节约集约用地论证分析范文

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Abstract： In order to safeguard the health of the city's sustainable development， and to ease the contradiction between urban construction land demand and the limited supply of land， urban construction land must walk the road of intensive conservation. Using inductive analysis，comparative analysis， the paper demonstrates the necessity of carrying out intensive use of land for urban construction planning， and points out that it is to build a resource-saving society， to improve the management of urban construction land and to enhance the overall value of the land for urban construction， and identify the problem of including the main management is not the actual performance， lack of planning system， the lack of systemic issues. Finally， it points out that we need carry out intensive use of land for urban construction from the clear targeting， preparation work， improving the organization and management， case studies， and improving the regulatory mechanism， establishing the evaluation system.

关键词： 城市；建设用地；集约利用；规划

Key words： city；land for construction；intensive use；planning

中图分类号：TU984.11+1 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）14-0007-02

0 引言

伴随着工业化、城镇化进程的加快，城市建设用地集约利用受到众多学者的关注[1-5]。但现行对于城市建设用地的集约利用研究多侧重于从评价方面进行[6-8]，而对于规划的研究几乎处于空白。

目前，国内仅上海市和湖南长沙开展了城市建设用地集约利用规划的相关探索，但未从系统、全面的角度进行研究。

基于此，本文拟通过论证开展城市建设用地集约利用规划的必要性，分析当前城市建设用地在集约利用中存在的问题，最后提出开展城市建设用地集约的对策建议，以全面推动城市建设用地资源的合理开发和高效利用。

1 开展城市建设用地集约利用规划的必要性分析

1.1 建设资源节约型社会的需要

节约集约利用土地作为发展循环经济和建设节约型社会的重要内容，受到国家的高度重视。党的十提出“加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制”。国发〔2008〕3号文件指出“将节约集约用地的要求落实在政府决策中，落实到各项建设中，科学规划用地，着力内涵挖潜。”2012年国土资源部出台的《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国土资发〔2012〕47号）提出了“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”八项制度。通过建设用地集约利用规划，推动经济发展方式转变，能够以较少的土地资源消耗来实现较大社会经济效益，对于建设资源节约型社会、推动现代化建设进程和国家安全具有重要的意义。

1.2 完善城市建设用地管理的需要

城市建设用地管理是一个宏观复杂系统，实现对城市建设用地管理的过程同时也是城市建设用地利用开发的过程，现行管理制度下对城市建设用地实施有效管理包括对建设用地组织、利用、控制和监督等几方面内容。

现行城市建设用地集约利用主要是通过土地利用总体规划控制城市建设用地的规模边界和扩展边界，通过城市总体规划、城市控制性详细规划控制容积率、建筑密度、建筑控制高度等相关指标进行管控，侧重于上限控制与外延限定，而城市建设用地集约利用规划注重下限控制与内涵挖潜，对建设用地业态和时序进行科学调控，实现城市建设用地的精细化管理。

1.3 提升城市建设用地总体价值的需要

城市土地是土地物质和土地资本的综合体，有价值的土地资本与无价值的土地物质相结合，使得城市土地的使用价值和价值都得到提高，土地资本的含量越多，城市土地的价值也就越大。

城市产业的发展需要确定合理的开发强度，充分发挥城市土地的开发价值，确保每寸土地的最佳利用。城市建设用地集约利用规划通过优化功能布局、拓展立体空间、控制发展密度、优化物业形态等措施，有效的提高城市土地利用率，促进产业结构升级，提升城市建设用地的总体价值。

2 现行城市建设用地集约利用中存在的问题

2.1 集约利用管理未实际履行

节约集约利用土地资源作为国土部门的基本职能职责，应由国土部门严格管理。

但在社会主义市场经济体制转轨和发展的过程中，在建设投资多元化，各个集团的利益纷争，以及不适当的行政干预下，导致城市建设用地集约利用管理呈现多头管理，现行集约利用管理的部门包括国土、规划、建设等部门，多头管理造成城市建设在集约利用上缺乏统一规划和协调，对集约利用管理的组织、控制、监督缺乏合力，不能集中力量办大事。

2.2 集约利用规划体系缺失

土地利用总体规划、城市总体规划、城市控制性详细规划等相关规划侧重于建设用地指标控制，更多的是偏重于物质建设规划，注重确定的规划期的人口和用地规模，对于城市土地利用基本上仍沿用功能分区的原则，而对建设用地集约利用结构、布局、规模、时序缺乏综合考虑，造成城市建设用地闲置浪费、低效利用，难以形成城乡统一的建设用地市场。

2.3 集约利用缺乏系统性

现行集约利用侧重于评价，大多通过构建集约利用评价模型，测算不同区域集约利用度来评价集约利用程度，再提出集约利用的建议，而缺乏集调查、评价、规划、监测于一体的集成技术，难以实现全程化的集约利用；同时，现行集约利用侧重于平面开发，缺乏地下空间规划，未对立体空间进行相关集约利用规划，难以实现立体化的集约利用。

3 开展城市建设用地集约利用规划的建议

3.1 明确规划目标定位

城市建设用地集约利用规划是一项土地利用专项规划，以土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济和社会发展规划等法定规划为上位规划。

城市建设用地规划的核心是以“已开发”土地为对象，以上位规划对土地利用强度、投入强度、经济效益的规划值为标杆，以土地利用状况的现状值与规划值之差评价集约利用度，提出土地利用强度及效益的下限性目标，是对存量建设用地实行改造升级的基础。

3.2 开展规划编制工作

建议将城市建设用地集约利用规划上升为政府行为，由各级政府组织编制城市建设用地集约利用规划。

一是遵循“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的原则，在全国选取一个城市的主城区进行规划编制试点；二是在试点基础上，及时总结经验、发现问题、完善规划，逐步在省（市）层面进行推广；三是待时机成熟由各省（市）组织编制省（市）城市建设用地集约利用规划，并最终推动全国城市建设用地集约利用规划的编制。

3.3 完善规划组织管理

由政府牵头国土、规划、建设等相关部门成立规划编制领导小组，建立工作联席会议制度，组建规划编制队伍，提出规划编制工作方案，落实工作责任，及时启动重大课题研究和专项研究工作。

规划编制经费由各级财政启动专项资金进行下达，实行专款专用，并积极争取国家和地方集约利用资金，采取银行贷款、引进社会资金等多种方式筹集资金，保障规划编制的顺利进行。

3.4 加强规划专题研究

开展《产业结构调整与布局优化研究》、《城市存量土地挖潜与集约利用规划研究》、《地价与城市建设用地集约作用机制研究》、《城市建设用地集约利用规划与相关规划的衔接研究》等重大课题和专题研究，并在规划编制中广泛采用实地调研、座谈访问、专家论证等多种形式，充分听取社会各方意见，增强规划编制的民主性和科学性。

3.5 健全规划监管机制

建立集约利用规划实施的动态监管和监督机制，充分运用3S技术和互联网等对规划实施情况进行动态跟踪监测，依法监督和查处城市建设中的违法用地行为；同时，加强建设项目用地的批后监管，加强规划执法队伍建设，建立行政责任追究制度，完善规划实施跟踪管理。

3.6 建立规划考核体系

建立城市建设用地集约利用规划考核机制，对城市建设用地集约利用规划实施情况进行定期考核并公布结果，作为控制城市建设用地规划、下达土地利用年度计划、开发区升级扩区等的依据；同时，建立土地供应与集约利用规划考核结合的评估机制，将增量用地计划指标和存量建设用地集约利用状况挂钩，建立长效的评估激励机制。

参考文献：

[1]林坚，张沛，刘诗毅.论建设用地节约集约利用评价的技术体系与思路[J].中国土地科学，2009， 4（4）：4-10.

[2]吴伟伟，雷国平，李宁.试论新时期城市土地集约利用的可行性措施[J].商业经济，2010， （9）：29-31.

[3]马涛.产业规划：城市产业用地集约利用实现途径及其经济机理分析—基于土地空间特性的视角[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2008，6（16）：75-80.

[4]姚惠.城市存量土地挖潜与集约利用规划研究[D].山东师范大学，2007.

[5]张艳，梅昀.城市土地集约利用差异影响因素[J].科技信息，2010，（1）：309.

[6]陈晓军，涂建军，李宽等.重庆市建设用地集约利用评价[J].国土资源科技管理，2008， 6（25）：1-5.

[7]曹银贵，袁春，周伟等.基于主成分分析的全国建设用地集约度评价[J].生态环境，2008， 17（4）：1657-1661.

[8]刘宗强，付梅臣，张翼等.承德市建设用地集约利用评价研究[J].资源与产业，2011， 13（1）：55-60.

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关键词：公路工程；技术标准；节约用地

1 概述

《公路工程技术标准》（JTG B01-2014）（以下简称新《标准》）已由交通运输部，于2015年1月1日起施行。新《标准》在修订中充分考虑了近年来我国公路发展面临的新形势和要求，在理念上强调安全、环保、节约，倡导“综合交通、智慧交通、绿色交通、平安交通”。

我国由于土地资源紧缺，土地保护在公路设计中越来越受到重视。节约用地和保护耕地的规定在新《标准》中也多次提到，文章将针对新《标准》中涉及节约用地的规定条目进行分析，了解新《标准》关于土地保护的理念对公路设计的意义，理解规范制定的目的，为在设计过程更好地执行提供参考。

2 技术等级

新《标准》1.0.3公路建设应按地区特点、交通特性、路网结构综合分析确定公路的功能，根据功能结合交通量、地形条件等选用技术等级和主要技术指标。

新《标准》一个显著的特点就是强调功能主导设计，各项技术指标的选取，以满足主要功能为基础。在公路技术等级标准的论证中，不再以交通量作为主要依据，而是以功能为基点。这对于涉及公路用地的各项横断面指标均有重要影响。

其中公路功能和层次划分主要依据节点重要度、适应地域与路网连续性、路网服务指数、期望速度、出入控制等指标确定，指标的具体定义和应用可以参照新《标准》的条文说明。

新《标准》提倡功能主导设计，强调项目以满足实际使用为目的，使得各级公路技术等级的论证更加科学，指标取用更为合理，实现节约集约用地。

此外，新《标准》在3.4.1节中，将原标准的四级公路服务水平细分成六级，通过服务水平细分，规定了集散型功能一级公路，设计服务水平可以比干线功能一级公路降低一级，也有利于节约用地。

3 用地范围

新《标准》1.0.5公路建设应贯彻保护耕地、节约用地的原则，在确定公路用地范围时应符合下列规定：

（1）在风沙、雪害、滑坡、泥石流等不良地质地带设置防护、整治设施时，以及在膨胀土、盐渍土等特殊土地带采取处置措施时，应根据实际需要确定用地范围。

（2）桥梁、隧道、互通式立体交叉、分离式立体交叉、平面交叉、安全设施、服务设施、管理设施、绿化以及其他线外工程等用地，应根据实际需要确定用地范围。

新《标准》强调因地制宜，灵活设计，达到保护耕地、节约用地的目的。该条款指出在特殊防护处置、非标准路基路段应根据实际需要确定用地范围，说明不能因为用地范围受限，影响项目的功能和安全需要。

4 路基横断面

对于公路路基横断面标准，新《标准》取消了推荐总宽度值，增加了横断面设计组合的灵活性，横断面组成及指标需要根据功能明确其设置条件和取值。

新《标准》4.0.2关于车道宽度，增加了经论证后，可以有条件采用3.5m：

（1）八车道及以上公路在内侧车道（内侧第1、2车道）仅限小客车通行时，其车道宽度可采用3.5m。（2）以通行中、小型客运车辆为主且设计速度为80km/h及以上的公路，经论证车道宽度可采用3.5m。（3）四级公路采用单车道时，车道宽度应采用3.5m。（4）设置慢车道的二级公路，慢车道宽度也采用3.5m。（5）需要设置非机动车道和人行道的公路，非机动车道和人行道等的宽度，宜视实际情况确定。

新《标准》4.0.4关于中间带宽度，不再给出推荐值，规定如下：

（1）高速公路和作为干线的一级公路，中央分隔带宽度府根据公路项目中央分隔带功能确定。（2）作为集散的一级公路，中央分隔带宽度应根据中间隔离设施的宽度确定。

横断面型式对公路占地有直接的影响，行车道、中间带、路肩、边沟、护坡道、路基边坡率等经常采用统一取值，这种粗放的设计往往造成用地增加。新《标准》摒弃技术指标“一刀切”的做法，要求设计精细化，更符合节约用地的理念。以往进行公路横断面设计时，设计人员通常采用规范允许的一般值。但从节地角度，横断面各项指标的取值都有其一定变化范围，在满足功能前提下都是值得研究的。

行车道宽度应根据车辆宽度、交通量、交通组成和行驶速度来确定。中间带宽度应根据防撞安全、防眩、绿化、预留预埋、预留上跨构造物设置桥墩、养护作业等来确定。路肩宽度应根据紧急停车、挖方路段安全视距、标志和护栏横向净距、行驶舒适性及安全性等来确定。边沟、排水沟的断面面积应根据汇水面积、降雨强度、边沟纵坡、边沟材料等计算确定。路基边坡坡率的选择取决于边坡的稳定性，路基稳定性的影响因素很多，除工程地质情况外，主要受到路基填高、边坡率、地下水埋深、填土类型及路基宽度等因素影响。针对以上因素，通过稳定安全系数验算，可以得到合适的填筑高度及边坡率。干线公路还需要考虑非机动车和人行等需求，尤其在经过城镇路段时。

总之，根据新《标准》要求，经过计算论证，在保证满足功能、通行能力和安全的前提下，横断面可以灵活设计，做到节省用地、投资少，使道路发挥其最大的经济与社会效益。

四车道高速公路路基横断面示意图，如图1所示。

5 路基路面

新《标准》5.0.1关于路基路面的一般规定：取土、弃土应进行专门设计，防止水土流失、堵塞河道和诱发路基病害；应进行路基表土综合利用方案设计，充分利用资源。

公路纵断面设计一般难以做到填挖平衡，尤其是在类似江苏省等平原地区的高速公路，由于地势低平，土方需求量大，取土坑临时用地常常与主线永久用地面积相当，因此取土、复垦方案在影响公路节约用地的关键因素之一。新《标准》强调取、弃土应进行专门设计，路基表土综合利用需要进行方案设计，对于公路节约用地和保护土地质量具有重要意义。

公路取土方案需要深化研究，除了路侧取土外，常见可结合生态景观规划、利用河道开挖、航道疏浚土、利用粉煤灰、轻质路基填料、高液限粘性利用等。

复垦可利用表土、利用河道清淤土，复垦为养殖水面。在江苏省等土地肥沃地区，尤其要重视剥离保护好表土并利用表土复耕。

6 其它

新《标准》中还有一些和节地相关的其它规定：新《标准》1.0.6规定：高速公路，一、二级公路和有特殊要求的公路建设项目应作环境影响评价和水土保持方案评价。

强调了项目的水土保持方案评价，有利于防止水土流失。

新《标准》9.1.6规定：三级及三级以上公路的平面交叉均应进行渠化设计。

新《标准》8.0.3提高了隧道设置紧急停车带的要求。

新《标准》9.3.6增加了公路和铁路之间的用地间距要求。

以上都是从保障安全，利于救援等角度考虑，需要增加用地的条款。

7 结束语

通过以上分析可以看出，新《标准》更符合我国促进节约集约用地、保护耕地的国情和宏观政策。倡导功能主导设计、因地制宜，灵活设计、精细化设计的理念，同时也更加注重环保和安全。

只有从规划、可研、设计、施工各阶段增强节约用地的理念，对路线、路基、互通、沿线设施等各专业中涉及节地的技术指标如何计算取用，进行了深入研究，才能提高用地效率、降低用地数量，真正实现公路节约集约设计。

参考文献

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【关键词】油田；土地；资产管理；问题；措施

土地是人类赖以生存的最重要的自然资源，是经济社会可持续发展的重要保障。十分珍惜并合理利用好每一寸土地，切实保护耕地，是我国的一项基本国策。油田企业属于矿产开采企业，对土地的依赖性很大，占用土地点多面广量大，使用土地的情况和性质复杂，每年需要新增大量的建设用地。所以，油田企业要切实加强对土地资产的管理。

一、油田在土地资产管理方面存在的问题分析

1、土地资产家底不清，管理水平相对较差。有的单位土地资产管理意识不强，对土地资产管理工作的重视不够，管理制度及机构不健全，管理人员缺乏；土地管理资料分散，归档不及时，有的在机构变动时移交手续不规范，遗失土地历史资料。

2、法律意识淡薄，存在违法违规现象。有些油田单位擅自改变土地用途，搞商品房经营开发；有些单位不办任何手续就把变更用途后的土地和商品房出租或转让，成为非法用地。还有一些油田单位没有进行土地确权登记，合法权益得不到法律的有效保护。

3、土地资产的利用效率低，存在闲置或荒芜现象。有些单位对土地资产疏于管理，导致土地资产闲置浪费。有的由于缺少科学论证，盲目上项目搞工程，造成许多工程项目征用的土地一直闲置。有的后勤农业生产单位，部分农田荒芜，造成了土地的闲置。

二、油田企业加强土地资产管理应采取的措施

土地是油田企业非常重要的生产资料，是企业资产的重要组成部分。要切实提高思想认识，深刻意识到土地资产管理重要性，切实采取有效措施，真正重视和加强土地资产管理，在保护中开发，在开发中保护，不断提高土地资源利用效率，推动油田企业干部职工真正树立土地资产管理观念，使石油企业员工真正懂得珍惜爱护并利用好每一寸土地的重大意义。建立健全完善的土地资产管理制度和措施，努力实现油田土地资产管理的信息化和法制化。

1、建立健全土地资产管理机构及管理制度，加强土地资产管理队伍建设。健全土地资产管理领导机构和职能部门，选拔业务能力和责任心强的人员，组织建立一支专业化高素质的土地资产管理队伍，按照土地管理法的有关要求，结合油田企业自身实际，制定完善一套系统的完整的土地管理制度，建立监督运行机制，对于土地资产的开发利用等关键问题，都要认真进行可行性论证，深入调查研究，科学决策，确保土地资产的高效利用。同时，加强对土地资产管理人员的业务培训，组织学习法律法规和专业知识，提高管理队伍的整体素质，充分调动土地管理人员的工作积极性和主动性，提高土地资产管理的制度化、规范化、程序化、科学化水平。

2、提高法律意识，依法进行土地资产管理。新《土地管理法》实施以来，我国的国土资源管理开始走上法制化的道路，国家对土地利用动态实施遥感监测，对建设用地规模扩展进行直接监测等。作为石油企业应该及时组织学习国家的法律法规和土地政策，树立法制观念，依法征地、依法用地、依法管理土地资产，依法规范土地资产管理工作，依法维护企业自身的合法权益。土地确权登记是法律对土地使用者合法用地的要求，更是土地使用者维护合法权益的客观需要，由于历史问题等多中原因，油田还有许多存量土地没有进行确权办证，要通过积极宣传国家的法律法规和政策，搞好督促检查，使各单位切实认识到土地确权登记工作的重要性，尽快开展土地确权办证工作，通过合法程序取得油田土地资产的合法使用权，努力提高土地资产的办证率，依法维护油田合法权益，为油田企业加强土地资产管理创造有利条件，确保企业的健康发展。

依法处理和解决好土地纠纷问题。土地纠纷直接影响到油地关系、企民关系的和谐稳定，切实解决好这些复杂和敏感的问题，有利于油田的生产建设和社会稳定。油田企业要和土地行政主管部门加强合作，积极做好沟通协调工作，深入调查研究，在维护土地法律法规严肃性的前提下，尊重历史事实，客观公正，实事求是地处理好油地及企农当事各方的利益，真正走上节约用地、依法用地、规范管理的法制轨道，正确实施和落实土地管理基本国策和各项政策规定。

3、实施土地资产信息化管理，提高工作效率和科技水平。一是做好对土地资料的统计、填报、登记等土地资产管理的基础工作。首先，定期清查土地资产，深入到实地现场，进行详细的调查核实，对占用土地的来源和面积以及基础标志进行详细清查，查阅相关历史地籍资料等，切实做到摸清家底。其次，建立健全土地资产信息档案，做到一地一档，完整保存好征地原始文件、赔偿执行情况、双方经办人签字和有关变更事项记载等。对划拨或征用土地的原始地籍资料归档保管，分类存放，专人负责，严格按照有关规定和程序，做好土地管理档案资料的借阅、查询、移交等手续，做好登记，防止损坏或丢失，坚决杜绝个人私存档案资料的情况发生。

二是建立完善土地资产管理信息化系统，在当前信息化迅速发展的形势下，油田企业要适应发展的需要，开发和实施土地资产管理信息系统，对新增建设用地信息资料可以及时输入，实现土地资产管理信息的更新、查询、上报、下发、等自动化，做到采集数据准确、信息全面、操作规范，实现土地资产管理信息网络化，实现土地资产数据资源共享，提高工作效率和管理效率，为领导及各专业部门进行决策提供重要数据信息，建立起科学合理高效的土地资产管理新模式。

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福州，福建省会城市，别称“榕城”，地处福建中东部的闽江口，与台湾省隔海相望，沿江滨海，下辖5区2县级市6县。全市陆地总面积11968平方公里，其中市区总面积1786平方公里，建成区面积260平方公里。全市常住人口728万人。森林覆盖率57.8%，绿化程度达88.6%。旅游资源丰富。市区地热总储量达9800立方米，是中国三大温泉区之一。福州空气质量指数高，稳居全国排名前列，“福州蓝”已成为福州的金名片，近几年国内外旅客往来频繁，游客量逐年增加。

伴随着中央对福建的支持力度持续加大，闽江口金三角经济圈的战略地位进一步凸显。福州，地位独特，活力进发，拥有21世纪海上丝绸之路核心区、国家级新区、自由贸易试验区、自主创新示范区、生态文明先行示范区“五区叠加”等独特的优势。近年来，福州加快建设“机制活、产业优、百姓富、生态美”的新福州。并以稳步提升的综合实力、宜居宜业的城市环境、便利快捷的城市交通、深厚的历史文化底蕴等共同抒写福州城的独特魅力。福州市委市政府提出今后五年主要发展目标：福州新区建设取得重大突破，成为带动全省加快发展的新引擎；地区生产总值年均增长9%左右，经济总量提前实现比2010年翻一番；“一带一路”战略深入实施，福建自贸试验区福州片区建设取得重大突破，开放性经济发展水平不断提升，自主创新示范区福州片区建设提速。

2017年1月19日，福州市旅游局印发了《福州市“十三五”旅游业发展专项规划》，对福州的旅游规划做了很好的前景蓝图，建成十个旅游休闲集镇，建设闽江口水上运动基地，打造“一核三带五区多点”格局。如何更好地发展旅游产业，带动配套设施建设，笔者认为，要从节约集约利用土地人手。适度加大酒店用地供应，培育良好的酒店营销市场，满足部分高端游客消费需求。为此，本文立足福州实际，结合国务院、省市出台的各项政策，采取有效措施，积极推进酒店项目用地的节约集约化，使星级酒店逐步规模化、产业化，力争形成经济与社会、生态效益的多赢格局。

酒店用地的法律法规规定

根据我国现行的相关法律法规，如《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中A人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。商业、旅游、娱乐用地年限为四十年，酒店用地属于商业用地中的住宿餐饮用地。

福州市酒店项目发展状况

2016年，福州市旅游接待规模不断扩大，旅游消费不断增加，全市接待国内外游客4669.31万人次，旅游总收入达537.29亿元；其中接待入境游客96.62万人次，创汇12亿美元。旅游经济已成为全市国民经济的重要组成部分。到2020年。福州力争实现接待国内外游客超过1亿人次，其中国内过夜游客比重超过50%。

随着旅游业的发展，带动了福州市星级酒店（指四星级以上酒店，下同）的发展。根据国家旅游局和福州市旅游局统计数据，截止2016年，福州市区已开业的五星级酒店有7家，总客房间数为2337间；福州市已开业的四星级酒店有16家，总客房间数为3379间。福州市区星级酒店现有存量总计23家，总客房间数达5716间，其中五星级酒店数量占比30%，客房占比41%。

福州市出让地块配建酒店用地的相关政策

在国务院支持福建省加快海峡西岸经济区建设发展的历史机遇下，福州市政府出台《关于进一步促进旅游业改革发展实施意见》（以下简称《意见》），提出“力争到2020年，旅游业成为‘千亿产业’，全市接待游客总人数突破1亿人次，国内过夜游客比重达60%。旅游业增加值占全市生产总值比重达7%”的发展目标。到2025年，福州全市旅游总收入保持年均15%以上的增幅，推进旅游休闲购物广场、街区和商店体系建设，成为国内著名、国际知名的休闲度假旅游城市。力争2020年建成3个大型旅游购物休闲综合体，争取设立自贸区购物免税店。鼓励利用闲置厂房、园区等发展旅游创意园。差异化建设10个以上特色美食街区、美食城，培育福州特色餐饮品牌和观光夜市。计划到2018年达到5个创意园，2020年达到10个。

在酒店地价方面，考虑到星级酒店用地前期投入大，建成后不可分割销售，品牌营销的相关约束的因素，加之星级酒店客源有限，资金回报周期长等特点，为适应旅游市场要求。适度加大星级酒店供地量，福州市政府于2016年9月下发《关于印发2015年福州市四城区土地级别与基准地价更新成果的通知》（榕政综[2016]248号），对星级酒店用地价格给予优惠政策，四星级以上（含四星级）酒店用地级别基准地价，按照同级别商服用地基准地价的50%。

福州市将大力发展旅游产业，促成招商引资项目落地，加强项目建设开发管理，力图打造成东南沿海绿色清新省会城市，其对旅游项目上的奖励可谓力度大，操作性强，特别是在项目用地上也给予很大的支持。政策上予以积极推动，不断完善旅游要素的配套服务，这在一定程度上增强了有实力房地产开发企业对酒店配套设施用地的需求信心。

福州市近年以来酒店用地出让情况

据不完全统计，福州市近年来公开出让土地中涉及酒店用地有17宗地块，其中四星级以上（含四星级）品牌酒店要求的有7宗。

这些酒店项目地块多集中于仓山区，有10宗，占59%；其他为晋安区3宗；台江、鼓楼区各占2宗，如果全部按期建成，将达到建筑面积74.8273万平方米。这样的规划布局，主要体现了福州市政府“东扩南进、沿江向海”城市发展战略的实施，可以看出仓山区已成为福州城市发展的重点区域，发挥了福州新区、自贸区优势，通过构建各类商品交易平台，加大了国家和地区的经贸往来，增进了客商交流合作。具体体现在以下几个方面：

为满足承接国内外商务活动的需要，提升商务营销服务环境，在福州市各主要中心商务区CBD酒店项目上，给予优惠的土地政策，如海峡金融商务区光明港酒店、奥体中心片区奥体24#、横屿组团片区东二环泰禾城市广场东侧、东部新城办公区港头岛等地块配套酒店用地，可带动各区域商贸建设，经贸往来，加强国际交流，繁荣省际经济。

结合交通枢纽位置、会展及赛事经济等需求，配套酒店用地项目，如火车南站环站新城、奥体中心运动员村配套酒店、会展岛配套酒店及淮安会议中心酒店地块。

应重大旅游项目发展的需要，如鼓岭柱里旅游度假酒店、三江口文化旅游综合体及桂湖温泉旅游用地等，这些旅游项目配建酒店用地吸引了国内外有实力的企业参与竞争，以文化、生态建设为引线，营造特色旅游环境，满足日后国内外游客的需求。

上述酒店地块的规划设计，均符合城市总体规划及片区控制性详细规划，并经专家论证后通过。从土地市场竞争的情况来看，符合福州市商务经济及旅游产业发展的需要。

星级酒店过剩防范措施

从福州市酒店出让总体情况来看，酒店规模和星级酒店品牌上，都有了很大的提升。未来，还会有大型房企进入福州市场，诸如华侨城集团打算在仓山区打造大型文化旅游综合项目；恒大集团意向在琅岐打造高n度假区、建设海峡国际贸易中心等项目；碧桂园等也拟在马尾拿地，这其中不乏一部分项目配建星级酒店的倾向。对此，有人预见福州市星级酒店数量过剩，如强制性要求配建星级酒店，会进一步加剧星级酒店经营的风险，应该减少政府行政干预，让星级酒店回归市场，在数量上要适度控制。

笔者认为，从福州市在全国城市经济实力排名状况、城市规模及旅游资源等方面而言，对星级酒店过剩的担忧不无道理，产业的单一性，有可能导致恶性竞争、资金浪费及资源的过度开发。酒店产业，特别是星级酒店具有投资金额巨大，涉及银行等多种金融机构，资金回笼慢，回报周期长，投入产出存在比较长的时间差，短期内回报率低等特点。因此，如果星级酒店过度供应，很有可能会带来一系列经济及社会风险，甚至带来社会不安定因素。

鉴此，为让风险降到最低，从土地节约集约利用方面考虑，既要使酒店用地在满足当地市场发展的同时，还要对其负面因素在监管上应采取有效措施：

土地管理部门应当会同旅游、规划等主管部门，健全旅游项目用地管理机制，合理规划布局，遵循市场规律，对高端酒店用地作出适度限制，切实防止旅游开发的“房地产化”，避免酒店项目一哄而上，过度开发，导致产品过剩，引起不良竞争等恶性循环的现象。

篇5

职称：总图运输工程师，从事工作：总图运输设计与管理 。

1.前言

土地的定义：土地是地球陆地表层特定地段的自然经济综合体。不仅是一种珍贵的自然资源，可以不断地为人类社会提品和活动场所。土地利用是指人类通过一定的活动，利用土地的特性来满足自己需要的过程。

山地、丘陵占我国三分之二的陆地面积，而沙漠、戈壁、冰川、永久积雪、石地和高寒荒漠等在目前技术、经济条件下难以利用的土地，总计占全国面积的22％，给土地利用带来很大不便。

《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》指导原则──节约集约用地。按照建设资源节约型社会的要求，立足保障和促进科学发展，合理控制建设规模，积极拓展建设用地新空间，努力转变用地方式，加快由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，防止用地浪费，积极拓展建设用地新空间。加强规划统筹和政策引导，在不破坏生态环境的前提下，优先开发缓坡丘陵地、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用地和废弃地，积极引导城乡建设向地上、地下发展，拓展建设用地新空间。

2.工程场地概况

项目场址经前期的论证及决策工作定于四川省攀枝花市金江片区的南部、金沙江右岸的钒钛产业园区内。园区距攀枝花火车站约5km，距攀枝花飞机场约10km，距市中心约25km。正在建设的成昆高速公路从园区通过，并在园区留有出入口，金江片区是攀枝花的东大门，是城市建设和发展的重点地区，具有良好区位优势和方便快捷的交通条件。

场地位于金沙江右岸河谷坡地，总体地形走势西高东低，倾向金沙江河谷。场址规划红线内地块面积为1181亩（约787720m2）。地块西接园区3号路（建设中），沿线长约1.2km，道路设计标高大致为1245m～1218m；北靠园区架空输电通廊，沿线宽约670m，地面标高为1235m～1125m；东侧两端接友邻单位用地，中部接园区2号道路，沿线长约300m，路面标高为1118m～1122m；南端接园区联络道路及山谷冲沟，地面标高为1200m～1150m。

3.原总图用地规划概要

原主工艺设计方完成的总图用地规划如下图。

该用地规划方案依据设计方所在国的相关政策及规范完成，其进厂道路从场地南侧园区一、二号道路规划联络线接引；功能分区清晰合理、物流路径简洁明确；采用大平台竖向布置，可充分配置生产作业及检修场地，利于本类工程项目的改、扩建。

建设方经过前期评估及审查后，提出相关问题有：厂区用地指标较大，达到50 m2/t，不符合我国土地利用政策；未结合山地地形，有效利用山地高差；土石方工程量巨大、竖向连接设施施工难度大、可行性较小，难以达到工程预期的工期要求；进厂道路未有效依托现有园区2号路及规划（在建）3号路，未结合考虑施工进厂便道。

4.优化总图用地规划

经过多次现场踏勘，反复论证各种可行性，切实保证工艺流畅、满足实际生产需求并统筹考虑攀钢十一五钒钛产业发展规划的基础上进行优化。完成布置于地块北部占地约480亩（东西宽510m、南北长620m），由西向东（从高至低高差约60m）依次布置原料分区（2个台阶：原料卸车平台、原料准备平台）、主生产分区（3个主工序台阶）、辅助生产分区（1个台阶）；厂内干道与场地东、西侧园区2、3号道路连通，每个台阶均有干道贯通连接，可形成环形道路系统，确保满足厂区的消防、道路运输及检修需要的总体用地方案。确定。如下图。

4.1细化功能分区，优化布置形式，合理提高土地利用率

与业主方等相关工艺人员密切配合，熟悉、掌握各工序间的相互关系及协同方式，合理采用联合布置形式，细化功能分区（单元模块化），在确保工艺功能及需求的前提下，大致确定各分区用地框架尺寸。

4.2根据山区场地的自然条件、工艺物料流程等优化竖向设计

搜集、熟悉场地自然条件相关资料，根据详实地形图分析地形、地貌，优化组成员通过多次场地踏勘建立对场地的直观认识，初步酝酿场地总体土地利用竖向设计方案。依据主体工艺流程及物料流程对功能分区进行竖向布置基础序列拟定，尽量使物料运输流向沿工艺流程由高至低进行。根据基础序列，对细化的功能分区进行平面布置合理组合，力求平面组合外形规则，以节约用地。与地质勘察人员深入交流，熟悉工程地质、水文地质等初勘资料，掌握相关重要参数。将功能分区平面布置组合代入场地地形图，在规划红线内选择适宜的布置区域，其基本原则为：节约土地并利于场地内其余土地近、远期的充分利用（项目扩建、配套及相关产业集约化建设）；便于先期施工及土石方就近调配。综合统筹相关因素后，选定规划红线内北部区域，毗邻园区架空输电通廊。综合初步总体土地利用竖向设计方案思路、区域等高线走向及地质情况确定厂区竖向分阶轴线。按分阶轴线方向绘制特征位置地形断面图，用功能分区平面布置组合框架尺寸在最直观的方式下推敲场地台阶的设置。统筹分析工序高差配合、通道配置、干道系统构成、地质条件、建筑基础需求、台阶竖向连接方式、排洪要求、厂区景观等，反复调整台阶的划分、各平台宽度及标高、平面布置组合。通过相关技术经济评价过滤出各要素协调平衡、与山区环境和谐相处并能有效降低生产运营中的物流成本、性价比优良的竖向设计及相应的平面布置。

4.3完善厂内干道系统

厂内干道系统在竖向设计及平面布置的确定过程中雏形已形成，依据生产过程中物料运输、检修及人员对道路的需求理顺厂内干道系统，力求便捷、顺畅，必要时形成环状路网。充分利用边角土地，以对周边土地的开发利用不造成阻碍并提供依托为原则进行道路展线克服高差连接各平台并接入园区道路网，结合施工道路力求短捷。西侧利用红线内边角地展线，克服高差12m与规划园区3号路接口，作为原料主进厂路径；东侧跨越高差50m接通至现有园区2号路，满足前期施工进场需求、完善厂区道路运输环境并为后续土地开发利用提供有力的条件。

5.优化效果

总图用地规划经优化后节约土地约700亩、节约土石方工程量上百万立方米，可有效推进工程实施进度，得到工程业主方、各设计协同方、工业园区管理方的一致认可并采纳实施。

6.结语

“因地制宜、统筹协调，将竖向设计作为山区土地利用的灵魂”是本次优化的指导思想。随着工程的实施推进，大量珍贵的经验教训需要我们总结吸收。

参考文献：

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一、充分认识土地综合整治的重要意义

开展农村土地综合整治，是有效推进“三农”发展和城镇化的现实可靠的载体和抓手；是改变农村土地利用粗放状态，提高土地节约集约利用，优化城乡建设用地结构的有效手段；是改善农村村容村貌、基础设施、生态环境，促进城乡公共服务均等化，推进社会主义新农村建设的重要举措。要进一步认识土地综合整治的地位和作用，抓好土地综合整治中建设用地复耕和节约集约用地两个关键环节，扎实推进土地综合整治工作。

二、认真把握土地综合整治基本要求和原则

农村土地综合整治项目要严格按照建新与拆旧相对应的规定，合理确定拆旧复耕规模和建新区建设用地规模，做到等面积、一次性挂钩。严格按照批准的增减挂钩指标规模实施，确保建新用地不突破批准的规模和下达的指标。

城乡建设用地增减挂钩指标应优先保证搬迁农民的新居建设、农村公共服务基础设施建设和农村发展用地，确有节余的，可挂钩至城镇建设或工业区建设。

项目的编制与实施须遵循“统筹规划、有序推进”和“因地制宜、量力而行”的原则。

统筹规划，有序推进。各镇（街道）要以土地利用总体规划为依据，结合城镇总体规划和村庄规划，在2012年6月底前完成土地综合整治规划的编制和报批工作。通过土地综合整治规划的编制，统筹分析土地利用空间资源和资金保障等相关因素，科学确定土地综合整治项目的规模与实施时序，确保土地综合整治依法有序进行。

因地制宜、量力而行。土地综合整治要与同步推进城镇化、工业化和农业现代化相协调，与新农村建设、社区管理、基础设施和产业布局等相配套。要充分尊重农民意愿，确定拆旧范围和安置方式，合理控制安置用地规模，从紧控制公共基础设施的用地规模。城镇规划区内的安置点提倡以公寓式安置为主要形式，努力提升项目的节地率。

三、整合优化土地综合整治资金保障

农村土地综合整治资金由各镇（街道）筹措。土地综合整治项目应与村庄整治、河道整治、农业综合开发、农村联网公路、农村电气化工程等项目有机整合，提升资金的使用效应。

通过土地综合整治节余的城乡建设用地增减挂钩指标归镇（街道）自用，供地时免收新增建设用地指标有偿使用费等规费，所得收益全额返还各镇（街道），用于土地综合整治资金平衡。

市政府对土地综合整治项目实行以奖代补，根据节地率，按节余的城乡建设用地增减挂钩指标量给予奖励，节地率在30%以下的，给予每亩20万元的奖励；节地率在30%以上的，给予每亩23万元的奖励。对整治中农村建设用地复耕后建成的标准农田给予每亩5000元的奖励，市级以奖代补资金在项目验收入库并报部备案后结算。市级以奖代补资金的主要来源是土地出让收益、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等。

各镇（街道）土地综合整治项目启动资金不足时，可申请预支以奖代补资金，预支的资金不得超过项目规划设计方案中的节余城乡建设用地增减挂钩指标的40%。每年年底市政府组织土地综合整治项目实施状况评估，根据评估结果确定优先安排节余指标使用量和下年度以奖代补资金预拨额度，镇（街道）也可根据项目实施进展情况要求提前评估，依据评估结果可再次申请预支以奖代补资金。

对2009年和2010年已批准立项的18个农村土地综合整治项目，根据项目实施现状，节余城乡建设用地增减挂钩指标多的项目，可选用本政策，节余城乡建设用地增减挂钩指标少或没有节余的项目，资金补助政策参照《市人民政府办公室关于印发〈市农村宅基地整理复垦工作实施意见〉的通知》政策按复垦新增耕地面积每亩给予9.5万元补助，节余的城乡建设用地增减挂钩指标使用时，需缴纳新增建设用地有偿使用费等规费。

四、合力推进土地综合整治

市政府将农村土地综合整治工作列入对各镇（街道）工作目标考核，每季度对各项目进展情况进行通报，并将结果作为以奖代补资金拨付，节余指标优先安排使用的重要依据。同时，市政府建立农村土地综合整治奖励机制，根据复耕情况给予镇（街道）每亩1500元的奖励，超额完成任务部分再追加每亩1500元，奖励主要用于嘉奖农村土地综合整治相关有功人员。

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关键词：城镇建设开发区；农村；土地；规划

1绪论

城镇化是农业工业化和农村经济社会现代化的必然趋势。城市化的发展能够带来社会经济关系的剧烈变动，更驱动城乡地域土地利用的重大变革，并由此引发农村和城市协调发展等系列问题。城市化必须以用地作为依托，城镇化进程中土地扮演着极其重要的角色，无论是产业结构的调整、人口的集聚，还是基础设施的建设，都必须通过土地的重新配置来实现。因此在城镇化过程中将土地进行高效、集约利用以促进形成结构合理，功能互补，综合效益最大化的城镇土地利用体系具有重大现实意义。

2我国城镇建设开发用地进程中的主要问题

由于现行的城镇建设用地制度及相关政策还不够完善，不能完全适应当前城市化发展的需要，同时受我国特殊土地国情的制约，加上长期计划经济体制等因素的影响，使得我国城市化进程中面临的土地问题和难题仍然比较突出，土地管理工作任重而道远。

2.1进入城市化快速发展时期，城镇建设用地供需矛盾尖锐

1981―2003年，全国城市建设用地面积每年增加约1011平方公里，以年均6.87%的速度递增。而且由于城市多建于平原地带，所以城市用地的外延扩张多为近郊区优质、高产的耕地。

我国人多地少，耕地资源非常紧张，随着经济社会的快速发展，以及经济结构调整、城市化、西部大开发、生态退耕等一系列政策的实施，城镇发展需要占用耕地，生态退耕还要减少大量耕地，同时，人口还在不断增加，人地矛盾将进一步加剧。

2.2土地利用效率不高的现象较为严重

在计划经济体制下，我国城镇用地的扩展采取无偿划拨的方式，一些单位圈大院占地的现象较为普遍，城镇土地利用效率普遍较低。许多城镇盲目外延，扩大用地规模，盲目搞开发区，导致土地资源浪费严重，特别是中小城市、小城镇及新区和开发区土地粗放利用的现象十分普遍。

2.3我国城市人口密度与国外相比差距较大

尽管改革开放以来，我国的城市人口密度一直在不断增加，但2003年也仅为847人／平方公里，超大城市仅为1405人／平方公里，与国外的差距非常大，因此现有城市在提高人口容纳能力上还有很大的潜力。

2.4区域化的城镇建设用地制度和相关政策亟待完善

我国幅员辽阔，区域自然条件和经济社会发展差异显著。在城市化发展过程中，应当根据不同情况，制定区域化的城市化发展战略以及与之相适应的区域化城镇建设用地制度和政策。

3 我国城镇建设开发用地进程中主要问题的原因分析

存在上述问题的原因，除了我国特殊土地国情和经济社会发展的要求等客观原因和历史积累的因素以外，从主观上进一步提高对城市化发展的认识以及尽快完善城镇建设用地制度和相关政策，是解决城市化进程中一系列土地问题的两个重要方面。

3.1 主观认识方面的原因

从主观认识上看，对我国城市化发展基于的特殊土地国情和保护耕地的极端重要性认识急需提高。有些地方较少考虑全局利益和长远利益，更多地从局部利益和眼前利益出发，不顾城镇发展和建设的客观规律，在城镇发展上追求高标准、高起点；有的地方经济发展较快，忽视耕地保护，追求所谓的“先发效应”；有的地方土地相对较多，认为可以多占耕地；还有些地方及有些人甚至把保护耕地、节约土地同经济发展、城市化发展相对立，认为加强土地管理束缚了经济发展和城市化的发展。

3.2城镇建设用地制度和政策方面的原因

从城镇建设用地制度和政策来看，进一步完善的任务还相当艰巨。当然出现这些问题的原因是多方面的，主要表现在以下几方面。

首先、在规划管理制度方面，目前对城镇用地发展起引导和控制作用的城镇体系规划和城市(镇)规划与土地利用总体规划衔接还不够。按照新《土地管理法》的规定，城市规划确定的城镇建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的规模。

其次、在土地使用和土地市场管理的有关制度方面，存量土地的利用成本比较高，而新增土地的成本偏低，一些有利于盘活存量、控制增量的制度还不完善；农地转用制度刚刚建立，其成效还没有充分显现出来；土地以行政划拨、协议出让为主，有偿使用方式单一，各地在土地市场的发育程度及有关制度的制定和实施方面很不平衡，市场监督机制不够完善，有关农村集体土地流转的制度还没有跟上，市场机制的作用还没有得到充分发挥。

第三，城镇建设用地相关政策还不够配套完善，如城镇地价政策、土地租税费政策、小城镇建设用地政策、农村宅基地政策、乡镇企业用地政策等以及一些其他有关的制度和政策如社会保障制度、户籍管理制度、小城镇发展政策等都有待进一步完善。

4城镇建设开发用地过程中存在问题的主要对策

4.1加强土地利用规划管理，从宏观上引导和加速城市化进程，有利于从宏观上促进和引导城镇合理发展。

4.2通过编制和实施各级土地利用总体规划，统筹安排各类用地，协调和解决城市化进程中城镇建设用地供需矛盾，保障城镇发展合理的用地需求。

4.3加强服务和监管，促进土地市场有序发展和土地资源合理配置。

4.4完善地价和土地租税费配套政策，促进城市建设用地的合理配置和集约利用。进一步完善地价体系，制定积极的地价政策，确保城市基础设施用地、符合城市产业发展方向和用地布局调整方向的用地供应，引导城市建设用地布局和结构的合理调整。

5结语

建设用地集约利用是衡量经济发展水平的重要内容之一。根据当前宏观土地政策与规划目标的要求,必须找出实现建设用地集约利用的有效途径。我国在优化土地利用布局和结构,盘活利用土地存量,科学制定土地使用标准,健全集约用地内在机制,依法从严从紧管理土地方面走出一条节约集约用地的新路子。

参考文献：

[1] 梅昀.土地利用规划决策过程的研究[J].华中农业大学学报. 2009,3.

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关键词：用地指标;指标调整;设计;用地申报

随着国家对土地利用的严格控制和管理，各行业均对各类建设用地编制了相关的用地指标，中石油行业的建设用地也在管控的范围之内，2009年，国家了《石油天然气工程项目建设用地指标》（建标〔2009〕7号）。为更好地理解、使用该指标，有必要对其进行深入分析，并寻求新的设计手法，为节约集约用地提供参考依据。

1用地指标解读

1.1用地指标数据来源

用地指标的数据来源于当时已建的石油天然气工程项目和正在投产运营的石油天然气工程项目，对这些数据进行分类整理以后，按照同类别的站场分别取值的原则，考虑到用地面积能概括大多数场站建设用地的因素进行确定。

1.2用地指标概念

《石油天然气工程项目建设用地指标》中所说的用地指标指的是场站围墙轴线以内的用地指标，因为围墙范围以内的区域其面积是可控的，各功能区块的面积以及防火间距均是有依据和有章可循的；而围墙以外的区域是不可控的，包括边角地、夹心地、边坡、挡墙、截排水沟等，其面积无法预料。所以用地指标指的是围墙轴线范围以内的用地面积。

1.3规范及环保安全理念对用地指标的影响

用地指标的数据来源于当时已建或已投产的石油天然气工程项目（该用地指标开始编制的时间为2005年底），被统计数据的这些项目设计时所采用的主要规范为《原油和天然气工程设计防火规范》（GB50183—93），而2005年3月1日以后的项目设计所采用的主要规范为《石油天然气工程设计防火规范》（GB50183—2004），同时老规范《原油和天然气工程设计防火规范》（GB50183—93）废止，这两本规范在站内各设施之间的防火间距有较大的区别，比方说按照老规范，工艺区与综合值班室之间的距离为10～15m就已经满足规范要求，而新的规范其间距需要22.5m以上。另外为提升场站的安全系数，进出站ESD区都从工艺区分离出来独立成区布置；为贯彻以人为本的安全理念，控制室等人员集中的场所从生产区分离出来独立成区布置，详见图1；为贯彻环保设计理念，场站内雨水均设置雨水收集蒸发池集中起来不四处散排。以上这些均对用地面积有较大的影响，相对于老规范以及用地指标而言，都有较大幅度的增加。

1.4用地指标中站场类型的功能解释

各类型站场的功能介绍是根据站场的数据来源，多个同类型站场共同覆盖这些基本功能，而不是指单个站场包含了该类型站场的所有功能。比方说某类型的站场有A、B、C三座，而该类型的站场具有功能1、2、3三种功能模块，其中站场A包括了功能1、站场B包括了功能2、站场C包括了功能3，这样，该类型的站场其功能模块就会概括为A、B、C三种。

1.5功能的变化

1.5.1功能替代该类型站场原有功能采用了不同于标准的新方法予以实现，尽管该新的方法会导致站场用地面积的增加，但该方法符合国家节能减排的方针、政策，并有利于支持民族产业的发展和技术进步。这种情况导致用地面积的增加，可以向有关部门作出合理的解释。详见图2。该类型站场出现以前没有出现过的功能模块，比方说天然气的分输站，由于干线来气压力较高、分输支线压力较低，在高压差的情况下降压保持流量不变，会出现冷凝，为了解决这个问题，需要在分输站增加一套加热系统。这种情况导致用地面积的增加，也可以向有关部门作出合理的解释。详见图3。

1.6用地指标中附表数据来源的精简

用地指标中附表中的数据对收集的大量的原始数据进行料精简，原因是国土资源部从节约用地的角度出发，将用地面积较大的、利用系数较低的站场从统计数据中进行了剥离，对用地面积相对较为节约、利用系数较高、量值差别不太大的比较集中的数据予以保留，并取其平均值作为基础进行指标确定。

1.7调整系数

《石油天然气工程项目建设用地指标》中所说的调整系数是指地形地貌等场地条件的变化，会使场站内竖向布置方式不同，如台阶、放坡、挡护等处理方式，所以要采用一定的调整幅度。站场建设用地指是指平原地形地貌站场围墙内用地面积，站场建设用地在此基础上考虑不同地形地貌的差别按地形地貌调整系数进行调整，调整后的用地面积包括了填方边坡、挖方边坡、截水沟等设施的占地，不包括站外边角地及代征地部分，站外边角地及代征地面积要根据具体情况与当地有关部门协商确定。”

1.8指标调整

《石油天然气工程项目建设用地指标》中的大部分站场用地指标是采用典型站场分档统计分析法，以典型站场分档用地平均值为基础确定的，在实际运用中，适用条件和相关标准与本标准设定条件和标准不一致时，可根据实际情况进行适当调整，但要附调整原因的详细说明。

2指标调整应注意的问题

当适用条件和相关标准与国家用地指标设定条件和标准不一致时，根据实际情况论证后对指标进行调整。站场设定条件主要有功能设施区块用地和管径序列。如果某类站场增加了用地指标中没有的功能或设施，应加上由于增加该功能或设施而增加的用地作为指标调整。这部分用地包括功能或设施区块实际用地、防火间距用地及因需要规整站场边界而增加的用地。对于管径超过指标的管径序列范围，且超过附表中用地指标测算表中相应输送介质最高管径的站场，可以根据实际需要进行指标调整。在设计文件和专门的用地报批文件中，当站场用地面积超过经地形地貌调整系数调整后的用地指标值时，应详细说明原因。

2.1由于管径增大需要说明的内容

（1）经过本站的干线最大管径；（2）指标中同介质、类型站场进行用地测算时的最大管径；（3）由于管径的增大导致哪些设备的体积尺寸、间距增大，以及相应增加的土地用量。例如：同一站场涉及多种管径，应取其最大管径作为指标套用的依据，且由于管径的增大，导致相应设备尺寸及各种配套设施用地面积的增加。

2.2由于发变电设施规模增大需要说明的内容

（1）采用的电压等级；（2）变配电设施与常规相比，增大的内容及由此到来的用地面积的增加量。例如：电驱压气站中110kV变电站，为了便于与压缩机组之间的联系，缩短电缆长度，减少线损，变频间单独设置、靠近压缩机厂房，这样多出来一个单体，且体量比较大，导致用地面积的增加。详见图4。

2.3增加的工艺区需说明的内容

（1）说明增加的工艺区名称以及因此带来的用地面积的增加量；（2）对于因储罐数量、压缩机机组数量增加的站场，应按指标规定的算法计算增加的用地量；（3）除了按照指标规定的要求计算增加的用地量以外，指标中找不到对应项的，应说明增加的工艺区的功能、自身用地面积及其所带来的安全距离、道路等增加的用地。

2.4增加多路分输需说明的内容

说明分输的路数、各分输的去向以及由此带来的用地增加量。例如：同样是分输站，但分输用户数量不一样，即分输的路数不一样，分输路数多的其用地面积自然会增加，所以不能单纯的以分输站去套用指标。详见图5。

2.5增加的站场类型需说明的内容

对于用地指标中没有的站场类型，不要在站场用地规模的指标值中套用相似类型的站场指标，而应在说明中说明这属于指标值没有涵盖的新型站场。（1）原油站场类型：注入（输入）站、注入（输入）泵站、分输站、分输泵站、减压站、减压热站、注入加热站等。（2）成品油站场类型：注入（输入）站、注入（输入）泵站、减压站（。3）天然气站场类型：分输压气站。以上站场类型都是在已有的工程项目中出现过的，但指标中并没有将其纳入进来，所以要逐个功能进行核实，不能简单套用指标。

2.6规划原因导致用地增加需说明的内容

当管辖站场位置的规划等有关单位对站场防火间距、规划布局等方面有特殊要求时，应说明由此带来的用地面积的增加量。例如：规划要求站内各设施与站外周边各设施之间的安全距离达到一定的量值，但这个距离又包括在围墙范围之内。详见图6。

2.7由于消防安全、环保、灾害等专项报告要求的原因说明

应说明专项报告中对高于防火规范的具体要求，以及由此带来的用地面积的增加。例如：西一线西段鄯善、雅满苏、哈密、红柳等无水站场，由于没有水源，无法设置水消防，功能区块之间的防火间距是规范要求的三倍。详见图7。2.8标准的改变导致用地增加需说明的内容应说明带来用地变化的新标准的具体条款，以及由此带来的用地面积的增加量。例如：规范的修编与更新，会对以前不太合理的间距适当调整，使之符合客观实际、更加安全，新规范间距的加大会增加用地面积。

3设计时应注意的问题

（1）工艺专业在确定进行站场类型的时，既要体现其主要功能，又不要忽略影响站场用地面积的次要功能，全面的站场类型名称，才能防止因站场名称不准确而造成用地指标套用的偏差。例如：具备分输、加压功能的站场，不能只说压气站或泵站，更不能只说分输站，应取名为分输压气站或分输泵站。（2）在防火规范不禁止的前提下，火灾安全性质类似的工艺设备尽可能合并，以减少功能区块和占地面积。例如：各设施之间留有必要的安装距离、巡检空间，满足防爆间距的要求就可以了，没有必要人为地分成多个区块、增加用地。（3）在不影响使用及美观的前提下，建筑设施尽可能合并，以减少占地面积。例如：站内建筑单体只出现值班室或办公楼、综合设备间、压缩机厂房、变频间、泵房或泵棚等，如果除此以外还有别的建筑单体，则有合并的必要。（4）与其他设施具有较大防火间距的设施，如消防泵房、变电所、加热炉，尽量靠近角落布置，其次靠近围墙布置。以减少因防火间距而造成站场用地面积的增加。这种布置方式可以减少设施一侧或两侧的防火间距所需要的占地。（5）充分利用功能区块之间的安全距离设置道路，并尽量减少环型道路的设置，以减少站场用地面积。在两功能区块之间的安全距离里面设置道路，意味着道路并不占用额外的用地面积；在满足要求的前提下减少环道的设置，不仅能节约用地，而且能提高道路的利用率。（6）在满足站场功能实现的同时，不要过分的追求外形的规整，以减少不必要的用地。当规整站场外形需要增加较多用地时，建议保持不规则形状，节约用地。（7）确定各功能区块及各设施之间的距离时严格按照规范要求的起算点进行，区块之间从设施边缘算起，避免从区块边界算起而认为的增大距离、增加用地面积。例如：加热炉、水套炉、锅炉从烧火口或烟囱算起，如果单纯的从这些区块的边界算起，虽然能满足规范的要求，但造成了不必要的浪费。详见图8。（8）合理采用新的设计手法，既满足功能要求，又能有效的减少用地面积。例如：储罐区采用下沉式罐组设计，四周消防道路采用高路堤形式，由于能很便利地达到罐组内有效容积的要求，无需人为地扩大罐组占地面积去满足有效容积的要求，所以能有效地缩减用地面积。详见图9。站内管网采用地上多层桥架敷设形式，既能解决埋地管道防腐难处理的弊端，又能缩减管廊用地面积。详见图10。

4用地申报材料

在用地申报材料中，应明确各站的用地指标值、地形地貌调整系数、经地形地貌调整系数调整后的用地指标值、站场围墙内用地面积、其他用地组成等。如需进行指标调整，或称超指标用地，应说明调整的原因。建议场站用地面积申报材料应分成如下几个部分：（1）围墙轴线范围以内的用地面积（如有放空区时，应单独计列，用地指标中有放空区这一项）；（2）围墙轴线范围以外的用地面积（如不在围墙内的边坡、挡护、截排水设施、边角地、夹心地等）；（3）站外道路用地面积（含路边沟、桥涵等附属设施）。在用地申报材料中，建议强调总、分的层次问题，应对该项目总的用地、各分项用地都有详细的数据。按照指标的要求，如果各类型的站场用地面积均控制在用地指标要求的范围以内，那总的用地肯定不会超标。如果个别站场的用地面积超过了指标的要求，但对超标部分的原因有客观、充足、详尽的说明文件作为支撑，而且该项目总的用地面积并不超标准，那么该项目的用地报审时也能较为顺利通过。

5关于设计深度

由于各项目在可研、初设的审查时，会用《石油天然气工程项目建设用地指标》来衡量，这样就要求我们的前期工作做的更细，尽可能的往施工图的深度靠拢，因为用地指标的数据来源于各项目的实际用地，而设计前期的用地面积一般都会偏大，所以为了符合用地指标的要求、达到国家节约用地的方针、政策，这就对项目前期的设计深度提出了更高的要求，在设计周期及设计投入方面需要做大量的工作，当然，这需要各部门、各专业通力合作，包括业主对项目的总体协调。

6结语

篇9

2007年6月，国家批准设立重庆市和成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。自此，统筹城乡发展由理论构想、政策设计转向操作试验，成渝两地成了这个实验的“领跑者”。统筹城乡综合配套改革涉及社会经济领域的方方面面，其中，土地制度创新是整个改革的重点，也是难点。成渝两地是如何进行设计、实践的?有哪些特点，政策上有哪些突破?不少人都给予深切关注。

本期摘编刊载的文章是国家土地督察成都局撰写的《重庆市和成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区土地制度创新调研报告》的一部分。该报告在深入调查研究的基础上，分析了两市在统筹城乡综合配套改革中土地制度改革的前期探索实践情况、成效、问题及原因，并提出了相关政策建议。

总体思路：“一圈两翼”与“三个集中”

尽管成渝两地在经济社会发展和城乡关系上有各自不同的特点，但两地统筹城乡发展的目标是基本一致的，都强调统筹城乡发展的进程就是“农民变市民”的过程，重庆力争转移800万农村人口进入城市和镇；成都计划在10年内将150万农村人口转化为城镇人口。其中，重庆市的着眼点在于通过“一圈两翼”空间战略的实施，壮大整个渝西地区的实力，进而带动“两翼”发展；而成都市则以“推进工业向集中发展区集中，走新型工业化道路；推进土地向规模经营集中，走农业产业化道路；引导农民向城镇集中，走新型城镇化道路”为核心，推动城乡一体化的进程。

两地思路选择的背后都隐含着这样的战略思维：以健康城镇化为载体的非均衡发展模式。一方面，推动农民变市民、农民变农业工人，推动农村人口向具有空间比较优势的中心城市、县城、城镇迁移，同时通过农业产业化、集约化、规模化集中经营的方式，推进现代农业发展，改善农村地区的社会经济发展条件；另一方面，选择非均衡的发展模式，形成以城带乡、以点带面、全面协调可持续发展的格局。

土地制度创新试验及其评价

重庆市以农村土地流转为突破口，以交换推动农民变市民。重庆市土地制度创新试验的总体思路，是推进农村土地流转，以交换推动农民变市民。在重庆市的土地制度创新试验中，各地积极探索，正在进行多种模式的尝试。

成都市以“三个集中”为核心，推动多项制度改革。成都市从2003年起开始实施统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化战略。在土地管理领域，主要围绕“三个集中”，强力推进工业向集中发展区集中，稳步推进土地向规模经营集中，梯度引导农民向城镇集中，取得了较为丰富的经验。在成都市的土地制度创新试验中，业已形成多种模式：

重庆市土地制度创新试点的效用评价。(1)“双交换”模式。这一做法比较适合重庆市情，也是推动城市化的有效举措，能够逐步推进农民进城，有利于把农民的承包地、宅基地“变现”，使农村建设用地减少与城镇建设用地增加相平衡。因此，该试点只要建立完善的配套政策及合理的补偿标准，逐步有序推进还是可行的。需要注意的问题是对腾出的宅基地及农民承包地，要建立科学合理的处置办法，最大效率地发挥它们的效益，同时也要对退出的这部分农民的后续保障问题予以充分重视。

(2)村级土地利用规划模式。重庆市江北区开展村级土地利用总体规划试点，在一定程度上可以促进村庄的经济发展和农民生活生产水平的提高，对重庆这样一个拥有广大农村腹地的城市具有一定的成效，局部意义上有利于提高各类用地的效率。但在没有上位规划指引下编制的村级规划，如果缺乏有力的监督，就会带来一系列不利影响，不利于全局城乡用地结构的优化。另外，由于当前我国的土地利用规划体系中并无村级规划这一层次，该规划明显缺乏法律效力。尤其是在规划中对基本农田进行空间调整，与基本农田调整需经过国务院批准这一要求有明显抵触，因此，建议慎重开展此类试点。

(3)社会资金参与土地整理模式。重庆涪陵区引进企业进行土地整理，符合国家有关鼓励各种社会力量参与土地整理的政策。但应注意的是，社会力量参与更多是拓展资金渠道，实现土地规模经营，而不宜将整个土地整理工作交由企业来规划组织。政府必须制定政策，在规划、计划制订、村民安置和补偿中起主导作用，并将与企业谈判的主导权交由村集体经济组织，切实保护农民利益，尊重农民意愿。

(4)土地合作社模式。开县渠口镇集中全村土地组建土地合作社，由合作社统一对外招商，以地入股。这一模式有利于实现农地规模化产业化经营，有利于提高农民收入，如果管理到位，也有利于耕地保护，值得推广应用。

成都市土地制度创新试点的效用评价。

成都市在城乡统筹土地制度改革方面试点较早，形成了多种模式，积累了较丰富的经验。

在各种试点模式中，郫县的城乡建设用地增减挂钩试点有利于统筹城乡用地，优化城乡建设用地空间结构，提高土地集约利用水平，改善村民生产生活条件，促进农村劳动力转移。

邛崃的土地综合整理有利于优化用地格局，促进耕地集中和质量提高，促进农村经济发展，建设新居工程对农民进行集中安置也有利于改善农民的生活条件。

温江的“双放弃一退出”试点是“三个集中”政策的具体操作的体现，只要管理规范，尊重农民意愿，有利于优化城乡建设用地结构，提高集约用地水平；有利于缓解用地供求矛盾，促进经济发展；有利于农民增收，改善农民居住环境。

龙泉驿“生态搬迁”模式，有利于山区生态保护，提高农民生活水平，带动产业发展。

锦江区集体建设用地使用权流转试点，有利于整合集体建设用地，显化集体建设用地的资产价值，促进地方经济发展。

政策建议

从两市现有模式的评价分析结果来看，大多数试点是以解决“三农”问题为着眼点，以盘活利用现有农村建设用地为重点，以推进节约集约用地、解决城镇发展用地和促进经济社会发展为主要目的的。试点在保护耕地、优化用地结构、节约集约用地、解决三农问题、促进可持续发展等方面各有有利的一面，但也有一些潜在的问题和风险，需要加强引导和规范。成渝两地可以结合市情，选择如下政策进行探索试验：

政策建议之一：改革现行土地规划管理制度

政策内容：适应统筹城乡改革试验的需要，同意两市加快土地利用总体规划修编和报批，强化土地利用总体规划的整体控制作用；在符合保护耕地、集约用地、集中发展原则和不违背开发区管理政策的前提下，鼓励在规划中体现“三个集中”；在不突破建设用地指标、不降低耕地保护目标任务的前提下，允许两地对用地空间布局做适当调整，农村地区特别是山区结合实际采用适宜的建设用地控制方式，深化规划内容。在规划实施过程中，允许两市根据城乡统筹发展的需要，对规划的非强制性内容适时修改并依法报批。每五年对两市土地利用总体规划实施情况进行一次评估，依此作为规划修编或调整的依据。由国土资

源部牵头制定成渝区域性国土规划。

预期的积极效用：有利于统筹谋划区域发展与资源环境保护，促进经济社会持续快速协调发展；有利于适应客观形势的发展变化及时调整发展战略，增强发展的主动性，应对发展中出现的问题；有利于促进产业集聚，提高土地利用经济效益；有利于疏堵结合，便于各级行政机关和土地行政主管部门依法依规管理土地，减少土地违法违规行为的发生；有利于增强管理的灵活性和及时性，提高管理效率；有利于提高规划对区域经济社会发展的宏观指导作用。

可能出现的问题和风险：增大了规划的监管难度，可能导致建设用地内部挖潜动力减弱，助长建设用地的外延扩张；允许调整耕地和基本农田布局，可能降低耕地和基本农田保护质量。

应对措施：严格规划审查，以保护耕地和集约用地为基本要求，对基本农田保护进行深入研究，扩大规划编制和实施的公众参与和民主决策，提高规划的科学性、可行性和严肃性；加强监督检查，制定规范的规划调整程序，防止和纠正随意调整规划、降低耕地保护要求的行为，对问题严重的地方，及时暂停规划调整；加强建设用地集约利用评价和监测监控，防止建设用地盲目扩张和粗放利用。

政策建议之二：创新耕地保护机制

政策内容：在城乡统筹、以城带乡、以工补农原则指导下，通过多渠道筹集资金，加大对农村、农业和农民的投入，提高耕地综合生产能力；建立耕地保护基金，通过为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴等方式，完善耕地保护补偿机制，提高农民保护耕地的积极性和主动性，做到责权利对称；在保证耕地数量不减少、质量不降低的前提下，允许省(市)域内异地补充耕地；鼓励多渠道筹集资金，多部门参与，集中开展土地整理；鼓励发展土地合作社和农业股份公司，促进耕地规模化经营。

预期的积极效用：有利于切实保护耕地。一方面通过耕地补贴基金的激励，可以调动农民自觉保护耕地的积极性和主动性，另一方面通过签订耕地保护合同，可以强化农民保护耕地的责任意识。有利于减少土地违法行为的发生。由于农民可以从耕地获得经济利益，势必会自觉保护耕地，土地违法违规行为必将大幅度减少。有利于增加农民收入。特别是将耕地保护补贴纳入农民养老保险专户，在一定程度上解决了农民缺乏参加社会保障资金的问题，客观上增加了农民收入，同时解决了农民的长远生计，对逐步缩小城乡差别、减少社会矛盾、统筹城乡发展具有重要意义。

可能出现的问题和风险：建立耕地保护基金，可能增大了监管工作难度。由区县政府与耕地保护责任人签订耕地保护合同。由于工作量大，实际操作中可能变成逐级下签的做法，这与耕地保护基金直接补到耕地惠及农户的初衷不尽一致，需要强化监督和防范措施。可能增加征地的成本，征地工作面临阻力。可能显化一些历史遗留问题，诸如农民要求对以前被平调的耕地享受保护补贴等，在一定时期内会造成涉地量的增加。允许异地补充耕地，可能降低补充耕地的质量。

应对措施：对耕地保护基金的来源和使用方向要加强监管；将耕地保护责任制纳入干部考核；对耕地保护情况进行动态巡查和实时监测。

政策建议之三：探索集体建设用地流转办法

政策内容：在不违反国家土地用途管制制度、不用于商品住宅开发的前提下，在两市各选若干基础较好、管理规范的区县作为试点，在不改变集体所有权的情况下，允许集体建设用地使用权采取“招拍挂”方式进行出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押等形式的流转。

预期的积极效用：符合社会经济发展趋势，为集体建设用地的合理合法和集约高效利用打开一条通道，减少违法用地行为，显化集体建设用地使用权价值，增加农民收入，同时积累新农村建设资金，有利于逐步缩小城乡二元结构差异，实现城乡均衡协调发展。

可能出现的问题和风险：虽然符合社会经济发展趋势，但相关制度准备没有到位，容易造成执行不规范，可能会损害农民利益；可能会冲击国有建设用地市场，在一定程度上影响政府土地税费收入；增加建设用地供应渠道，可能影响国家宏观调控的效果。

应对措施：制定流转办法和细则，对集体建设用地人市的规模严格管控，科学确定不同主体的利益分配比例，特别是制订集体建设用地有偿使用费的征收办法，在局部地区先行试验，积累经验后再逐步放开。

政策建议之四：扩大城乡建设用地增减挂钩试点

政策内容：在符合土地利用总体规划和城乡建设规划、确保城乡建设用地总量不增加和耕地面积不减少、不违背农民意愿的前提下，同意两市启动和扩大城乡建设用地挂钩试点。两市编制三年期挂钩试点规划报部审批，由部里下达挂钩规模，由省级国土资源行政主管部门批准项目区实施方案，允许挂钩归还指标跨区县使用。

预期的积极效用：妥善解决保护耕地与保障发展的关系，优化城乡用地结构和布局，促进城乡协调发展；有利于实现集约用地目标，提高用地效益。

可能出现的问题和风险：对恢复耕地的监管难度大，可能会出现实际城镇用地扩大面积超过农村建设用地减少面积，以及挂钩指标突破规划使用的情况，损害规划的严肃性；可能出现违背农民意愿大拆大建，侵害农民合法权益的现象；增加建设用地供应渠道，可能冲击土地利用计划管理体制，影响宏观调控政策的落实。

应对措施：要求两地结合实际编制详细的挂钩规划，报部审批；部审批的挂钩规模，要求地方严格执行；要保证建新指标使用时符合规划用途管制要求；每年对挂钩项目进展情况和指标使用情况进行总结评价，逐级上报备案。

政策建议之五：改革农用地转用和土地征收审批制度

政策内容：改革城市建设用地审批方式。实行土地征收和农用地转用相对分离，按照“一次审批、分期实施”的原则，依据土地利用总体规划，将两市中心城区5年城镇建设涉及的农用地转用和土地征收总规模，一次上报国务院批准后，再根据建设需要和年度农用地转用计划指标，适时实施农用地转用，每年实施情况报部备案；同意两市开展“征转与实施分离”审批试验，探索国家控制年度用地计划规模，地方负责征收的管理机制；对单独选址项目，探索强化项目用地预审和批后监管，简化用地报批程序的管理机制。

预期的积极效用：发挥地方政府的主动性，促进统筹城乡发展；简化土地审批程序，提高土地审批效率；及时提供城市发展和重点项目建设的必要用地，减少违法违规用地的发生。

可能出现的问题和风险：初期可能会出现地方政府加快用地，出现“寅吃卯粮”；可能导致固定资产投资增长得不到有效控制，影响国家宏观调控政策的实施；后期可能会发生违法违规用地增加的现象。

应对措施：加强批后监管，防止建设用地过快增长；利用遥感卫星、视频监测等现代手段，加强建设用地监测监控，及时进行预警。

政策建议之六：建立

宅基地和承包地退出机制

政策内容：要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，建立宅基地和承包地退出机制，科学制定补偿标准，鼓励长期工作、生活在城镇的农民放弃农村宅基地和承包地，到城镇居住；对同时放弃宅基地和承包地的农民，享受与实际居住地城镇居民同等的待遇和社会保障，真正实现农民变市民；对农民放弃的宅基地和承包地，归还集体经济组织，有条件复耕的宅基地要予以复耕。

预期的积极效用：有利于盘活农村空闲和闲置土地资源，促进土地集约高效利用；有利于维护农民土地合法权益；有利于优化城乡用地结构，推动城乡一体化进程。

可能出现的问题和风险：如果制定的补偿标准偏低，可能侵害农民合法权益，引起农民的抵触情绪；如果制定的补偿标准偏高，可能加重地方政府财政负担，并可能给城市发展增加压力。

应对措施：坚持将农民的近期和长远利益作为工作的出发点和落脚点，制定详细的工作方案并进行政策评估后，有序实施。

政策建议之七：探索建设用地指标交易办法

政策内容：对基于公平原则分配的规划指标，探索建立市级的建设用地指标交易平台，实现区域之间的发展权转移；对挂钩项目的建设用地指标，探索采用拍卖等方式进行交易的机制。

在土地利用规划、计划中，区域间各类建设用地指标以及耕地保护指标的协调平衡，实质上是区域层面上的土地发展权利分配问题，一旦涉及具体的地块使用，土地用途管制将发挥显著作用，土地发展权也随之得到显化，而仅依靠行政管理手段完成区域之间、地块之间的土地利用的利益平衡，往往难以达成理想的协调结果，引入市场机制进行建设用地指标的交易，可以作为有效地补充。

预期的积极效用：采用计划和市场相结合的方式，解决成渝两地当前各圈层发展不平衡的问题，修正规划编制目标与实施环境的偏差，减少城市扩展需求与耕地保护之间的冲突；推动行政区内的“城乡挂钩”政策的有效实施，有利于发挥级差地租的收益，使建设用地能够在空间上置换到发挥更大效益的区域，实现有机集中条件下的高效利用。

可能出现的问题和风险：规划指标难以体现绝对的公平，将人为分配的指标价值显化，容易引起地方政府之间的矛盾和冲突，而以远期发展权换取近期利益的方式，可能会损害某些区域的可持续发展能力。

应对措施：尽量提高规划指标分配的科学性，减少人为因素干扰；要科学核定纳入指标库的规模和比例，为地方预留长期发展指标。

政策建议之八：改革划拨土地使用制度

政策内容：根据宏观调控需要，对新增划拨土地实行“评估作价、建立台账、记账划拨、价值管理”，显化划拨土地价值；对划拨土地类型进行细分，建立学校、医院、高速公路等类划拨土地的有偿使用机制，探索国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及其他各类社会事业用地有偿使用机制。

预期的积极效用：顺应社会经济发展趋势，提高国家宏观调控能力；提高划拨土地的节约集约利用水平；拓宽城市建设资金来源渠道；改变原划拨土地补偿标准较低的状况，维护农民合法权益。

可能出现的问题和风险：可能会受到现划拨土地受益主体的阻挠。此外，划拨土地有偿使用的费用标准还需要论证。

应对措施：投入专门力量尽快加强研究，加大舆论宣传力度，有选择地逐步展开。

政策建议之九：探索建立地方土地调控基金制度

政策内容：建立政府土地调控基金，探索多途径的土地储备筹资渠道，参与土地储备和土地一级开发，提高政府调控土地市场能力。

目前，土地收购储备缺乏资金来源，可考虑从土地出让收入中，划出一定比例资金，建立土地调控基金，主要用于土地收购储备，有利于避免土地收购储备过度依赖银行贷款，解决收购储备资金来源不足的问题。考虑到两地土地出让收入状况不同、土地收购储备所需资金差异较大，难以统一确定实施办法，由两市结合实际研究确定。

预期的积极效用：可以遏制地方政府盲目圈地、片面追求土地收益的短期行为；增强政府土地调控能力，促进房地产市场健康发展，推动用地行为纳入依法规范的轨道。

可能出现的问题和风险：没有法律保障的基金会成为地方政府的非法收入来源之一，可能会产生权力寻租行为。

应对措施：制定详细的基金建立及使用办法，加强资金审计监管。

政策建议之十：改革土地执法监管体制

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关键词：土地整治；分析

中图分类号：TU7文献标识码：A文章编号：

1 土地整治的意义

我国人口众多，人地矛盾突出，而经济发展处于快速上升期，建设占用农用地不可避免，大量耕地的减少直接威胁到国家的粮食安全。实现国家粮食自给，确保粮食安全，关系到国家的长治久安。20世纪90 年代后期，我国耕地数量总体上呈下降趋势，耕地的质量也在不断降低，为土地资源的可持续利用带来不利影响。土地开发整理是补充耕地的有效手段，同时也是提高耕地质量的主要手段之一。由于我国耕地后备资源不足， 并且开发需要的经济和生态代价很高, 因此通过土地整理，进行农田整治，增加有效的耕地面积，扩大综合生产能力，提高土地利用率和产出率是缓解我国人地矛盾的重要手段之一。

国家的土地利用规划体系里面，土地整治规划是土地利用总体规划的子规划，但现在随着国家对土地整治工作的重视，土地整治专项规划差不多达到土地利用总体规划同等重要程度。主要体现在两方面：一方面规划的论证程序与总体规划一致。评审的级别提高了，省一级的土地整治规划由国家评审，市一级的土地整治规划则由省评审。另一方面内容也丰富多了，在规划前期阶段要对度设立的专题进行全方位的论证。 土地整治的主要目标是“稳量、提质、增效 ”，除了有效补充耕地数量外，将更加突出提高耕地质量，提高土地效率和改善生态环境，积极促进耕地保护，从以数量管护为主，转向数量、质量、生态保护相统一，更突出土地生态景观建设和政策制度创新。

土地整治规划将分类型确定土地整治重点区域，重点组织实施重大工程以保障土地整治目标的实现。本文将以土地利用现状为基础，结合土地整治规划和城乡建设用地增减挂钩政策，研究土地整治规划的编制。本研究要积极响应国家号召，坚持以农用地整理为重点，加强农田基础设施建设，着力提高耕地质量等级，大规模建设旱涝保收高标准基本农田，促进农业现代化和城乡统筹发展，促进集约利用土地，提高土地利用率和产出率；提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益，达到土地资源可持续利用的目的。土地整治规划的意义主要包括：

有利于科学合理开展土地整治工作

科学编制和严格实施土地整治规划，有利于整合资源、引导资金、整体推进土地综合整治、有效补充耕地、提高耕地质量、建设高标准基本农田、切实落实耕地保护目标任务；有利于有序推进农村建设用地整治，改善农民居住条件和农村环境，完善农村基础设施，推动农业现代化和新农村建设，促进“三农”问题的解决；有利于优化城乡建设用地布局和结构，节约集约利用土地，缓解工业化、城镇化加快发展的土地供需矛盾，促进城乡一体化建设和经济社会全面协调可持续发展。

1.2 有利于社会主义新农村建设

土地整治规划的实施，能够显著提高村庄拆迁、整合的力度，改变村庄体系内村庄等级、规模、结构和空间分布，重塑城乡建设发展新格局。同时，通过土地整治规划的实施，可以增加农用地特别是耕地面积，提高耕地质量，改善生态环境，为实现农业的现代化和规模化经营创造条件。 促进农村经济发展与和谐稳定。

1.3 有利于城乡统筹发展

土地整治规划结合城乡建设用地增减挂钩政策，统筹研究，将有利于城乡统筹发展，推动社会主义新农村建设；规范农村城镇化进程，调控土地和人口城镇化的进程；优化土地结构，提高土地集约利用；缩减农村建设用地，为经济建设提供发展空间。从长远来看就是新农村建设和城乡统筹发展的新平台。

2 我国土地整理的分析

我国是世界上开展土地整理最早的国家之一，从公元前1066 年的西周时期的井田制到后来的秦汉屯田制、西晋占田制、北魏隋唐的均田制等，直到目前我国的土地整理都未间断过。建国初期，以实现“耕者有其田”的目标，进行土地权属变更；20世纪50 年代的化将土地收归集体 ；70 年代，以全国农业学大寨为目标；80 年代土地整理以推行农村联产承包制及兴办乡镇企业为主线，土地利用方式和用地结构都发生了巨大的变化；90年代开始以编制土地利用具体规划来大力发掘土地利用潜力，增加耕地面积，提高耕地质量为主要方向进行了土地调整。

2000 年 10 月 1 日，我国土地开发整理规范、土地开发整理项目规划设计规程和验收标准颁布实施；2003年，在土地利用总体规划指导下，国土部编制实施了《全国土地开发整理规划》，2000 年以来对土地整理规划设计的研究和著作也对土地整理的规划设计逐步规范化、科学化提供了依据。由于土地整理的地域性较强，目前，我国正在全面推行土地开发整理工程建设标准的研究，2005年该标准的研究在全国十多个省(市、区)已展开了试点，随着工程建设标准研究的全面推行，将更有利于土地整理项目规划科学合理、因地制宜为

项目区服务。 2006 年 11 月 7 日颁发的《财政部国土资源部中国人民银行关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》中规定 ：从 2007 年 1 月 1 日起，中央分成的新增建设用地土地有偿使用费，各省、自治区、直辖市、计划单列市分成的部分加上中央财政专项分配的新增建设用地土地有偿使用费，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支。资金收缴使用方面，坚持“取之于土、用之于土”的原则，在我国土地整理尚未产业化，融资渠道较窄的情况下，为土地整理的进一步发展提供了很好的资金保障。近年来我国在村庄规划和整治方面开展了不少工作，在经济较发达的北京、上海、江苏、浙江等地积累了不少宝贵的经验。

2.1 上海郊区对“迁村并点”的相关研究

迁村并点是将郊区县中现有规模小、用地大、基础设施落后的自然村居民迁入择点而建的中心村或集镇， 并将原居住宅基地还耕。 中心村作为非城市化地区的基本居住点，是指具备一定规模的基础设施，承担一定地域范围内农村人口的居住及生活服务功能的农民居住地。通过迁村并点，可以解决现有自然村过多过小的问题，提高土地使用的合理性和有效性，可以解决耕地严重浪费，基础设施建设投入成本过高的问题。可以精简农村的管理机构，形成合理的村镇网络结构，促进农村剩余劳动力向二、三产业流动以推动城市化进程。迁村并点的对象主要针对以下几种情况：原有分布零乱、规模较小的自然村落，市政工程引起的原有村落的动迁，由于土地征用而造成的动迁。迁村并点的选点原则:向集镇和工业区靠拢；依托大市政和道路交通；选择基础较好的自然村或500 户以上的大村拓展建设；另建中心村。迁村并点的归并原则：一般村落向交通便利的村落集中；经济落后的村落向经济发达的村落集中；小规模村落向大规模村落集中。中心村的规模按照规模效应的角度并参照市区内最小组团的配套水平，同时考虑农村的人口密度远低于市区水平，可将中心村的最小规模定为 1000-1500 人。

4.2 北京郊区对“农村居民点整理”的相关研究和实践

农村居民点土地整理主要是运用工程技术及调整土地产权，通过村庄改造、归并和再利用，使农村建设逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。农村居民点整理的内涵是指从宏观上对农村居民点数量、布局的调整和从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、布局调整的综合措施。农村居民点整理有利于节约用地，促进耕地总量动态平衡和耕地占补平衡目标的实现。农村居民点整理是农村社会可持续发展的重要手段。农村居民点整理有利于发挥基础设施的规模效益，促进农村社区发展的现代化进程。农村居民点整理分为三种策略模式，分别为:包入式策略模式，指由于城镇用地规模的扩展将附近的村庄直接包入；迁弃式策略模式，指原居民点的人口全部迁移离开，作为村庄功能丧失的一种居民点发展方式，其结果是使农民住宅向中心村和集镇集中，使乡镇企业向工业园区集中；归并式策略模式，指将几个相邻近的农村居民点在其自发改造过程中，利用宅基地的审批管理等手段引导其归并至其中某个居民点，形成一个较大规模的、 利于公建和市政设施配套的现代化农村居民点，即中心村；征用式策略模式，指一部分农村居民点由于建设工程需要土地被征用，村庄被拆迁，人口直接进入城区、镇区或选择接近就业点的大型居民点进行安置。农村居民点整理的运作模式可以有政府主导模式、 政府与市场结合模式 、市场运作模式和自主整理等多种模式。

参考文献：

[1] 高向军.土地整理理论与实践[M].北京：地质出版社，2003，4.