关于农村养老的问题范文

导语：如何才能写好一篇关于农村养老的问题，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：和谐视域 农村 养老问题

我国老年问题重中之重是农村的老龄化问题，让农村老人能够“老有所养”，对我国建立完善社会主义市场经济体制，维护社会的稳定与经济的发展，建设社会主义新农村，构建社会主义和谐社会都有深远的意义。

一、当前我国农村养老状况及存在的问题

随着农村老龄化水平的不断提高、农村老年人口和老年家庭数量的迅速增加、老年人口寿命的延长，我国农村养老保障需求日益强烈。我国农村长期以来实行“家庭+土地”的养老模式，但随着工业化和城市化进程的加快，这种养老模式越来越暴露出它的局限性，目前我国农村养老保障主要存在着以下几个问题。

1.国家财政支出不足

我国人口老龄化超前于经济社会的发展，即“未富先老”，这也就是说在现阶段国家不可能拿出足量的经费来满足老年人口的需求，并且目前我国财政用于社会保障的资金，绝大部分拨付给了城市职工，而用于农村社会保障的资金甚少。绝大多数农村地区，除了对“三无”老人实行“五保”制度外，养老金制度、老年福利制度、老年服务体系都还没有建立起来。

2.传统的家庭养老模式日益退化

我国农村长期以来实行“家庭+土地”为主的养老保障模式。自上世纪80年代中期以来，城市化和工业化进程加快，大批剩余劳动力向城市工业部门转移，这在很大程度上加速了农村人口的老龄化；大量的农用土地被国家和集体强制征用为城镇建设，耕地减少，农民增收困难。必须用发展、全面的眼光对待农村养老，从可持续发展的视角看,人与人之间的和谐不仅包括代内相和谐,而且包括代际相和谐。

3.政策缺乏法律保障

农村养老保障是一种社会化的行为，客观上要求其在实施、管理、监督等方面都有统一和严密的管理系统。但目前我国现行的社会保障制度，主要是以政府部门的政策法规和民政职能部门制定的实施方案为主，尚缺乏法律上的保证。农村社会养老保险，缺乏保险工作所要求的实施、管理、监督等方面的统一工作方式和方法，可操作性不强。

4.政策缺乏持久的稳定性

由于农村社会养老保险不是在法律的基础上建立的，缺乏必要的法律支撑，易受各种行政因素的影响。国家关于农村养老保险的方针、政策时常变化，往往说办就办，说停就停，缺乏稳定性，进而使这项工作的开展大受影响。此外，时常变动的政策，导致本来就对农村社会养老保障不十分了解、心存疑虑的农民更不愿意参加养老保险，参加的也不敢再多投保险。

5.覆盖面过窄

从目前已经实施农村社会养老保险的情况来看，覆盖面窄，“保富不保贫”、“保小不保老”是普遍存在的问题。在农村人口中参保人数所占比重非常低，而且投保的人群主要是中青年，现在的老人受益面很小。大多数面临养老问题的老年人没有被纳入到农村社会养老保险体系内。

二、我国农村养老的对策

建立和健全我国农村养老保障制度是一项复杂的系统工程，需要社会各界的共同参与和努力。全面建设小康社会，破解中国三农问题的重点和难点在农村，而重中之重、难中之难是建立和健全以农村养老保险制度为主要内容的农村社会养老保障制度。

1.加快转变政府职能，由过去重点支持经济建设转向完善公共服务体系，加大财政对农村养老保障制度的投入大力加强对农村基础教育和基本卫生服务体系的投入，扭转公共资源配置失衡的偏向，让公共资源更多地向农村的义务教育和基本医疗，各级政府要加大政府对农村养老保障制度的支持力度，加强政策的稳定性、持久性，把解决农民养老问题作为一项制度长期坚持、全面落实下去，使广大农村老年人分享到经济发展的成果。

2.加强家庭养老与社区养老相结合，积极探索农村养老新模式，走中国特色统筹解决人口问题的道路在老龄化社会里，一对夫妻可能要养四个老人，还有孩子要培养，因此家庭养老模式已不能再适应。国家也不可能全包下来，应该大力发展社区养老，社区养老和家庭养老相结合。要广泛开展宣传教育，弘扬中华民族敬老、爱老的传统美德，营造敬老、养老的社会环境，积极发挥孝道在调节家庭关系、实现代际和谐、维护社会稳定中的作用。

3.从政策调控转向法律调控，让法律为农村养老保障制度的建立和完善保驾护航

首先，应确立农村养老保障制度的法律地位。以立法的形式明确规定农村养老保障制度是国家为保障农村稳定，根据社会发展的需要，本着公平的原则，对农村老年群体实施的社会保障。其次，加快农村社会养老保障制度的立法步伐，让农村社会养老制度各项措施的实施能“有法可依”。最后，建立和健全养老保险制度的法律监督机制。

4.建立和健全农民工养老保险体制

养老问题比较大的难题在农村，国家有关部门应该将农民工纳入到城市的养老保险体制中。同时树立早期投入、自我供养的新理念，在未老之前就为将来的养老生活打下经济基础。形成政府养老金（第一支柱）、雇主养老金（第二支柱）和个人储蓄养老金（第三支柱）在内的多支柱养老金体系，实现政府保障与雇主保障、以及个人保障相结合，既发挥政府的主导作用，又充分发挥市场的功能。

农民问题特别是农民养老问题始终是制约构建社会主义和谐社会的重要问题，我们必须下大力气解决好。辩证唯物主义的原理告诉我们,必须要创造社会和谐所必需的物质基础和条件。“没有农村的和谐，城市的和谐不会持久”，社会主义和谐社会也无从谈起。

参考文献：

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论文关键词：农村；土地保障；养老保障

在中国经济与社会快速发展的新时期，农村老龄化趋势越来越快，农村养老保障问题已经成为人们关注的焦点，而新疆作为西部边陲，养老保障问题有着更重要的意义。

一、新疆农村养老保障现状

由于新特的地理环境，农村的养老具有自己的特色。第一，新疆农村经济是封闭型的绿洲经济，交通线长，信息传递慢，农民对市场风险难以预料。而对自然和市场的双重风险，仅靠个人和家庭力量是难以抵御的，这就要求建立与市场经济相配套的社会保障制度。第二，新疆经济落后，贫困问题突出，必须建立起新疆农村社会保障体系。第三，新疆地区间收入差异较大。以乌鲁木齐为中心的天山北坡一带交通发达，信息灵敏，土地肥沃，水土资源开发利用程度高，农牧民人均收入超过全疆人均水平；其次为吐鲁番、哈密、博乐、巴音郭楞等铁路沿线地州较好；南疆边远地州和北疆边远牧区生态环境脆弱，科技生产力落后，农牧民收入低于全疆平均水平。建立农村社会保障体系，正是政府转移支付，进行个人消费品的再分配，缩小收入差距，维护社会稳定的安全网、减震器和调节器，是国家宏观调控政策的重要内容。

总体而言，新疆农村养老社会保障发展非常缓慢。2003年底，新疆只有44个县、242个乡镇、1366个村、4个乡镇企业开展了养老保险，参加养老保险的人数是12．6万人，仅占农村人口的1．1％，年末领取人数是1．1万人。2005年11月末，居住在乡村的人口1262．12万人，占总人口的62．85％，全疆农民家庭经营的总收人中，农业收入占86．2％，农业是新疆农民收入的主要来源。

二、新疆农村养老保障分析

从目前的情况看，新疆社会养老保障发展缓慢，土地对于农民养老起着非常重要的作用。

1．  新疆农村的现状

从上表可以看出：首先，乡村从业人员中，从事农业劳动的人数呈逐年增加趋势。从2001年的321万人增加到2005年的344．1万人，平均年增速是1．8％，但是从事农业劳动的比例是下降的。其次，农业产值是逐年增加的，而且增速是最大的，但农业产值所占的比例是减少的。再次，农民人均纯收入呈现快速增长趋势，增速是9．8％，虽然来自于农业的收入所占的比例呈现下降趋势，但农业收入仍然是农民收入的主要来源。

在中国其他地区的耕地面积减少的情况下，新疆土地种植面积却在增加，加之新疆人口相对较少，所以人均耕种面积多，这就使新疆农村土地经营更具规模。虽然农业生产成本近几年有所增加，但是新疆的农业具有规模优势，所以农民的纯收入是逐年增加的。除此之外，新疆农村乡镇企业发展数量少、规模小，农村从业人员从事非农劳动的比例非常小，所以农民的纯收入主要来自经营土地的收入。据统计2004年新疆农村6o岁以上的老年人有44．7％是依靠土地收入生活的，45．9％是依靠亲属供养。无论是直接劳动收入还是依靠亲属供养，我们都不能否认其收入主要来自于土地。

2．新疆建立农村养老保障的经济条件

土地虽然在现阶段可以起到养老保障的作用，但是从土地保障向社会保障过渡是必然选择。

首先，新疆2005年生产总值是2604．2亿元，农业生产总值是595．8亿元，农业产值占新疆生产总值的比重是22．9％；2005年新疆农业劳动力占总人口的32．0％。其次，2005年新疆农业人口是1262万人，占总人口的62．85％，人口自然增长率虽然有所下降，但还是两位数。最后，新疆的生产总值是逐年增加的，从2001年的1491．6亿元增加到2005年的2604．2亿元，增长速度是14．9％；人均gdp也从2001年的7913元增加到2005年的13108元，增长速度是13．4％，但是换算成美元只有1624美元。综上所述，新疆还不具备在全疆范围内建立农村养老保障的经济基础，但是这不能成为政府不投入的借口，可以在经济条件好的农村地区优先建立农村养老保障，探索适合新疆农村的养老制度。

三、新疆建立农村社会养老保障是必然选择

笔者反对因为农村具有土地保障，因此不需要建立社会保障制度的观点，毕竟土地保障和社会保障存在本质区别。但是，笔者并不排斥土地保障在农村的长期存在，相反，根据现实情况，新疆农村的养老社会保障制度的建立还要以土地为基础。

1．社会保障与土地保障的功能辨析

社会保障的本质是政府通过筹集一部分国民收入对失去收入的人提供帮助，将个人面对的风险分散到某一特定人群中去，利用风险分担机制来防范和化解收入风险。国际劳工局编著的《社会保障导论》对社会保障做出的概括是：“社会通过采取一系列的公共措施来向其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争，并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴法”。《中国民政词典》将它解释为：“国家和社会依法对社会成员的基本生活予以保障的社会安全制度”。可见，社会保障的责任主体是社会，或者是政府和国家；受益者是遭遇各种风险和困难的社会成员。

土地只是一种生产资料，它的保障性质是建立在土地经营基础上的。土地保障的基本内涵是利用土地自身的产出能力以及土地流转价格给予农民生存保障。从以上分析我们不难看出：土地保障与社会保障是两个不同的概念，二者的供给主体不同，社会保障的主体是政府，而土地保障的主体是农民自己；土地保障没有风险分担机制，更没有互助互济的功能，农民的生存保障完全依附于土地的经营情况，农民必须要自己承担所有的风险；土地保障不具有国民收入再分配的功能，而仅仅是农民租用了一种能够从事生产劳动的生产资料，这种生产资料能否为其带来收入保障，具有不确定性。

从社会保障权利角度来看，获得社会保障的保护是宪法赋予农民的一项权利。我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。社会保障作为典型的公共产品，政府应该向全体公民提供平等的社会保障服务，农民享有基本的生存保障，享有国民待遇是其基本权利，这是由社会保障的属性和公民权利决定的。

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Abstract: Pension, especially rural pension is a major problem now facing China society. Being challenged on the thinking, economic and systemic of pension of rural aged thanks to realistic factors of aging population, weaking functions of traditional family, low coverage of social pension and insufficient production of land, to solve these problems is a definite requirement of building well-off society. The article emphasizes the current rural pension situations and challenges .It is of great significance to construct harmonious society and promote rural development by solving these rural pensions.

关键词：农村养老方式 养老问题老龄化老年人口

Key Words: Rural areas, pension ways, pension problems, aging problem, aged populations

我们任何年代任何人都不能忽视养老这样的大问题，特别是在我国建设社会主义新农村的进程中，广大农村地区的养老问题日益凸显。据我国第十次人口普查统计，目前约有60%的人住在农村。我国经济社会发展不平衡，城乡发展存在很大差距。农村的大部分青壮年劳动力涌入城市，导致严重的“三留”(留守儿童、留守妇女、留守老人)问题。它关系到社会的稳定、和谐社会的建设。如果解决不好，势必会影响到整个社会的发展与稳定。

一 我国目前农村老年人的养老现状

1.人口流动和老龄化速度加快。

随着工业化城市化步伐的加快，越来越多的农村青壮年人口进入城市，这种人口流动使农村人的年龄结构出现“两头大，中间小”的局面。据2010年第六次全国人口普查统计，中国农村6.74149546亿人口中，60岁及以上老年人口为1.77648705亿，占全国总人口的13.26%，其中65岁及以上老年人口为1.18831709亿，占全国总人口的8.8%。(2)据有关方面的估计，到2030年老龄化高峰时，我国农村老年人口将占总人口的22.29%。这种现状会成为很严重的社会问题，不仅会为家庭、集体、国家、社会增加负担，而且也显然不利于和谐社会的建设。

2．传统的家庭养老功能日渐弱化。

我国目前最重要的养老方式仍然是家庭养老，特别是养儿防老的观念在中国农村根深蒂固。但从现实社会及调查材料看，养儿防老已不能承担所有的养老任务，特别是儿子结婚生子之后，就要承担起一个小家庭的所有任务，根本没有时间和精力去照顾老人。相反，在广大农村地区，现在出现了一种普遍的社会养老现象――养女防老，尽管计划生育政策要求每户只能生一个孩子，但绝大多数农村人家都是有儿有女。老人到了晚年，身体免疫力下降，不免出现各种各样的疾病，特别是老人生病住院，在医院照顾老人的80%是女儿（数据来自我的调查）。但是农村的独生子女的家庭还在逐年增多，这就使得独生子女父母的养老变得异乎寻常的困难。总之，家庭的小型化和核心家庭的增多，使得家庭的养老功能弱化，同时居住方式的代际分离也意味着健康不佳的老年人在经济供养之外还面临生活不便、照料不够、精神苦闷等问题。

3．社区养老发展滞后。

与发达国家成熟的社区服务体系相比,我国的社区服务体系发展滞后,。尽管近年来城市已取得长足的进步, 社区扶持在少数地方也有所加强，但农村社区养老服务与城市相比严重滞后。表现为:一是老年服务体系比如敬老院不仅没有普及,而且现有的许多都是条件非常差的，也没有专业的人员护理。二是对老年人经济上支持不足甚至没有支持。对60岁的老人，在一些经济发展迅速的农村会实行退休制度或按年龄给予补贴。这对解决老年人养老问题作用很大。但这只是中国农村极少的一部分,大多数人无缘享受这种补助。三是老年协会组织在农村还存在着组织不健全、不完善、不系统的问题。我们期待农村的老年协会组织在对家庭养老的引导和督促方面发挥更大的作用,使小问题不出村、大问题也尽量调解和化解。(3)

4．社会养老保障严重不足，覆盖范围太小

中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中百分之七十在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。据国家统计局统计，截止到2009年底，中国进城务工者已从改革开放之初的不到200万人增加到2009年底的2.3亿人，其中参加基本养老保险的人数为2647万人，比2008年底增加231万人（4）。这个数据显示，这个特殊群体的养老保险问题很值得我们深思。但我国的基本方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民给予区别对待。进城务工的农民既没被纳入到农村的养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。

5．土地难以满足农村的养老问题。

随着我国经济社会的发展，特别是改革开放后我国的国家建设强调以经济建设为中心，势必会忽视环境的破坏，影响农地的质量和收益，再加上我国人口在不断的增长，人多地少是我国目前的最基本的国情。据有关方面的专家估计，到2040年我国的失地农民将达到8000万―9000万。我国的农民家庭经营收入中，大约40%来自第二产业与第三产业，1/4左右来自劳动收入。由此可见，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，以之养老更是奢望。有的农民已经摆脱土地的束缚，参与到现实的社会保障中。但是，土地对于有的农民来说仍然是很重要的生产资料。

6．农村的经济落后为养老问题埋下了隐患。

农村的养老问题归根到底还是经济问题，经济落后是农村养老困难的最基本的原因。一方面由于农业本身是第一产业，创造生产力的效果没有其他产业那么明显，国家对其管理与监督的力度也不够。另一方面，由于农业的发展主要在农村，特别是在边远的农村，农业收入全靠天，如果遇到干旱、洪涝等自然灾害，农民这一季甚至一年的劳动都白费了，温饱都难以解决，何谈养老。国家的管理也可能会因管理层级太多而导致对这些身处边远农村的管理的失灵。所以，由于农业产业的弱势，农村经济的落后，为农村的养老问题埋下了隐患。

二 当前中国农村老年人养老问题所面临的挑战

1．家庭养老的思想观念在中国根深蒂固

农村老年人大多数没文化没知识，接受的教育不够，在思想观念和认识上都缺乏先进性，尤其是处在边远农村地带，老年人从未离开过土生土长的地方，接受到的都是传统的思想，他们的观念和认识仍停留在一个与社会发展逐渐不相适应的水平。除了家庭养老，养儿防老之外，根本不知道还会有社会等为他们养老，这种思想认识上的挑战，在农村地区尤为明显。所以，他们对国家在农村地区建立的社会保障体系了解不多，关心不够，有病不严重就自己撑着，病重有钱自费看病，没钱在家等死，这种现象在广大农村地区普遍存在。这就足以看出农村老年人对自己养老问题的重视程度，观念需要更新，认识需要提升。

2．养老保险的资金筹集与管理方面存在严重问题

中国农村地区经济落后，城乡差别大，20%的人占有80%的社会财富，换句话说，80%的人占有20%的社会财富，而这80%人中的大部分在农村地区，城乡发展不平衡是导致今天“三农”问题的关键，农村地区经济水平的落后又是导致农村老年人养老问题难以解决的直接原因。另外，农村养老保险需求水平相对较低，许多贫困村民无法投保，而少数村、乡镇干部利用职权、巧立名目、利用公款为自己投保，养老保险成了这些人为自己谋私利的工具，而筹集的养老保险金也不能专款专用，基金的管理级别也太低，不能使基金有效地保值增值。这种经济上和管理上的挑战也是影响养老保险的运行和群众投保的积极性的重要原因。

3．中国农村养老保障制度的滞后。

从1986年开始，中国农村的社会养老保险制经过几次的调整都未取得实质性进展，截至2002 年2月，农保管理体制仍未理顺。（5）2009年，国务院通过了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号），决定2009年在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点（6）。关于农村社会养老保险的推行，虽然经历了几次调整，但仍然不能满足广大农村地区的养老问题，涉及的覆盖面仍然很窄，虽然收到了一定的效果，但对于高昂的医药费，农民依然没有减轻多少自己的压力。国家没有根据经济与社会的发展及时的准确的对法律做出调整。

三 解决农村养老问题几点思路

1.提高教育文化水平和对养老的认识，转变养老观念。农村养老困难的重要原因是教育文化水平低，经济落后，所以要从农村的实际情况出发,改变传统的家庭养老观念,适应新条件下养老机制的转变。其一,改变完全依靠后代养老的观念,树立多方式多渠道的养老观念,包括依靠社区、依靠个人、依靠土地等等,这样可以减轻家庭养老的压力;其二,改变只有儿子才能养老的观念,打破赡养责任中的性别划分,使女儿和儿子共同承担养老的责任;其三,改变合居才养老、分居则不管的观念。合居、分居只是各自方便的需要,并不改变责任义务关系。子女要一如既往地尊敬和赡养父母老人。此外,应进一步强化青少年一代的尊老爱老意识,努力维持家庭养老制度,为迎接老龄化的更大冲击创造雄厚的人力资源条件。

2、建立和完善农村的社会养老保险体系。

建立农村的社会养老保险要因地制宜，强制性与自愿性相结合。即应该立足于中国国情，根据各地的经济发展水平和农民对社会养老保险的需求，缴费能力的不同，适时、适当地建立农村养老保险。只有当地区经济有剩余而且不影响生活消费的情况下，可以建立社会养老保险，而当农民连最基本的生活都无法保障时，谈养老保险是不可能的。目前农村的社会养老保险体系应包括社会养老机制、社区养老机制、家庭养老机制和个人养老机制。这几方面各自不同但又是一个整体。社会养老主要提供政策和资金的支持，社区养老机制主要是给予一定的经济上的补助，家庭养老体现了子女对老人的回报，个人养老是农民在年轻的时候积攒一定的资金为今后养老做铺垫。所以，一定要建立和完善农村的养老保险机制，特别是社会和社区的养老机制，与家庭养老和个人养老相结合，确保农民老有所养，病有所医。但是我认为，农村养老除了社会等养老外，最重要的是要靠自己养活自己。

3、加大对农村老年人养老的资金投入。

农村养老困难，归根到底还是钱的问题，资金短缺是影响农村养老保险的重要原因。所以，这就需要政府、社区等好好规划农村养老资金的问题。首先，基金的筹集现阶段坚持个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予财政与政策支持。但考虑到农村家庭收入的不平衡性，保险费的交纳标准一定要灵活，实行高中低多档次。还要确保基金的保值增值，才能调动起农民投保的积极性。其次，要加大社会救济和社会慈善对特殊的农村老年人的救济力度，特别是对“五保”老人和其它生活困难的老年人的帮助。最后，完善立法，确立农村养老保障制度，提高教育水平，加大投保的宣传力度，发展农村经济是确保农民养老基金投入的最有效的手段，也是解决农村养老问题的根本措施。

参考文献：

[1]2010年第六次全国人口普查，八- -城乡人口―乡村[J]

[2]2010年第六次全国人口普查，五―年龄构成[J]

[3]中国论文下载中心《浅析农村老年人口的养老问题》[J]

[4]2009年国家统计年鉴[M]

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一、充分认识推进农村社会养老的重要意义

农村社会养老是破解农村社会养老工作难题、解决农村老人养老问题的民心工程。农村老人的养老问题，既有农村老人经济承受能力偏低，又有长期生活在农村，不适应城市生活环境的特点。大力推进农村社会养老，发展互助幸福院、托老所和养老院相结合的养老模式，解决农村老年人精神上孤独、寂寞，生活上缺乏照顾等问题，已经迫在眉睫。因此，大力推进农村社会养老建设，扩大覆盖范围，对全面贯彻落实科学发展观，在全社会营造“尊老、敬老、爱老、助老”的浓厚氛围，创建幸福具有非常重大的现实意义。

二、指导思想和目标任务

指导思想：以解除务工经商子女后顾之忧，破解农村老人、特别是留守和独居老人养老问题为出发点，按照“政府支持、社会参与、自愿互助与个人经营相结合”的建院模式，加快农村建设。

总体目标：年底，各县（市、区）农村养老服务机构要覆盖以上的村街；“十二五”末，全市农村养老服务机构要实现基本覆盖。在全市农村新民居建设中，必须在规划上设立专门养老服务用房，确保一起规划，一起实施，一起使用。

三、建设农村社会养老的模式

（一）农村社会养老互助幸福院模式

以村街为单位，充分利用闲置校舍、厂房、民房等房产资源，坚持自治、自愿、自保、自助原则，建设“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”的互助幸福院为主要模式，同时也包括集体经济发达的村街纯福利型幸福院；村集体经济比较发达的村街，由集体出资和个人出资相结合的补贴型幸福院；慈善人士回报乡里举办的慈善型幸福院等多种模式。通过大力推行多种农村社会养老模式，从而较好地解决农村老人的养老问题。

“村级主办”就是村委会是农村互助幸福院建管的主体，利用集体闲置或租用农户闲置房产建院，坚持由子女申请、老人自愿、并与村委会签定协议后入住，村集体负责承担或者村集体和入院老人共同承担水、电、暖等日常运转费用，老人的衣、食、医由本人和子女保障。“互助服务”就是不配备服务人员，实行入院老人之间的互相服务。“群众参与”就是号召外出务工经商者回报乡亲，动员社会力量和志愿者，自愿参与农村互助幸福院建设，自愿为互助幸福院提供经济支持或照料服务，在全村形成敬老、助老的良好道德风尚。“政府支持”就是在实行村民自主、自治的前提下，政府给予具体指导，包括给予一定资助、制定优惠政策、组织开展培训、进行管理服务等。

（二）农村社会托老所和养老院等模式

租用农村闲置的厂房、校舍、民房，办一些小规模、收费低的养老院或托老所。养老院和托老所的条件比较简单，只要能照顾好老人的日常生活，满足老人的需求即可。养老院和托老所要与村街诊所或卫生院建立密切联系，使老年人能够方便就医。

四、推进农村社会养老的保障措施

（一）加强领导，强力推进。各级政府要高度重视和支持农村建设，要以贯彻落实总书记视察河北时关于“大力推进老年福利事业”的重要讲话和国家民政部李立国部长在我省调研农村社会养老工作时的指示精神为契机，把实施农村社会养老摆上重要议事日程，切实加强组织领导，并给予必要的政策和资金支持。各县（市、区）政府要把农村互助幸福院、托老所和养老院建设作为加快推进养老服务体系建设、解决农村老年人养老问题的重大举措，积极协调相关部门，密切配合，通力合作，为创造和谐社会做出积极贡献。

（二）政策扶持，多方支援。各县（市、区）要按照《市人民政府加快推进养老服务体系建设的意见》（政办〔〕号）要求，认真落实农村互助幸福院、托老所和养老院建设运营的相关优惠政策，积极引导鼓励社会力量参与农村互助幸福院、托老所和养老院建设，动员机关、企事业单位、慈善组织和个人对集体经济薄弱的村街实行结对帮扶，积极主动地为农村养老做贡献。同时，要对慈善（基金会）组织和个人举办的农村互助幸福院，给予表彰和奖励。今年上级下拨的养老体系建设以奖代补资金，将主要用于互助幸福院、托老所和养老院建设，对于行动缓慢、动作不大、措施不力的县（市、区）要进行通报批评。

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关键字：农村养老保险； 缺陷 ；完善

一、我国农村养老保险的发展历史及现状

（一）我国农村养老保险的发展历史

所谓农村养老保险是指在基本模式上实行社会统筹与个人账户相结合，在统筹方式上实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的社会养老保险制度。⑴

我国农村养老保险的探索开始于1986年，民政部在全国不同的地方实行不同的养老保险模式。1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（简称《基本方案》）的出台，则标志着农村养老保险在中国正式开始实施.该《基本方案》规定"资金筹集以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给与政策扶持"的原则，限于当时的发展水平，集体组织并无足够的财力进行补助，因此在实行过程中"个人缴纳为主"逐渐演变成了"完全由个人缴纳"的商业保险模式。同时该《基本方案》规定的低水平的缴费档次难以保障老年人的生活需要，因此该《基本方案》逐渐被废止.取之以新的农村养老保险。 ⑵

2009年9月，国务院出台《关于开展新型农村养老保险的试点意见》，在"保基本、广覆盖、有弹性、可持续"原则的指导下，探索"个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度"，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，引导农村居民普遍参保，保障农村居民老年基本生活。

2009年的该《试点意见》是在吸取前两次农村养老保险探索实验的经验教训上出台的比较符合国情的政府规定。该《试点意见》最大的特点在于加强了政府和农村集体对农村养老的财政支持，提高了农民养老的保障标准，大大增强了农民参加农村养老保险的积极性。

由于新农保刚刚实施，与旧农保的衔接仍存在问题。再加上我国正处在经济转型期，各种矛盾纷涌而来，让新农保的实施存在着巨大的困难。

（二）我国现行农村养老保险存在的问题

1.计划生育的实施，对传统的家庭养老功能提出了挑战

俗话说"养儿防老"，由子女来供养年迈的父母一直是中华民族几千年了优良传统。但是随着计划生育的实施，使我国农村家庭人口规模迅速缩小，这种优良传统遭到了挑战。⑶上世纪实行的计划生育的负面影响现在已经显现，一对年轻夫妻供养四个甚至更多的老人的现象已经不属罕见。随着"城市化"进程的加快，越来越多的年轻人不甘于重复他们父辈的生活，而转向城市谋生。父母与子女分居两地，使传统的家庭保障功能更加弱化。

2.人口老龄化加剧，养老负担加重

从发达国家的发展历程来看，工业化程度的提高必然会伴随着人口老龄化的加剧。发达国家在完成工业化之后也进入了老龄化时代。但是这个时候在工业化时期积聚的财富足以解决老龄化带来的各种问题。而我国的情况与其他大多数国家的情况不同。我国人口基数大，因此人口老龄化的速度比任何国家的都快。但是我国的经济尚处在转型期，工业化尚未完成，所以我国是"未富先老"。 ⑷这给我们带来的问题就是，我国还没有积聚足够的资金应对老龄化问题，老年人时代就已经到来了。

3.土地保障功能的削弱，商品消费的增加

土地一直是农民经济收入的主要来源。千百年来，中国的农民一直从土地上获得他们所需要的东西。但是随着工业化的加快以及农产品价格的下降，单纯依靠土地来实现养老是非常困难的。商品经济也改变了农村养老的方式。子女从以前供给父母粮食等实物改为给付金钱。⑸这加重了子女的负担，也加大了父母对子女的依赖，使这种养老关系维系的极为脆弱。

二、国外农村养老保险的经验借鉴

我国农村养老保险建立时间晚，发展水平自然比较低。但是纵观世界其他国家，很多地方已经探索出了适合自己的农村养老保险模式。我们国家可以吸取其他国家或成功或失败的经验教训，从中总结探索出"中国式"的农村养老保险模式。

（一）德国

德国是世界上最早建立养老保险的国家。二战之后，受农村家庭规模的缩小、农村人口向城市流动等因素的影响，德国开始出台一系列措施，解决农民养老问题。

在德国的社会保障历史上，农村养老保险进行过不同模式探索，现在德国实行的主要是一种"激励模式"。实行这种模式的原因主要是因为随着发展水平的提高，原来的养老金额已经不足以满足农民退休后的生活开支。为了保障农民退休后的生活水平，德国政府鼓励农民推迟退休年龄，提高缴费费率。政府对不同收入的农民实行不同的养老保险收费标准。对于年收入低于三万马克的农民，政府实行参保缴费补贴。

总的来说，德国的养老保险属于"多元化"模式。英国等"福利型国家"，实行的是国民统一待遇，农民所享受到的权利并不因为其身份而有所不同。而在德国，农民是因为其农业劳动者的身份享受到政府的财政补贴的，当他脱离农业劳动者身份的时候，政府对于他的养老补贴也会终止。这样德国财政承担的养老保险的负担要比福利型国家轻得多。

德国现行的农村养老保险走的是"现收现付"的路子，由在职的一代养育年老的一代。随着老龄化的加剧，这种模式受到了挑战。德国也相应的采取了一系列的改革措施：鼓励人们多生育，多种渠道发展养老保险，调低养老金水平。但这些改革都秉持着一个原则，那就是"维持农民退休后的生活水平，使责任得到合理负担"。 ⑸

（二）法国

法国拥有发达的农业社会保障体系。早在20世纪30年代，在法国颁布的《社会保障法》里，就有关于农民缴纳社会保险的规定。二战后，法国农民养老保险制度体系建立起来并且不断完善。

在法国，大部分的农业社会保险都是通过"农业社会互助金"来实现。互助金的外部来源占四分之三，国家支持部分占二分之一。由于法国所有农民都参加了互助金，因此资金积累高，农民的养老保险有保障。法国的农村社会保障体系不仅关注未来农民的养老问题，而且还着眼于当前的一些风险防范。为此法国在1964年成立了"国家防范农业巨灾风险基金"，专门为各种不可预测的自然灾害提供保障。这些措施提高了农民的收入，维护农村稳定，为以后农民的养老提供的保障。⑺

法国的农村养老保险由一个全国性的社保机构统领，因此养老保险制度的建立有条不紊，循序渐进。国家在给与农村养老保险财政支持的时候，采用灵活的补贴方式，因地制宜，对于发达的地区，政府给予较低的补贴，对于落后的地区，政府的补贴占了二分之一，甚至更多。法国的农村养老保险最值得我们效仿的地方，就是鼓励多样化的养老方式。我国是一个农业大国，农村人口占了三分之二。作为一个发展中国家，政府对农村养老的财政支持是有限的，因此必须鼓励农民拓宽经济来源渠道，进行多样化的养老。

（三）日本

二战以前，日本的农村养老基本上遵循的是传统的家庭保障模式，由子女来扶养年迈的双亲。二战以后，大量农村年轻劳动力涌入城市，传统的家庭保障功能遭到削弱，农村养老问题日渐显现。1959年，日本颁布《国民年金法》，将农村纳入社会养老保险体系之中。到20世纪60年代，随着农村的社会保障功能的逐步扩大，日本进入了"国民皆保险"的时代。

日本的农村养老保险具有公平性和多层次性两大特征。首先是公平性，这指的是国民年金，是一种全体公民都强制性加入与收入无关的基础养老金，它为老年人提供了一般的生活保障，是日本"国民皆年金"的基础。这种养老金缴费实行共担原则，费率低，国家社会给予财政补贴，减轻了个人的负担，保证每个公民都能有效的参与进基础养老保险中。其次是多层次性。国民年金较低的费率使它只能保证老年人日常基本的生活开销，对于老年人更高的生活追求则力所不能及。因此，日本政府在国民年金的基础上又推行其他的保险险种，以满足老年人更多的消费追求。这种保险强调自愿原则，政府给予税制上的优惠。⑻

日本的风俗习惯、历史文化以及经济发展轨迹与中国极为相似。所以日本的农村养老保险的建立完善，对我国的农村养老保险的发展有着极大的借鉴和参考的价值与意义。纵观日本农村养老保险的发展历程，有一下几个特点：

首先，政府在农村养老保险的发展过程中始终扮演了一个总领全局的领导者角色。

农村养老保险的体系建立是一个全国性、跨越几代人的大工程，因此政府必须在这个工程的建立中起着主导性作用。日本在建立农村养老保险的半个世纪的时间里，始终坚持与时代同步，与政策同步，从上到下建立了一套完整的管理体系。日本的国民年金由中央政府厚生省统一管理协调相关制度，拟定年金实施计划。地方的都道府县厅下属的国民年金课也承担相应的实施责任，监督基层养老保险的运营。

其次，社保法律体系的规范完善为日本农村养老的发展提供了法律护航

农村养老保险的建立是一个宏大的体系，如果在这个体系里没有可以遵循的法律规范，那必定会混乱不堪。日本政府农村养老保险推进的每一个过程里都颁布了相应的法律规范，保证全国上下统一，避免地方跟政府不协调的现象出现。这些法律法规有效地保障了日本农村养老保险的持续稳定发展。

最后，日本别具一格的农业政策也为农村养老的发展提供了重要保障

二战以后，大量的年轻劳动力涌入城市，形成当时的"离农"浪潮。进入20世纪90年代，当时"离农"浪潮的负面作用开始显现，日本农业人口急剧下降，农村劳动力呈现老龄化的趋势。这不仅影响了农业的可持续发展，也对农村养老产生了威胁。因此日本政府随之调整农业政策，鼓励年轻人回到农村。日本政府规定，只要全年务农超过60天，就可以享受最基本的国民年金。这些惠农政策鼓励了年轻人回乡务农，不仅提高了农村的生产水平，也为农村养老提供了保障。⑼

三、健全我国农村养老保险的对策

（一）政府应该做好明确定位，发挥主动作用

1.现状

农村养老保险的建立发展是一个全国性、跨越几代人的大工程，政府要始终要在这个过程中扮演主要角色。各国政府在农村养老保险制度建设过程中，都承担着不同的责任。我国是一个大国，无论是人口、民族还是地域都比其他许多国家大得多，因此，政府的重要性可想而知。但是，从历史和现实来看，中国政府长期对农村养老保险的管理处于缺位状态。究其根本，还是因为政府的管理理念没有跟上时代。长期以来，政府把大多数的精力放在解决城市的职工养老问题，而农村老年人因为有土地和家庭的双重供给和补充，使得农村养老保险在政府的理念中处于可有可无的地位。管理理念的缺位直接导致了政府没有在农村养老保险的发展中起到应有的主导作用。

2.完善

在制度上，从中央到地方，要有一套系统科学的管理体制，保证中央指定的规划能顺利有效地实施到地方。在理念上，政府要把建立城乡一体化的农村养老保险作为自己的奋斗目标，保证农村养老保险的公平性和社会性。在资金上，政府要多渠道筹集养老资金，逐步减少农民自己的缴费金额，提高农村养老保险水平，使农村的老年人真正老有所依。⑽

（二）立法先行，建立科学的法律体制

1.现状

纵观其他国家农村社会保险的发展历程，在不同时期都有不同的法律为其保驾护航。而我国关于农村社会养老保险的比较正式的政策法规只有民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》。这个《基本方案》只是对农村养老保险作了政策性的规定，各地方⑾根据其具体情况变通实施，更有甚者在同一城市的不同地区实施不同的规定。统一的农村社会养老保险没有建立，使公众难以信任养老保险，最终导致养老保险制度无法实现应有的功能。

2.完善

要建立科学的农村养老法律体制，首先就是颁布一部能够指导农村养老保险发展的基本法，由该基本法来指导农村养老保险的发展方向。⑿但是，鉴于我国农村养老保险发展的长期性和艰巨性，要指定实施这样一部完善而又贴合现实的基本法，还需要一段时间的磨合。可是我国农村养老的问题日渐显现，已经没有足够的时间等待这样一部基本法。因此，中央政府一方面要结合国内外经验，制定农村养老保险基本法。另一方面。政府也要理顺个地方的农村养老保险地方法规和单行条例，完善现有的行政法规和行政规章。确保我国的农村养老保险不至于陷入混乱状态。⒀

（三）继续传统的养老模式，拓宽经济来源

1.现状

由于计划生育的实施，农村家庭人口规模迅速缩小。一对年轻的夫妻，通常要供养四个甚至更多的老人。上有老下有小的状况使得年轻的夫妻不堪重负，对年迈的父母的照顾自然心有余而力不足。市场经济的发展使农村土地的生产收益不断下降，而土地却依然是留守农村的老人获得经济收入的唯一来源。

2.完善

尽管农村传统的家庭养老功能日趋弱化，但是根据我国农村当前的经济发展水平、传统文化背景等实际情况，家庭养老仍然是未来几十年内我国农村养老的基础。所以我们仍要巩固家庭养老的模式，同时推广社会养老保险。但是家庭人口规模的缩小是不可改变的事实，因此，我们在发挥传统农村养老模式作用的同时，也要拓宽农村老年人经济来源的渠道。⒁政府可以联系一些手工市场，让年迈的老人在家中通过做手工活来获得经济收入。这样既可以减轻年轻人养老的负担，也可以提高老年人的生活水平。

（四）发挥农村集体组织的作用，因地制宜

1.现状

日本民间的农业协会对农村社会保障发挥了重要作用，而在我国最具影响力的农村社会组织就是村民委员会。因此我国可以仿效日本，发挥基层组织对农村养老保险的积极作用。我国现在的农村养老保险实行的国家、集体和个人三方缴费。我国毕竟是发展中国家，政府所能投入的资金有限，因此集体组织可以发挥重要作用。但在实际生活中，集体组织的经济支持在很大程度上是虚化的，很少有集体组织有足够的人力、物力和财力来支持农村养老保险。村民委员会作为最接近中国农民日常生活的集体组织，它的功能并没有被完全发挥，这也导致了农村养老保险发展的举步维艰。

2.完善

我国东西部发展水平不均衡，在东部有很多"亿元村"，像这样的村委会完全可以负担起一个村的养老资金。此外，村民委员会掌握大量的集体土地，当集体土地被出让给企业进行经济建设的时候，村委会就会获得不菲的出让金。笔者认为，可以从这些出让金里强制提取部分作为该村老年人养老的社会保险金。⒂

结语

我国是一个农业人口大国，农村地域广阔，而且各地方的情况各不相同，农村养老保险体系的建立自然比其他国家更要艰难。但是我们必须要建立一套完整而又灵活多样，行之有效而又各具特色的农村养老保险体系，因为这不仅关系着农村的养老问题，也和建立和谐社会的大计密不可分。我们要逐渐缩小城乡养老差距，使农村的老人老有所养。

注释：

⑴徐波.劳动和社会保障法学[M].厦门：厦门大学出版社，2011.

⑵胡敬，王智华.我国农村养老的制度变迁[J].实践与探索，2010，（11）：268-269

⑶曹云清，张占平，李斯.和谐社会下新型农村养老保险制度的思考[J].经济与管理，2009，（3）：26-29.

⑷谭彬.构建我国农村养老保险制度的思考[J].法制与社会，2009，（6）：267-269

⑸李玉虎，韩国珍.人口老龄化阶段我国农村养老保险的机制创新[J].兰州学刊，2009，（4）：187-191.

⑹王增文，邓大松.德国农村养老保险制度的演进[J].中国社会保障，2009，（11）：28-29.

⑺李坤英.法国农村养老保险制度对中国的启示[J].现代商业，2009，（6）：66-69.

⑻王翠琴，黄庆堂.日本农村养老保险制度对我国新农保的借鉴[J].当代经济管理，2010，（10）：91-96.

⑼汪元，孙楠.建立和完善农村养老保险制度的国际借鉴[J].吉林广播电视大学学报，2010，（2）：107-125.

⑽侯志阳.新公共服务与农村养老保险中的政府管理[J].南京人口管理干部学院学报，2009，（1）：54-59.

⑾严力.迁徙我国农村养老保险法律制度[J].法制与社会，2008，（8）：45-47.

⑿唐自正.对当前我国农村养老保险法律制度的思考[J].法学杂志，2010，（3）：139-141.

⒀崔付荣.完善新型农村养老保险制度的几点建议[J].黑龙江史志，2010，（15）：114-115.

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1发展农村经济，提高农民参加社会养老保险的能力

在农村，经济条件是制约社会保险的根本因素。现阶段我国整体经济实力不强，中央财政也不可能在短期内给予农村社会养老保险大量补贴。在这种情况下，农村只有依靠发展自身的经济来增强投保社会养老保险的能力。例如：上海、东莞等农村地区其社会养老参保率在全国是最高的，这与这些地区的经济实力是分不开的。

2通过立法的形式建立与健全农村社会养老保险制度

经过10多年的改革探索，我国已经建立起城镇社会保险制度的基本框架。目前正在起草的《社会保险法》等有关法律，将促进我国社会保险制度的健康发展。作为一项全国性的法律，《社会保险法》不应仅仅面向城镇居民，而把广大的农民排斥在外。农村社会保险是我国社会保险制度的重要组成部分，应当允许开展农村养老保险，并成为全国社会保险制度的有机组成部分，受到法律的保护。在社会保障网和养老保险体系的建设方面，应以明确而具体的法律条文规定农民养老保险的地位、农民养老保险的法定权利、有关的法定措施、各级政府的责任等，以便检查、考核。

3逐步打破城乡“二元”格局，平衡财政分配

应当在思想上认识到，在统一的中国，城乡是一家，而不是两家，城乡的二元格局应逐渐打破而不是强化。具体来说，我国宪法关于保障劳动者权益，关于公民权利的一切规定，都是部分城乡的。这在养老保险事业上，也应不折不扣地实现。在财政拨款方面，以明确具体的法律条文规定拨款支持农民养老保险的初始额度以及增长的比例。该额度最终（10年内）应与城乡人口在全国总人口中所占的比例大致相当。

4坚持因地制宜与资源原则，避免农村养老保险制度的“一刀切”

我国幅员辽阔，地区差异很大。尤其是农村地区更是千差万别。受经济发展水平、经济承受能力，短期内让全国农民普遍参加进来是不可能的。所以，要根据农村实际情况循序渐进逐步建立健全项目齐全、标准有别、协调配套的多层次的农村社会养老保障体系。要坚决避免强迫农民参加的做法，只有坚持自愿原则，并通过集体补贴与政策引导，才能使这项工作健康地运行。对经济条件好的富裕地区来说，集体补贴一部分，个人缴纳一部分，经济条件允许的，农民会有积极性的。贫穷地区的农民，普遍开展养老保险的条件不成熟，但具有保险意识的农民参加养老保险的积极性甚至比富裕地区的还高。可利用这部分人先参加社会养老保险，从而带动其他农民积极参加养老保险。由此可见，在自愿的前提下，无论是贫穷地区还是富裕地区，都是可以发展社会养老保险的。

5基本政策要保持稳定

我国农村社会养老保险方案的基本思想：坚持低标准起步，坚持个人缴纳资金为主、集体补助为辅的原则，坚持以个人账户为主的储备积累的保险方法，坚持自愿参加与政府鼓励相结合的政策措施，坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合的制度。这些政策总体上是符合实际情况的，应当坚持并逐步完善。假如农村养老保险的方针政策变化无常，就会使本已困难重重的农村社会养老保障制度雪上加霜。例如，1998年把农村养老保险移交到劳动与社会保障部门，移交工作缓慢，致使许多地方工作出现了停顿、滑坡。

6协调好农村养老保险与其他社会保障制度的关系

农村社会养老保险是城乡社会保障体系的一个组成部分。随着经济社会的发展变化，必然涉及到如何协调农村养老保险制度与城乡社会保障体系的关系问题。比如，随着城市化的进展，参加农村养老保险的市郊农民可能转移到城镇，其养老保险也应该向城镇养老保险体系转轨。如何转轨，目前上海市试图在城乡之间建立以小城镇及卫星城为依托的过渡地带。关于城乡养老保险如何接轨的具体办法尚未确立。与之相关的一个问题是农村社会养老保险是按地区建立，还是以个人为依托。作为完全积累制的个人账户，应当以个人为依托，社区提供的集体补贴也应随着个人账户流动。目前农村正在推行最低生活保障制度，应当把传统“五保制度”、“最低生活保障制度”与社会养老保险制度有机结合起来。在家庭养老保障的基础上，逐步健全发挥补充作用的社会化养老保障体系。

7继续探索多种形式的农村社会养老保险制度

90年代初期以来由民政部门开展的农村社会养老保险制度，仅仅是探索农村社会化养老保障制度的一种形式。这也是一种比较统一的养老制度。但由于我国地区件的经济、风俗、地理等因素的差异，全国农村不可能实现单一的社会养老保障制度。例如，广东省一些地区无子女的农村老人，通过政府组织、自愿协议的形式，将土地与其他生产资料作为遗产转移给愿意承担养老义务的村民（包括外来民工），来解决自己的养老问题，就是一种较好的养老形式。在一些不发达地区，除了传统的家庭保障制度外，又建立起一些新机制。如一些少数民族村建立了储蓄互助会。参加互助会的成员，每年缴纳一定量的粮食或谷物，积累起来以备养老。这些都对开展社会化养老保障发挥了积极作用。

8建立专门的农村社会养老管理机构，完善管理体制，不断提高管理人员素质与水平

政府机构改革之后，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动和社会保障部，由于劳动和社会保障部门主要负责城镇职工的社会保障问题，在农村却缺乏相应的管理机构和人员。国家应尽快明确有关政策，建立专门的农村社会养老管理机构，尽快开展有关业务，防止这项工作停顿、滑坡甚至中断。在完善管理体制的过程中，要符合农村的实际情况。同时，稳定队伍，加强管理人员的培训，不断提高其素质与农村社会养老保险的管理水平，促进农村社会养老保险工作的积极开展。

9进一步提高农村社会养老保险的社会意识

要把农民传统的“养儿防老”的观念转移到社会养老的意识上来，首先，要使农民看到社会养老的好处，只有这样，农民才会愿意把有限的才力投入到社会养老保险中去；其次，在确定养老保险缴费标准时，应该考虑农民的承受能力。如果确定的标准过高，使大多数人缴纳不起，那么将会打消一部分想参加社会养老保险人的积极性。只有标准适中，广大的农民才有可能参加社会养老保险。

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论文关键词：失地农民 养老保障 和谐社会

随着我国市场经济的发展和完善，土地需求进一步增加。征用农民的土地用于修建公路、建设工业园、扩展城市等已成为我国经济建设、社会发展的重要途径，对我国的工业化与城市化进程起着重要的支撑作用。农民生活中起主要保障作用的土地在有限的补偿后被征用了，失地农民也越来越多。近年来各地对失地农民养老的问题也越来越重视，但也存在很多的问题。党的“十七大”报告提出必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。

一、失地农民“老有所养”是社会和谐的必然要求

构建社会主义和谐社会，推进社会和谐建没，要求我们在社会经济发展的同时，一定要解决好在发展中形成的阶段性问题。经济的发展导致农民失地现象的产生，作为农民养老主要保障的土地的失去，使农民失去了最后的保障。失地的农民为社会经济的发展付出了巨大的成本，为此失地农民的养老保障是必须重视的现实问题。同时为了避免在经济发展、城市化进程中出现“拉美化”现象，解决好失地农民的养老问题也是维持社会经济稳定持续发展的基础性工作。因此，失地农民的养老保障问题的解决是和谐社会与经济持续发展的必然要求。

二、失地农民养老的现状

上世纪90年代开始，全国兴起大办开发区的热潮，最高峰时达8000多个，当时全国每年流失的耕地数量在1000万亩以上。1996年开始，中央严令限制新增征用土地，并且要求土地总量平衡，这样每年大约是200万--300万亩征占土地。据国土资源部2002年底测算，在征地过程中每征用一亩地，将造成1．4个农民失去土地，如果按这个比例计算，全国失地农民的数量达到4000万人，失地农民就是一个很大的数了。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩，也就足说将有5450万亩耕地由集体所有变为国家所有，与此相应的是将有更多的农民失去赖以生存和养老的土地。

我国农村农民养老目前以家庭养老为主，社会养老为辅，主要的模式有家庭养老、土地养老、储蓄养老、集体养老及养老保险等，农村养老保险为试点开展，覆盖面极低。土地的失去，改变了原先较为稳定的农村经济结构，改变了以家庭养老为主、社会养老为辅的农村养老保障的经济基础。失地农民的生存状况理应随着工业化、城市化的进程得到逐步的解决，如果失地农民的生存保障，尤其是养老保障的缺失，将会影响社会稳定和经济发碰。

目前，我国一些地区针对失地农民养老保障建立了不同制度和措施。如江苏省江阴市在失地农民达到退休年龄后每月领取200元的养老社会保障金。2001—2003年中无锡市失地农民参加社会养老保险人数较少，仅占15％，实际领取养老金的占47％，为农民购买养老保险费用占土出让金和补偿金的1．7％和6_8％。浙江省各地也推出了多种涵盖养老保障的失地农民的保障措施，如留地安置、建标准厂房出租、两套农民公寓、社区股份经济合作制、货币安置、基本生活保障、土地租赁制等。但总的来说，失地农民养老保障的制度比较分散，各地因经济水平等的原因，保障金额多少不一，保障参与率低，保障金额偏低，难以达到养老保障的目的。

三、失地农民“老有所养”的对策

传统的农民养老模式是以土地为基础的家庭养老，现阶段如何解决好失地农民的养老保障问题是摆在我们面前的一个现实问题。

1_建立全国性和地方性的关于失地农民养老保障的指导性政策，确保失地农民“老有所养”。目前国家已了全国性的关于失地农民养老保障的指导性政策，提出了失地农民不低于当地最低生活标准的老有所养的保障要求，各省市也陆续了失地农民的养老等社会保障政策。总体来说，养老保障的标准仍然偏低，不能满足失地农民的养老要求，各级政府应严格要求使政策落到实处，并根据经济发展水平逐步提高养老保障的标准，真正做到失地农民“老有所养”。

2．逐步建立统一的养老保险基金体系，使城市规划区内的失地农民纳入当地城市养老保险体系。建立与当地城镇养老保险体系相对应的失地农民养老保险体系，从土地补偿费中提取相应的费用建立养老保险基金，再由政府、集体、个人适当出资，设立个人账户与统筹的养老保险体系，并考虑逐步与现有的社会养老保障制度的对接，这样有利于工业化、城市化进程的稳定发展，也有利于逐步消除城乡“二元结构”，促进社会和谐。

3．保持家庭养老的优良传统。家庭养老是我国的优良传统，在我国城市化进程中，应注意继续保持这一传统。通过社会舆论和社区的宣传引导，促使家庭养老这一传统继续发挥，尤其是在养老中的情感关怀得以存续。

4．促进就业，形成就业、养老的良性循环。已进入老年的失地农民，政府应该保障其老年生活。即将进入养老阶段的人员，政府应保证其大部分养老保障。对于还有较长一段时间进入老年的人员，政府应积极引导其进行就业。由于文化程度、所掌握的技能及原有的就业观念等原因，农民在就业中属于相对弱势的群体，政府因积极进行宣传引导，进行公益性的技能培训和公益职业介绍等，促进各种方式的就业。再以就业为基础，交纳一定的养老保险金，促成养老体系保障的良性循环。

5．其它补充养老措施。通过宽余房屋的出租、原有村集体经济的分红等资产性收入的方式也可以适当补助养老的费用。城市规划区内的失地农民，一般原有住房面积较为宽余，安排合理的拆迁政策使其在集中居住后有可能有多余的房屋进行出租，对其养老也有一定的补偿作用。

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一、当前农村地区养老保障现状及存在问题

1.与城市相比，国家对农村养老保险工作的重视程度远远不够。第五次人口普查显示：中国65岁以上人口已达8811万，占总人口的6.96%。其中农村为5938万，占老龄总人口的67.4%。随着城市化进程的加快和人口的迁移流动，农村人口老龄化速度已经超过城市。1992年民政部虽然制定了《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《方案》），但从全国社会保障费用支出的情况来看，占总人口80%的农民，只享有社会保障支出的10%左右，而占总人口20%的城市居民，却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上。

2.农村家庭结构日趋小型化导致养老功能日益弱化。目前全国参加社会养老保险的农民人数不到全国农业人口的9%，而90%以上农村人口的老年保障，几乎全部依靠家庭保障。而随着农村富余劳动力不断向城镇转移和计划生育政策的不断实施，农村面临的人口老龄化压力与日俱增，农村家庭结构日趋小型化，据初步调查统计，2007年农村家庭户均人口不到3.8人。家庭小型化得子女拥有数逐渐减少，子女拥有数的减少又会使老年人养老费获得额下降，家庭养老面临考验，靠儿养老的传统养老模式面临挑战，使农村老年人“养儿防老”的压力增大，农村老年人生活非常艰难。

3.资金筹集标准过低，保障能力极其有限。与城市老年人不同，农村多数老年人一生无储蓄或储蓄很少，他们除了家庭外没有工作单位，因此养老负担全部落在家庭，老来生活更为拮据。考虑到我国农民收人水平普遍较低，农村社会养老保险的费率水平也设计得较低。如果按照《方案》设定的最低缴费标准2元/月缴纳保险费，10年之后，每月可以领取养老金4.7元，15年后，每月可以领取养老金9.9元，这很难保障农民的基本生活，这样低标准难以达到养老保障作用。

4.农村老年人整体生活条件差。与居住在城市的老年人相比较而言，农村老年人整体生活条件差。一方面，农村老年人对别人的依赖性强，用水、烧煤、磨面、碾米、等与生活息息相关的事情，都需要别人的帮助。另一方面，农村老年人没有“退休”之说，60岁对他们来说并没有特别之处，只要身体允许，就会不断地劳作，有的超过80岁还在做农活；而高龄阶段劳动，容易造成对身体的损害，同时也会降低老年人的生活质量，使“老有所乐”无从谈起。

5.农村社会养老保险制度发展滞后，养老保险筹资模式单一。农村老年人对别人的依赖性强，用水、烧煤、磨面、碾米等与生活息息相关的事情，都需要别人的帮助。而《方案》，方案中确定的缴费原则是：“坚持资金以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策支持。”但是在实际操作中，由于中西部地区的经济基础薄弱，根本无法兑现集体补助和国家给予的政策支持，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄和鼓励性储蓄。既未体现“社会保险”，也未体现“社会共济”，名不符实的“养老保险”使农民难以接受和认同。

6.体制不顺，管理混乱。其一是管理体制不顺。我国农村社会保障管理部门存在条块分割的现实：民政部门管一块（社会救助），卫生部门管一块（农村合作医疗），社保部门管一块（养老保险），这种条块分割的现实造成了政策协调、资源共享等诸方面的人为矛盾，不利于农村社会保障工作的推动和开展。其二是管理机构不健全。从目前已建立农村养老保险地区的情况看，农村社会保险机构只在县级以上才设立，乡镇还没有健全机构，行政村也没有设立代办员，专业人员更是寥寥无几。由于技术落后，管理混乱，还出现了个别违规操作的挪用和挤占行为。

7.法律保障缺失。我国农村社会养老保障建设实践中的主要依据是1992年颁布实施的《方案》和1995年颁布实施的关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知，以及一些相关法律中关于应该重视建立农村社会养老保险制度的原则性条款。由于没有关于建立农村社会养老保险制度的专门法规，在实践中存在许多困惑，各地在制定本地农村社会养老保险办法时找不到比较有力的立法依据，只好各自为政，把办法确定为暂行办法，大大降低了地方立法的规范性和长期性、稳定性。另外，由于农村的社会保障基金管理缺乏法律保障，基金的流失现象严重，严重影响了基金的正常运转。

8.失地农民问题越来越越严峻。随着工业化、城镇化的快速发展，农村大量集体土地被征用，大批农民工进城务工，失地农民和进城务工农民的养老保障问题日益突出。尤其是失地农民，由于征地的安置补偿机制不健全、社会保障缺位，其中相当多的人成为“无地、无业、无社会保障”的“三无”人员，直接影响了被征地农民的切身利益和社会稳定。失地农民问题已经成为一个比下岗工人问题更为严重的社会问题，各级政府和社会各界应给予更多地关注。

二、完善农村养老保障的对策和建议

1.提高对健全农村社会保障体系重要性的认识。事实上，中国70%以上的老年人居住在农村，由于农村生活条件较城市为差，加之农村的社会保障制度很不完善，广大老年农民的老年生活面临很大的困难，农村养老问题急需引起各级党委和政府的高度重视，特别是各级政府部门要充分认识到农村社会保障体系的建设对和谐社会建设的重要性，而不能将农村的养老看成是一家一户自己的事情。我们必须对农村养老保障体系建设保持足够清醒的认识。在此基础上应结合实际制定出发展规划，经过数年的建设，在农村人口老龄化到来之前就打下一定的基础，避免因人口老龄化引发的种种社会问题。

2.适应社会发展变化、不断探索农村新的养老形式。2006年我国已全面启动农村居民最低生活保障制度，这一制度是为收入难以维持农村最基本生活标准的人群而建立的社会救济制度，克服了传统的社会救济制度存在的救济范围窄、标准低、随意性大的弱点，使社会救济有了普遍的适应性。农村居民最低生活保障制度的实施无疑是对农村老的办法有力补充，对此各地要高度重视、精心组织、落实资金，尽快把农村低保工作全面推进。由于我国各地区财政收支状况各不相同，对此各地要认真落实资金，本着实事求是、合理负担的原则，划分地方各级财政资金分担比例，建立奖励扶助资金发放的安全快捷通道，坚持资金封闭运行、社会化发放的原则，确保资金到户到人。

3.完善农村家庭养老机制。家庭养老是我国传统的养老方式，是与传统大家庭和以家庭为单位的小生产相联系的一种方式，也是老年人最感舒服的一种方式。由于我国目前经济基础还比较薄弱，国家不可能拿出足够的资金用于养老方面，因此，中国传统的家庭养老，不管社会如何发展，仍具有强大的生命力，而不会被社会养老完全代替。特别是在农村，我们更应积极培养、发展和完善它，尽快形成较完善的家庭养老机制。其中一项最关键的举措是解决家庭养老中的老年人患大病和丧礼的高额花费两大难点。因这两种花费都比较高，对于中等以下收入的家庭来说会直接影响日常养老的投入，也经常是养老纠纷的焦点。解决的办法是优化养老机制，患病的高额开支由社区通过医疗保险、合作医疗等形式承担大部分，家庭承担小部分；丧礼的大操办可通过老年协会或红白事理事会进行限制，提倡红白事俭办。若能去掉这两个大额开支的压力，绝大多数家庭都能尽心照料好老人。

4.关注和帮助失地农民养老保障工作。地方各级政府和有关部门要充分认识做好被征地农民社会保障工作的必要性、紧迫性和艰巨性，将被征地农民养老保险纳入重要议事日程，切实结合本地区实际制定被征地农民养老保险实施办法，确保被征地农民的合法权益。对城市规划区内的被征地农民，应根据当地经济发展水平和被征地农民不同年龄段，制定保持基本生活水平不下降的办法和养老保障办法。对符合享受城市居民最低生活保障条件的，应按规定纳入城市居民最低生活保障范围。有条件的地区可将被征地农民纳入城镇职工养老保险参保范围，通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题。对城市规划区外的被征地农民，凡已经建立农村社会养老保险制度和实行农村最低生活保障制度的地区，要按有关规定将其纳入相应的保障范围。

5.坚持因地制宜与自愿的原则，避免农村养老保险制度的“一刀切”。要避免强迫农民参加的做法，杜绝“好心办坏事”。因为这不仅增加了农民的负担，而且也不可能持久。只有坚持自愿原则，并通过政府补贴、集体补助与政策引导，才能使这项工作健康持续地运行。要鼓励有条件的地区先搞，以点带面，在总结成功经验的基础上，再逐步推进。

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关键词：

农村；家庭养老；养老保障制度

中图分类号：

F2

文献标识码：A

文章编号：16723198（2013）12002901

在全球人口老龄化背景下，养老保障制度改革已成为各国关注的重要而紧迫的问题，与许多国家养老社会化进程相比，我国的老龄化还呈现失能老人、高龄老人、空巢老人、贫困老人比例高等特点。据统计，目前我国有失能老年人3600万、高龄老年人2200万、空巢老年人9900万、贫困和低收入老年人2300万，这给我国养老保障制度建设带来极大压力。截至2012年底，我国60岁及以上老年人口已达1.94亿，占总人口的14.3%，而大约60%以上的老年人口在农村，因此中国养老保障制度建设的重点和难点是农村和农民。

改革开放30年来，中国农村发生了广泛、深刻的变化。这种转型是前无古人的制度变迁，是农村从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭型社会向开放型社会的整体演进，是农村改革不断深化，市场化、工业化、城镇化加快推进的必然结果。农民世代靠血缘实现社会保障的传统范式被打破后，如何构建新的社会保障体系显得尤为迫切。党的十七大提出，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民的基本生活。建立和完善我国农村的社会养老保障机制，实现农民的老有所养，是建设社会主义新农村的重要内容，也是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的根本要求。中国农村现行养老模式主要有社会养老保险、社区服务计划、家庭养老。不同的养老模式各有特点，如何有效地将之结合，是中国农村养老保障制度构建的关键。

1家庭养老模式的困境与出路

家庭养老模式是指以血缘为纽带、以家庭为单位、由家庭成员对老年人提供经济资助和生活照顾。家庭养老模式有其深刻的政治、经济、文化背景，在我国农村有着悠久的历史，也是中华民族的传统美德。但随着经济社会的快速转型，计划生育政策在农村的持续推行，农村家庭结构由大家庭向核心家庭转化，家庭规模的小型化使子女负担加大；另一方由于社会发展和竞争加剧，农村资源的限制使得农村人口持续外流速度加快，这些问题都会造成家庭养老的困境，家庭养老模式的功能有弱化的趋势。

但是目前我国农村社会养老保障体系尚不完善，农村经济相对落后，今后社会的变迁将在很大程度上刺激人类对亲情的渴望，家庭在为老年人提供悉心生活照料、精神安慰、情感维系方面的作用是无可取代的。因此，家庭养老模式将在相当长时间内作为农村养老的基本方式。因此，养老制度设计不能脱离这个实际，东亚和东南亚地区所出现的家庭养老的变革基本上是在传统框架里的建设性完善，而不是对传统的彻底抛弃。可以考虑采取实施家庭养老资助计划。即指政府对承担养老责任的家庭给予补贴或奖励。这种做法不仅可以降低社会养老的资金投入，还可以满足老年人寂寞失落的情绪，并有助于营造家庭养老良好运行的社会环境。

2农村社会养老保险的发展与现状

社会养老保险是由社会统筹基金支付的基础养老金和个人账户养老金组成，是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一，是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。

我国早在1986 年由民政部牵头开始着手建立社会养老保险制度的试点工作，国务院于1991年出台了《县级农村社会养老保险基本方案》，同年在山东牟平县组织试点，随后在全国逐步推广。但推行效果不甚理想。1999年国务院对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务。农村社会养老保险由于覆盖面小，农民投保能力有限，保障水平低，缺乏规范管理等，处于停滞不前的状态。直至2009年9月，国务院颁布《关于新型农村养老保险试点的指导意见》，在全国10%的县（市、区、旗）展新型农村社会养老保险试点。新型农村社会养老保险是以保障农村居民年老时的基本生活为目的，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式，养老待遇由社会统筹与个人账户相结合，保障农村居民老年基本生活，凡年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。“新农保”制度在实践中依然存在问题：一是基础养老金太低。中央政府补贴55元，如果农户每年只缴100元，等到退休的时候，55元加上个人账户，大概一个月只能领取七八十元，显然难以起到养老保障的作用；二是统筹层次低，由各县统筹管理农保基金，易造成基金的违规挪用和侵占；三是投资管理政策不完善，农保基金的保值增值有难度；四是缺乏专门的农村养老保险基金投资法规等。在我国未来老龄化越来越重的趋势下，推行农村养老保险制度，势在必行，但上述问题的存在表明，在农村社会经济结构转型时期，如何发挥社会养老的功能，实现养老资源的有效配置，仍是一个有待解决的问题。

3农村社区养老计划的作用和局限

社区养老是以家庭养老为主，社区机构养老为辅，在为居家老人照料服务方面，又以上门服务为主，托老所服务为

辅的整合社会各方力量的养老模式。这种模式的特点在

于：让老人住在自己家里，在继续得到家人照顾的同时，由社区的有关服务机构和人士为老人提供上门服务或托老服务。社区养老让老人既享有家庭温暖、又能体会同龄人认同，一种“双赢”策略。

在我国农村，赡养年老多病、无依无靠的老年人，多年来实行的是以五保户和养老院为主要形式的社区集体养老制度。农村社区养老的物质基础是农村集体经济的物质丰富和管理完善。农村税费改革减轻了农民的整体负担，但也削弱了县乡两级的财政实力。村级集体经济趋于瓦解，中央财政转移支付又相当有限，致使原来由乡镇统筹和村级集体经济负担的部分五保户和其他一些农村贫困对象失去了救济保障。在欠发达地区的农村，情况更为严重。一些符合五保政策的对象，因为财政下拨资金有限而被挡在五保门外，未能实现应保尽保。各地集体经济发展的不均衡，直接影响到集体养老的普及和规模化发展。

伴随着城镇化进程的推进，大量的农村人口，特别是具有较高文化程度的农村青年进城务工搞基础建设，而城镇户籍制度和劳动用工制度的松动，促进了农村劳动力流向城镇。长期的聚少离多导致社区养老应该是未来农村养老的一种重要补充形式。可以采取以下一些措施发展和完善我国农村社区养老模式：一是大力发展农村社区养老的志愿者组织，鼓励和倡导农村闲散居民和热情村民为居家的老年人提供多种形式的养老服务。二是在经济条件许可的情况下，在各村建立老年人活动室，为老年人提供文化娱乐活动场所或成立老年人兴趣组织，特别是老年人协会，这些都将在很大程度上缓解老年人精神生活紧张的压力，为老年人度过一个健康、充实、快乐的晚年提供物质条件。三是在农村建立社区养老示范点或互助养老幸福院，为农村老年人提供日间照料、医疗康复、精神慰藉及娱乐休闲等服务。为此各级政府需要严格执行社会力量参与居家养老服务的扶持政策，按时足额发放居家养老服务中心（站）的开办补贴、运营补贴。

总之，随着社会转型，老龄化进程形势的严峻，要求我国必须立足基本国情，构建以家庭养老为基础、社区养老为依托、社会养老为支撑，具有中国特色的适度普惠型的农村养老服务体系。

参考文献

[1]郑功成.中国养老保险制度的未来发展[J].劳动保障通讯，2003，（3）.

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关键词：退休年龄　养老保险　农村养老保险问题对策

1农村社会养老保险的基本内容

一个国家的养老保险制度一般包括:覆盖范围、基金筹集、管理，养老金享受的条件和待遇标准等。

年龄条件。在各国的养老保险制度中，享受领取养老金权益的年龄条件通常是法定的退休年龄，不过，人均预期寿命存在着差异，发达国家的退休年龄多为65岁甚至更高，且男女退休年龄相同，而在中国，不仅退休年龄偏小，而且男女退休年龄也不等同，这其中就存在着人力资源的浪费和性别的歧视，而且现行法定退休年龄导致高退休人口赡养率。有些国家规定了退休年龄的上限，如瑞典为70岁。有的规定从事艰苦的、有害的、危险的、不利于健康的工作的劳动者也可在65岁法定退休年龄前退休。

缴费条件。缴费条件是指参加养老保险的年限和缴纳养老保险费的年限。如德国规定享受养老金的条件社会年满63岁且投保35年，而像意大利则规定只要已缴纳保险费满35年均可领取养老金。

政府监督下的资质机构管理。采用这种管理模式的代表性国家有新加坡、瑞典等，政府承担主要的监督责任。中国则主要是通过专门的机制进行管理。这与我国的实际情况有很大关系，人口众多就必须要有专门的机构分类处理此类事务。

2社会养老保险和农村人口老龄化

(1)社会养老保险Social Pension Insurance是指劳动者为预防年老不能再从事劳动时的生活有保障，在法律规定的劳动时间内缴纳部分保险金在他们年老丧失劳动能力离开工作岗位后，有权向国家或有关保险机构申请领取养老，费用开支最大的项目。

随着我国工业化的发展，社会主义市场经济体制的形成，家庭的生产功能和保障功能随之弱化，同时，人口平均寿命的延长，农村人口进城务工经商的年轻人不断增加，农村中老龄人口比重不断上升，家庭养老不能满足老年人口养老的需要，社会养老保险就成了农村养老的现实问题。它对我国构建社会主义和谐社会具有重要意义。

国家应该在经济发展的前提下，有计划、分阶段地在全体公民中，逐步实现普遍、平等的社会保障。在城镇企业职工和国家机关、事业单位职员的社会养老保险制度已经基本建立的今天，社会养老保险制度建设应该扩大其覆盖面，及时将重点转移到农村社会保障制度的建立和完善上来，尤其是农村社会养老保险制度的建立和完善，这是时展的必然要求和趋势。

(2)农村社会养老保险是应对农村人口老龄化、老年人口贫困化的客观需要农村老年人绝对数量和老龄化程度高于城市。

家庭养老功能严重弱化随着工业化、城镇化和现代化的快速推进，我国农村社会结构也进人了快速转型期。随着农村劳动力转移就业，造 成家庭空巢化的现象较为普遍。目前，我国农民虽然还是以家庭养老为 主，但其家庭养老功能明显弱化。主要表现为:第一，市场经济的发展和传统小农经济的萎缩、分化和瓦解，动摇了家庭养老的思想、道德和经济基础。第二，家庭规模的小型化和居住方式的变革，减少了家庭对老人的照料。第三，城镇化和农村劳动力转移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成员互助功能。第四，农民收人提高缓慢，农村家庭养老难以满足农民的养老需求，使农民的养老问题可能面临既缺乏经济支撑，又缺乏家庭保障的“双重困难”。第五，土地养老保障功能难以实现。家庭保障功能的持续弱化要求以新型农村社会养老保险制度

化解农民养老的群体性风险。

3养老保险模式划分

养老风险的复杂性、普遍性以及各国的具体国情存在着很大的差异，尤其是我国人口众多，老龄化的群体较大，就决定了养老保险模式的多样性。

3.1政府责任型

政府负责型是由政府负责的一种养老保险制度，在此种模式下，企业与个人共同承担纳税义务，政府通过养老保险事务来为国民提供养老金，并且进行管理，监督等。它主要规定了是否到达法定退休年龄，是否属于本国公民，对于上班年限、是否参与社会劳动、是否缴付养老保险费并无限制。此种制度通常在福利制度较好的国家才能得以实施。此种制度一般是国家的财政作为经济基础，依据立法让每一个退休公民都能“老有所养”，但是此种机制也有很大的缺陷，首先是在人口基数较大的国家难以实施。众多人口会增加政府的负担，财政的开支用于养老占了太大比重，致使国防、教育等其他使国家国富民强的机构缺乏资金。

3.2责任分担型

责任分担型是社会养老保险制度的主要形式，主要由政府、单位、企业、个人等多方共同分担，此种模式有利于养老风险的分散和财务的稳定。在中国以国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担为主，并实现广泛的社会互济。

3. 3混合责任型

现实中，许多国家在构建适合国情的养老保险制度时，在肯定责任分担机制的前提下，更鼓励让个人责任适当回归。此种多层次结构的养老保险体系为养老保险制度的发展提供了更新的发展方向。在中国则以国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担为主。

4我国农村养老保险存在的问题和采取的措施

尽管中国的养老保险制度改革取得了相当成就，但就这一制度亦面临着许多困难和问题。例如，人口老龄化是一种世界性趋势，中国虽然还是一个发展中国家，但以60岁及以上人口占总人口比重达到10%的标准计，已干2000年进人老年型国家行列，不仅如此，老龄化趋势的发展速度还非常之快。在人口老龄化加剧的条件下，随着社会的发展尤其是计划生育政策的推行，中国家庭的人口结构模式也已经发生了巨大变化，小家庭或核心家庭取代传统的大家庭格局，家庭的老年生活保障功能在持续弱化。而经济发展水平不高与地区发展差距很大也增加了基本养老保险制度改革的困难。此外基本养老基金的保值增值压力也在持续扩大。因此，中国的基本养老保险制度还面临着一些严峻的挑战。

4.1现行农村养老保险存在的主要问题

4， 1. 1以家庭养老为主要方式的传统养老模式的供给能力弱化

在历史上，农村的养老保障是以家庭保障和土地保障为主。但随着我国社会经济结构的急剧变迁、人们养老观念的转变以及劳动人口的流动，家庭养老的保障能力日趋弱化。一是农民人均收人整体水平不高，弱化了农民家庭养老保障的供给能力。同时，由于广大农村人多地少、农业比较收益低、以及相关的体制和政策等原因，阻碍了农村经济发展的速度，农民家庭收人增长缓慢，甚至在个别地区有下降的情况。二是老年人口决速增长，加重了家庭养老的压力。据统计，2000年我国60岁以上人口占人口总数的比重已经达到了10%以上，到目前为止，中国已进人老龄化社会。而由于我国长期推行的计划生育政策，更加速了未来几十年人口老龄化的速度。再加上劳动力由农村向城市迁移流量流向的顺势外推，使农村人口老龄化的水平和增长速度均高于城镇。三是农村老年空巢家庭的出现，进一步弱化了家庭养老能力。据统计，在农村有20%左右的老人生活在空巢家庭之中，而且这一比例还会随人口老龄化速度的加快不断上升。老年空巢家庭的出现和增加，加重了空巢老人的劳动负担和家务负担;增加了其情感上和心理上的孤独与寂寞感;加大了空巢老人与子女之间的代沟，空巢老人处于“照料真空”之中。

4.1.2农村集体经济整体实力不强，且有下滑趋势，导致了集体养老功能弱化

集体养老是一种借助明显大于家庭范围的集体力量养老的方式，通常指在较小的区域范围内，集体组织为区域内具备条件的老年人发放养老金或提供养老服务。根据《基本方案》，农村养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的原则。集体补助主要从乡镇或村企业利润和集体积累中获得。然而由于广大农村地区乡镇企业的发展极不平衡

，集体经济的整体实力不强，尤其是欠发达地区农村，发展公共福利事业的基金很难提取。

4. 1 .3缺乏法律保障，管理效率低下

一方面，由于没有建立农村养老保险的专门法规，地方政府在制定具体的实施办法时，难以找到有力的法律依据，现在的农保部门大都依据1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》。但由于社会状况发生了很大的变化，此法规已经落后于实践，各地方政府只好各自为政，确定暂行办法，大大降低了地方立法的规范性、长期性和稳定性。另一方面，农村养老保险从业人员整体素质偏低，许多中高层管理人员只能进行一些简单的重复性的工作，缺乏作为领导者的统筹能力和策划能力，而且由于经费不足等原因，缺少对职工进行业务知识的培训，团队的素质不能满足工作的需要，导致管理效率低下，不利于农村养老保险的正常运行。此外农村养老保险信息化系统建设滞后，没有建立完善的管理信息系统，不能利用现代网络技术高效管理养老保险业务

4.2农村养老保险应采取的措施:

(1)中央政府应尽快出台《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》，使全国各地试点工作在统一的指导意见下开展目前，各地进行的“新农保”的试点，都是按照自己制定的试行或哲行办法等相关规定展开的，各自的规定都不相同，有的规定相差较大，这为将来建立统一的农村社会养老保险制度和城乡统一的养老保险制度增加了困难。例如，各地方不同类型的养老保险制度、同类型新老制度的衔接和社会保险关系转移方式的不同，对参加了“原农保”农民，有的地方规定根据参保者自己意愿，可以继续参加“原农保”，也可以按照规定折算转人“新农保”，有的地方规定必须把“原农保”转人“新农保”。这样会出现“一保两制”不统一的现象。

(2)要明确各级政府在新型农村养老保险中的责任分配，特别是财政投人责任的分配，有条件的地方可以提高农村养老保险统筹层次目前各地试点中明确了政府在农村养老保险中的责任，要加大政府财政投人，进行政府补贴，但对各级政府的财政责任分配并不明确，这样会出现各级政府相互推卸责任的现象。大多数试点是县(区)级统筹，财政责任主要由县(区)镇政府承担，对中央政府怎样予以财政补贴没有相关规定。

(3)加强农村社会养老保险立法应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。国家关于农村社会养老保险的政策变化无常，不利于这项工作的开展。要尽快制定《农村养老保障法》，在《社会保险法》立法中加强新型农村社会养老保险的地位，通过立法达到政策稳定。