土地出让管理条例范文

导语：如何才能写好一篇土地出让管理条例，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

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湖北省土地管理局：

你省江陵县土地管理局9月4日《关于对〈中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例〉有关法律问题的请示》收悉。经研究，答复如下：

在土地上有建筑物、其他附着物时，由于土地与地上建筑物、其他附着物在物理上不可分离，因此，出租地上建筑物、其他附着物的，即同时发生土地出租。颁布单位

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关键词：征收补偿 征收主体 矛盾 缓解 化解

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令，以下简称《征收条例》）修正了旧拆迁条例在实施过程中与《物权法》不适应的情形，对房屋征收与补偿的纠纷解决机制作出了新的规定，其中第二十六条规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”第二十八条规定“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”

相比原《城市房屋拆迁管理条例》，《征收条例》取消了房屋拆迁的行政裁决，改由政府作出补偿决定；取消了行政强制执行，改由房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。这就意味着房屋拆迁正向着缓和拆迁引发的矛盾，进而增强社会稳定性的方向发展。

一、房屋征收补偿工作中矛盾的产生

所有矛盾的产生，均源于利益的对立与冲突。在城市房屋征收工作中，征收主体与被征收人之间是矛盾的两个方面，补偿的合理与否就是矛盾引发的焦点，其成因主要有以下几点：

首先，房屋拆迁决定存在的矛盾。原《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料……市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。”但根据建设部《城市房屋拆迁工作规程》第五条规定，“需要拆迁的项目，应当按照《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定取得房屋拆迁许可证。对于面积较大或者户数较多的拆迁项目，房屋拆迁管理部门应当在核发拆迁许可证前，就拆迁许可有关事项召开听证会，听取拆迁当事人意见。需听证项目的面积或者户数的具体标准，由省、自治区和直辖市人民政府建设（房地产）行政主管部门制定。”这就是法律制度引发的矛盾。

其次，在原《城市房屋拆迁管理条例》中，政府在房屋拆迁阶段对自身定位比较模糊。虽然在土地征收阶段形成了对拆迁土地征收的权利，却没有承担其对搬迁住户补偿的义务；在土地出让阶段政府获得了土地出让收益，却没有完成土地上的拆迁；在房屋拆迁实施阶段，却又将矛盾交由房产开发商与被拆迁住户自行解决。

另外，房屋拆迁过程中补偿的不合理、不公平也是矛盾的主要成因之一。被征收人担心自己没有得到合理的补偿而拒绝搬迁：还有就是部分被征收人害怕如果自己先签订协议，而后期的被征收人补偿条件比自己高怎么办？以上这两种担忧是人之常情，而且在以往的拆迁工作中确实出现过这种情况，尤其是在项目最后期，剩下那么一、二户的时候，为了不影响工程的进度，往往就纵容部分被征收人的要求，这就使前期搬迁的被征收人从心理上无法接受，继而对房屋征收产生抵触情绪。

最后一点是被征收人对征收补偿的期望值过高。随着城市房屋价格的不断上涨，不同区位的房屋价值相差越显著，被征收人对房屋升值的预期越强，补偿的要价和附带条件也就越来越高，与其不断增长的要求和欲望相比，补偿往往难以满足，这就造成极少数人会漫天要价，竭力阻挠项目的开工建设。

二、对产生的矛盾进行化解

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能，提升城市品位，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》等

有关法律、法规的规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条在旧城内进行改造建设，必须遵守本办法。

本办法所称旧城，是指城市总体规划确定的建设用地上除城中村以外建筑密度达到或超过

40%，以居住建筑为主的建筑密集区。

第三条**市区、县政府（管委会）负责属地旧城改造工作。旧城改造项目的确认，由属地

区、县政府（管委会）申报，市规划部门审核，市政府批准。市规划、建设、国土资源、住房保

障和房产管理、发展与改革、人防等有关部门，在各自职责范围内，做好旧城改造工作。

城市道路、环卫、给水、排水、燃气、供热、电力、电信等市政公用单位，应全力支持旧城改造

工作。

第四条旧城改造坚持政府主导、市场运作，统一规划、合理布局，因地制宜、综合开发，

配套建设、政策扶持的原则。旧城改造提倡建设符合低收入家庭和回迁户的小户型住宅。

第五条旧城改造应符合城市总体规划和详细规划；应保护文物、古迹、古建筑、古树等历

史遗迹；应注重完善功能，道路、绿化、给水、排水、供电、燃气、热力、电信、环卫等配套设

施应随项目建设配套形成。

第六条旧城改造土地供应以净地出让为主。特殊情况也可以实行毛地出让，或者净地与毛

地一并捆绑出让。

土地出让必须采用招、拍、挂方式，并附有市规划部门出具的规划条件。

第七条旧城的房屋拆迁工作一般由属地区、县政府（管委会）组织。由属地区、县政府（

管委会）实施拆迁的，上缴市政府的土地出让金全部返还给属地区、县政府（管委会），用于拆

迁、补偿与安置等工作经费。

由毛地受让的开发单位实施拆迁的，上缴市政府的土地出让金全部返还给实施拆迁的开发单

位。

第八条旧城改造用地，除古城区有特殊要求或者其他特殊情况外，每块改造用地规模一般

不低于6000平方米。

第九条旧城改造实施项目内的原住户符合享受经济适用住房或者廉租住房政策的，优先享

受经济适用住房或者廉租住房政策。

第十条开发单位取得土地使用权后，两年内没有开工建设的，由国土资源部门依法收回土

地使用权。

第十一条旧城改造项目免缴市政设施配套费、绿化补偿费、土地管理费、墙改节能专项基

金、文物勘探费、道路占用费、垃圾清运费、原房屋建筑面积的人防易地建设费、建校费等市级

可减免的行政事业性收费。

对被拆迁居民，按照国家和省城市房屋拆迁管理法规政策取得的拆迁补偿款，免征个人所得税；

对拆迁居民因拆迁重新购置住房的，对购房成交价中相当于拆迁补偿价款的部分免征契税，成交

价格超过拆迁补偿款的，对超出部分征收契税。

第十二条旧城内不得擅自新建、改建和扩建房屋。经鉴定属危房的，须经批准后方可维修

或原面积翻建，但不得扩大、加层。

第十三条在旧城改造中，未取得审批手续或者违反审批手续和本办法的相关规定进行建设

的，有关部门和所在区、县政府（管委会）应当予以制止，并依法进行处理。

擅自搭建、抢建的违法建筑，由属地区、县政府（管委会）组织强行拆除。

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针对国内房价的疯涨态势，中央政府近期终于开始出台楼市调控政策，房地产市场政策趋于收紧的信号已然明确。

2009年12月9日的国务院常务会议将个人住房转让营业税优惠措施取消，征免时限由两年恢复到5年，政策目的被表述为“抑制投机性购房”；12月14日国务院常务会议提出要“抑制部分城市房价过快上升的趋势”；12月17日财政部等五部委则推出了土地出让金缴纳新规，规定“分期缴纳土地出让价款期限不得超过一年，首次缴款比例不得低于50％”。

不过，在中央明确明年宏观经济“双宽”政策基调下，房地产商依旧押宝楼市“打压”政策并不会太严重，一些房地产开发企业高价拿地的亢奋并没有因为调控信号出现而有所收敛。

12月17日，央企保利地产旗下保利(北京)房地产开发有限公司用30.4亿元的高价拿下北京朝阳区东风乡高井村居住混合公建用地。据测算，该地块最终楼面价达到23506元，平方米，溢价率高达313％，至少要卖到3万元，平方米，才可以保证有利可图。同一天，复地集团以8.84亿元竞得上海普陀一幅住宅土地，1.8万元，平方米的楼板价是起始价的3.25倍。显然，开发商顶风圈地的态势仍在上演。

实际上，在楼市火爆行情下，各大房企高价“拿地赌明天”的搏击，更让地方政府赚得盘满钵满，各地“以地生财”的财政格局进一步强化。中国指数研究院最新统计数据显示，截至2009年11月23日，全国70个城市土地出让金收人同比增加超过100％；排在前20名的城市土地出让金总额高达6210亿元，同比增加108％。而截至12月18日，上海、北京两地的2009年卖地收人都双双超过了800亿元，均创出了各自城市的历史纪录。

打摆子的“政策市”?

房地产的调控政策转变始于2009年12月7日结束的中央经济工作会议，众所周知，这个会议将为今年的宏观调控政策定调。会议提到房地产政策主要有三处：一是要“增加普通商品住房供给，支持居民自住和改善性购房需求”；二是要“放宽中小城市和城镇户籍限制”；三是要“加强廉租住房等保障性住房建设。支持棚户区改造”。

“这些表述与前些年楼市调控政策的思路有了关键性转变――与此前主要抑制需求的政策相比，此次对房地产调控的政策是在保证需求能力的同时，要大力度推动楼市供给能力的增加。”国家发改委宏观经济研究院常修泽研究员分析，如果楼市调控政策能以此思路来真正落实，这会让市场看到主要城市房价的快速上涨势头得到有效遏制的曙光，2009年下半年楼价出现较快增长的主要原因之一，就在于楼市供给将遭遇瓶颈――这主要是2008年和2009年年初开发商紧缩投资的结果。

因而，中央若能真正保证楼市供给量的增加，势必会在长期内缓解楼市供给的压力。2009年的房市特别是头牌城市的表现，只能用“利令智昏”四个字来形容，2010年，楼市技术顶将遭遇政策顶，即使政府不出手，楼市也不可能逃脱市场的惩罚。

据相关统计数据，2009年一线城市，在2009年年末，楼市的销售业绩，同比是下滑的，这说明开发商手上的可供入市的楼盘，几乎全在炒家的手上。而新的楼盘，由于各方均看不准来年楼市的大趋势，因而采取了观望的心态。

中国社科院金融所易宪容研究员分析，此次中央提“遏制”楼价，与3年前的遏抑楼价过快上涨，从背景到前景都有不同。中央将房地产暴涨所引起的经济、金融风险，与其相关的社会矛盾积聚联系到一起来看，上次遏抑楼价，刚要压出成果，来了国际金融危机，这次遏制楼价，遏制不住，可能带来新的危机。“很显然不是短期的应急措施，眼前的遏制楼价，要着眼‘十二五’规划和经济方式转变的角度来看待，2010年会推出全国性国土资源大调查、打击违规违法用地专项行动、土地管理和房地产市场的稳定纳入政绩考核评价机制等数项大行动。”

不过常修泽对于遏制楼价所能够取得的实际成效表示怀疑，“现在的政策，只能解决一时的问题。一旦把地产打死，那么宏观经济马上就死。这个政策如果严厉地兑现下来，到2010年底我们就会看到政府又将出台鼓励房地产开发和购买的行为，投资也好，投机也好，政府都会挖空心思要大家来买房，要开发商来建房。如此，政策的公信力如何体现?”常修泽介绍，反观近几年的地产政策，2007年后半段，打压地产；2008年底，鼓励地产；2009年底，打压地产，一旦2010年底，又要鼓励地产投资和投机。“这样的政策，前瞻性如何体现?政府如何证明自己的宏观政策不是在打摆子呢?”

对自住和改善性购房需求的支持、中小城市城镇化进程的加快，以及棚户区改造的推进等措施，都是稳定和增强房地产需求力量的政策；而保障性住房建设的加快，以及营业税优惠政策的取消、土地出让金缴纳新规，则使得楼市供给侧的政策显得颇为混乱。事实上，在这么宽松的流动性状态和如此低利率的情况下，任何貌似严厉的楼市调控政策都会是事倍功半的；再考虑到现阶段楼市调控措施自身的混乱性，“2003年以后的房地产政策真是让人无言。房子价格高涨的原因，在于一是政府从房子里拿到的钱多了，包括土地出让金，各种税费；二是开发商做盘。而要降房价，应该是大规模加大土地供应量，降地价；鼓励开发商多建房，增加供应量；最为关键的是，要打击开发商屯集土地和捂盘。”常修泽感慨现在的政策怎么看都像是被特殊利益集团绑架的“故意”。

土地财政是根源

政府也有难言苦衷，中央政府有出政策的权力，地方政府也有耍太极的手段，国有土地名义上是国家所有，但是实际上地方政府视之为“不容染指的禁脔”。中央政府信贷支持优势下的中央企业在“招拍挂的市场方式名义”下取得了原来基本上被地方政府把控的一部分土地，结果是“地王频现”。地方政府得到了土地出让金，中央政府得到了不少税收，这是“高房价资金循环游戏的本源”。易宪容介绍，房地产领域是个是非之地，房价过高、强制拆迁等都是让决策层头疼的顽疾。上海、北京等地的房价已经赶上了纽约、伦敦。强制拆迁最近在国内趋于暴力化，闹出人命的情况在增多。这类问题恶化的一个重要原因，是地方政府在土地财政的利益机制之下，不遗余力推动卖地、保护房价所致。

然而，在中央财经大学银行业研究中心主任郭田勇看来，如果只看到地方政府这一层，在公共政策分析上是不完善的。实际上，中央政府对此问题也需要承担责任。在分税制之下，大部分财税归中央所有，土地出让金成了地方政府的摇钱树，地方政府对

卖地收入的依赖程度越来越高，在经济危机之下尤甚。“这种机制有两大问题，一是政府寡头垄断式的卖地抬高了房价，二是这种将50年到70年的收入一次收上来，而且在一年中花掉的方法，是一种典型的吃子孙饭和不可持续的财政收支方式。因而，需要改革财政税收体制。”

郭田勇认为现在中央调控楼市政策虽尚未将矛头直接指向地方政府的“土地财政”，但中央政府与地方政府之间的新一轮博弈实际上已拉开序幕。地方“以地生财”是个老问题，尽管地方政府可能也明白其中的风险不能小觑，但却总也走不出这一怪圈，预支和透支后代子孙土地收益的行为仍呈加码之势。这种严重依赖土地财政的粗放发展模式将使中国城市的发展之路越走越窄，最终会以失败而告终，而要改变这种模式，就应该实现从“以地生财”到“以税生财”的转变。

但是，要改革财税体制，就必须调整中央与地方的财政税收关系，要么扩大地方政府筹资权限，要么中央向地方让渡一部分财税资源。未来国内城市化的进程不可逆转，房地产肯定还要大搞，但如果目前形成顽疾的机制不调整，问题将会越积越多。中央目前不断强调要“调结构”，国外也在讨论中国经济“再平衡”的问题，国内财税体制改革应该成为国内“再平衡”的一个重要方面。

篇5

1月29日开始的《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》的公开征求意见，迄今在国务院法制办官方网站上已有上万条意见，而媒体等公共平台上，各种讨论、建言和争议更是迭起。这样的热潮，来自积蓄已久的社会情绪，更是对被扭曲已久的利益格局进行重构的渴求。

生命诚可贵，利益价更高?多年来因拆迁而起的暴力冲突、血腥事件层出不穷，何以有那么多人以命相搏、拼死相争?往往是利益侵害已经突破不可容忍的底线，弱势无助者惟有以极端之举应对。

以唐福珍自焚事件为导火索，加之北京大学五学者“上书”鼓与呼，多年的积怨将《城市房屋拆迁管理条例》推至“民意审判台”，社会各界期冀终结现行拆迁制度，犹如2003年因“孙志刚之死”终结臭名昭著的收容遣送制度一样。

中国自1949年之后逐步确立了完全一统的土地公有制度，城市土地为国有，即归全民所有，农村土地则一般属于所谓的集体所有。

在上世纪70年代末改革开放以后，伴随着市场经济的发展和个体权益的生长，土地作为市场要素，亦从计划体制下的僵局中突围。

尽管土地公有制基础未变，但通过用益物权(土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权等)、担保物权(抵押权、质权、留置权等)等法律技术设计，土地可以在市场中流转，并随着经济发展和城市化进程而得以增值。以致近年火得发烫的房地产市场中，不断出现价高骇世的“地王”。

仅以2月2日国土资源部的数据为证，2009年全国土地出让总价款高达15910.2亿元，其中房地产用地出让价款高达13391.8亿元。而所谓土地出让价款，实际上就是俗称的“政府卖地所得”，土地财政之现实已然显露无遗。

中国现有土地制度下，建设用地必须使用国有土地，集体土地不能直接入市。也就是说，无论是出于公共利益需要的公共工程建设用地，还是涉及经营性、商业性的工业用地和商业用地，都只能从政府控制下的惟一口径出，即征收土地(在城市主要为征收房屋以及土地使用权，在农村则主要为征收集体土地为国有土地)然后无偿划拨或有偿出让。

由此而生的拆迁制度，始于1991年出台的《城市房屋拆迁管理条例》(下称拆迁条例)。当时城市建设主体几乎都是单一的国有单位，拆迁也以政府为主导，并不区分公共利益和非公共利益。尽管后来法律有所修善，但基本理念和模式没有改观。

这一模式将政府征收业主土地使用权、政府将土地使用权出让给开发商，以及政府对征收土地使用权和地上建筑物的补偿等几重法律关系混杂不分。政府通过“经营土地”获得高额土地出让金，开发商为追求利润尽可能压低补偿责任，分享土地增值的利益结构被严重扭曲，法规不健全、程序不平等、补偿不公平、强拆不文明，成为拆迁矛盾的根源。

而从法律规则上正本清源的努力早已有之。2003年修宪研讨阶段，即有对拆迁条例进行违宪审查的动议，2004年修正后的《宪法》和2007年实施的《物权法》，均明确规定，征收公民房屋的前提是“为了公共利益的需要”。

经历多年“权利启蒙”的人们受到《物权法》鼓舞，越来越多地选择据法维权抗争，轰动一时的重庆“钉子户事件”，即是一个标杆案例，征地拆迁遭遇越来越大的阻力。然而，失当的利益结盟使得强制拆迁、暴力拆迁非但未有收敛，反而变本加厉，导致矛盾丛生，积怨累加。

尽管拆迁条例因与《物权法》相抵触需废止，但政府土地财政惯性和商业谋利冲动下的利益纠缠不清，2007年建设部主导起草的新条例草案因问题重重未获国务院常务会议审议通过，此后立法迟滞不前。

以诸多极端事件为代价，汹涌的民意终于在2009年底倒逼出了拆迁变革的新契机，立法部门公开草案征求意见。新条例草案以“征收”取代已遭污名化的“拆迁”字眼，不仅合乎理顺法律关系的严谨要求，也包含着重构利益格局的倾向。

具体制度中，鲜明而具体地确定了“因公共利益的需要才征收”的原则，由政府的房屋征收部门作为征收与补偿协议的一方主体，至于涉及“非公共利益”的商业拆迁，则由建设单位与房屋的所有权人按照契约精神和原则商定。

在程序和实体两方面，草案都增加了有助于提高当事人议价能力和对公权力制约的因素。例如，对于公共利益的界定比以往限制条件增加、范围有所收窄，规定了征收的论证、征求意见、公告程序，征收与补偿争议的救济渠道，对危旧房改造的相对人同意比例要求，对禁止暴力拆迁的宣示等内容。

另外，在补偿方面，明确了搬迁户回迁的优先选择权，规定货币补偿要考虑区位因素、参考市场价，并补正了对评估机构选择的公正性等，尽管依旧保留了政府的“强拆权”，但也力图通过“先补偿再拆迁”的原则作为平衡。

尽管还有许多原则性问题和技术性细节存在争议，例如，补偿中未充分考虑土地使用权的增值，“危旧房改造”纳入公共利益的范同会否留下“隐患”，国家机关办公用房建设是否当然属于公共利益(政府也有私益，公共利益和政府利益是两回事)，对于“违法建筑”不予补偿的“一刀切”规定是否过于武断和蛮横，在附则中留着“非公共利益”拆迁条款的尾巴是否会“尾大不掉”，等等，但新条例草案破旧革新的气象仍值得肯定。

当然，草案只是未确定的蓝图，在各种利益团体的反对和强势部门的阻碍之下，新增加的“好制度”能否经历复杂博弈而得以幸存，尚需谨慎看待。

而即使“看起来很美”条文未来能够出台，如何从纸面走向现实，尚有很多制约因素，例如，那些程序设计能否避免被“走过场”的宿命，习惯于土地财政的政府能否经历“阵痛”，难以保持独立和中立的司法能否提供公正有效的权利救济和审查制约机制等。在权利孱弱和权力强势的格局没有根本改观的情况下，没有充分理由可以乐观。

即便城市拆迁未来能到达“阳光地带”，在更广袤的农村，发生在集体土地上的征收和拆迁，仍处于阴霾笼罩之中。集体所有制的制度设计存在根本性缺陷，实际的所有人缺位导致权利虚化，在乡村治理失范、村民民利缺失的情况下，村民农地权益难以保障。而土地市场的入口和出口由政府垄断的情况下。巨大的“剪刀差”削去了相当大部分本该由农民分享的土地增值收益。这一问题存在更为根深蒂固的历史惯性和既有利益体系障碍，有必要给予更多关注和着力。

因此，拆迁变法之外，需从保障权利和尊重民众自由选择权的角度出发，重塑利益结构，在经济发展和保护私人权益之间寻求平衡。不久前发生于香港特别行政区的广深港高速铁路香港段的拆迁故事中，港府和菜园村居民如何议价、博弈，香港的法治体系在其间如何自主运行，是为镜鉴。

资料三

近年典型拆迁案件

2003年7月，湖南省嘉禾县启动占地189亩的房地产开发项目――珠泉商贸城项目。嘉禾县委、县政府用行政命令搞强制拆迁，并于2003年8月7日起出台官方文件，要求县里的公职人员负责各自亲属的拆迁工作。并打出标语：“谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子”。2004年经国务院领导批示，湖南省政府、建设部联合调查，查明“嘉禾拆迁”为一起集体滥用行政权力、损害群众利益的违法违规事件。

2003年8月22日，南京市民翁彪因家园被强行拆毁，在邓府巷拆迁办公室自焚，烧伤面积达97％，当晚死亡

2003年9月1 5日，安徽青阳县农民朱正亮因拆迁纠纷，到北京天安门金水桥前进行自焚，经执勤民警及时灭火抢救，朱正亮没有生命危险。

2005年1月9日，上海城开住宅安置有限公司员工，为恫吓上海市乌鲁木齐路麦琪里小区住户朱水康一家搬离，于当日凌晨将汽油泼洒于朱家底楼楼梯处，点火引燃后逃离。

大火旋即烧至三楼朱家，致使年逾七旬的朱水康夫妇被烧死，米的儿子朱建强及妻女三人从天窗逃至屋顶，躲过一劫。

当年8月23日，上海市第一中级法院对上海城开涉案三员工以放火罪判处二人死缓，一人无期徒刑。

2007年4月2目，重庆“最牛钉子户”杨武、吴苹夫妇在与开发商对峙三年后，与开发商和解，房屋于当日被拆除。

此前的2004年，重庆南隆房地产开发有限公司与重庆智润置业有限公司共同对九龙坡区鹤兴路片区进行开发，拆迁工作从2004年9月开始，该片区280户均已搬迁，仅剩一户未搬迁，即户主杨武、吴苹夫妻的两层小楼，一直伫立在开发商的工地上。

2008年6月12日，上海市闵行区一女户主潘蓉为了阻止拆迁，在自家屋顶手拿《物权法》喊话，并用自制燃烧瓶对抗拆迁的推土机。

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关键词：国有土地；房屋征收；征收程序；征收补偿

中图分类号：D912.29

文献标识码：A

文章编号：1001-6260(2010)04-0150-06

我国《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”但公民的财产权并非受到绝对保护，我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”我国《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《物权法》都有类似的规定，但我国《城市房屋拆迁管理条例》却未明确规定只因公共利益才可征收房屋，并且房屋征收程序不规范，被征收人合法权益受损时救济机制不健全，导致房屋征收范围过广，征收补偿普遍较低，拆迁纠纷不断，暴力拆迁和暴力抗击强迁事件呈现上升的趋势。为了维护公民的合法财产权，规范城市房屋征收行为，我国城市房屋征收制度正在修改与完善。本文拟从征收的适用范围、征收程序和征收补偿三个方面对我国房屋征收制度上存在的问题及完善措施加以讨论，以期对房屋征收立法有所裨益。

一、关于征收的适用范围

(一)征收集体土地上房屋的补偿问题亟待解决

《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，可征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，而我国《城市房屋拆迁管理条例》规定只适用于国有土地上房屋的征收，因“公共利益的需要”征收集体土地上的房屋该如何补偿多年来一直无法可依。由于集体土地上的房屋不拥有国有土地使用权，集体土地上房屋被征收时被征收人所得到的补偿远远低于同一区位的国有土地上房屋的补偿，造成房屋被征收后补偿不能弥补被征收人损失，被征收人拒绝接受征收补偿的情形时有发生。对于集体土地上房屋被征收该如何补偿，学界和实务界有不同的理解。学界部分专家和学者认为集体土地被征收为国有后，集体土地转为国有土地，因此，集体土地上房屋的征收补偿应参照国有土地上房屋征收的补偿标准和程序进行。然而实务界认为既然现有立法明确规定只适用于国有土地上房屋的征收，集体土地上房屋的征收自然就不适用国有土地房屋的征收标准，征收人就不必依照城市房屋的征收标准进行补偿，而目前就集体土地上房屋的征收补偿再颁布一部新法的可能性不大。因此，为了有效遏制因集体土地征收补偿不公而引发的纠纷，新的房屋征收制度应当对集体土地上房屋的征收补偿作出明确规定。

对被征收房屋进行公平补偿是房屋征收的基本要件之一。在我国，公平补偿不仅应针对国有土地上房屋的征收，也应包括对集体土地上房屋的征收，只有这样才能体现真正的公平，化解因集体土地上房屋征收补偿不公而引起的各种暴力冲突。如果在立法上不作出明确规定，依照国有土地上房屋征收补偿的程序和标准来补偿集体土地上房屋的征收就只能是学者一厢情愿的一种理想而已。为了避免集体土地上房屋被征收入利益受损，化解因集体土地上房屋征收引起的社会矛盾，建议在未来房屋征收立法中加上一条：因公共利益的需要征收集体土地上房屋的，其补偿比照城市房屋征收标准实施。

(二)“公共利益”应当合理界定

“公共利益”是各国(地区)不动产征收的共同目的，但要对“公共利益”作出具体明确的界定却是一个世界性的难题，往往与价值判断密切相关，随着时间空间的转换而有不同的内涵，因为政治、经济、文化和历史背景以及不同的个案有不同的解释。

日本宪法明确规定，不动产征收权的行使必须出于公共使用的需要。日本颁布了专门的《土地征收法》，该法对何为“公共利益”详细列举35种可以征收土地的情形，包括公路、铁路、机场、港口、石油管道、自来水管道、铁轨设施、消防设施、气象、广播、教育和研究机构、博物馆和图书馆、社会福利事业、医院、煤气、电力、电信、墓地、废弃物处理设施、公园、水利设施、国家及地方公共团体或合作社的办公场所或建设的公共设施和居住专用区、国家及地方公共团体或合作社进行的农地改造和综合开发所需要的基础设施、中央批发市场和地方批发市场等，概括了社会生活、生产和科学研究的方方面面(褚江丽，2009)。并且每一种情形都有一部相应的法律约束，如依照《城市规划法》进行的公路等建设，依据《河川法》进行的水库、地方设施建设，依据《港湾法》进行的港湾等建设。根据日本法律，只有符合《土地征收法》第3条列举出的事项的项目，才允许采用征收不动产的方式。

台湾地区“宪法”第108条第1项第14款规定了“共用征收”，规定“国家”基于公共利益之需要，对于私人之特定财产，可以进行征收。另外，台湾地区《土地法》第5章为土地征收编专编，对土地征收的要件、程序等作出规定，该法规定了土地征收的范围：(1)第208条规定，“国家”因下列公共事业之需要，可对私有土地进行征收：国防设备；交通事业；公用事业；水利事业；公共卫生；政府机关、地方自治机关及其它公共建筑；教育学术及慈善事业；国营事业；其它由政府兴办以公共利益为目的的事业。(2)政府机关实施“国家”经济政策，可征收土地及房屋。(3)因实施“国家”经济政策，设置新城区，进行国防建设和共有事业可进行区域性征收和保留征收。但由于土地相关特别法中有诸多土地征收的规定，造成土地征收程序、补偿项目和标准各异。台湾地区于2001年又颁布《土地征收条例》，作为不动产征收的依据。该条例第1条第1款规定其立法目的为：“促进土地利用，增进公共利益，保障私人财产。”可见，“公共利益”是台湾地区不动产征收的唯一目的，并且“为尊重私有财产权利，并非必要，应尽可能避免征收之法理”。(陈立夫，2007)

在我国房屋征收的公共利益的界定问题上，目前学界较为认同的是采取列举的方式，将符合公共利益的征收一一列举，然后再加上一个兜底条款，这类似于台湾地区不动产征收对于公共利益的界定。在所列举的项目中，实施危旧房改造可否征收房屋，引起了学界的争议。有人认为，旧房改造不属于严格意义上的公共利益，并且《土地管理法》第58条将“为公共利益需要”和“为实施城市规划进行旧城区改建”并列列出，作为可提前收回国有土地使用权的情形。因此，危旧房改造不属于公共利益的范畴。(王亦君，2010)但笔者认为，《土地管理法》在该条提到的是提前收回国有土地使用权的情形，并非完全等同于土地征收，并且该条也并未排除旧城区改造可提前收回土地使用权。

事实上，近年来国外对公共利益的界定已呈扩大趋势，如在美国，公共利益可以从公共利益用途的效果角度来确定，无论被征用的财产由谁使用，只要征用的行为最终增进了全体社会成员社会福利，如

环境保护、社会安宁、大众健康等；或者公共利益事业的使用直接或间接增进了全体社会成员的福利，就可视为符合公共利益的要求(张千帆，2005a)。再如台湾地区的《土地征收条例》第4条、《新市镇开发条例》第6条、《都市更新条例》第25条都规定为了城市规划及城市更新，政府有权征收土地提供给私人开发(陈立夫，2007)。可见，为实施城市更新改造危旧房而征收私人房屋并非我国特有。

我国正处于市场经济的初级阶段，城市化进程正在加快，对旧城区的改造是城市建设的重要途径之一，旧城区的改造既有利于充分利用城市已有土地资源，减少对农用地的征收，也可使城镇居民的居住条件较快得到改善。“公共利益条款运用得当，对于社会的发展将起到重要作用，可以促进地区经济的繁荣、提高自然资源的利用率、推动就业。”(褚江丽，2009)因此，将危旧房改造纳入公共利益的需要并无不当，但应以保护被征收人的合法财产权为前提。为此，建议在房屋征收立法中规定：因危旧房改造需要征收房屋的，县级以上地方人民政府应当在组织有关部门论证的基础上，征求被征收人的意见。2／3以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方人民政府方可作出房屋征收决定；未达到2／3被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。以保障被征收人在房屋征收中的参与权和话语权，防止政府滥用征收权进行商业开发。

(三)商业拆迁应排除在房屋征收范围之外

我国《宪法》和《物权法》明确规定，只有因公共利益的需要，才可以征收私有房产。因此，非因公共利益而实行的商业拆迁，在理论上是纯粹的平等民事主体之间的民事法律关系，必须遵行民法上的平等自愿、等价有偿原则，通过协商的方式购买房屋产权后才能拆迁。然而，目前的拆迁中暴露的最大问题就是公共利益和商业利益混同，政府运用公权力将低价或无偿征收的土地出让给开发商。如果以市场价出让，则政府从中获取高额的差价作为财政收入；如果低价出让给开发商，则巨大的差价就落在了开发商的手里，公权力成为寻租的手段，并且披上了公共利益的合法外衣(周安平2006)。特别是在被拆迁人和开发商不能达成拆迁补偿安置协议时，由拆迁行政主管部门裁决，在必要时甚至进行强制拆迁，这实质上是公权力对平等主体的民事权利的粗涉，违反了《宪法》和《物权法》的规定，损害了被拆迁人的合法私有财产权。因此，新的房屋征收立法必须将国有土地上房屋征收的范围限定在因公共利益而进行的征收。非因公共利益的需要而拆迁国有土地上单位、个人的房屋从事建设活动的，应当在符合城乡规划、土地利用总体规划，并依法办理有关审批手续的同时，由建设单位和房屋的所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。只有这样，《宪法》和《物权法》所规定的私有财产权才能得到充分保护。

二、关于征收程序

“徒法不足以自行”，“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果使用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良后果”(王名扬，1995)。任何实体法的实现均有赖于程序正义的保证。对公共利益的合理界定只是为合法征收房屋提供了一个前提条件，但要有效防止房屋征收部门超越公共利益的界限，侵害公民的合法财产，“最好的方法是对公共利益进行程序控制”(许中缘，2008)。因为“如果没有正当程序，政府权利的滥用就不会遇到任何障碍，一切法定权利都将因其不可操作性而变得毫无意义”(张福刚等，2006)。亨金等(1996)说过：“从来没有哪个制度否认过政府的征收权，重要的是征收的法律限制。”

和国外相比，我国城市房屋征收制度在程序上主要存在以下不足：

(1)公共利益认定审批机制不够完善。房屋征收权是为了公共利益的需要，公共利益的认定是征收的先决条件，强制性地剥夺公民住宅房屋的权利，理应受到严格限制。为了防止政府滥用土地征收权，国外一般在立法上规定公共利益的认定权属于中央行政机构或省长等地方最高行政长官，或者交由专门机构如土地征收委员会认定。在程序上由土地征收机关向上述机关提出征收申请，上述机关认为建设项目符合公共利益的需要后予以批准。例如，台湾地区的《土地征收条例》第14条、15条和17条规定，征收土地或土地改良物，由“中央主管机关”核准，“中央主管机关”应设立土地征收委员会，审议土地征收案件，并由“内政部”核准，而后通知被征收土地所在地直辖市或县政府执行。在法国，不动产征收必须进行公益的宣告，由专门的调查员或调查委员会就征收是否符合公益进行调查，在6个月内提交调查结论，接受公开辩论的检验，然后由省长或最高行政法院进行公益宣告后，征收程序才开始启动，地方政府无权批准进行不动产征收。在日本，《土地征收法》规定了详细的征收项目认定程序和征收裁决程序。在土地征收程序中，首先由项目设立人根据项目的分类向国土交通大臣或都道府县知事提出项目认定申请，由交通大臣或都道府县知事就项目设立人、项目的种类、项目的施行区域等事项分别行使认定权限。“通过项目认定程序，需要判断确定相关土地房屋、项目计划以及为该项目只能征收或者使用相关土地房屋的公益性。”项目认定后必须认定告知，“项目设立人可以在此之后的一年之内，申请相应土地房屋所在地的都道府县的征收委员会作出征收裁决。”“作为作出裁决的机关，征收委员会的地位必须具有公正和中立的性质。”(朱芒，2007)

而我国《城市房屋拆迁管理条例》规定县级以上人民政府在认定一定的项目符合公共利益后自行作出征收决定，导致公共利益的认定审批机制缺失。因此，建议在未来的房屋征收立法中修改房屋征收的公共利益的认定审批制度，在各省、直辖市和自治区政府设立土地征收委员会，其成员由人大代表、法律专家、经济学家、律师等专业人员组成。县级以上人民政府在进行土地及房屋征收时，将有关征收事项进行公告，举行论证会、听证会，然后再次进行公告后，就征收项目的公益性及范围向土地征收委员会提出征收申请，由土地征收委员会根据有关法律作出批准或不予批准的决定。

(2)房屋征收后土地使用监督机制缺失。我国《城市房屋拆迁管理条例》规定由政府先进行征收，然后将土地交给因公共利益而使用土地的项目人，由土地使用者再就征收房屋的补偿问题和被征收人进行协商解决，这实际上剥夺了被征收人在房屋征收中的话语权和参与权，即使土地征收不合理，被征收人也无法提出异议，改变征收决定。因此，有学者提出，应当由县级以上地方人民政府作为房屋征收和搬迁的主体，在进行征收补偿后再将土地交给土地使用者使用，以改变过去土地及房屋在未得到补偿就被征收的状况。但该提议也带来了新的问题：如果政府未将被征收的土地用于指定的公共利益项目，该如何处理?另外，即使政府将征收的土地交给了指定的符合公共利益的项目人，土地使用者如果改变征收土地的用途，将其用于商业开发，又该如何处理?

根据我国《宪法》及《土地管理法》的规定，我国国有土地使用权出让的一级市场是由国家垄断的，因此，政府通过出让土地使用权可获得大量的土地出让金作为财政收入，同时政府又有权为了“公共利

益”进行土地征收。根据布坎南的公共选择理论，在进行土地征收的过程中，政府及其工作人员和其他社会成员一样，是追求自身利益最大化的“经济人”，如果对土地征收权不加以限制和监督，政府就会过度征收，将征收的土地通过出让进行商业开发，导致资源的错误配置和浪费，加剧社会冲突，进而导致土地及房屋征收中的“政府失灵”(武敏，2009)。因此，必须加强对政府征收权的制约，对土地及房屋被征收后的使用进行监管。“根据传统法学理论有关限权学说，对权力的制约有两条途径，一是利用权利制约权力；二是通过权力对权力形成制衡。”(李丽峰，2008)因此，可在未来的房屋征收立法中借鉴我国台湾地区的做法，赋予房屋被征收人的收回权，在政府未根据征收计划将征收房屋及土地用于公共利益的项目，或者土地使用者将征收房屋及土地用于他用或者推迟兴办公共事业时，在一定条件下，被征收人有权按原征收补偿价格收回土地及房屋。因为“只要土地用地单位没有按照公共利益进行相应的开发建设，则被征用土地就失去了公益目的的依托，土地使用权的转移也不再具有合理性和合法性。”(王怀勇等，2004)规定被征收人的收回权既可促使政府严格按照征收的目的和时间利用被征收土地，也促使土地使用人合理使用土地，从而有效遏制政府滥用征收权，提高被征收房屋及土地的利用效率。

三、关于征收补偿

公平补偿是实施征收的基本要求，美国、德国、日本等发达国家都普遍规定了公益征收的补偿制度。美国宪法修正案第5条规定，“不给予公平补偿，私有财产不得为公共所收用。”德国宪法将公共利益及征收所涉及的参与人利益并为斟酌，并进行公平衡量。日本宪法第29条第3款规定“私有财产在正当补偿下得收为公用”。因此，基于公共利益的目的征收私人房屋，给予公平补偿是房屋征收的前提条件之一。只有给予公平补偿，才能将公共利益所造成的成本由整个社会来承担，私有财产权利才能得以维护；同时，征收房屋及土地的高成本会使政府决策者在征收房屋及土地前进行慎重考虑，作出理性选择。防止过度征收，实现资源的优化配置，防止社会冲突的加剧(张千帆，2005b)。

和国外房屋征收的补偿相比，我国城市房屋征收补偿存在以下问题：

第一，房屋征收补偿未对房屋之下的土地使用权补偿问题作出规定。根据我国《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定，政府因公共利益需要可提前收回土地使用权，但必须对土地使用人给予适当补偿。根据不动产物权“房随地走，地随房走”的原则，国家在征收房屋时，房屋之下的土地使用权应当被收回。由于被征收人在取得土地使用权时签订了土地使用权出让合同，支付了对价――土地出让金，和政府建立了一种民事法律关系。“从政府的角度看，其在行使征收权之前，应当首先消灭最先产生的关于国有土地使用权出让的民事法律关系，其次才应当考虑在此基础上产生的房屋所有权的征收，这样才符合征收行为合法性的基本逻辑。”(张福刚等，2006)政府之所以要对房屋进行征收的目的，不是需要使用房屋，而是房屋之下的土地。我国《城市房屋拆迁条例》只规定对国有土地上的房屋进行征收补偿，对房屋之下的土地使用权该如何补偿只字未提，违反了《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定。“从征收补偿费的计算依据来看，在征收土地使用权的情况下，政府应向被征收的土地使用权人返还或者支付两项重要的费用：一是剩余年限的土地出让金，二是土地增值费。”(梁剑兵，2010)前一项是政府收回土地使用权应当返还给土地使用人未使用的剩下年限的土地出让金，例如如果被征收的房屋是住宅用房，则土地使用权的使用期限为70年，如果被征收人只使用了20年，则剩下50年的土地使用费就应当返还。后一项是土地使用期间土地的增值费，土地作为稀缺资源，土地使用权的出让价格在不断地上涨。“在‘只征房屋不征地’的情形下，原土地使用权人获得政府返还的土地出让金及土地增值费的权利就被无端‘消灭’了，政府仅仅只对房屋本身进行估价和补偿，虽然这样补偿可能也包含着一些对土地使用权进行补偿的意思在内，但是其计算依据和最后价格却是模糊不清……，这无疑将会极大地损害被征收者的合法权益和利益。”(梁剑兵，2010)因此，建议在新的房屋征收制度中规定：货币补偿的金额，根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定；对于房屋范围内的土地使用权，根据土地使用者剩下的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。这样才能防止政府在土地使用权未到期前擅自动用征收权，损害土地使用权人的合法权利。

第二，房屋征收补偿未包括残余地补偿。根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，房屋征收补偿主要包括房屋价格补偿、搬迁补助费、临时安置补助费和非住宅用房的营业损失费，这些补偿费基本合理可行，但和日本、台湾地区相比，我国房屋征收补偿未规定残余地或残余房屋的补偿问题。房屋征收，应以征收项目所必需为限，因此可能只就房屋的一部分进行征收，剩余的房屋可能会因征收而减少或失去利用价值，使得原房屋无法得到有效的利用，造成房屋使用人因此而遭受损失，为了保护被征收人的利益，日本及台湾地区的征收法律都规定被征收土地面积过小或形状不整，被征收房屋的残余部分“不能为相当使用者”，经被征收人申请，可一并征收并给予残余地损失补偿。对被征收人而言，房屋被征收是为公共利益所作的特别牺牲，但国家理应给予合理补偿，以填补其财产权被剥夺或受到限制的损失。惟有如此，才能体现我国《宪法》第13条规定的公民的合法的私有财产不得侵犯的规定。

四、结论及建议

第一，在适用范围上，未完全将商业拆迁完全排除在外，导致房屋征收的范围过广，建议将商业拆迁排除在房屋征收之外。

第二，在征收程序上，征收前的公共利益的认定审批机制不合理，征收后的土地使用监督机制缺失，建议成立土地征收委员会负责土地征收的认定审批，并且赋予被征收人收回权以遏制被征土地被政府或土地使用人滥用的状况。

篇7

一、违章建筑的法律界定

 

随着城市化进程的推进，违章建筑成为一个公众热议的名词。人们在日常生活中经常用到违章建筑，而违章建筑到底是什么也经常会困惑到很多人。究竟那些建筑属于违章建筑，如何从法律上对违章建筑进行界定关系到很多人的切身利益。本文第一部分将从违章建筑的概念分析、违章建筑的分类和违章建筑民法上的学说总结对违章建筑进行法律上的规范界定。

 

(一) 违章建筑的概念分析

 

1. 违章建筑的定义。违章建筑(illegal building)在我国最早出现在1980年国务院的《批准中央气象局关于保护气象台站观测环境的通知》文件中。百度百科中违章建筑的定义，从严格意义上讲，是指违反《土地管理法》、《城乡规划法》、《村庄和集镇建设管理条例》等相关法律法规的规定动工建造的房屋及设施。在我国，违章建筑的“章”应理解为根据相关法律、法规及规章的规定，开展工程建设时所需遵守的某种“章程”或“规章制度”。

 

2. 我国现行的有关违章建筑的规定。我国现行的有关违章建筑的立法是分散的、多效力层次的，适用范围也是不同的。以下我们将对相关法律规定进行梳理。按照效力级别可以分为违反法律、违反行政法规和违反部委规章三类。

 

其中的法律主要有《城乡规划法》、《土地管理法》、《防洪法》、《防震减灾法》、《电力法》、《建筑法》、《港口法》、《公路法》、《环境保护法》等。如《城乡规划法》第64条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

 

行政法规对违章建筑作出规定的有《城市房屋拆迁管理条例》、《城市道路管理条例》、《电力设施保护条例》等。其中《电力设施保护条例》第十五条规定;任何单位或个人在架空电力线路保护区内，必须遵守下列规定：(三)不得兴建建筑物。

 

部委规章对违章建筑作出规定的有：《风景名胜区管理处罚规定》、《风景名胜区管理处罚规定》、《建制镇规划建设管理办法》等。其中《风景名胜区管理处罚规定》第七条规定：风景名胜区管理机构违反风景名胜区规划进行违章建设、毁损景物和林木植被、捕杀野生动物或者污染、破坏环境的，由上级建设行政管理部门给予处罚。

 

(二) 违章建筑的分类

 

我国法律对违章建筑并没有明确的分类，只是在有的地方性法规中对违章建筑进行了比较详细的列举。本文依照对上述法律、行政法规、部委规章的列举，对违章建筑进行划分，主要分为程序性的违章建筑的和实体性的违章建筑两类。

 

实体性的违章建筑是指实质上违背了城市规划和土地管理的规定，无法通过补办手续的方式来纠正其违法行为。根据违反的法律的效力不同可以分为违反法律的违章建筑、违反行政法规的违章建筑、违反部委规章的违章建筑。

 

程序性的违章建筑实质并未违反城市规划，而只是没有办理合法的审批手续的非法建筑，程序性违章建筑一般可以通过补办手续而成为合法建筑。主要有以下几种：无证规划型、擅自变更规划型、临时未拆除型、不当施工型。

 

二、比例原则精神下的违章建筑的处置方案

 

比例原则又称禁止过度原则，主要系源于法治国家原则。比例原则是行政法的帝王条款，在我国行政法中有着独特的地位。比例原则是指国家权力的行使应当兼顾公共利益的实现和公民权利的保护。从我国现实状况来看，由于居住权保障观念的欠缺，致使在拆除非法建筑时对公民居住权的保障一直没有得到应有的重视。非法驱逐、野蛮拆除现象普遍存在，且拆除违章建筑“零补偿”，违章建筑拆除后公民居住权无法得到救济和保障，这些都成了我国非法建筑拆除中公民居住权保障的突出问题。 将比例原则运用于违章建筑的处置中对违章建筑处理有着重要意义。

 

我们在执法实践中对违章建筑处理具有单一性，往往采用“一拆了之”的方式，并没有区分违章建筑的具体情况做出相应的处罚形式，不利于我国公民基本人权的保护，社会资源的保护和节约建设成本。为了解决这种单一处罚所带来的弊端，处罚应采取的措施避免处罚过程中的歧视。行政机关在执法中应根据违法建筑的危害，种类，行为目的，违章建设的位置和其他因素的情况下，更细致深入地分析，作出科学合理的处理。违章建筑的存在有着深厚的社会背景，与我国人口多、就业岗位少、人均居住面积低、经济发展不平衡、有关建设管理审批不规范等因素有着密切的关系。因为违章建筑违法的严重性的标准不同，下面我们将根据比例原则来确定不同的处置方式。以下的处置方式主要涉及比例原则精神下的违章建筑的拆除、程序违法中的转正合法化、没收、在拆迁补偿中的处置和对小产权房的处理。

 

(一)比例原则下违章建筑的拆除

 

按照比例原则的要求，以下违章建筑应当进行拆除：经检测鉴定，房屋质量达不到国家或当地有关标准，存在严重质量问题或安全隐患，又不能采取可行的措施予以整改消除的;土地利用现状为耕地、总体规划为一般农用地、基本农田的;占用水源为一级保护区的;占用公共道路、绿地、河道、高压供电走廊、压占地下管线的;严重影响土地总体利用规划、城镇规划的;破坏或影响文物保护和风景名胜区的。具体来说，按照比例原则而要求，对违章建筑的拆除可以分为两类。第一类是根据违章建筑的所在位置确定应当予以拆除的，第二类是根据违章建筑对公共利益的影响程度决定应当予以拆除的。

 

(二)比例原则下违章建筑程序违法中的转正合法化

 

违反法律、法规、规章控制性程序规定建造的建筑，也即没有符合行政许可形式要件，没有通过行政许可并领取相应证书或超越许可范围建造的建筑，比如没有通过规划许可、建设用地许可、施工许可，具体而言就是没有领到《建设用地批准书》、《宅基地批准书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》以及《建设工程施工许可证》等，或者超越许可证及批准书范围进行建设，尽管所建造的工程没有在实质上违反城乡规划，但是对程序性法律和建造程序的违反同样致生违法建筑，此乃程序违建。

 

程序违建可依一定程序申领建筑执照(补办手续)而成为合法建筑。从程序上讲，比例原则是指行政主体所采取的措施与要达到的目的之间必须具有合理的对应关系。对于程序违法严重的，应当作出拆除的处理，而对于程序违法不那么严重的应当依具体情况作出转正合法化的处理。

 

(三) 比例原则下对小产权房的处理

 

尽管现有法律政策禁止小产权房买卖，但小产权房已经建成的事实并不能简单通过拆除进行解决。即使这些房屋不符合土地利用、建设规划，也没有上缴土地出让金等税费，但这些都已经是社会存量财富，而且不少小产权房已经出售，住满了居民，强行拆除势必影响稳定。按照比例原则适当性和合比例性的要求，应当认可这些小产权房占有的合法性，但是需要补缴土地出让金等税费。对农民单独拥有的农村住房以及集体经济组织盘活农村宅基地后修建的“小产权房”应当逐步运行流转，其方式可逐渐从租过渡到卖，从补缴土地出让金等税费过渡到政府收取资源税。对于破坏耕地修建小产权房的违法行为应当坚决禁止，而对于占用耕地修建成的房屋，如果能够退耕的应当退耕，不能退耕的应当在补缴所有税费的基础上再进行处罚。而对建设用地指标内的农用地转换只有在实现占补平衡等前提性条件后可以流转。对于不符合土地规划的小产权房，属于违章建筑，原则上应该拆除。

 

三、 结论

 

对违章建筑的处置是城市化发展的必然结果，违章建筑法律制度的完善也需要一个长久的过程。建筑物、构筑物和设施都关系着人们的生产生活且往往涉及到广泛的群体利益，对违章建筑进行处置不仅关系到公民的权利，也关系到个人利益与公共利益的平衡问题。对违章建筑的处置基本上可以归纳为：拆除、没收、罚款并保留使用和残值收购并拆除。本文从比例原则的精神出发，对违章建筑的处置进行法律要件的归纳和不同学说的总结，提出违章建筑的处置较为实际的解决方案，并对未来小产权房的发展提出一定的期待。以期对违章建筑今后的处置提出合理化、切实际的建议，在维护公共利益的基础上对公民个人利益、私人财产权有更好的保障。

篇8

第二条拆迁定销房是向政府实施的拆迁项目的被拆迁人定向销售的中低价位商品住宅。

第三条市房产管理局是市区拆迁定销房建设管理的行政主管部门。市政府在市房产管理局设立“市区拆迁定销房建设管理工作领导小组办公室”（以下简称“定销房管理办”），具体负责市区拆迁定销房的建设和管理工作。市发改、规划、国土、建设、财政、物价、审计、监察等部门各司其职，协同实施。

第四条拆迁定销房建设，实行“统一规划、规模建设、以需定建、限价销售、扎口管理”的原则，其具体布局与规模在市区城市总体规划指导下，根据城市建设需求，选择交通便捷，社会公共服务设施配套，拆迁量不大且具有一定规模（建筑面积原则上不小于5万平方米）的地块定点建设。

第五条拆迁定销房年度建设计划，根据城市建设总体规划和城市拆迁计划等因素确定。具体由市发改部门会同规划、国土、建设、拆迁管理及定销房管理办等部门提出方案，报市政府批准后纳入当年房地产开发计划。

市国土局会同规划局、定销房管理办，根据拆迁定销房建设规划和年度建设计划，编制年度用地计划并优先安排。

第六条拆迁定销房建设用地，采取限定房价、竞争地价的方式出让。拆迁定销房的限价水平，由市物价局会同定销房管理办根据出让地块的规划设计要点提出方案，报市政府批准后在土地出让文件中公布。市国土局会同定销房管理办确定拆迁定销房的建设面积、套型比例和开发周期，并在土地出让文件中公布。

第七条拆迁定销房的规划建设执行国家有关技术规范和标准，确保工程质量，坚持标准适度、便利节能。拆迁定销房型设计，原则上以中小套型为主，建筑面积60-95平方米，最大户型不超过120平方米，根据需要可安排少量45-50平方米小套型，作为解决少数实行最低拆迁补偿标准被拆迁户的房源。

第八条定销房开发企业要按照规定的时间开工建设，按期交付。由定销房管理办与开发企业、拆迁人共同签订《拆迁定销房开发建设协议》。

第九条拆迁定销房工程形象进度达主体一层即可批准预售。

第十条被拆迁人与拆迁单位已签订《市房屋拆迁协议书》的，可以申请购买拆迁定销房。

第十一条被拆迁人根据执行的拆迁补偿标准，分别享受不同的价格：被拆迁人执行政发〔〕38号文件标准的，合法拆迁面积之内的可放宽10平方米，按规定价加减相应的住宅差价购买，超过部分按市场基准价加减相应的住宅差价购买。被拆迁人执行政发〔〕89号文件标准的，仍按原规定执行。

市场基准价与规定价之间的差额，经定销房管理办会同市物价局审核，收缴至财政专户。

第十二条执行最低补偿标准的被拆迁人可在指定地段购买45平方米的定向安置房或小套型拆迁定销房，45平方米以内的房款以拆迁补偿费抵冲，由拆迁人将款项直接转入房地产开发企业，不足部分由拆迁人支付；超过45平方米的部分，按市场基准价购买，由被拆迁人支付。

定向安置房是指定向安置仅有一处住房，且拆迁补偿金额低于市区最低拆迁补偿标准的被拆迁人的小套型中低价位商品住宅。

第十三条符合条件的被拆迁人持拆迁协议到定销房管理办申请购买拆迁定销房，定销房管理办根据被拆迁人的合法拆迁面积核定购房面积，并发放拆迁定销房购房通知单。

被拆迁人在规定的时间内，持拆迁定销房购房通知单到指定的定销房开发企业办理购房手续。

第十四条社会拆迁项目的被拆迁人购买拆迁定销房的，其规定价与市场基准价之间的差额由拆迁人支付，在被拆迁人购房时结算。定销房管理办在核发拆迁定销房购房通知单时予以注明。

市政公用设施建设工程、政府土地储备和政府土地经营项目以外的拆迁项目为社会拆迁项目。

第十五条拆迁定销房的物业管理按照《物业管理条例》的有关规定执行。

第十六条拆迁定销房开发企业要定期向定销房管理办报告住房建设和销售进度。

篇9

第一条为规范**市城市廉租住房保障资金的管理，提高廉租住房保障资金的使用效率，确保专款专用，根据国家财政部《廉租住房保障资金管理办法》（财综〔2007〕64号）的规定，制定本办法。

第二条本办法所称**市城市廉租住房保障资金是指按照有关规定筹集并明确用于市政府廉租住房保障的专项资金。

第三条**市昌吉州财政局是**市城市廉租住房保障资金的主管部门，负责廉租住房保障资金的筹集、管理、预算分配、拨付和监督及检查；**市房产局是**市城市廉租住房的行政主管部门，负责本市行政辖区内廉租住房保障资金的预决算编制，严格按照财政部门规定安排和使用廉租住房保障资金。

第四条**市城市廉租住房保障资金的筹集、拨付、使用和管理，依法接受市审计机关的审计监督。

第二章廉租住房保障资金筹措

第五条**市城市廉租住房保障资金筹措渠道：

（一）从**市本级（含各区）年度土地出让金净收益中提取10%用于安排廉租住房保障资金。

（二）住房公积金增值收益扣除计提住房公积金贷款风险准备金、管理费用等费用后的净余额（含自治区住房公积金管理中心及**铁路局住房公积金管理中心的增值收益净余额）。

（三）中央财政预算内投资中安排的补助资金。

（四）中央财政安排的廉租住房保障专项补助资金。

（五）自治区财政安排的廉租住房保障专项补助资金。

（六）乌昌财政预算安排廉租住房保障资金。

（七）社会捐赠的廉租住房保障资金。

（八）其他资金。

第六条土地出让净收益为当年实际收取的土地出让总价款扣除实际支付的征地补偿费（含土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费）、拆迁补偿费、土地开发费、计提用于农业土地开发的资金以及土地出让业务费等费用的余额。

第七条廉租住房租金收入严格按照财政部有关规定实行“收支两条线”管理，专项用于廉租住房维护和管理，不得用于廉租住房建设支出，不得与廉租住房保障资金混合安排使用。

第三章资金使用

第八条**市廉租住房保障资金使用范围主要有：

（一）用于市人民政府廉租住房的新建、改建、购建。

（二）向城镇廉租住房保障对象发放租赁住房补贴。

第九条廉租住房保障资金实行专项管理，分账核算，专款专用，专项用于本办法第八条确定范围的政府保障性住房开支。

第十条新建廉租住房开支，指利用廉租住房保障资金开发建设廉租住房的开支，包括新建廉租住房需要依法支付的土地补偿费、拆迁补偿费以及支付廉租住房建设成本支出。

第十一条收购廉租住房开支，指利用廉租住房保障资金收购房屋用于廉租住房保障的支出，包括支付的房屋价款等开支。

第十二条改建廉租住房开支，指对已经收购的旧有住房和腾空的公有住房进行维修改造后用于廉租住房保障的支出。

第十三条发放租赁补贴开支，指利用廉租住房保障资金向符合城镇廉租住房保障条件的低收入家庭发放的租赁补贴支出。

第四章预算、决算管理

第十四条廉租住房保障资金贯彻财政专户管理，专款专用的原则，实行项目预算管理。

第十五条由市发改、市建委、市房产局负责编制年度廉租住房建设计划，并按照财政部门预算管理的规定，于每年第三季度根据下年度政府廉租住房建设计划，纳入政府投资计划管理。由市房产局编制下年度市政府廉租住房保障资金项目支出预算，报**市昌吉州财政局审核，并报经同级人代会批准后实施。

第十六条乌昌财政部门会同市发改、建委、房产等部门，根据年度政府廉租住房计划，合理测算政府廉租住房资金需求，并依据年度廉租住房保障资金的来源情况，做好年度廉租住房保障资金支出项目预算编制工作。**市昌吉州财政局在安排年度廉租住房保障支出项目预算时，要按照《住房公积金管理条例》（国务院令第350号）的规定，确保将住房公积金增值收益计提贷款风险准备金和管理费用后的余额全部用于廉租住房保障；按规定将土地出让净收益的10％用于廉租住房保障。

第十七条乌昌财政部门按照批准的预算和财政国库管理的有关规定，加强预算执行管理和决算审批。督促和引导相关部门合理使用政府保障性住房资金。

（一）用于政府廉租住房建设投资项目，应当编制政府年度投资计划，将廉租住房建设工程统一纳入政府采购范围，实行公开招标，降低廉租住房建设成本。

廉租住房建设单位应在项目竣工后3个月内按有关规定组织编报竣工财务决算。根据《关于印发进一步做好我市政府投资项目审计工作的意见的通知》（乌政办〔2008〕91号）要求，由市审计部门负责政府投资项目的审计监督工作，审计部门可采取直接审计或授权项目主管部门通过招投标方式委托中介机构进行审计，委托中介机构审计的，审计结果必须报市审计部门核查后确定。

财政部门依据审计结果及项目管理单位报送的转增固定资产的申请，根据现行基本建设财务管理制度的规定对项目竣工财务决算进行批复。

（二）用于向城镇低收入家庭发放租赁补贴资金，应由市房产局会同民政、发改等有关部门制定实施细则，明确补贴标准，并在每年第四季度将下一年度需要补贴户测算数据报送乌昌财政部门，经由财政部门审核并按照廉租住房保障资金的支付能力，在项目支出预算中安排解决租赁补贴资金。

第十八条每年年终，市房产局应当按照乌昌财政部门要求，报送年度廉租住房保障资金支出项目决算，年度廉租住房保障资金支出项目出现资金结余，经财政部门批准后，可继续结转下年度滚存安排使用。

第十九条市房产局向乌昌财政部门报送年度廉租住房保障资金支出项目决算时，还应当会同民政部门提交年度廉租住房保障工作实施进展情况，包括当年租赁补贴发放户数、发放标准、发放金额；当年购建廉租住房套数、面积、位置、金额；当年廉租住房实物配租户数、面积、金额等相关资料。

第二十条乌昌财政部门应当会同市发改、建委、房产、民政等部门，于当年7月10日及次年1月10日前，将全市上半年和全年廉租住房保障工作实施进展情况，报自治区财政厅等相关部门备案。

第二十一条上报备案的内容主要有：项目完成投资、资金到位情况，工程招标情况，工程进度以及工程管理措施等。

第五章资金拨付程序与核算

第二十二条乌昌财政部门按照批准的年度廉租住房保障资金支出项目预算，根据市人民政府廉租住房建设投资计划以及项目实施进度，拨付廉租住房保障资金，确保专款专用。

第二十三条属于向城镇廉租住房保障对象发放租赁住房补贴的项目支出，列入市房产局部门预算，市房产局按照《**市廉租住房保障办法》（乌政办〔2008〕172号）规定的保障方式、申请与核准的工作程序，向**市昌吉州财政局提出拨款申请，经**市昌吉州财政局审核后，采取授权支付的方式拨付市房产局，由市房产局负责并会同民政部门对符合条件的个人具体发放。

第二十四条属于廉租住房购建的项目支出，预算指标列入市房产局，由项目建设单位向市房产局提出支付申请，市房产局审核后按照规定拨款程序向财政部门提出申请，经乌昌财政部门审核后，采取集中支付的方式拨付项目建设单位。建设单位按照《财政部、建设部关于印发〈建设工程价款结算暂行办法〉的通知》相关规定向施工单位进行工程价款结算。

第二十五条属于新建、改建、收购廉租住房的项目支出，预算指标列入市房产局，由市房产局根据工程合同和进度、购房合同以及年度预算，提出预算拨款申请，经**市昌吉州财政局审核后，采取集中支付的方式拨付项目建设单位或销售廉租住房的单位和个人。

第六章监督与检查

第二十六条纪检监察、审计、财政等部门要加强对廉租住房保障资金使用的监督检查，确保廉租住房保障资金专款专用，对于违反规定截留、挤占、挪用廉租住房保障资金的行为，按照《审计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《公务员处分条例》等有关规定进行处理，并依法追究有关责任人责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

篇10

第一条 本合同当事人双方：

出让人：_________

受让人：_________

根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国合同法》、《天津市土地管理条例》和其他法律、行政法规、地方性法规，双方本着平等、自愿、有偿、诚实信用的原则，订立本合同。

第二条 出让人根据法律的授权出让土地使用权，出让土地的所有权属中华人民共和国。国家对其拥有宪法和法律授予的司法管辖权、行政管理权以及其他按中华人民共和国法律规定由国家行使的权力和因社会公众利益所必需的权益。地下资源、埋藏物和市政公用设施均不属于土地使用权出让范围。

第二章 出让土地的状况与出让金的缴纳

第三条 出让人出让给受让人的宗地位于天津市_________，宗地编号为_________，宗地总面积_________平方米。宗地位置及四至范围见附件《出让宗地界址图》。

第四条 本合同项下出让宗地的用途为_________.

第五条 本合同项下的土地使用权出让年期为_________年，自合同签订之日起算。

第六条 本合同项下宗地的土地使用权出让金为人民币大写_________万元整（小写_________万元）

第七条 本合同签订时，受让人应当向出让人缴付人民币大写_________万元整（小写_________万元）作为履行合同的定金。定金抵作部分土地使用权出让金。

第八条 受让人同意自本合同签订之日起60日内，一次性缴付清上述土地使用权出让金，计人民币大写_________万元整（小写_________万元）

第三章 土地利用

第九条 本合同签订后60日内，当事人双方应依附件《出让宗地界址图》及界址点坐标实地验明各界址点界桩。受让人应妥善保护土地界桩，不得擅自改动。界桩遭受破坏或移动时，受让人应立即向出让人提出书面报告，申请复界测量，恢复界桩，所需费用由受让人承担。

第十条 受让人在按本合同约定支付土地使用权出让金之日起30日内，应持本合同和土地使用权出让金支付凭证，按规定向土地行政主管部门申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》，取得出让土地使用权。

土地行政主管部门应在受理土地登记申请之日起30日内，依法为受让人办理出让土地使用权登记，颁发《国有土地使用证》。

第十一条 受让人使用该宗地的现状条件为：

（一）主体建筑物性质_________；

（二）附属建筑物性质_________；

（三）建筑面积：_________平方米。

第十二条 受让人同意政府为公用事业需要而敷设的各种管道与管线进出、通过、穿越受让宗地。

第十三条 受让人应当依法合理利用土地，其在受让宗地上的一切活动，不得损害或者破坏周围环境或设施。造成国家或他人遭受损失的，受让人应负责赔偿。

第十四条 在出让期限内，受让人应当按照本合同规定的土地用途和土地现状条件利用土地，确需要改变本合同规定的土地用途和土地现状条件的，应当依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。

第十五条 政府保留对本合同项下宗地的土地利用规划、城市规划调整权，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、附着物改建、翻建、重建或期限届满申请续期时，应当按届时有效的规划执行。

第十六条 出让人对受让人依法取得的土地使用权，在本合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回土地使用权的，有关部门应当依照法定程序报批，根据收回时地上建筑物、其它附着物的价值和剩余年期土地使用权价格给予受让人相应的补偿。

第四章 土地使用权转让、出租、抵押

第十七条 受让人按照本合同约定支付土地使用权出让金，领取《国有土地使用证》，取得出让土地使用权后，有权将本合同项下的全部或部分土地使用权转让、出租、抵押。

第十八条 土地使用权转让、抵押，转让、抵押双方应当签订书面转让、抵押合同；土地使用权出租，出租期限超过6个月的，出租人和承租人也应当签订书面出租合同。

土地使用权的转让、抵押及出租合同，不得违背国家法律、法规和本合同的规定。

第十九条 土地使用权转让，本合同和登记文件中载明的权利、义务随之转移。土地使用权转让后，其使用年限为本合同约定的使用年限减去已经使用年限后的剩余年限。

本合同项下的全部或部分土地使用权出租后，本合同和登记文件中载明的权利、义务仍由受让人承担。

第二十条 土地使用权转让、出租、抵押，地上建筑物、其它附着物随之转让、出租、抵押；地上建筑物、其他附着物转让、出租、抵押，土地使用权随之转让、出租、抵押。

第二十一条 土地使用权转让、出租、抵押的，转让、出租、抵押双方应在相应的合同签订之日起30日内，持本合同和相应的转让、出租、抵押合同及《国有土地使用证》，到土地行政主管部门申请

办理土地登记。

第五章 期限届满

第二十二条 本合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用本合同项下宗地的，应当至迟于届满前1年向出让人提交续期申请书，除根据社会公共利益需要收回本合同项下土地的，出让人应当予以批准。

出让人同意续期的，受让人应当依法办理有偿用地手续，与出让人重新签订土地有偿使用合同，支付土地有偿使用费。

第二十三条 土地出让期限届满，受让人没有提出续期申请或者虽申请续期但依照本合同第二十二条规定未获批准的，国家收回土地使用权，受让人应当交回《国有土地使用证》，并依照规定办理土地使用权注销登记。

第二十四条 土地出让期限届满，受让人未申请续期的，本合同项下土地使用权和地上建筑物及其他附着物由国家无偿取得，受让人应当保持地上建筑物、其他附着物的正常使用功能，不得人为破坏，地上建筑物、其他附着物失去正常使用功能的，出让人可要求受让人移动或拆除地上建筑物、其他附着物，恢复场地平整。

第二十五条 土地出让期限届满，受让人提出续期申请而出让人根据本合同第二十二条之规定没有批准续期的，土地使用权由国家无偿收回，但对于地上建筑物及其他附着物，国家应当根据收回时地上建筑物、其他附着物的残余价值给予受让人相应补偿。

第六章 不可抗力

第二十六条 任何一方对由于不可抗力造成的部分或全部不能履行本合同不负责任，但应在条件允许下采取一切必要的补救措施以减少因不可抗力造成的损失。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。

第二十七条 遇有不可抗力的一方，应在48小时内将事件的情况以信件、电报、电传、传真等书面形式通知另一方，并且在事件发生后15日内，向另一方提交合同不能履行或部分不能履行或需要延期履行理由的报告。

第七章 违约责任

第二十八条 受让人必须按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金。如果受让人不能按时支付土地使用权出让金，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的0.3‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失。

第八章 通知和说明

第二十九条 本合同要求或允许的通知和通讯，不论以何种方式传递，均自实际收到之日起生效。

第三十条 当事人变更通知、通讯地址或开户银行、帐号的，应在变更后15日内，将新的地址或开户银行、帐号通知另一方。因当事人一方迟延通知而造成的损失，由过错方承担责任。

第三十一条 在缔结本合同时，出让人有义务解答受让人对于本合同所提出的问题。

第九章 适用法律及争议解决

第三十二条 本合同订立、效力、解释、履行及争议的解决均适用中华人民共和国法律。

第三十三条 因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，按本条第_________项规定的方式解决：

（一）提交_________仲裁委员会仲裁；

（二）依法向人民法院。

第十章 附则

第三十四条 本合同项下宗地出让方案业经_________人民政府批准，本合同自双方签订之日起生效。

第三十五条 本合同一式_________份，具有同等法律效力，出让人、受让人各执份，其余由出让人报备。

第三十六条 本合同和附件共_________页，以中文书写为准。

第三十七条 本合同的金额应当同时以大、小写表示，大小写数额应当一致，不一致的，以大写为准。

第三十八条 本合同于_________年_________月_________日在中华人民共和国天津市签订。

第三十九条 本合同未尽事宜，可由双方约定后作为合同附件，与本合同具有同等法律效力。

出让人（章）_________

受让人（章）_________

住所：_________

住所：_________

法定代表人（签字）_________

法定代表人（签字）_________

电话：_________

电话：_________

传真：_________

传真：_________

开户银行：_________

开户银行：_________

账号：_________

账号：_________

邮政编码：_________

邮政编码：_________

_________年____月____日

_________年____月____日

签订地点：_________