国法律、法规对于农村房屋能否转让给城市居民处于不明确状态。但在我国，党和国家的政策处于重要地位。国家政策明确禁止城镇居民购买农村房屋，因此，在法无明文规定的情况下，城镇居民购买农村房屋的行为不符合国家政策。同时，因为农村房屋买卖涉及到农村集体土地的所有权和使用权，而农村集体土地权利具有身份性，限于农村集体经济组织成员。法律禁止集体所有的土地使用转让，城镇居民购买农村房屋从而导致宅基地使用权被转让，这种现象应受到严格限制。综上，城镇居民购买农村房屋合同在原则上是无效的。

（2）城镇居民购买农村房屋合同有效的特殊情形。城镇居民购买农村房屋合同原则无效，但不排除在特殊情形下认定此类买卖合同有效。

第一，买受人是城镇居民身份，但其父母、配偶或子女是所购房屋所在地的农村集体经济组织成员，并且是家庭成员共同出资购买、共同居住的，该农村集体经济组织也同意该房屋买卖合同的，农村房屋买卖合同有效。

第二，出卖人将宅基地上的房屋出卖给城镇居民之前，该房屋的宅基地已经因为征收而变为国有土地，原是农民身份的出卖人随之变为城镇居民，宅基地的性质已经发生了变化，农村房屋买卖合同有效。

第三，城镇居民在购买了农村房屋之后，已经将户口迁入房屋所在地，并且申请加入当地农村集体经济组织、成为农民的，农村房屋买卖合同有效。

第四，城镇居民在购买了农村房屋之后，如果所购买房屋已经经过有关机关批准，获得当地农村集体经济组织的同意，办理了房屋所有权和宅基地使用权的产权变动手续，并且取得了合法权属证书的，农村房屋买卖合同有效。

三、完善农村宅基地、房屋交易制度及认定农村房屋买卖合同效力的措施

（一）加强有关农村宅基地使用权流转的立法，促进农村房屋买卖的交易稳定

应加强农村宅基地的立法体系建设，尽快出台关于农村宅基地流转等问题的位阶较高的规范性法律文件，形成较规范的农村宅基地使用权管理制度，从而保障农村房屋买卖的交易安全，保障善意第三人的利益，稳定农村房屋买卖市场。

（二）让农村宅基地使用权进入交易市场，公开、公平、公正交易

建立新的流转模式，在农村宅基地集体所有的基础上，取消原有的限制流转的规定，对建造合法、手续齐全的农村宅基地及其上的房屋，颁发权属证书，让农村宅基地及其上的房屋合法地进入交易市场。促进公开、公平、公正的市场行为，形成统一的农村房屋交易市场。

（三）建立农村宅基地的有偿使用制度和有期限使用制度。建立一定范围内的宅基地有偿使用制度

宅基地具有一定的福利性质，本集体经济组织成员可以无偿使用，但是如果进入交易市场，就要变成有偿转让。要在立法中明文规定转让农村宅基地使用权应缴纳的使用费或补偿金，并且根据宅基地的位置、流转对象等不同因素，确定所应缴纳的使用费或补偿金的数额。 建立宅基地的有期限使用制度可以收回那些期满不再需要的宅基地使用权，以避免浪费土地。

（四）关于认定农村宅基地进入交易市场公开流转后的农村房屋买卖合同的效力

应当从法律法规、国家政策、该房屋项下的土地使用权性质、出卖人的现有居住条件、房屋交付的实际情况、房屋的增值情况等方面进行认真仔细的研究。此外还应充分考虑认定此类农村房屋买卖合同无效会对双方当事人产生怎样的利益影响，尤其是出卖人因土地的增值或拆迁而获得的利益，买受人因房屋的贬值而受到的损失，来认定此类农村房屋买卖合同的效力。

农村土地买卖新政策篇2

关键词： 晋察冀土地政策 北岳区 减租减息 意义

1937年5月，刘少奇代表中共中央明确提出了将土地证明政策改为减租减息的政策。8月15日，抗战爆发第八天后，中共中央洛川政治局扩大会议正式决定以减租减息作为抗战时期解决农民土地的政策。［1］P201

1937年10月以后，华北各抗日根据地陆续开辟，但直到1939年以前，除了晋察冀边区颁布了比较系统的减租减息条例外，其余根据地或出于宣传和自发斗争阶段，或尚未开始进行。

晋察冀边区是1937年10月由聂荣臻率部开辟的第一块敌后抗日根据地，减租减息斗争随即展开，但“各地执行很不统一”，发生了很多纠纷。［2］P16

一、晋察冀土地政策的实施

在晋察冀解放区，在汉奸清算、减租减息时，很多村庄就已经开始没收地主土地，在“五四指示”下达后，这些地方提出了“消灭封建剥削”的号召。对地主的土地，名义上是清算，实际上是普遍没收。据太行区1947年3月对10个县的统计，地主的土地减少了80%以上，富农土地亦减少了50%左右。这次斗争声势极大，农民不分男女老少都面对地主控诉了自己的血泪史。经过斗争，不论是新区还是老区，地主阶级都受大了沉重的打击，富农利益也被大大削弱了。［3］P367

1937年冬，晋察冀抗日根据地开辟之初，战地动员委员会提出“二五减息”、“一分行息”的主张，以改善民生，激发农民积极性。1938年1月，晋察冀边区政府颁布减租减息条例。减租减息在边区各地先后开展起来。由于严酷的战争环境，日军不断的“扫荡”与蚕食，以及各地工作开展得有早有晚，群众基础不同等原因，减租减息开展的情况也不尽相同。在北岳区的中心地区各县的减租减息政策“大部分地区都正确执行了，如二五减租、保障佃租，以及有关土地债务问题的清理等，到1940年曾经达到了高潮阶段”；［4］冀中区、大部分县份实行了，模范县定县做得最彻底，饶阳、肃宁、蠡县、任丘、安平、河间等县基本上执行了；［5］平北地区，也初步进行了减租减息；平西根据地的建设与群众运动的发展，较其他地区为晚，但其中心地区的昌宛、涞水、房涞涿等县1940年以前也都先后贯彻执行了减租减息政策。［6］唯有冀东区是在1943年才开始的。这些情况表明：从边区政府成立到1940年8月13日《晋察冀边区目前施政纲领》公布，边区的绝大部分地区，基本上实行了“二五”减租。地租一律照原租额减去25%，取消了一切正租以外的诸如杂租、小租等额外附加的超经济剥削。在债息关系方面，无论新债还是旧欠，皆以年利率最高不得超过一分为标准进行清理，由此，边区租率已减少了原租额的1/3。利息也降低了，至少降到原利率60%的程度。据北岳区1941年夏季的调查：边区一般的地租相当于总收获量的20%至25%。［7］P61广大农民，特别是贫苦农民的生活得到改善，群众都得到了减租减息的实惠，据边区农救会1940年6月不完全统计：仅北岳区第一、二、三、五四个专区16个县，总计减息数已达320600余元，只二、五两个专区1480余倾土地减租减息即达12290余石量。至于租额，一般都在正产物总收获量的375‰。根据清理旧债的原则，在减租减息运动中，边区广大农民同时掀起了清理旧债和“抽地换约”运动，即“未死亡抵押地，按年利一分订立新约，将土地抽回”。［8］战前被高利贷者巧取豪夺去的土地，部分地被农民抽了回来。到1940年6月，抽回的土地已有64500亩。单第五专区行唐县就抽回了28428亩土地。［8］

二、北岳区的各阶层土地占有情况

对北岳区农村土地关系和封建剥削情况记载最详实的，是来自1942年秋中共北岳区党委组织的一次农村调查，参加调查的有县以上干部近90人，历时半年多，调查了北岳区阜平、平山、完县、涞源、五台，崞县、代县、繁峙等28个县中的80个村庄。根据调查组提供的农村调查报告，抗战前，北岳区占农村总户数将近一半的贫雇农，每户平均土地为2.5至7.5亩，而占农村总户数2%的地主，每户平均土地却达到97.9亩。现将北岳区88个村各阶级土地占有情况列表如下：［9］P96

地主富农不仅集中了大量的土地，好地（水地）、大牲畜大部分也集中在他们手里。地主富农在农村总户数中占9.29%，却拥有土地的38.4%，占有水地的45.7%，骡马的50%。贫雇农户数是地主富农的5倍，却只占土地的20%，占有水地的16%，占有骡马的8.6%。［10］这些数字清楚地说明了地主富农在农村经济中的优势。由于土地大量集中在地主富农手中，广大无地少地的贫苦农民不得不向地主富农租种土地，借高利贷，受其残酷的封建剥削。农村中的主要矛盾，是农民阶级同地主阶级的矛盾。

三、北岳区土地关系与阶级关系的变化

减租减息后农民生产与扩大再生产的热忱空前提高，不少农民有了购买、典进或赎回土地的愿望与能力。在农村经济关系中，土地占有关系和阶级关系都发生了有利于新民主主义发展方向的新变化。

首先，在土地占有关系方面，由抗战前土地日趋集中变为逐渐走向分散。从典当关系来看，抗战前，当出土地者多是中农和贫农，当入者主要是地主或富农，特别是实行减租减息以后，当出土地者多属于地主与富农，而当入土地者则主要为中农和贫农。“据1942年北岳区阜平县八个区的调查，1月至8月份内，当地共一千零八亩。佃户依法承当的占百分之八十一点五五”。［11］P52-53又据北岳区的24个村庄的调查，以1937年至1942年在834.57亩的当出土地中，地主和富农共有599.04亩，即占全部当出土地的71.7%。雇（农）、贫（农）、中农当出235.53亩，占28.3%。在当入土地1019.87亩中，地主和富农当入者共计90.2亩，占不到总数的9%；而有929.67亩，即占91%的为中农及中农以下各阶层所当入。［11］P52-53

其次，从土地买卖关系来看，抗战以来卖地者多系地主和富农，特别是地主；买入土地者多为贫农、中农，甚至还有雇农和工人。据1942年阜平的调查：当年的头八个月内共计卖出土地620亩，佃农承买的有492亩，其他人买入的有128亩。原佃农承买的占总数的79.36%。［11］P52-53

据北岳巩固区1943年的24个村庄的调查材料，其土地的买卖关系如下表：［10］

从表中不难看出，中农、贫农、雇农、工人和小工商业者的土地占有绝对地增加了，尤其中农、贫农增加最多。中农买入的土地占各阶层买入全部土地的一半以上即54.14%；其次是贫农，占30.4%；雇农、工人及小工商业者购入的土地合计为8.69%。地主买入土地者只占1.6%。富农买进土地者也仅占5.17%。出卖土地的主要是地主，占36.13%；其次是富农，占29.06%；地主富农合计出卖的土地占总数的65.19%。中农以下各阶级，卖地合计占4.83%。中农以下各阶级买卖的特点，大部分是卖远地买近地，卖坏地买好地，或者是卖旱地换水地。小部分是因遭到水旱火灾，才转业或转地谋生而出卖土地的。

上述情况说明，抗战以前那种土地迅速向地主和富农手中集中的情况结束了，相反的是从地主和部分富农手中逐渐向广大缺少土地的贫农、中农及新发展起来的富农手中分散。

最后，从上表可看出，富农经济从抗战前到1941年为其下降时期，1941年以后又开始上升。富农人口在总人口中之比重，抗战前（1937年）占8.45%，1941年降到7.78%，1941年到1942年又恢复到7.88%。在土地占有上，抗战前（1937年）富农占有土地的21.93%。1941年降到19.15%，1942年则又回升到19.56%。富农经济的一度下降，除战争环境中敌人的掠夺破坏为其直接原因外，中国富农特有的封建剥削，在边区实施减租减息过程中被削弱也是重要原因之一。1941年以后，富农的比重又有了回升，主要是新式富农的增加，这是富农经济和有利于国计民生的资本主义生产受到保护的结果。当时已有不少中农发展为富裕中农。之所以没有大量转变为富农经营者，基本原因是受战争环境的影响。此时，地主也已经转变为富农经营形式。［9］P187

据北岳巩固区1941年7月12个县32个村庄的调查：抗战前（1937年）中农原有1676户，现在则增加到2423户。由占原人口的31.57%，增加到44.47%。原来的中农则由39户上升为富农，7户转化为地主，有162户降为贫农，10户降为雇农。［7］P68又据同年6月平山县4个村庄的调查报告得知：中农由原来的261户增加到367户，增加了40.6%。原来的中农则有11户上升为富农，10户下降为贫农。［7］P68

四、减租减息后的意义分析

减租减息政策在边区普遍实行后，贫农的境况迅速好转。北岳巩固区1941年7月12个县32个村庄的调查：贫农在战前（1937年）原有2478户，到1941年就只有2155户了。即由全区人口的46。67%降到39.55%。而原来的贫农则有688户上升为中农（占原数的27.67%）；有12户上升为富农（占原数的0.48%）；有3户则转化为地主（占原数的0.12%）；转为商人者5户。只有25户下降为工人或雇农。［7］P68同年6月平山县4个村庄的调查：战前原有贫农317户，到1941年就只有212户了，减少了105户，占原有户数的33.1%。此105户中有99户上升为中农，占原数的31.2%；有6户上升为富农。［7］P68北岳区巩固区5个专区9个县25个村庄的调查也说明同样的问题，从抗战开始到1941年4月间，贫农上升为中农的占原有户数的28%，上升为富农的占原有户数的0.48%。将近30%的贫农上升了。［12］

1940年8月，中共中央北方局提出了《晋察冀边区目前施政纲领》，对于土地问题，强调了地主与农民两个方面均需遵守的原则，以及对顽固派、伪军官的土地财产“不得宣布没收”等政策。在北方有影响的较大的根据地，按照抗日民族统一战线的意思，进一步调整了土地政策。

边区减租减息政策的普遍实施，使雇农的经济地位得到较大的改善，雇农的数量逐渐减少。1941年7月北岳巩固区12个县32个村庄的统计，抗战后4年雇农由254户减少到158户。［7］P69同年6月平山县4个村庄的调查：雇农则由65户减为34户。［7］P69

综上所述，减租减息政策的实施，使边区农村的土地占有情况和阶级关系发生了深刻的变化，特别是贫苦农民的境遇有了显著的改善，封建地主阶级的经济地位大大削弱了，富农经济经过减租减息后的下降，又出现了发现的趋势。中农经济得到较快的发展。贫雇农的经济地位显著上升。这些新变化，大大提高了广大农民的政治地位，进一步巩固和发展了基本群众的优势，因而调动了广大农民的抗日和生产积极性，推动了对敌斗争和战时农业生产的发展。这是晋察冀抗日根据地在极端困难的环境中，能得到巩固和发展的最重要的原因之一。［9］P190

参考文献：

［1］李金铮.借贷关系与乡村变动――民国时期华北乡村借贷之研究［M］.保定：河北大学出版社，2000.

［2］魏宏运主编.抗日战争时期晋察冀边区财政经济史资料选编(农业编)［A］.减租减息条例的执行问题（1938年）［C］.天津：南开大学出版社，1984.

［3］吴敏先.中国共产党与中国农民［M］.长春：东北师范大学出版社，2000.

［4］目前北岳区的减租运动（北岳区抗联会）［M］.1944.

［5］吕正操.冀中平原游击战争［N］.解放，1940-7-1，（110）.

［6］丁原.平西的减租减息运动［N］.晋察冀日报，1944-2-24.

［7］彭真.关于晋察冀边区党的工作和具体报告政策［M］.北京：中共中央党校，1941.

［8］黄韦文.关于根据地减租减息的一些材料［N］.解放日报，1942-2-11.

［9］魏宏运主编.晋察冀抗日根据地财政经济史稿［M］.北京：档案出版社，1990.

［10］北岳区农村经济关系和阶级关系变化的调查资料［M］.战线出版社，1944.

［11］方草.晋察冀边区财政经济史资料选编（农业编）［A］.中共土地政策在晋察冀边区之实施［C］.天津：南开大学出版社，1984.

［12］张苏.边区经济发展的状况与我们的经济政策［N］.1941-8-6.

农村土地买卖新政策篇3

【关键词】房屋买卖合同；宅基地使用权；买卖效力

中图分类号：D92

文献标识码：A

文章编号：1006-0278（2015）05-087-01

在宅基地上建造的房屋是否可以转让，买卖是否应该有效，在怎样的情况下买卖才能被认定为有效。司法实践中，有两种意见，一种意见认为，如果购房者能取得宅基地使用权，买卖合同不存在其他违法行为，则应认定买卖有效。另一种意见认为，村民对宅基地只享有使用权，而无处分的权利，而出售住房的行为，实际上己处分了宅基地使用权，故买卖应认定无效。

一、我国农村宅基地使用权及其房屋权属辨析

（一）农村宅基地使用杈性质辨析

农村宅基地作为我国一项重要的用益物权，它是指农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。我国《物权法》第152条规定：“农村宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。

（二）农村宅基地上房屋权属性质辨析

我国土地所有权分为国家所有和集体所有。农村集体经济组织享有宅基地使用权，其使用权由集体组织按法律规定的条件和程序无偿给村民使用。宅基地使用权人，有在合法取得的宅基地上享有占有使用的权利，可以在该土地上建造建筑物以及其他附着设施。作为使用权人无权单独转让宅基地的权利，但如果使用权人在宅基地上建造房屋，宅基地使用权人就享有房屋所有权的权能。此时，房屋的所有权与土地的所有权属于不同的权利主体，双方在权利行使方而必然相互牵制。而房屋与土地紧密结合的特点决定了二者必有一方要妥协，或者房随地走或者地随房走。

二、我国农村宅基地房屋制度缺陷分析

（一）宅基地房屋买卖法律制度

我国关于土地和房屋买卖的立法涵盖了多方而，从宪法、法律法规到行政规章等不同层次的法律规章制度。目前，我国关于宅基地的立法主要集中在一些法律和规范中。例如《宪法>、《物权法》、《担保法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规。

（二）宅基地房屋买卖法律制度缺陷分析

1.物权的法理角度看，宅基地房屋买卖法律制度有不完善的一而

既然房屋的所有权是村民所有的，建造建筑物也是经过政府审批的，而且宅基地所有权是村集体经济组织共同所有，我国法律规定一户只能拥有一处宅基地，故宅基地使用权是依附房屋而表现出来，所有权人不能单独行使占有、使用土地的权力，只能是依据地随房走的原则。而房屋买卖赠与是对处分所有权的行为，是否有效笔者认为应按法律的位阶来看只能依法律的规定，其他的规章和地方性法规均不能否认合同的效力。

2.从我国现有的法律来看，不宜确认买卖合同无效

我国政府是禁止农民的房屋向城市居民转让的，所以绝大多数的法院也是根据这个判定宅基地房屋买卖合同无效。但从房地产权现状为土地使用权在法定的期限内表现为对房屋的占有使用，房屋所有权人有权处分房屋及从买卖双方意思自治原则出发，认定农村房屋买卖合同无效不符《合同法》《民法通则》中关于合同效力的规定，也不利于城乡一体化的进程。

三、规范农村宅基地上房屋买卖的法律对策

（一）目前法律没有禁止农村房屋转让情况下，司法实践中应维持现状

我国目前法律没有明文规定禁止农村房屋转让出售的。根据法无禁止即白由原则，宅基地上的房屋白由转让出售是不违法的。故在司法实践中，法院在处理案件时对订有房屋买卖合同并己交房付款的，依据《合同法》中关于合同效力的相关规定，应认定为合同有效较为适宜，特别是对于经村集体经济组织同意并备案的应认定为有效，不宜改变现状。

（二）从现在看，国家对村民售房可参照城市房改房的有关做法

作为集体经济组织的成员，基于其特定的成员身份无偿享有宅基地使用权，通过购房取得他人宅基地使用权的人如果不具有该种身份，可以通过向土地的所有权人补交土地费用的方式取得宅基地使用权。在这里分两种情况：具有成员身份的人，如果其己无偿取得我国法律法规的标准范围内的宅基地使用权，可以购买他人的住宅，但须缴纳一定的土地补偿金。如果是没有宅基地或达不到规定的标准，可以经过合法审批后，无须缴纳一定的土地补偿金。这样做与我国目前的土地政策并不违背，国家采取政策保护的仅仅是耕地，但是耕地与宅基地的性质不同，经过合法审批，宅基地上己建造了建筑物或其他附属设施的，一般不会再恢复到耕地性质，允许农村村民出售房屋与国家对耕地的保护政策并无抵触。而且，由集体土地所有权人收取一定的土地收益，这样宅基地的收益部分可以作为村集体所有的共同财产，用于村集体建设的基金。

（三）从长远看，应当尽快完善立法，使农村房屋买卖有法可依

首先应修改《土地管理法》，规定农村宅基地上房屋可以有条件的白由买卖，从而使房屋买卖合同有效。对于“一户只能拥有一处宅基地”应修改为“在没有宅基地的情况下一户只能申请一处宅基地”那些因出售房屋而散失宅基地使用权的而又想重新获得的，可以通过购买他人的房屋获得他人的宅基地使用权。同时也要修改《物权法》，宅基地使用权不应是永久享有的，对于宅基地建房后出售的可规定村民转让其房屋必须经村集体组织同意，并规定一定的转让年限，这样可以促进宅基地的循环流转。

参考文献：

[1]韩松.民法分论[M].中国政法大学出版社，2009：389

农村土地买卖新政策篇4

[论文摘要]随着我国在社会主义市场经济的轨道上越走越远，农村中逐渐出现诸多严峻的现实问题，其中一个突出的热点即是宅基地使用权制度。农村宅基地使用权利用的现实情况表面复杂性背后隐藏着共同的深层次原因，即我国农村土地制度与市场经济体制的差离及公平与效率的失衡协调。

我国农村土地制度一直以来是社会及学界讨论的重点，尤其是宅基地制度更是由于其涉及的利益攸关农民基本居住保障而受到特别的重视。随着社会主义市场经济的深入发展，农村宅基地制度所引起的各种社会纷扰和理论困境愈多，各界对此的争论愈大。本来寄希望于近期出台的物权法，可以在此方面予以明确和发挥解纷的作用，但由于各种主客观条件的限制，物权法在宅基地使用权制度上沿用了以前以土地管理法为代表的法律法规的规定。新的立法的简单、粗陋使得农村宅基地及其使用权制度的改革仍然处于停滞的状态。同时相继出现的各种新的纠纷和关涉的法律灰色地带的困境又悬而未决，迫使人们不得不继续思考农村宅基地制度的改革方向。本文从当前严峻的现实出发，浅析我国宅基地使用权制度的隐含矛盾，探讨其应当发挥的社会作用，分析思考问题的症结所在，以求解决方案。

一、我国宅基地使用权制度的现状和问题

（一）宅基地制度的立法现状

当前关于我国宅基地问题的法规政策主要有宪法、物权法、土地管理法的规定和国务院及相关部委、下达的若干规定和意见。它们共同对我国农村宅基地及使用权做出了一定程度的规范和指导。总结起来主要是这样几个问题。

从其性质上讲，宅基地使用权是一种用益物权。我国农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。确立了宅基地所有权在于农民集体。享有宅基地使用权的农民可以依法在集体土地上建造供己居住的住房，并享有所有权，因此其只能是用益物权。

宅基地使用权的取得和使用主体只能是该集体组织的成员，禁止城镇居民直接买卖宅基地。这项规定是为了保障农民能够获得最基本的生活居住条件，同时防止炒卖农村宅基地的不法行为危害到农民基本利益。宅基地使用权的取得原则是“一户一宅”，获得方式必须经过行政审批程序且无需缴纳宅基地使用权的出让费用。但其二次流转受到限制，宅基地使用权不得单独转让，单独抵押、继承，也不得单独出租。

宅基地使用权只能用于建造农村村民的个人住宅，而且应当尽量使用村内的空闲地。不得不占用耕地的必须经过审批。使用权的行使要符合划定的宅基地范围，照顾相邻人的合法权益。宅基地使用权如果没有法律规定的特殊原因不能被任意收回。

以物权法、土地管理法为代表的法规政策对宅基地使用权的规定旗帜鲜明地以保障农民的基本居住需要为目标，所规定的取得无偿的福利性、流转范围和方式的限制性无不体现对农民基本利益和农村稳定秩序的保障和维护。从设定之初我国社会和农村生产生活的基本情况来看，立法的出发点和立足点是正确并且适当的。

（二）宅基地使用权的实践问题

1.宅基地使用权的取得和直接利用

《土地管理法》等规定宅基地使用权的创设实行严格的行政审批制，即由申请人提出申请，集体土地所有权人同意后，经乡镇政府审核，最终由县级人民政府土地管理部门批准。这种严格的审批制将权力集中在政府手中，其目的在于加强政府对于土地资源保护和利用的监督管理。但实践中宅基地的具体分配中出现的问题呈现两个分化极端。一种情况是宅基地使用权基本上由村干部把领大权。在宅基地的审批过程中，乡镇干部及村干部、越权划拨的现象严重。乡镇干部及村干部、，乱占地建房、多占地建房，不仅干扰了国家对宅基地的正常管理，而且严重损害了农民的利益。另一种极端情况是作为责任主体的村集体没有对农村宅基地尽足够的监督义务。怕得罪人、碍于人情、多一事不如少一事的想法充斥责任者头脑，致使宅基地被集体组织成员自作主张乱占多占严重。农村宅基地的利用大部分处于低效利用的状态，与农村宅基地所有者的管理能力低下不无关系。特殊的个别地区人口迁移流动较快，农村中房屋闲置、宅基地申请量下降或闲置荒废，造成土地利用率低下，不利于农村经济生活的开展。

当前在某些大中城市的郊区愈演愈烈的小产权房问题更是与当地的集体土地管理者如村委会、乡镇政府脱不了干系。很多情况下这些不符合法律规定，无法取得正规房产部门发放的产权证的房子由村集体或乡镇集体的领导班子直接筹划修建，目的是为当地牟取经济效益。城市及外来人口大量购买用于居住或办公，但由于法律政策的空白使得该种房屋的产权结构处于模糊不清的状态。

宅基地的管理缺乏规划基础。农村建房无序，规划不到位，村容村貌差，由于整体利用和建设规划的严重滞后，农村村民住房建设出现混乱的状态难以避免。村庄向外、尤其是向交通便利的地方急剧扩展。一是呈线型扩张，即农民建新房沿公路延伸；二是呈块状扩张，新建住宅不断向村庄外扩展，村庄周围新房林立，村庄内部破破烂烂，形成典型的“空心村”。[1]

与此相应的，实践中对于如何处理使用权人建造与住房的居住生活有关的其他建筑物和设施方面也还有些疑问。如农村村民大多在自家住房周围从事种植树木、蓄养少量家禽等家庭经营活动。那么是否允许宅基地使用权人在必要的范围少量超占土地，这个必要的范围如何控制都成为操作的难点。

值得一提的是目前苏南、广东珠三角等地区的由市县级政府直接牵头力推“农宅公寓化”。“农宅公寓化”全面引入了城市地产的积极因素，开启以福利性手段革新农村人居现状，以集约建房、公寓化聚居、旧村整治等为重要内涵。但农宅公寓化同样引起极大的争论和一些现实的问题。如出现的强迫农民拆迁、住进公寓后的农民就业、土地新的浪费等等问题。要想推动顺利发展，农村地产需要迈过的“坎”还有很多。①

2.宅基地隐形流转和产权纠纷

以北京为代表的一些大中型城市，由于外来务工人员较多和日益上涨的超出普通购买者承受底线的商品房价格，导致这些城市的近郊区附近出现了大量的农宅流转，其基本形式是租赁和买卖两种。近郊农村以租赁为主，租房者主要是外地务工的农民工或经商者。购买农宅的则有知识分子和白领阶层(包括公务员)，买房或是用于成家或是当作第二居所休闲度假之用，也有的用于工作场所办公；农宅的购买者中还有不少是外省市人，他们为了在北京长住，但又无法承受高价的商品房，只好购买相对便宜得多的农宅。从法律和各项规章制度来看，国家早已明确了城镇居民不得购买宅基地，宅基地也不能出租。但由于农民对于宅基地上其所建造的住房享有所有权，可以自由地买卖出租，又因为我国实行“地随房走、房随地走”即房地一体的原则，农村私宅买卖必然牵涉到宅基地使用权问题，导致购买者对自己购买房屋后享有的物权权利处于十分尴尬的地位。他们缴纳了买房款，却不能如同城市中的房产所有者一样享有该房产所处土地的使用权。由此引起的纠纷也使得购房者的权益陷入了难以充分保障的境地。房屋抵押情况大致也是如此。

正如上文现象所体现的，具有典型物权性质的房屋所有权和物权性质模糊不清的宅基地使用权之间法律规则的矛盾冲突在实践生活中已经发生了明显的冲突。主要体现为以下两类：（1）买卖合同签订后房屋已交付但未办理宅基地使用权变更登记。买受人要求出卖人履行变更登记义务。或者出卖人，要求以未办理宅基地使用权变更登记为由收回房屋。（2）在房屋拆迁搞房地产开发或工业小区建设，农村房屋所有人可以得到一笔远高于房屋出售价的拆迁补偿款时，原所有权人诉至法院要求确认房屋买卖合同无效从而收回房屋。由于法律法规的不健全，对农村私房买卖合同的效力形成了认识差异导致实践中的审判标准和结果不同[2]。另一方面，长期无法明确宅基地使用权的物权性质，进一步又影响了农村房屋登记工作，未登记房屋的权利状态不免就陷于不清不楚之中了。这更加影响了农村房屋买卖纠纷的解决。

3.宅基地取得法定方式单一性和实得方式多样性的背离土地管理法、物权法规定农村宅基地的取得必须按照“一户一宅”原则，经过行政审批程序无偿获得。但该条文明显没有考虑到实际生活中有一些其他的方式可以使他人从原宅基地使用权享有人手中附带地获得宅基地使用权，并且这些方式实际引发了一些法律上的难题。

最普遍的情况是，宅基地上的房屋被继承（或受遗赠）附随取得的宅基地。根据法律的规定，无论是城镇还是农村，公民对宅基地只享有使用权，没有所有权。即宅基地不属于公民的个人财产，不能转让和买卖，也不发生继承。但是在宅基地上建造的房屋属于公民享有完整所有权的合法财产，当然属于《继承法》第3条规定的遗产的范围，房屋是可以发生继承的。而正如上文所述房地不可分离。凡是房屋所有权合法转移，宅基地使用权也随之转移。而这又与宅基地取得的身份性发生了冲突。有的学者认为继承人继承房屋的所有权之后，宅基地使用权人仍然由其继续使用，当所继承房屋灭失时，宅基地所有权享有者集体组织有权收回使用权。有的学者提出，结合继承人的身份要素，属于集体组织成员的继承人享有继承份额内被继承房屋的所有权，而不属于集体组织成员的继承人则只能享有房屋的使用权。如果同时出现这两种继承人，他们对被继承的房屋不能成立共有关系。如果只是存在后一种继承人，那么宅基地是否调整由集体组织自行处理，待发生拆迁时，各继承人可对拆迁款进行分割。同样的规则适用于受遗赠的情况。

比较这两种观点。可以看到其首要区别在于是否区分继承人的身份。从宅基地使用权取得的身份性来看似乎首先区分继承者身份更加顺理成章。但区分身份的目的在第二种观点看来是为了确定继承人获得所有权还是使用权。那么区分身份的缺陷就是很明显的了。农民对宅基地上自己建造的房屋毫无疑问享有所有权，继承人对房屋的继承人根据继承法的规定当然继承房屋的所有权。而区分继承人的身份剥夺了继承人本应该享有的所有权，降格为使用权是没有依据的。只是由于国家城乡土地制度不同，为了平衡继承权与集体经济组织之间利益，不属于集体组织成员的继承人应该享有的合法利益就被剥夺，继承人的法定权益和实质公平在国家的管理制度面前被无情地牺牲，实在有违法理精神。个人不赞同第二种观点的处理方法。

相较而言，第一种解决方案虽然有可能导致要么某位集体成员取得多处宅基地要么城镇居民获得宅基地，但将房屋灭失与宅基地使用权的存在联系起来，既不违背继承规则，又为集体组织行使权利留下了空间和机会，折中的效果更好。二、宅基地使用权问题的解决方案和理论探索

（一）“房地一体”的例外调整

虽然我国理论界和实务界早已经确立了“房地一体”的房屋和土地使用权流转原则。但在现实中面对农村宅基地制度的特殊性时遇到了困难。综合各种情况的考虑，具体在房屋转让和抵押上，笔者提出这样一种解决方案。

很明显的，物权法第146条和第147条是有关建设用地使用权的规定而非宅基地使用权，所以这里所反映出来的“房随地走”和“地随房走”的原则不一定要适用于宅基地使用权的流转。即使是由房地不可分离的自然属性推导出的房地一体的规则也不是不可动摇的金科玉律，也就是说我们完全可以另辟蹊径。如房屋买卖合同签订后，房屋所有权自然由购房者所有。同时，由于根据法律规定买受人显然不能取得宅基地使用权。那么宅基地使用权可以依然保留在出卖人农民手中，但是出卖人不能行使该使用权，同时也不能再申请一块宅基地。即法律直接给出卖的农村私房的宅基地使用权设定限制。并且法律承认房屋买卖合同是有效的，出卖人不能以未办理宅基地使用权变更要求收回房屋。必须注意的是当非因公共拆迁原因导致宅基地上的房屋被拆除时，则宅基地使用权也同时消灭收归集体组织。原出卖人原则上不可以再申请宅基地。但考虑到确实有需要的，可以予以批准，但如果再次买卖该宅基地上的房屋，法律强制性规定买卖合同无效。这样买卖双方对自身的买卖行为都负上了对等的义务，同时也照顾了双方的利益。即“买者不能拆，卖者不能用”。宅基地的使用权依据法律的直接规定，当事人不得、不需也不可能对宅基地的使用权问题自我约定。

该方案不可回避的一个问题是，出卖人通过买受人出资应买受人的要求翻建房屋，再卖给出资者使用以方便买受人入住要求，规避了房屋转让后，买受人因不满意而翻建房屋有可能被收回宅基地使用权的法律强制性规定。而且这种方式早在国家土地管理局[1990]国土函字第97号《关于以其他形式非法转让土地的具体应用问题请示的答复》已经明确规定为违法行为。但该答复作为司法解释的法律效力如何尚有待考察，何况时过境迁，1990年与现在相比，土地和房产市场的开放程度不可同日而语，突破这一解释也有实在的现实基础。

（二）宅基地使用权福利性与财产性、公平和效率的动态平衡

“我们应该看到中国农地的双重功能，它不是一个简单的生产资料，不是一个简单的财产，更主要的，它是对农民的保障。这应是大多数人的共识，但这个共识之下有一个潜台词——国家目前无力对农民提供保障,只能通过制度安排的方式解决农民利益问题，而城市的居民国家要提供物质保障。这种倾斜构成‘中国特色‘的一部分。”[3]总的来说，当前农村宅基地使用权问题是以下三对矛盾关系在社会生活中的反应：农民基本生存保障与农民经济生活发展的矛盾、土地基本使用权与土地发展权的矛盾、土地权利设定时的政治立场和土地权利利用时的经济追求的矛盾。笔者认为，由于农村基本社会保障手段多样性的缺乏，使得以宅基地为代表的土地权利利用成为仅有的几项保障措施。国家站在农民利益的立场上实实在在的为农民着想，采取限制宅基地流转的方式来保障农民最基本的居住权利和要求，同时也维护了农村社会秩序的稳定。这一考虑更多的是从政治和社会基本利益的角度出发。但当我国逐渐步入市场经济的发展轨道，市场经济关于资源优化和配制的效应发挥出来，各种社会主体在利用这一市场机能纷纷获得利益之际，农民们却因为自身拥有资源的缺乏及获得资源的手段的缺乏，而在市场经济的大潮中被排斥被边缘化。农民手中最重要的资源便是土地，但是当前城乡二元的土地制度使得农民在获得基本利益保障的同时却无法利用土地资源获得经济生活的进一步多样性发展。宅基地使用权的福利性严重制约了财产性的发挥。相应的从土地方面来说，土地基本使用权利和发展权利失衡。国家设定权利时的出发点是无可厚非的，然而当过去的基础情况发生重大变化，城乡二元结构的壁垒逐渐在被打破时，再坚持禁止流转反而对农民的真正利益不利。既然上位的国家政策没有相应的做出调整，作为社会经济主体的农民不甘于参与市场的主动权被不合理的压制，主动寻求法律政策的灰色地带，各种农宅流转形式的兴起其实就是这种利益诉求的体现。

于是针对社会主体在经济生活中自发的利益需要，国家依靠单纯的禁止，堵而不疏已经行不通，也不合法理依据。国家立法和制定政策的价值取向应该从公平向效率倾斜，充分考虑到农村、农民新时期的发展利益和效率利益。权利本位的法律追求在于保障民事主体的个体利益和自由，实现财产效益的最大化。兼顾义务是强调民事主体履行财产的法定义务或接受必要的限制，但必须明确的是后者是以弘扬而不是放弃权利本位为前提的[4]。以效率为先导，创造市场经济条件下财富利益的增长才有可能，个体权利的充分自由发挥，更多的利益也才能得到更为均衡的分配。

忽视我国的基本国情，完全不从农民的基本权利和基本利益出发，只是将资源完全交托市场配制，放弃国家的宏观调控和管理组织职能是不正确的。但过分强调人多地少的国情，政策在效率与公平之间不当地倾斜于公平，最终导致的结果是城乡经济发展水平在拉大，农村居民与城镇居民的实体利益收入在逐步拉开，公平最终反而得不到保障。农村中的社会主体虽然将农村土地流转与割裂的大市场联系起来，但自发性带来的盲目、浪费造成的问题多多，此时应该是轮到国家对此加以引导和规范的时候了。更何况除流转问题以外，宅基地问题还有很多是因为缺乏相应的配套政策和管理工作滞后造成的，更加需要国家和各级政府采取有效完善的规制措施。

三、结语

农村宅基地使用权改革必然是要放在农村土地制度和社会制度的整体构建中考量，是一个长期且复杂的过程，单单依靠物权解决方法和力量不够，重要的是要将农村社会保障和农民发展利益挂钩，而这一问题还需要在实践中进一步探索。

[注释]

①这些“坎”一般有三个：住进新公寓的“观念坎“、“农宅公寓化”适用地区的“产业坎”、农村劳动力转移的“就业坎”。参见：边疆.农宅公寓化，警惕借“新农村建设”刮风[J].中国地产市场，2006，（3）.

[参考文献]

[1]何玉婷.流转：农村宅基地的改革路向[J].法制与社会.2007，（3）.

[2]陈特.宅基地使用权[A].张柳青，单国军.物权法审判实务精解[C].北京：中国法制出版社，2007.

农村土地买卖新政策篇5

内容提要: 现行农村宅基地制度存在诸多的问题，如农民宅基地使用权容易被侵害、农民无法通过宅基地使用权融资、宅基地被闲置、“小产权”房纠纷不断、扩大城乡差别等。宅基地的私有化或国有化都是与现行法律相悖的，也是难以推行的，而借鉴宅基地法定租赁权制度改革我国的农村宅基地制度是一种明智的选择。宅基地法定租赁权制度的核心是在集体经济组织、农民和农房买受人之间形成三方权利义务关系，既有利于宅基地使用价值的充分实现，又便于城乡之间的经济流通与互补。

引言：问题的症结

农村宅基地问题的核心是流转问题，即是否允许其在不同主体之间自由流通，而这一问题显然又涉及到我国农村土地制度的基本性质即土地的公有制，涉及到农民基本生存权利的保障，涉及到农村经济秩序和社会秩序的稳定。如此一来，这一问题的解决就不仅仅是一个具体法律制度的设计问题，而是关乎整个农业与农民利益的法律政策选择问题，它也就成了《物权法》使命的不能承受之重。但是，熟视无睹只能是暂时的选择，民法和物权法最终必须现实地回应这个问题，并提出有操作性的解决方案。或许，在崇山横阻的情形下，绕道而行是一种智慧的选择。

一、现行宅基地制度在现实中面临的问题与困惑

我们现在已经清楚地知道，现行集体土地公有制包括宅基地制度事实上是政治运动的产物，而不是经济发展的必然结果，其在中央集权的计划经济时代能够稳如泰山地存在，而在市场经济如火如荼的今天，不可避免地面临各种严峻的挑战，引发出诸多现实的问题。举其要者如下：

(一)农民宅基地权利受侵害现象严重

一方面，由于土地的集体所有制在制度设计上无法确定真正的权利主体，从而使得貌似权利主体的村委会、乡政府得以实际控制和支配农村的土地资源，包括农民的宅基地，农民不能成为土地的真正主人；另一方面，由于宅基地形式上被十分严格地禁止以任何方式进行流转，这种禁止性规定最终事实上只能是限制农民对宅基地进行转让的权利，而实际控制土地资源的村干部、乡干部却能够让土地资源包括宅基地成为商品，并且成为他们谋取私利的工具，而农民成为最终的牺牲品。此种状况绝非个别现象。导致此种极不公平和极不合理的现象当然主要是由于我国的现行土地政策，但法律制度设计的空白或无所作为亦难咎其责。目前在农村中较为普遍存在的侵害农民宅基地的几种情形是：以新农村建设为名义，通过村庄整治和旧村改造，动用农村集体组织成员的宅基地；以农村城镇化或居住郊区化名义，地方政府与开发商联手在农民宅基地上进行房地产开发；以城乡一体化为名，将农村建设用地国有化，[1]等等。在此种种情形中，最终的受害者都是农民。

(二)农民的融资渠道受阻，资金成为制约农村经济发展的瓶颈

对很多地方的大部分农民而言，无论是做点小买卖的启动资金，还是供养子女上学的学杂费，抑或看病求医的支出，在没有多少积蓄的情况下，能够通过合法渠道贷款或融资的机会几乎为零，而仅有的一份不动产就是宅基地和宅基地上的房屋，而宅基地既不能抵押，也不能出租、出典，更不能转让，这对很多农民来说无异于釜底抽薪，雪上加霜。加之，农村金融环境本来就不宽松，资本经营者如银行大多是嫌贫爱富，由此造成的资金短缺不仅成为影响农民生活安排的因素，而且成为制约农村经济发展的瓶颈。

(三)农民不能将宅基地置换为进城资本，城市人不能在农村合法置业

严格禁止宅基地的流转，特别是禁止城市居民购买农村房屋，禁止城市居民到农村生活，这种做法从政治意义上而言人为地加剧了一个国家公民之间的身份差异，扩大了城乡差别，制造了身份歧视；从经济上而言不利于城乡之间的资金流通，不能满足城市居民的置业需求，不利于农民以有利的市场价格置换自己的产业。[2]这一问题目前看起来还不是十分紧迫和普遍，但事实上已经显露端倪。由于诸多原因，大部分农民进城是为了挣钱养家糊口，而不是为了到城市定居，学者将其表述为“候鸟式迁移”，进城务工的农民不能在就业所在地城市取得正式身份，只能取得一个带有身份歧视性质的“暂住证”，农民只是在农闲时、年轻时进城务工，在农忙时、年老时、失业时再返回家乡。[3]但是，可以预见，随着城市化进程的加快，会有越来越多的农民加入到城市居民中去，其在农村的房宅的处分必然成为现实问题。另一方面，向往绿色田园生活或者有叶落归根情结的城市人也越来越多，他们希望退休后能够远离由混凝土砌成的城市而回农村以亲近大自然，颐养天年，或者在繁忙的城市生活中能够在农村有一处放松心情的住处。而所有这些作为公民的基本愿望都会因为目前的土地政策和宅基地制度而无法实现。

(四)宅基地的隐形交易市场大量存在

“上有政策下有对策”是中国人的游戏规则之一，是广泛存在和适用的潜规则，尤其是当“政策”本身就不合理的时候。在很多地方，多占、滥占宅基地的现象司空见惯，而公开出租、买卖或变相买卖宅基地行为亦非个别，特别是地处小集镇和公路两旁的村庄尤为突出。以北京为例：北京市农宅流转的基本形式是租赁和买卖两种，近郊农村则以租赁为主，租房者主要是外地来京务工经商的民工及所谓的“北漂族”，数量很大。近郊区农村平均有l/3的农户出租房屋，有些村家家出租，租房客甚至超过了本村人。可以说，北京城区没有出现国外大城市常见的贫民窟，并不是北京没有外来贫困人口，而是他们大量分散居住在城乡结合部农民出租的平房中，农民为此对城市发展和安定做出了重大贡献。农宅买卖在平原和山区农村都普遍出现了，有的地方交易量已经达到总农户的5% ~15%之间。购买农民住宅者中，有不少是退休人员、下岗工人和拆迁户，买房是为了居住；另一类是知识分子和白领阶层，买房用于第二居所，休闲度假，也有的用于工作场所；还有的是外省市人购买，是为了在北京长住。[4]

(五)农民房屋买卖引发的纠纷呈上升趋势，特别是所谓的“小产权”房纠纷时有出现

北京通州区宋庄镇画家村的宋庄房讼案就是一个典型个案。（“宋庄房讼”案终审判决农村房屋宅基地买卖合同无效(http: // counsel55. com /ny. asp? id=904， http: //finance. sina. com. cn/chi-na/dfjj/20071219 /11154310986. shtml)画家村坐落在北京东部潮白河畔的宋庄镇小堡村一带，如今这里拥有很多农民房改建的艺术家工作室、商店，以及造型各异的美术馆、画廊等。从1994年多名画家入住宋庄到现在，画家村已经聚集了海内外近1500名艺术家，成为中国最大的、国内外知名的画家聚居地，宋庄画家村也因此而扬名。目前在画家村定居的近1500名艺术家中，有200多人从宋庄当地村民手里买了宅基地房也就是一种所谓的小产权房定居。2006年，宋庄被规划为北京市十大文化产业集聚区之一，这里的地价也逐年看涨，十多年前画家刚来时，买个上百平方米的农家院只要一两万元，而现在要二三十万元，于是不少村民开始陆续起诉了20多位画家，要求他们退房，这其中就包括马海涛起诉李玉兰。马海涛原系北京市通州区宋庄镇辛店村农民。李玉兰系城镇居民，户籍地为河北省邯郸市。2002年7月7日，马海涛与李玉兰签订《买卖房协议书》，将诉争房屋及院落以4. 5万元的价格卖给李玉兰。2006年2月，马海涛夫妇要求确认购买合同无效。北京市通州区法院一审认为，李玉兰系城镇居民，依法不得购买农村集体经济组织成员的住房，判决李玉兰将诉争房屋及院落腾退给马海涛。李玉兰不服提出上诉。北京市第二中级人民法院经审理认为，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得。马海涛与李玉兰所签之《买卖房协议书》的买卖标的物不仅是房屋，还包含相应的宅基地使用权。李玉兰并非通州区宋庄镇辛店村村民，且诉争院落的《集体土地建设用地使用证》至今未由原土地登记机关依法变更登记至李玉兰名下。因此，原审法院根据我国现行土地管理法律、法规、政策之规定，认定合同无效是正确的。遂终审认定维持北京市通州区人民法院民事判决书第1项第2项马海涛与李玉兰于2002年7月7日所签之《买卖房协议书》无效。）据了解，画家村陆续发生卖房农民因反悔起诉画家的案件，至今形成了13起农民讨房诉讼。13起农民讨房案起诉的理由基本相同：购房者不是农民，所以双方的房屋买卖协议无效，依据则是“城里人不许买农民房”的政策。

“小产权”房的诉讼也许还不是普遍现象，但是“小产权”房的买卖已经大量存在。例如2007年4月北京市房山区青龙湖镇80多栋“小产权”别墅被强行拆除后大半年，在附近10多公里的其他乡镇，“小产权”房仍然是购销两旺。据房山区某“小产权”房售楼处的工作人员讲，该楼盘已经卖了2000套，住的人都是从市中心过来的，房款只能一次付清。[5]因此，“小产权”房问题是不容回避的一个社会问题。

二、法定租赁权在解决农村宅基地问题上的意义与制度架构

目前，学理界包括法学界和经济学界解决农村宅基地问题的观点大致可分为两大派，一是所有权改革派，要求改变目前农村宅基地所有权的主体；二是土地使用权改革派，坚持在现有农村宅基地集体所有的制度框架下改革宅基地使用权制度。在所有权改革派中，又分为私有化和国有化两种观点，前者建议赋予农民私人土地所有权，实行一定比例的农村土地的私有化，后者则干脆建议将农村土地全部实行国有化，再由农民通过一定的方式取得国有土地使用权。土地使用权改革派的主要思路是坚持农村集体土地所有权，在此基础上给土地使用权松绑，允许宅基地使用权和农村房屋进行转让、抵押，进入合法的流通领域。

(一)宅基地问题解决的目标与步骤

笔者认为，土地政策包括宅基地制度的改革与问题的最终解决在我国是不可能一蹴而就的，在认可将来放开农村宅基地使用权市场是一种发展趋势的情况下，目前宜谨慎从事，分步骤而行，首先开放宅基地使用权的租赁市场，且承租人的主体范围不必进行限定，其次适当开放宅基地使用权的抵押和转让，只有当农村社会保障体系成熟构建之时，再完全放开宅基地使用权的商业化流通市场。[6]

必须承认，宅基地使用权的自由流转是市场经济发发展的必然要求。目前之所以禁止宅基地自由流转，主要原因是农村的社会保障体制还没有建立起来，这是不容置疑的事实。有人认为，从理论上讲，社会保障是某种社会组织的事情，而不是某种要素(土地、资金、技术、劳力等)的事，因而“国家保障”与“土地保障”并不构成一种并列的选择关系。我国仍然是不发达国家，社会发展水平与经济发展水平一样还比较低，社会保障网尚不能惠及多数农民并不是什么难以理解的事。如果自欺欺人地说中国的农民没有国家福利，但是有土地福利，有可能使人误以为我们的农民有了另一类型的社会保障，从而取消了建立农村社会保障体系的任务。[7]当然，政府已将农村社会保障体系的建立确立为一项迫在眉睫的任务。在不久的将来，随着农村社会保障体系的建立，宅基地使用权自由流转的制度性障碍会逐渐清除。宅基地使用权的自由流转是基于以下几方面的考虑：

首先，缩小城乡差异，实现城乡一体化。推进农村的城镇化要求打破城乡二元结构，最关键的是消除城乡居民的身份差异，实行统一的居民户籍制度，这在一些省份已经实行，同时在房地产上实现城乡居民的同等权利，同样建立在公有制土地基础上的权利都应当获得同样的流转的权利，如同城市居民可以自由出售自己的住房一样，农村居民也可以自由转让自己的住房，不应因为是农村居民而受到限制。

其次，作为一项重大财产，农村的住房和宅基地的交换价值必须实现，才能够增加农民的财产性收入，并且作为融资的重要手段。农村的宅基地必须能够自由转让，否则，如上所述，在农村村民急需资金解决生产、生活之需的情况下，而农民又难以通过金融机构获得贷款，这必然使农村经济的发展因资金的缺乏而受到制约，农民只能望房兴叹。

再次，宅基地在一定制度框架下的自由流转不会带来人们预想的灾难性后果。所谓自由流转仍然建立在宅基地的专属性质基础上，即宅基地的用途不能改变，尤其需要禁止开发商到农村以开发的名义炒作土地。在是否愿意转让以及在何种情况下转让方面，应当相信农民是理智的。大多数的普通村民基于生存的需要通常都会自行占有和使用宅基地，一般不会轻易出卖宅基地，出卖宅基地的人一般是在城市有了稳定的收入和固定的住处。而且，即使是这种农民也不一定就会出卖宅基地，他们仍然不打算放弃村中的宅基地，而是要留着将来养老自用，至少可以免除后顾之忧。农民自古就有难舍故土甚至守土如命的情结。宅基地的出租或转让不但不会带来所谓的农村稳定问题，反而有益于社会稳定。前面所述的北京城区没有出现国外大城市常见的贫民窟，并不是因为北京没有外来贫困人口，一个主要的原因就是在北京的郊区有大量的农民将他们的房屋出租给这些进城务工的农民，这当中包括部分的房屋买卖。很显然，宅基地的流转对北京的城市建设发展和安定做出了重大贡献。

最后，宅基地自由流转有助于消除上述目前宅基地面临的诸多问题与困惑。宅基地的流转会给农村村民带来财富，会给农民转入城市提供经济上帮助，同时会减少甚至消灭空心村、城中村等现象。在宅基地不能自由流转的情况下，即使村民在城市有了稳定职业和购置了房产，也无法放弃村中的房宅，因为村中的房宅只能卖给本集体符合宅基地申请条件的成员，而本集体成员既然可以申请新的宅基地盖新房，当然不愿去接受别人的旧的宅基地，除非别人的宅基地和房屋以极低的价格转让。以过低的价格转让会使原宅基地使用权遭受损失，因此他会选择空置房宅而持有房宅的权利，这样物尽其用的原则难以发挥作用，宅基地的闲置和浪费在所难免。宅基地的自由流转，使得村民可以向有购买力的城市居民或其他集体的成员收取相对合理的对价，从而使宅基地成为活的财产。

(二)在有条件地允许宅基地流转的情况下构建法定租赁权制度

如前所述，目前限制宅基地使用权自由流转既有其历史背景，也有其一定的合理性，但是绝对严格的禁止显然已经不符合发展变化了情况，同时也有悖基本的法理。从财产权利的法律性质而言，尽管房屋与土地具有天然的不可分性，但自然属性上的一体性并不能否定法律权利上的独立性。农村宅基地使用权与农民房屋所有权毕竟是两项独立的物权。之所以产生上述一系列问题，问题的焦点在于农民房屋的流转因宅基地的公有性质而受到限制。房屋的所有权是清晰的，是农民个人私有的财产，依法应当可以自由处分。而宅基地的公有性质连带地使得农民的房屋所有权蜕化为事实上的使用权，农民事实上丧失了一项重大的财产所有权。而现实中存在的农民房屋交易市场只能反映出现有政策或法律的不足。不可否认，我国严格限制宅基地流转的土地制度，符合我国目前人地紧张的国情，如果存在违反法律规定而炒卖土地的行为，完全应当依法予以制裁，但严格的土地政策不应建立在限制公民合法财产权利的基础上，也不应建立在不利于农村经济发展的基础上。因此，某种意义上而言，将来一段时期，宅基地问题的解决将围绕农民土地权利、房屋权利的实现和社会公共政策之间的平衡而展开[8]。

有学者认为，法律虽不允许宅基地使用权的自由转让和抵押，但应当允许农村居民对宅基地长期出租，对于出租的对象，在法律上也不应当限制。[9]这样就会在一定程度上弥补不能自由转让所产生的不利后果。笔者认为，在当前宅基地使用权不允许自由流转的前提下，以租赁制度特别是以法定租赁权制度破解目前我国农村宅基地制度面临的问题与挑战，促成农民房屋的流转应当是一个不错的选择。即便在允许宅基地自由流转的情况下，法定租赁权制度也有重大的现实意义。

(三)法定租赁权理论与立法例

直接规定土地法定租赁权的立法例见于我国台湾地区的民法典。1999年4月21日修订的我国台湾地区民法债编第425条第1项规定：“土地及其土地上之房屋同属一人所有，而仅将土地或仅将房屋所有权让与他人，或将土地及房屋同时或先后让与相异之人时，土地受让人或房屋受让人与让与人间或房屋受让人与土地受让人间，推定在房屋使用期限内，有租赁关系。其期限不受第449第1项规定之限制。前项情形，其租金数额当事人不能协议时，得请求法院定之。”；第449条规定：“租赁契约之期限，不得逾20年，逾20年者，缩短为10年。前项期限，当事人得更新之。租用基地建筑房屋者，不适用第1项之规定。”根据上述规定，当因为自由买卖而导致土地和房屋由同一人所有变为分别由不同人所有时，在房屋所有权人与土地所有人之间推定就土地存在租赁关系，这一关系是由法律明文规定的，称为法定租赁关系，房屋所有权人对土地享有法定租赁权。

法定租赁权的法理依据是：土地及房屋为各别的不动产，各得单独为交易之标的。惟房屋在自然性质上不能与土地分离而存在，故土地及其土地上的房屋同属一人所有，而仅将土地或仅将房屋所有权让与他人，或将土地及房屋同时或先后让与相异之人时，实务上见解认为除有特别约定外应推断土地受让人默许房屋受让人继续使用土地，但应支付相应代价，故其法律关系之性质，当属租赁，明定当事人间在房屋得使用期限内，除有反证外，推定有租赁关系，且其期限不受法律关于一般租赁合同租期之限制。

我国台湾地区民法对于任意买卖的情形，适用法定租赁权制度；而对于强制拍卖的情形适用法定地上权制度。（台湾地区“民法”第876条规定:“土地及其土地上之建筑物，同属于一人所有，而仅以土地或仅以建筑物为抵押者，于抵押物拍卖时，视为已有地上权之设定，其地租由当事人协议定之；协议不谐时，得声请法院定之。土地及其土地上之建筑物，同属于一人所有，而以土地及建筑物为抵押者，如经拍卖，其土地与建筑物之拍定人各异时，适用前期之规定。”）我国《物权法》没有采用“地上权”的概念，意味着立法上没有设计出统一的地上权制度，而是针对不同的情形分别设计出建设用地使用权、土地承包经营权、地役权和宅基地使用权。宅基地使用权制度与地上权制度是有重大区别的制度，并且在我国宅基地使用权不能自由流转的情况下，抵押物只是限于房屋，因此，任意买卖与强制拍卖不宜区分，而都以法定租赁权制度加以规范。即便将来宅基地使用权能够自由流转了，宅基地法定租赁权的制度仍然可以适用。

法定租赁权的性质是债权而非物权。正如学者指出的，在法定租赁权的制度框架下，农村房屋的买受人在取得房屋所有权的同时，对于房屋的宅基地并非取得作为物权的村民的“宅基地使用权”，而是取得作为债权的“宅基地租赁权”。[10]基于该债权性质的租赁权，房屋买受人可以占有并使用宅基地，达到对宅基地用益的目的，这一结果并非出于农村房屋买卖双方的自由意志，而是出于法律的直接规定，是基于法律规定而当然发生的结果。同时，租赁的标的物是宅基地而不是宅基地所有权。

(四)宅基地法定租赁权制度构想

1.宅基地法定租赁权的含义。宅基地的法定租赁权基本含义是指：由于农村村民的房屋所有权转移给非集体成员，而在非集体成员与农村集体之间产生对宅基地的使用关系，在这种情况下，由法律规定该非集体成员对该房屋下的宅基地在房屋的通常耐用年限内享有的法定租赁权。本集体成员推定适用法定租赁权。新的房屋所有权人应当向集体组织支付相应的租赁费用。费用标准由双方自由协商，协商不成的可以请求人民法院裁判决定。法定租赁期限不受《合同法》20年最长期限的限制，但是新的房屋所有权人不能通过改建或其他增强房屋质量的方式以延长房屋使用期限。建立的基础是农村房屋向本集体以外的主体转让或抵押，当然非集体成员以继承或接受遗赠或赠予方式获得农民房屋所有权也会获得对宅基地的法定租赁权。

2.宅基地法定租赁权的意义。宅基地法定租赁权制度的意义在于：可以使房屋所有权摆脱宅基地使用权的束缚，实现房屋的经济价值，增加农民的财产性收入，实现房屋的抵押担保功能，解决农村经济发展借贷资金匮乏的瓶颈；同时，增加宅基地的利用率，减少宅基地和农民房屋闲置率，减少从农用地转作新宅基地的数量，从而达到保护耕地的目的。此外，法定租赁权的设定只是在宅基地上增加了一方权利人，此一权利人对于宅基地享有的是债权，宅基地的物权仍然掌握在集体和集体成员手中：农村集体是宅基地的所有权人，农村村民是宅基地的使用权人，所以不会改变宅基地的公有制性质；并且，宅基地只能在房屋的使用期限内有效存在，房屋买受人不能对房屋进行改建，因而宅基地的用途没有发生改变。

3.宅基地的法定租赁权效力。法定租赁权的效力体现在：在宅基法定租赁期间，宅基地使用权处于休眠状态，不得向买受人主张，但可以据以向集体经济组织主张所收租金或直接向买受人收取租金，这就是法定收益权，之所这样，是为了保持宅基地使用权的福利性和社会保障功能。应该说，在宅基地上农民应该享有利益，而不是集体。这符合宅基地使用权设立的目的。一旦农民房屋所有权转移给非集体成员，而宅基地未同时转让，则依法形成法定租赁关系，从而形成三个主体之间的权利义务关系：一是集体经济组织，其一方面作为宅基地的所有权人代表，同时作为宅基地的出租人；二是农户或农民，其一方面宅基地使用权人，同时为房屋出卖人；三是买受人，其一方面为房屋买受人，同时为宅基地承租人。这是法定租赁权所形成的权利义务关系的典型形态。在将房屋转让(包括出卖、继承、赠与等方式)给本集体经济组织的成员的情形下，同样适用法定租赁权，即在该集体经济组织成员与集体经济组织之间产生宅基地法定租赁权关系。

4.法定租赁权的变更。因为法定租赁关系是由房屋买卖而产生，因在内容上不会有多大变化，可能发生的变更是：宅基地法定租赁人将宅基地上的房屋再次转让给第三人，而发生主体的更变，此又分为两种情况：第一，如果该第三人为该集体组织以外的成员，则其将代替原来的宅基地法定租赁人而成为新的宅基地法定租赁人，第三人在房屋可使用的期间享有宅基地的租赁权，并有义务向村民(亦即宅基地使用权人)支付法定费用；第二，如果前述第三人是该集体组织的成员，则宅基地可以同房屋一同转让，不过第三人应当向原宅基地使用权人支付相应的费用，从而成为新的宅基地使用权人，原宅基地使用权人与法定租赁权人退出三方权利义务关系，取而代之的是第三人与集体经济组织之间的宅基地使用权关系。当然，如果身为集体经济组织成员的第三人只想购买房屋而不打算购买宅基地使用权，应当遵循意思自治原则，法律不宜作强行性规定，在这种情况下该第三人如同第一种情况一样宅基地法定租赁权人，依法享有权利和承担义务。

5.法定租赁权的消灭。导致法定租赁权关系消灭的原因有： (1)房屋灭失； (2)房屋由原所有权人买回； (3)因合同无效或被撤销或解除而归于消灭； (4)房屋买受人抛弃房屋； (5)宅基地灭失或被国家征收或征用。如果发生上述前四项事由之一，则法定租赁关系消灭，原法定租赁权人自动退出三方权利关系，宅基地使用权复苏，权利义务关系又回到农村房屋未出售前的状态。如果发生第(5)项事由，则宅基地上原来的各项法律关系归于消灭。6.法定租赁权理论在农村房屋抵押中的应用。宅基地使用权不能单独抵押，但是可以允许其随同房屋一同抵押，这样一方面开辟了农村的融资渠道，另一方面也保证了宅基地的固有属性。抵押权是担保物权的一种，是一种从权利，是从属于债权的，抵押权人对抵押物并不采取占有的方式，因此，抵押人仍然可以和以前一样对抵押物进行占有、使用和收益，当然必须按正当用途以保证抵押物的价值不会发生不正常的减少，抵押人可以处分抵押物，（见台湾地区“民法”第876条。）也应该本着善意的原则以市场价格处分，并且将所得收益提前清偿债务或提存。但是在押期间，抵押人转让已办理登记的抵押物的，应当通知抵押权人并告知受让人转让物已抵押的情况。抵押人未通知抵押权人或者未告知受让人的，转让行为无效。

就宅基地使用权随房屋抵押而言，当抵押权实现时，即抵押权人依法拍卖变卖作为抵押物的农村房屋时，按照法定租赁权理论，就不会对受让主体做出任何限制，无论是城市居民还是其他农村集体的成员，抑或本集体的成员，都完全可以作为受让人依上述有关以法定租赁权拍得农户房屋的所有权，同时与该房屋宅基地所有权人的集体之间产生法定租赁权关系。法定租赁权使得房屋可作抵押物担保贷款，金融机构的债权有了实现的现实保障，因而会乐于贷款，从而解决农村经济发展贷款难的难题。法定租赁权的构造是以宅基地使用权不能自由流转为前提的，目的是在宅基地使用权不能自由转让的情况下，解决农村房屋的流转，既可以维护宅基地制度的稳定，又可以促进宅基地及农村房屋充分利用，减少纠纷和土地浪费，调动人们的积极性。当然，在条件具备时，国家立法应当明确规定宅基地使用权能够自由流转，从而赋予权利人完整的物权，以充分实现其经济价值，在这种情况下，除非出现房屋和宅基地分别属于不同权利人，法定租赁权就没有适用的必要了。

结论

宅基地使用权的自由流转是社会经济发展的规律性要求，宅基地使用权在权利性质上与建设用地使用权是相同的，都应当可以进入市场交易。在我国农村社会保障体系逐步建立和完善的基础上，国家应当顺应工业化和城市化的客观要求，通过在宅基地流转要求比较强烈的发达城市城乡结合部及近郊农村、风景名胜区的农村进行试点，在取得成功经验的基础上有步骤地推广。在坚持现有农村集体土地所有权制度的基础上，让农民对土地使用权有一定程度的自由处分权利，放开宅基地使用权的流转，同时立法对宅基地使用权的取得及处分加以规范。而法定租赁权制度在保证宅基地使用权和宅基地所有权的主体不发生改变、不突破现有土地法律基本原则的前提下，实现农民房屋的自由转让、抵押，从而充分实现了宅基地的经济效用，满足了农民融资的需求，拓展了城市居民的投资空间，淡化了城乡之间的身份差别，是解决目前我国农村宅基地问题的明智选择，并且有可能为将来整个农村土地制度的改革提供有益的经验。

注释:

[1]蒋省三，刘守英.防止村庄建设中侵害农民宅基地权利的倾向[C]∥.马洪，王梦奎.中国发展报告：国务院发展研究中心报选.北京：中国发展出版社， 2007： 236-237.

[2]盛荣.农村宅基地制度改革的目标及方案分析[J].中国农业大学学报(社会科学版)， 2005， (4)： 27.

[3]邹新树.中国城市农民工问题[M].群言出版社， 2007：128.

[4]赵树枫.试论农村宅基地制度改革[J].农村工作通讯， 2006， (10).

[5]北京房山：“小产权”住房仍在销售http： // jihe.org. cn/Article_Show. asp? ArticleID=2697，最近访问时间： 2008年7月8日。

[6]陈耀东.宅基地使用权立法变革论[J].安徽大学法律评论， 2007： 29-30.

[7]秦晖. "优化配置”?“土地福利”-关于农村土地制度的思考[C]∥.徐勇.三农中国.湖北人民出版社，2003： 39-40

[8]杨一介.农村宅基地制度面临的问题[J].中国农村观察， 2007， (5)： 37.

农村土地买卖新政策篇6

政府行为深圳市于2009年6月2日《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》(以下简称《处理决定》)，普通民众将此处理决定视为小产权房“转正令”，认为小产权房即将获得合法地位。《处理决定》将“全面推进农村城市化历史遗留违法建筑的处理工作”，所谓“农村城市化历史遗留违法建筑”，其相当一部分为小产权房。国土资源部于2009年6月9日指出，“小产权房”实质是违法建筑，违反土地管理法律，违反建设管理、城乡规划的法律，违反相关政策，深圳小产权房转正属误解，应坚决制止。此事件引起人们对小产权房问题再度空前的关注。一、小产权房的相关概念（一）小产权房

“小产权房”也称“乡产权房”，不是一个严格的法律概念，是指由乡镇政府而不是国家颁发产权证的房产。它是在利益的驱使下，由村集体组织或者地方房产开发商，以新农村建设等为名号，建筑在农村集体土地（拥有使用权而无所有权）的“商品房”。它的产权似乎归于“乡镇”、“村”、“农村集体”，但实质上并不合乎中国关于房产产权的法律规定。（二）小产权房的法律问题

第一个问题是，小产权房到底是不是合法建筑？答案是明确的。小产权房的合法地位的确立，受到了相关审批手续的阻碍。审批手续上阻碍源于其销售行为，只拥有使用权而非所有权的集体土地住房是否可以买卖呢？虽然依据物权法规定，乡村集体土地可以建造住宅。www.133229.CoM但建造的住宅归谁使用？乡镇或者集体是否具有小产权房的支配权，这是必须考虑的问题。

第二个问题是，小产权房是否可以http://买卖、转让？根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。乡镇集体或者开发商以农村建设名义建造的住房，显然利用了法律的空隙，试图以“利用在农业建设”上这一无从验证的名义，来明确小产权房的合法地位。既然农民集体所有的土地使用权可出让、转让或者出租用于农业建设，那么小产权房是否是应用于农业建设呢？其买卖的行为关键取决于销售对象。于是，销售对象资格的认定将是小产权房合法地位确立的关键所在。什么样的购买对象合法，什么样的购买对象不合法？这是一个新的法律问题。这也为小产权房的法律地位确立提供了空间。二、小产权房的发展现状

《每日经济新闻》曾对深圳的农民房做过调查报道。深圳向北，出梅林关，金地梅陇镇、深物业新华城等一批知名楼盘集中坐落于此。在这些大型花园社区附近，矗立着一些“农民开发商”建设的“集资房”，即所谓的“小产权房”。梅龙苑便是其中一家。这个高达20多层的小产权房为高层电梯，配套齐全，实行小区化管理，一系列“高标准”堪比中档电梯公寓。据悉，在其他多数城市，农民开发的小产权房也早已是遍地开花，已经形成了开发、中介、销售等完整的产业链。三、小产权房的特征与风险

通过以上法理分析不难看出，由于小产权房特有的法律属性，导致其难以取得由国家承认的房屋所有权证书。同时，对于销售者和购买者来说，他们目前尚且没有足够的信心认为小产权房的销售和购买的交易符合法律规定，但是由于小产权房的价格优势明显，有利可图，还是愿意冒险。（一）价格风险

小产权房与大产权房（即商品房）同样是普通住宅房，从买卖手续来看，小产权房没有缴纳商品房买卖的契税，没有国家颁发的土地使用证和预售许可证，这就构成了小产权房投资的风险。而在质量等方面并无太大差别，两者最大的的差别就是价格。然而小产权房的低价却同时蕴含着巨大的风险。（二）法律风险

小产权房与普通商品房在使用性质上并没有差异，但小产权房不具备普通商品房的法律性质，购房人仅拥有房屋的使用权而不具有所有权，购买小产权房相当于一次性付款租赁房屋，那么在拆迁补偿等情况发生时，小产权房的处理问题将是一个大的难题。而且，依据中国相关法律，农民仅拥有使用权的宅基地及其宅基地上的房屋时不能向城市居民出售的。这样一来，小产权房的出售行为就是不合法的，小产权房的法律地位就得不到保障。（三）政策风险

农村土地买卖新政策篇7

1991年屈某将自己位于北京市通州区新建村通惠河南处的房屋及院落一套以8000元的价格卖于韩某、闻某夫妇，双方到房地产交易部门办理了过户手续。同年8月闻某取得了该屋的产权登记证书。屈某称对相关政策法规不了解才形成买卖关系，现了解到韩某、闻某均系居民户口，与其并非同一集体经济组织成员，该买卖合同不符合相关法律规定，于是要求法院确认房屋买卖协议无效，韩某、闻某将购买的房屋及院落恢复原状并返还。

通州法院经审理认为：公民、法人的合法民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。原告屈某将自己的房屋卖给闻某、韩某，房屋买卖系双方当事人真实意思表示，且双方已办理过户手续，闻某已经取得了房屋产权证书。故驳回屈某的诉讼请求。

一审判决后，原告屈某不服一审判决上诉于北京市第二中级人民法院，二审法院判决驳回上诉，维持原判。

二、相关法律问题

随着社会主义新农村建设的不断推进，农村的房屋流转日益增多，由此而引发的房屋买卖纠纷逐年增加。由于现有房屋买卖的法律法规比较杂乱，难以理解和把握。《物权法》草案中曾对农村房屋转让作出过详细规定，但正式通过的法律文本中却因有争议删去了相关条款，导致目前农村房屋转让仍然缺少具有可操作性的法律依据。

从目前诉争农村房屋转让协议中反映的情况来看，对于当事人之间的转让行为有的经乡政府相关部门确认，有的经村委会盖章确认，有的是当事人之间自行签订协议转让，还有的仅仅是让村支书或者其他集体组织成员做见证人进行了房屋买卖，根本没有签订书面的协议。由此可见，整体上农村房屋转让处于一种无序的状态，而且对于乡村两级的确认行为的效力是否相当，当事人之间对此也存在非常大的分歧。

农村的村民住宅出售给城市居民的房屋买卖合同，必然涉及到城镇居民使用农村住房和宅基地问题，由于其违反国家有关规定，应认定无效。在城镇周边地区，具有城镇户口的人购买周边地区农村住房的现象较为普遍，法律对能否买卖并未明确禁止，但因涉及到宅基地使用权的变更，故该买卖合同又具有特殊性。我国《土地管理法》规定，宅基地属于农民集体所有，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。农村房屋买卖涉及到土地使用权的转移和变更，故审查买卖是否有效要看其房屋宅基地使用权的转移是否经过合法批准。

在2006年9月14日北京市法院民事审判实务疑难问题研讨会会议纪要中，关于农村私有房屋买卖合同的效力认定及案件的处理原则问题作出了说明，即农村私有房屋买卖合同应当认定无效。2006年会议纪要重申了2004年会议纪要中所确立的原则是恰当的，仍应坚持，同时指出虽然买卖合同以认定无效为原则，但考虑个案的不同情况，可以根据实际情况依法确认合同的效力。例如：

1.出卖人将宅基地上所建房屋卖与城市居民前或同时，该房屋所占宅基地因征用已转为国有土地，原为农民身份的出卖人亦转为城镇居民，则宅基地性质已经发生转变，出卖人请求确认房屋买卖合同无效的，不予支持。

2.城市居民购买农村私有房屋后，如果已购房屋已经有批准权的机关批准并取得合法权属证书的，出卖人请求确认房屋买卖合同无效的，不予支持。

3.买卖双方都是同一集体经济组织的成员，或者诉讼时买受人购房后已将户口迁入所购房屋所在地的集体经济组织的，出卖人请求确认买卖合同无效的，不予支持。

4.买受方协议签字人为居民，但其配偶或父母、子女为购买房屋所在地集体组织成员，且在购买房屋时系家庭成员共同出资，亦共同居住，村集体经济组织同意其买卖合同内容的，可以认定家庭共同购房，出卖人请求确认房屋买卖合同无效的，不予支持。

5.1999年1月1日《土地管理法》修订之前，将房屋转让给回乡落户的干部、职工、退伍军人以及华侨、港澳台同胞的，出卖人请求确认房屋买卖合同无效的，不予支持。

6.对同一房屋经多次转让的效力的判断，可以依据最后一手买受人的身份情况结合前述处理原则进行判断。

同时，2006年会议纪要分析指出此类案件成讼多缘于土地增值以及因土地征用、房屋拆迁将获得补偿安置等原因，出卖人受利益驱动而。

处理涉及农民私有房屋买卖纠纷案件，要把握以下原则：一是尊重历史，照顾现实，国家法律法规调整，农村经济发展变化，两者在实践中总会出现衔接中的问题，尊重目前法律政策限制集体土地流转的现实，也要认识到此类案件的复杂性，妥善解决相关利益冲突；二是注重判决的法律效果和社会效果，以有利于妥善解决现有纠纷、有利于稳定现有居住关系、有利于引导当事人交易行为为指导，保护当事人的善意信赖和制约农民审慎处分自己的房屋的双重效果；三是综合权衡买卖双方的利益，考虑合同无效对双方当事人的利益影响，交易行为一般都履行完毕很长时间，土地升值、拆迁或翻建扩建房屋等因素都应当在审判的时候进行考量。

农村土地买卖新政策篇8

——xx镇经营集镇的基本作法

近年来，xx镇主动适应新形势下集镇建设的需要，创新思路和办法，用市场化的手段，走经营集镇的路子，收到了良好效果。一年多以来，集镇建设面积新增24000平方米，新增建房户206户，新发展个体工商户98户，筹措集镇和中心村建设资金170余万元，投入集镇和中心村基础设施建设127万元，其中，白店中心村建设面积新增7800平方米，新增建房户65户。

一、适应新形势创新思路

近年来，税费改革逐步深入，乡镇可支配财力减少，建设投入资金越来越有限。为了加快集镇建设步伐，烟店镇党委、政府不等不靠，文秘部落积极探索集镇建设新办法，广泛筹措集镇建设资金，走出了一条经营集镇的新路子。他们加大集镇建设力度，创新集镇建设机制，主要是立足于“三有”：

一是区位有优势。烟店镇东临涢水，府河流经11个村，水源充足；西兆碧山，李白酒隐安陆，蹉跎十年，人文历史悠久；北接孛畈，山石资源丰富，有利集镇建设；南靠府城，信息灵通。“安三”、“烟应”、“孝襄”以及正在建设中的“安京”共3条二级路和1条高速公路横穿烟店，交通发达，水陆两便。土地资源丰富，搞集镇开发和中心村建设，发展集镇经济，开展招商引进，优势得天独厚。

二是农民有要求。近几年来，由于农民收入较快增长，生活逐渐富裕，以及建房收费的减轻和规范，部分农民迫切要求到中心村或集镇落户。2000年至2004年，全镇到中心村和集镇建房每年以17%的幅度递增。

三是上级有部署。近年来，市委、市政府先后落实“一主三化”、建设城郊经济圈的发展思路和战略构想，要求乡镇党委、政府把城镇化作为农民增收、财政增收的重要措施来抓。今年，又提出了创建文明新村这一重大课题，把建设生产发展、生活富裕、生态良好的社会主义新农村作为新阶段的重要任务，这些都要求乡镇加快集镇和中心村建设步伐。

二、抓住关键落实措施

为了解决好集镇建设投入难的问题，烟店镇创新发展思路，整合集镇和中心村的土地资源，将集镇建设推向了市场。具体工作中，他们主要是把好“四关”：

一是把好土地收储关。每开发一处集镇或中心村，先按照土地政策划定一块地作为拍卖地，再由镇政府出资，委托市国土资源局土地收储中心收购储备，统一办理征地手续。镇集镇建设指挥部按照国家规定标准，向被占地农民兑现劳动力安置费、地面附属物和青苗补偿费，向村集体兑现土地补偿费。该镇在兑现过程中，执行的标准高于孝襄公路补偿标准1000元左右，村级和群众满意，至今没有发生一起因征地补偿不满而上访的事件。

二是把好集镇规划关。对开发地段，拍卖前由镇政府组织规划人员对集镇或中心村进行详细规划或规划修编。规划力求高起点、高标准、高水平，体现时代气息和地域特色。建筑楼层高度不少于两层，建筑房屋式样做到新颖各异。图纸由村镇建设服务中心免费提供。规划一旦编制完成，坚决执行，严格管理。从该镇开发的几处小区来看，各区风格不同，各有特色，水平较高。

三是把好土地拍卖关。规划完成后，由市土地收储中心会同镇国土资源所负责组织拍卖工作。先对收储土地按每宗120m2进行分宗编号，然后统一对外国有土地使用权拍卖公告，公开竞买条件和竞买方式。参加竞买农户先填写竞买申请书，获批准后交纳一定保证金，准予参与竞买。竞买报名结束后，进行分宗拍卖，采取公开、公正、公平方式，竞价拍卖，拍卖成交后，由国土部门向买主出具确认书，并在7天内下达建设用地批准通知书。拍卖成交价包含土地使用证、房屋产权证的办理及配套建设费用，买主不必再缴纳任何费用即可建房。去年以来，烟店镇共组织三次拍卖，成功拍卖土地11亩，参与竞买农户达260户，有120户竞买成交。

四是把好配套设施建设关。拍卖工作结束后，由镇集镇建设指挥部投资，组织村镇建设服务中心、供电所、林业站、广播电视站等单位，对拍卖地段进行基础设施配套。三次拍卖活动，共为集镇和中心村平整土地35亩，修通下水道3150米，延伸自来水1400米，架设电线杆11根，绿化植树5600株，开通有线电视120户。

三、经营集镇成效明显

烟店镇采取市场经济办法经营集镇，创新了集镇建设投入机制，提升了集镇建设档次，规范了建房行为，促进了民营经济发展，取得良好的经济和社会效益。

一是土地价值发挥好。过去，农户到集镇建房，主要由集镇所在村和国土部门负责安排用地，存在批人情地、关系地的问题，各地段地价大致相同，土地应有的价值得不到很好的体现。实行拍卖后，由于采取公开、公正、公平竞争的原则，使土地使用权价值得到充分体现。烟店镇孝襄高速公路互通处6宗土地通过竞价拍卖，最高拍卖到167元/平方米，比过去集镇土地征用价格每平方增加60多元。白店中心村通过拍卖，由过去的60元/平方米，提高到100元/平方米。

农村土地买卖新政策篇9

关键词：农村宅基地；法律制度；集体所有权；立法改革；农业现代化

中图分类号：D922.304 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）12-0077-04

我国是一个未完全工业化的国家，绝大部分人口尚在农村居住，农村建设用地总量是城镇建设用地总量的4.6倍。[1]302宅基地是农村建设用地的主要组成部分，也是农地非农化的主要组成部分，改革与完善我国农村宅基地法律制度，对遏制土地违法行为，规范土地管理秩序，推动工业化、城镇化和农业现代化协调发展，具有非常重要的现实意义。

一、我国农村宅基地立法改革的可能性

1.法律并未禁止农民买卖房屋。1954年宪法作为新中国的第一部宪法，有许多内容被学界广为肯定。它规定农民对宅基地具有所有权，农民可根据自己的意志买卖、处分宅基地。现行宪法虽未提及公民的宅基地和房屋，但明确规定国家依法保护公民的私有财产权和继承权。农民的房屋显然属于公民合法的私有财产，所有权人应该具有处分权。现行土地管理法规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。显然，以上法律并未禁止农民买卖房屋。

2.行政法规、规章及政策对农民房屋买卖只是作了相对禁止性规定。1962年中共八届十中全会颁布的《农村工作条例修正草案》规定，宅基地属集体所有，不准出租买卖，但房屋属于社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。1963年《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定：宅基地上的房屋永远归社员所有，所有人有买卖或租赁的权利；房屋出卖后，宅基地的使用权随之转移给新房主。1995年原国家土地管理局的《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定，接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定的标准，按有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定给予土地使用权。1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，城市居民不得在农村购买宅基地，2004年国务院、国土资源部又发文强调了类似观点。由此可见，房屋与宅基地在集体组织内部是可以转让的，只是对城镇居民作了相对禁止性规定。行政法规、规章的效力低于法律，并且未绝对禁止农村房屋买卖，这为立法改革宅基地制度提供了可能性。

二、我国农村宅基地立法改革的必要性

1.对我国宅基地法律制度进行改革和完善，是生产关系变革的必然要求。历史唯物主义认为，生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。我国宅基地法律制度是计划经济时代的产物，属于上层建筑的范畴。20世纪80年代以来，我国进行了经济体制改革，市场经济体制取代了计划经济体制，生产资料的公有制、私有制、共有制等多种所有制并存的局面取代了单一的公有制，市场成为社会产品和生产力要素配置的主要形式。生产关系的这一重大变化必然要求作为上层建筑内容之一的宅基地法律制度发生相应的变革，以适应市场经济发展的要求。而目前禁止宅基地上市流转的规定使进城务工人员的宅基地发生“财产沉淀”，而其在城市又买不起房子；城市房价居高不下，加大了工业化的成本，这些均与禁止宅基地上市流转有因果关系。这严重地阻碍了我国城市化的进程，不利于对农民财产权和迁徙权的保护与实现，不利于生产力的向前发展。

2.现行农村宅基地制度违背了我国公民在法律面前一律平等的基本原则。我国宪法第33条规定，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，“国家尊重和保障人权”。现行宅基地制度规定，农民的房子属于私有，宅基地属于集体所有，房子的转让范围限于集体组织内部。但市民却可以对私有房屋自由转让。这种房产的“一国两制”，使农民处于低人一等的地位，实际上剥夺了农民对房产的部分财产权。这违背了宪法的“平等”、“人权”原则。这种城乡分割的二元制度犹如一堵无形的墙，将农村与城市一分为二，既严重阻碍了农村经济的发展，又严重阻碍了城镇化的进程。

3.宅基地集体所有权模糊，权利主体缺位。农村宅基地“一宅两制”，房屋私有，宅基地集体所有，看起来规定清晰，实际情况并非如此。按照现有法律规定，宅基地可以归村民小组、村或者乡集体所有，由村民小组、村委会、村（乡）集体经济组织行使管理权。但在什么情况下由哪级组织行使管理权，法律缺乏具体操作性规定。于是，实践中就出现了操作的明显随意性。这种情况导致了两种极端现象，一是有利益时各权利主体主动出击，越俎代庖；二是需要维权或服务时各权利主体集体退却，做“缩头乌龟”。当然，这与我国目前农村集体经济组织的地位、职责不清，集体所有权主体没有真正发育起来密切相关。所有权主体“多头”，实质上也是一种所有权主体不清，进而造成另一种所有权主体缺位的情况。另外，这与我们的宣传也有极大的关系。平时对集体所有权缺乏足够的宣传，相当一些农民甚至基层干部没有真正搞清农村土地究竟归谁所有，农民集体所有权意识被大大淡化。农村宅基地所有权不清，已成为农民权利易被侵害、低效使用的首要原因，已严重不适应市场经济发展的要求。

4.解决目前农村宅基地存在问题的需要。①农民宅基地用益物权和房屋财产权均不完整，亟需法律规范。《物权法》将农民宅基地使用权界定为用益物权，而用益物权包含三个权能，即占有、使用和收益的权利。但《物权法》对宅基地使用权仅明确了占有和使用权，未提及收益的权利，这使农民的宅基地权利先天不足，缺乏完整性。宅基地上的房屋属于农民私有，农民应当具有转让权，但目前行政法规将宅基地转让局限于集体经济组织成员内部。然而集体成员是可以无偿申请宅基地的，谁还有必要再购买房屋或者宅基地使用权？这种制度设计使农民房屋合法完成交易的几率极低，使房产的价值无法正常体现，极大地限制了农民的房屋财产权。这对土地资源的保护和节约利用都十分不利。②宅基地隐形交易日益活跃，限制流转政策流于形式。目前，法规政策虽然禁止宅基地向集体之外流转，但实际上宅基地的集体外流转已相当普遍，尤其是在城市郊区和发达地区，农民通过房屋租赁、房屋买卖、合作建房等形式，自然实现了宅基地的流转。由于现行法律法规严重滞后，对现实中大量存在的隐形交易缺乏规范和指导，造成了两种严重后果：一是隐形交易扰乱了土地市场的正常秩序，二是非法交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。③宅基地闲置浪费问题突出，农房抵押试点兴起，“小产权房”开发屡禁不止，“拆房圈地”逐渐蔓延。由于工业化的快速发展，农村人口加快了向城镇的流动，全国2亿亩农村宅基地中有10%—15%处于闲置状态，约两三千万亩。而现行法律不允许对宅基地设立抵押权，但对宅基地之上的房屋能否设立抵押权没有规定。于是浙江等地的市级城市先后出台了农民房屋抵押管理办法，开始了以房融资的抵押试点工作，实际上这是对农村宅基地不能抵押规定的挑战。“小产权房”问题更是举世瞩目，全国小产权房面积已达66亿平方米左右，与大产权房面积之比为1：3。[2]小产权房问题已成为危及社会安定的大问题，必须从制度上彻底解决。最近几年，还有一种现象值得注意，就是各地由于建设用地指标吃紧，通过整理宅基地、农民集中居住、宅基地换房等途径，将整理出的土地转换为城镇和工业建设用地（指标），即“拆房圈地”现象。这样做虽有推动城镇化的作用，但农民的房产权益和就业权利却受到了损害。

三、我国农村宅基地法律制度的改革与完善

目前，关于我国农村宅基地法律制度改革的观点可谓多种多样，而且还似乎各有道理。实际上，任何事物都是一个复杂的复合体（系统），对同一事物观察的角度不同会得出不同的结论，我们应力争多角度地对事物进行综合分析，从中找出主要矛盾。事物都是一分为二的，任何制度设计都不可能是尽善尽美的，就我国农村宅基地法律制度而言，比较不同的制度设计，我们应选弊最轻者而取之。衡量利弊的根本标准则是看这种制度对生产力促进作用的大小，而建设一套对生产力发展最有利的农村宅基地制度，是我们农村宅基地法律制度改革的基本思路。

1.赋予农户宅基地明晰的土地所有权。农村宅基地作为农地的形式之一，其产权改革应与整个农地保持统一。而农地产权创新的路径应取决于以下几个基本原则：①土地的产权必须是有效的产权，即法律界定清楚，有人格化的对应主体通过产权实现自身利益的最大化。②土地产权的变革必须立足于农村生产力的发展水平，变革后的产权必须是对农村生产力的发展最有利的。③土地产权应当是受行政权约束的产权，同时这种约束应有一定的度，限制在明确的范围之内，有助于最大限度地调动产权主体的积极性与创造性，使土地利用的效率最大化。目前的集体土地所有制显然不符合第①个原则，是一种无效的产权制度，因而必须改革。根据以上基本原则的要求，我国农地产权创新的基本思路应该是：将农村土地所有权一分为二，即政治所有权与经济所有权，前者归国家，后者归农户，原集体土地所有权分解归入政治所有权和经济所有权。孙中山先生曾经指出，政治就是管理众人之事。政治所有权就是政府基于政治管理而享有的对土地一定的收益和处分权。它主要包括宏观管理权、政策指导权、协调监督权、收益分享权、终极处分权。经济所有权是农户基于对土地的经营使用而享有的占有、使用、收益和一定的处分权。它主要包括占有支配权、经营使用权、自主决策权、成果收益权、流转处分权、继承权等。与此相适应，农村宅基地的政治所有权归国家，经济所有权归农户。宅基地政治所有权主要表现为国家依法享有对宅基地的规划控制权、流转管理权、税收调节权和最终处置权。宅基地经济所有权的主要内容有：农户依法享有在宅基地上建房、居住、买卖、租赁、抵押、继承等权利。由于集体土地所有权主体并没有真正发育起来，将宅基地经济所有权明确赋予农户，对保障和实现农户宅基地的财产权、加快城镇化的进程具有重要意义。

2.建立农村宅基地流转制度，培育农村宅基地流转市场。长期以来，我国农村实行“一户一宅”制度，凡是没有宅基地的农户，只要符合相关政策，按照一定的程序，都可以向集体申请无偿批划一处宅基地，这成为全国农村集体成员所普遍享有的一种福利。笔者通过调查发现，自1984年实行家庭承包制以来，大部分村落的规模都向外扩张了一倍以上，现在除了各农户承包的责任田外，已无多余的土地用于宅基地建设。这就是目前农村宅基地建设的基本“宅情”。这种无地可批的情况实际上宣告了已实行50年的“一户一宅”福利制度的终结，在集体成员内部出现了“几户一宅”的情况。于是就出现了非常尴尬的情况：有的农户由于新增人口等原因急需一处宅基地，但由于集体已无地可批而申请不到宅基地；同时由于农民进城务工等原因村内有一定数量的宅基地被“闲置”。造成这种“需要”与“闲置”同时并存的主要原因是现行的宅基地法律制度已经过时，已经不能适应“分田到户”与国家实行对耕地越来越严厉的保护政策。破解这个困局的唯一出路就是建立农村宅基地流转制度，培养农村宅基地流转市场。赋予农户宅基地经济所有权以后，明晰的产权为宅基地的流转提供了制度前提。接下来的问题是怎么确定流转的范围，或者说在什么范围流转才是合理的？我们认为，将宅基地的流转范围限定在集体成员内部或者各集体成员之间都是不合理的。因为现行的宅基地乃至整个土地制度都是计划经济的产物，已与市场经济的规则与要求不相适应。市场经济的活力来自于自由竞争，没有竞争就没有市场。与此相适应，市场经济必须是开放的经济，必须打破地区壁垒。随着工业化的快速发展，大量农民进城务工，他们需要有房子，需要在城镇安家，否则在城镇便没有“根”，要奔走于农村和城镇之间，加大了生活成本。面对城市的高房价，他们需要通过市场处分自己在农村的房产，实现在城市安家的愿望。这种市场如果没有城镇人口的参与便不是真正的市场。另外还有一种流动，即城镇人口向农村的流动必须引起我们的关注。农村人可以在城镇买房子，城镇人口为什么不能在农村买房子？从公民权利平等的角度看，限制城镇人口在农村购房是没有法理依据的；从社会效益的角度看，城镇人口向农村流动，客观上在城镇腾出了一定的“地盘”，为城镇容纳更多的务工人员提供了有利条件，如果限制宅基地向城镇人口流转，那么就会限制城镇人口向农村流动，同时对农村人口向城镇流动也会产生不利的影响，不利于农民将农村的房产置换为货币到城镇安家，这种社会效益显然是负面的。由此可见，宅基地不但应当向农民放开流转，而且应当向城镇人口放开流转，这才是唯一正确的抉择。那种认为如果放开农村宅基地流转，有人可能会囤积宅基地或者搞房产开发，进一步加剧农村宅基地紧张局面的担心是多余的。因为国家完全可以通过税收的方式对这种情况予以调节，将它控制在适当的范围之内。

3.实行农村建设用地直接入市制度，彻底解决“小产权房”问题。农村宅基地的全面流转必须以农村建设用地的全面流转为前提。根据目前我国的土地管理制度，农村建设用地（乡镇企业用地除外）是不能流转的，只有通过征收变为国有土地后才能流转。如此地方政府低价从农民手中拿地，然后高价出卖，垄断土地一级市场，赚取巨额利润，形成土地财政现象。地方政府对利益的角逐进一步激励了圈地卖地行为，这对我国耕地的保护十分不利。所以，必须对建设用地由国家垄断的制度进行改革，实行农村建设用地不必经过国家征收而直接入市的制度，形成在市场规律的调节下国有和集体所有的建设用地“同地同价同权”的格局。由于土地资源的稀缺性，建设用地的价格可能会有所走高，但用地量将会下降，土地利用效率将会提高，这对保护耕地资源、减少土地浪费十分有利。当然，这可能加大我国城镇化的成本。我们认为，这种加大是必要的，多年来我们对农村欠账太多，中央提出工业要反哺农业，城市要带动农村发展，这就是具体的途径之一。党的十七届三中全会提出，要建立城乡统一的建设用地市场，改革农村集体建设用地使用制度，我们认为当前应当做好两个方面的工作：一是修改《土地管理法》，废除对集体建设用地歧视性规定，规定集体建设用地与国有建设用地同地同权，可以直接入市；二是要规范农村集体建设用地开发，对其条件、范围、方式、程序等作出明确规定；开发必须符合土地利用总体规划和年度利用总体规划，依法交纳税费；明确规定农户对土地处分权的范围和内容，农户受益权的行使和保障等内容。农村建设用地直接入市制度，将使“小产权房”问题迎刃而解。

4.建立健全农村房屋拆迁法规，规范“拆房圈地”活动。最近几年，农村房屋拆迁明显增多，导致的纠纷与矛盾也明显增多，群众上访、民事、刑事案件数量上升，不断有人身伤亡事件发生。另外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月生效实施，使城镇存量土地开发成本大为增加，这一定程度上加剧了农村“拆房圈地”活动。因此，急需出台国家层面的农村房屋拆迁法律法规，规范以各种名义在农村广泛存在的“拆房圈地”活动。不仅对农民的房屋要按重置价给予补偿，而且对宅基地使用权（将来可以是经济所有权）也要给予合理补偿。农村拆迁也是政府的征收行为，应当以公共利益的需要为前提，其它拆迁应当纳入商业性拆迁，适用市场的自愿性规则，排除强制性拆迁。许多地方在没有工业化支撑、违背农民意愿的情况下强迫农民“上楼”，其中隐藏着巨大的社会风险，必须引起我们的高度重视。

5.开展农村房屋与宅基地使用权抵押试点，解决农村发展的“融资难”问题。农地所有权的改革是一项较大的系统工程，可能需要较长的时间过程，但农村的发展问题却刻不容缓。目前农村发展缓慢，其中一个重要原因是农民缺乏启动资金，即使有了项目也无能为力。如果解决了农村房屋和宅基地的抵押融资问题，则就是解决了农村发展的一个基础性问题。在现有的法律框架下，房屋属于农民私有，农民拥有宅基地的使用权，这已经具备了宅基地抵押的法理基础。现行的《担保法》第37条将宅基地排除在可抵押的范围之外，但对宅基地之上的房屋是否能够抵押没有明确的规定，所以可以对房屋抵押先行试点，待成熟后再修改担保法的相关规定，允许对宅基地设立抵押权，彻底实现房地一致的原则。具体来说应当做好以下两方面的工作：第一，对农民的房屋和宅基地进行丈量登记，确立房屋的产权。农村宅基地的丈量发证工作2004年10月已基本结束，全国发证覆盖率平均达到71%。[1]305现在的主要任务是要对宅基地之上的房屋进行确权登记，可以借鉴城市房地产登记管理办法，建立农民房屋财产登记制度和登记体系，颁发房屋产权证书，用法律的形式将产权明晰化、确定化，为房屋抵押奠定法律基础。第二，制定抵押管理细则，就抵押的条件、范围、抵押权的实现等作出明确的试行规定。我们建议只要农户具有所有权的房屋都可以设立抵押权，因为现在具有两套以上房屋的农户在全国还是少数，如果将抵押权限制在第二套以上房屋，则实际上是限制了大多数农户抵押融资的权利。如果农户在唯一的住房上设立抵押权，那么抵押权人如何实现抵押权则是一个问题。因为农户的住宅涉及农户的生存权问题，世界上许多国家法律规定对涉及公民生存权的标的物一般是不允许强制执行的。有鉴于此，可以规定，如果农户在唯一的住房上设立抵押权，到期不能偿还债务的，根据合同约定，房屋所有权转归抵押权人，抵押人和抵押权人形成新的租赁关系，抵押人有权长期租赁该房屋；在抵押担保合同中要预先约定租金的数量、交付形式、违约责任等内容。在农村房屋抵押试点的过程中，可将购买抵押房屋者的身份向所有公民放开（包括城镇居民），只不过要规定在同等条件下，集体经济组织的成员有优先购买权。

参考文献：

农村土地买卖新政策篇10

一、我省宜林地拍卖与治理的现状

宜林地主要指适宜植树造林的荒山、荒地、荒滩，宜林地拍卖是指宜林地所有者将自己所有的宜林地使用权以拍卖的形式转让给他人，取得一定出让金的行为，实质上是一种新的承包经营形式。通过宜林地拍卖把土地资源的使用权和所有权分离，可以充分调动农民群众和社会各界力量开发治理宜林地资源的积极性。

早在 80年代，针对林业“三定”以来，群众承包的责任山长期得不到治理的问题，有些地方就将集体的宜林荒山、荒地和荒滩（当时称“三荒”）承包或无偿分配给农民群众开发治理。但由于群众存有怕政策变等心理，开发治理成效不大。90年代以来，全省各地借鉴以前的经验教训，把拍卖“三荒”作为扩大我省森林资源，促进林业发展的重要措施，出台了一系列文件。1990年省政府《关于动员全省社会力量加快发展林业的决定》规定：对林业“三定”后在荒山、荒滩、荒地上营造的中幼龄林，在明确权属的基础上，可以活立木为载体，实行营林劳动、管理、科技、资金投入的有偿转让，或称“买卖青山”。1994年省林业厅制定下发了《关于进一步完善拍卖宜林“三荒”工作的意见》，对我省宜林“三荒”范围、拍卖的程序、拍卖价格的确定、拍卖年限及保持林业政策的连续性和稳定性等问题进行了规范。各地也相继出台了一些拍卖“三荒”的优惠政策措施。全省出现了宜林地拍卖治理的高潮，到目前为止，全省共拍卖荒山、荒丘、荒滩、荒地520万亩，共有78533户，366家企事业单位和团体购买了宜林地，其中已有60%得到了初步治理开发。

总结各地宜林地拍卖的形式，主要有以下几种1、单户公开竞争拍卖。对交通方便、立地条件较好，治理难度较小的宜林地，单户有能力治理的，采用单户公开竞争招标拍卖。

2、联户购买，股份开发。对宜林地面积较大，分布

相对集中，一家 一户难以治理的，由农民群众通过联户购买，股份开发，按股分红。入股的方式包括：资金入股、技术入股、投劳入股、土地入股等形式。入股的股东包括农户、个体户、社会团体、企事业单位、政府机关等。

3、均分到户，拍卖治理。有些地区，为了避免在治理见效后出现“红眼病”，将宜林地按立地条件合理搭配，平均划分到户，由各户向集体交纳宜林地使用费或按收益分成。这种方式在迁西县围山转治理中普遍存在，由于围山转多种植板栗等经济林木，效益较高，这种方式较受欢迎。

4、改包为卖。为了维持以前形成的承包关系，保持政策的连续性，进一步强化承包双方的责任与义务，经双方协商，修改承包合同，合理作价，一次性卖给原承包者。对承包后逾期未治理或治理效果较差的，集体收回，统一作价，公开招标拍卖。

5、面向社会跨地区跨行业拍卖。到目前为止，全省已有366家企事业单位和社会团体购买了宜林地。目前，参与跨行业购买宜林地的主要有：城镇下岗职工、城市个体工商户、机关干部、企事业单位在职职工等。团体主要有：厂矿企业、政府机关、宾馆饭店等，其购买的目的主要作为本单位的生产开发基地或休闲旅游度假基地。投资达200万元以上。

目前，农村宜林地的开发项目主要是发展林果业、养殖、旅游业、建立工业原料基地。

二、我省宜林地拍卖的主要做法和存在问题

（一）主要做法

总结我省宜林地拍卖工作，主要做法是1、强化组织领导 积极稳妥推进

经过近几年来的宣传发动，各地对宜林地拍卖工作较为重视，多数地区把这项工作摆上了议事日程。在调查的县（市）发现，多数县的县委、县政府都成立了由县主要领导挂帅，林业、水利、土地等有关部门参加的宜林地拍卖领导小组，有关乡村建立了拍卖组织，精心组织拍卖工作。曲周县成立了由主管副书记任组长，主管副县长任副组长，农工部、土地局、林业局、开发办等单位主要领导为成员的领导小组。各乡（镇）、村也成立了相应组织，具体负责林地使用权拍卖工作的组织。