节约集约用地分析范文

导语：如何才能写好一篇节约集约用地分析，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键字：黔南州 城镇化 土地资源紧张 建设用地节约集约利用路径

随着改革开放不断深入，全国发展日新月异，黔南州的经济发展也取得了客观的成果。农业农村经济保持平稳较快发展，粮食产量连年稳中有升。城乡居民收入持续增长。工业方面，黔南州新建了一批富有活力的工业园区，通过招商引资，拉动了城市经济发展，城镇化成为黔南州发展的必由之路。但是，快速发展的工业化和城镇化经济不能掩盖黔南州发展过程中出现的新的弊端。现推行的城镇、工业化，在没有科学论证前提下，以多点较大面积布局各类工业园区，同时增加了部份基础设施用地，不断地蚕食着农民赖以生存的土地特别是耕地。黔南是一个多民族自治州，以布依族为主的多种民族长期聚集在山区生活。虽然城镇化发展日新月异，但很多老百姓仍然选择保持着古老原旧的生活方式，很多农民搬迁到城镇中后仍然靠务农为生。但是城镇扩大占据了他们的土地，确为无耐。为避免或减少这样不和谐的事情，同时又不阻碍经济社会发展的脚步，合理调整土地利用结构就尤为重要。于是，为了解决这个问题，结合黔南州实际，推行节约集约利用土地是首选之路，是发达和人多地少国家通常选用的途径。

一、黔南州城乡建设用地基本情况

黔南州全称是黔南布依族苗族自治州，地处贵州省中南部。据守大西南出海黄金要道。靠近省会贵阳。黔南州始建于1956年，是贵州省的南大门。黔南州下辖2市9县1自治县，州人民政府驻都匀市。全州土地面积26191.8平方千米（第二次土地调查数），人口322.64万（规划中期评估用2012年的常住人口）。聚居着布依族、苗族、水族、毛南族……等多种民族。

黔南州地处云贵高原东南部向广西丘陵过度的斜坡地带，地势西北高，东南低，平均海拔997米。以山地为主，拥有世界上同纬度仅有的保存完好的喀斯特森林地貌。

根据2012年的土地变更调查结果，城乡建设用地52974.04公顷，其中城镇工矿用地15756.84公顷，人均城镇工矿用地120.61m2/人，已超出规划人均城镇工矿用地约束性指标98m2/人。总体看，人口城镇化发展速度跟不上用地城镇化的进度。

二、黔南州城乡建设用地存在的主要矛盾分析

首先，城乡建设用地结构和布局不尽合理，利用效率低下的实际问题。这与新兴的城镇发展要求缺乏完善的城乡土地利用规划体系，还没有形成合理的集约节约利用建设用地的评价体系有关。这导致了城镇和乡村建设用粗放和部份闲置，同时给生活环境带来脏乱。没有很好发挥土地经济、社会、生态“三位一体”效益的最大化。

另外，黔南州的丘陵、山地大部分不适宜开垦耕地和搞建设。而建设用地多选择在地势较平坦（缓），有水源，交通又便利的土地，这些土地基本上都是农用地或是优质耕地。黔南州经济发展相对滞后，用地结构还是农用地占多数，但是黔南州人均耕地面积不足世界平均水平的40%，其中优质耕地不到耕地面积的17.40%。耕地面积本就紧张，在城镇化的发展过程中还需要大量的建设用地，占用耕地或优质耕地不可避免，这更加剧了耕地保护工作的难度。出现了农业经济和工业经济争抢土地，相互制约的现象。

除此之外，“集体”土地征用变更为“国有土地”执行困难也是制约建设用地合理结构和统一规划的原因之一。土地所有权和使用权流转或征用补偿标准不同区域经济发展水平不一样而制定标准不一致，导致相近同一土地类型、同一个工程征地补偿有高低，引起很多农民不接受其补偿额度。因此，拒绝接受征用，影响用地统一规划。

还有建设用地规划的技术不完善和在监管环节上存在问题。在土地资源供需日益紧张的今天，各地区各业在没有统筹规划之下，各行其是，导致行业规划用地重叠或重复规划，急于“扩张”用地，不断扩大建设用地总规模，形成无序、不合理利用土地资源的局面。在用地管理层面上，节约集约利用土地的意识不强。这些都是没有完善用地效益评价考核体系和监管督查机制造成的。

三、黔南州城乡建设用地节约集约利用路径探索

鉴于建设用地供给有限，各业发展用地协调困难的情况下，充分利用现有建设用地，把现有的城乡建设用地发挥出最大的作用，这不仅符合国家低碳经济发展模式，更符合黔南州经济发展的实际状况。

发现问题想办法及时解决，是处理黔南州城乡建设用地存在问题的基本思路。

目前看来，黔南州城乡的土地结构不尽合理。存在效益低下的工矿企业和行政机构地处城镇中心的黄金地段，而商业用地和金融用地却零散的分布在城镇。针对这种情况，可以采用调整地价、租金和税收等手段，逐渐把效益低下的机构迁出黄金地段，采用扇形、同心圆形式的城镇架构，在城镇中心发展商业中心的雏形，把居民调整到商务中心，而一些工厂仓库等占地面积大又效益低下的用地迁至城镇周边最。

人口城镇化，解决农村零星分散居住区是首考虑问题。由于黔南州地理自然条件限制因素多，地势崎岖，地貌破碎，可利用土地资源分散，导致村落呈星状分布，这种松散的用地形式不科学。采用聚少成多聚沙成塔的方式，把小村落合并为大村落，大村落合并成为城镇，中心村变为集镇，实现农村居民点用地集约化，把调整出来的宅基地规划为农用地特别考虑复垦为耕地，以达到保护耕地保障发展用地。把腾出来的建设用地指标供给城镇发展，做到城乡统筹，用地增减挂钩。

城镇年轻化，为城镇发展注入了新的活力。地处偏远，黔南州很多城镇建设时间短，都存在着发展面积小、经济发展缓慢的问题，有的城镇内部存在废弃的工厂和无人居住的棚户区。由于经济总量小，这些地方年久失修无人利用。但是，用发展的眼光看，这种闲置土地是极大的浪费。在过去，黔南州交通闭塞，外资少，政府无力进行旧城改造。但是，如今的黔南州已经和过去不一样。近几年，各县（市）都在建工业园区，引来了外资企业，用地发展需要新建设与旧改造相结合。拆除旧烟囱，推平旧砖墙，拆除老厂房，充分利用未利用地。城镇中心应该充分发挥土地应有价值，公开竞标，把好地段提供给发挥作用大的商家。

制定合理完善的土地征用补偿方案。土地征用之所以有难度，是因为土地是农民基本生产资料，是他门资产，征地涉及到农民的核心利益。集体土地征为国有土地变更，补偿依据和地类补偿标准，这些问题都要有一个完善的土地征用补偿管理办法。这是一个涉及面广而复杂的问题。当农民成为城镇居民，这不是简单的从平房到高层楼房的居住。居住在平房意味着自己打井吃水，免费，砍自己的山上柴火生火取暖，免费，在自己的菜园里种菜吃菜，免费，而是天然、无污染的。而居住在城镇中，意味着水、电、供暖费，吃一颗白菜都要出钱买。对于靠务农为生的村民来说无疑加重了负担，考虑长远生存，才是失地农民转为城镇居民需解决的困难根本。为了解决这个问题，就要占在老百姓的眼光考虑处理问题。除了补偿征地之外，政府还要帮考虑失地农民工尽快适应新生活的技能培训和长远生活保障出谋。

征地补偿方案制定合理性，只是建设用地集约节约利用的一个执行手段。从技术层面考虑，可以采用经济手段，市场调控，通过适当调高土地价格，会使企业出于自身考虑，自觉采取节约用地措施。

四、黔南州城乡建设用地节约集约发展的意义

顺应低碳经济发展趋势，建设用地应做到集约节约化利用。相比较，黔南州适宜耕地开垦和建设的平地、缓坡地有限，而陂坡生态用地面广，耕地面积少，农业用地发展后劲相对不足。因此，在建设用地指标少，扩大建设有困难。节约集约用地是唯一出路，在用地方面要从经济、生态环境质量提高综合考虑，建设用地要以提高建筑容积率为主攻方向，城乡内部用地要提高绿化用地比率，保持合理的建筑密度和良好的通风、采光条件，体现民族特色。这对黔南发展新型工业、城镇、农业现代化都有帮助，对加快推动全州城乡生态旅游业快速发展有十分重要的现实意义和深远意义。

结束语：

建设用地节约集约利用是解决黔南州建设用地供给紧张的可行之路。通过调整土地结构，改造旧城区，人口城镇化等具体手段可以提高建设用地集约节约化利用水平。但是笔者知识面有限，认识不够深刻、总结不够全面，在分析和建议中还会存在不足或问题。希望看到每一位工作者的努力。

参考文献

[1]刘汉成，梅福林.城市化进程与耕地保护及失地农民关系研究[J].新农村理论月刊，2007（8）

[2]马巨革.山西土地节约集约利用潜力评价与对策[J].中国土地科学，2008，22（10）

[3]顾湘，姜海，曲福田.区域建设用地集约利用综合评价——以江苏省为例[J].资源科学，2006，28（6）

[4]黔南州土地利用总体规划（2006—2020年）实施评估报告2013。12

作者简介

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[关键词]城市节约集约用地；用地制度；创新思路；研究

中图分类号：U214.09 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）12-0002-01

1.城市节约集约用地制度分析

近几年国家就以国家节约集约利用试点开始了一些节约用地制度的实验研究，而在多年的制度研究试验中，分析了以"双向约束"为主的制度创新模式，这类创新模式明显的为城市节约集约用地做出了一些主要成效和贡献，这也为更多的土地研究人员提供了分析的助力，帮助更多人研究出对城市节约集约用地制度创新思路的研究。

1.1 土地利用总体规划管控制度不够

土地利用总体规划管控制度是在研究城市节约集约用地制度的必要前提。如果不能够在实行建设用地总量规划控制制度之前，将总体规划控制到位，这样的控制制度是不够科学的。从而导致城市土地市场在一定时间内的控制总量不稳定，这也会导致无法确定各类建设用地总量。为了能够将城市节约集约用地制度的落实更稳更快更好发展，一定要利用总体规划空管制度将土地利用总体规划确定下来。因此，在本文的制度分析中，要根据建设用地规模、布局、结构和时序安排进行总结分析，研究出好的应对办法。

1.2 土地利用计划调节制度不严谨

土地利用计划调节制度是城市节约集约用地制度中非常重要的一个环节。在国家土地利用计划中，必须要针对时时的状态而进行调节，如果调解制度不严谨就会导致年度土地利用计划管理不正常。而根据笔者在本次学术论文的报道中发现，土地利用假话在加强和改进土地利用年度计划管理的时期表现出来的调解制度确实不严谨，这就导致了国家土地市场在严格控制新增建设用地总量的时候出现了和总量制度计划不符的现状。这一现状导致了土地城市建设中很多版块环节的利用率不够。这些都是源于土地利用计划调解不严谨而发生的。为了保证新增建设用地占用耕地的数量和年度土地利用计划相符，一定要实行差别化的细致调解制度，并且积极地把年度土地利用计划归档入案已被后期调查。这样才能够在降低经济发展对土地资源的过度消耗的同时增强土地利用计划调解制度的严谨性。

1.3 建设用地使用标准控制制度不强

建设用地使用标准控制制度是城市节约集约用地制度计划安排中最后一个重要事项。在每一次实行建设项目用地标准计划的时候，都会从最初的计划投入，到最后的建设用地标准控制来结束。这一准入标准都是通过每年实际的土地用量和预测建设工程总量来制定的。为了更好地节约城市土地，更集中性的发挥出宏观调理土地用地的优势，一定要在每一年都按照标准能控制来完成制度的修订和实施。在研究了前辈关于限制禁止用地目录的资料文献后发现，当前的建设用地使用标准控制制度不强，这样的控制资源消耗高、环境危害大，而控制之后产生的效果也不好。如果能够增强这样的控制制度，将能够有效的改善产能过剩、土地利用强度低的现状。根据现代工业用地发展，如果能够从工业用地节约用地集约和优化配置，则可以较好地实现这一目的。

2.城市节约集约用地制度创新思路研究分析

在研究城市节约集约用地制度的时候，自然也要根据各地《意见》确立的节约集约用地制度体系来试着分析一下应有的湿度创新思路。只有不断与时俱进，加快制度落实和体制机制创新才能够更好的为城市节约集约用地做贡献，将国家的土地市场发展的更好。近期开展了一些集中的制度创新研究，并总结出了以下工作创新思路。

2.1 全面部署开展节约集约用地制度建设工作

在研究关于城市节约集约用地制度的创新思路时发现，目前各省级国土资源主管部门都是按照国家规定本《意见》要求进行的部署工作。但是在2012年底前，这些部署工作基本上都是局限于本地区的。如果想要建立符合本地区，也符合全国走向的土地经济社会发展水平，一定要全面部署开展节约集约用地制度建设工作。由此看来全面部署开展节约集约用地制度建设工作，对于各省级国土资源主管部门的工作制度有很大的帮助。为了能够更好地节约集约用地，要按照规定进行部署工作，全面抓紧部署安排节约集约用地制度的建设工作对于现时期的城市土地市场计划有很大的帮助，因此，应当尽早的全面开展制度建设的各项工作。

2.2 加快制定规划管控和计划调节的专项制度

在根据现有的城市土地建设用地安排中发现，严格按照土地利用的审查工作可以帮助更好的制定土地规划的专项制度，这样的建设性安排是具有很大作用的。如果想要更好的发展新一轮土地利用总体规划效率，一定要加快制定规划管控和计划调节的专项制度。这种专门为了加快节约集约用地制度供给而设定的加快制定规划管控和计划调节的专项制度对于城市土地市场的开发和后期的供给有很大帮助，但凡是为了体现和落实规划管控制度的想法都要从这加快专项制度的调研入手。本文在研究城市节约集约用地制度的实验中发现，要想价款诸多专项制度一定要从各地的严格落实规划管控制度着手，这样才能真正有效的提高速度。

2.3 城市节约集约用地制度创新思路改革探讨

为了城市节约集约用地制度，并且完善土地市场监测监管系统提高相应的土地制度的创新，探讨和引发新一轮的创新思路改革，有必要针对现有的城市地价监测系统数据进行分析，并总结出一些可以有效发挥国土资源的政策。利用这些创新思路和政策来完成新一轮的城市土地施工控制改革方案。

2.3.1进一步完善节约集约用地鼓励政策

在城市节约用地的创新性办法中，名列前茅的就是进一步完善节约集约用地鼓励政策。这种鼓励政策对国家政府和私人企业都具有一定的鼓励和支持意义，可以帮助更多的企业利用已有存量土地进行应有的土地建设，这样也就减少了普涨和浪费。进一步完善这样的节约集约用地政策自然可以进一步的贯彻和落实股利政策了。有了这样的创新思路，对于政府企业下一步的土地建设也有了带头作用，从而形成良性的循环发展。

2.3.2积极开展节约集约用地试点创新

有了进一步完善的思路之后，可以试着积极开展节约集约用地试点创新。这样的节约集约用地试点创新是要根据国家政府的指示，按照宏观的整体调控来继续深化已开展和未开展的土地，依次协调统一整体的徒弟市场，避免发生增减挂钩、工矿废弃地的浪费现象。本文在研究分析了当前中国的城市土地市场运行状态之后，认为复垦调整利用、低丘缓坡荒滩等再利用是具有相当重大的意义的，必须要积极开展节约集约用地试点的创新。

2.3.3严格执行建设用地标准

在针对城市节约用地的情况进行了一些监测监管之后，得到了一些关于建设用地总量和实际建设用地总数的数据，经过分析研究认为，两者数据之间的巨大相差是由于没有按照建设用地标准实施而产生的浪费。如果能够严格执行建设用地标准，就能够及时废止不合理的建设用地批准，也就可以解放一部分的用地征地，从而让废弃的用地得到更好的发展。为了达到这样的目的，就需要加强监测监管城市用地征地市场，并且严格执行建设用地标准。为了更好地建设和发展土地资源，并且节约利用国家的徒弟条件和经济，一定要谨记跟随社会发展现状，随时提出更好地用地制度创新思路和改革方案，这样才能够加快制定用地新标准。

3.结论

笔者针对城市节约集约用地制度和现有的工作方式进行了研究，集中研究了节约集约用地过程中现存的缺点，并针对国内的城市土地资源和运行控制方法优缺点整理了一些关于用地制度创新思路的看法和建议。

参考文献

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关键词：土地利用；工业园区；节约集约利用；长沙市

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）04-0182-03

引言

土地利用问题，总的来说是指社会经济快速发展对土地利用增长需求与限制土地利用有效供给的经济、社会、生态诸要素间存在的矛盾关系[1]。开发园区土地集约利用作为土地利用问题的重要组成部分，是发展循环经济、建设节约型社会和贯彻落实科学发展观的必然要求，是中国必须坚持的基本方针[2]。2012年，《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国土资发[2012]47号）指出要完善开发园区土地集约利用评价，对节约集约用地园区实行用地政策鼓励。中国经济正处于高速发展时期，建设用地需求十分旺盛，且由于中国人多地少、耕地资源严重不足、存量土地低效、粗放利用现象严重，土地供需矛盾十分激烈。因此集约利用土地是经济可持续发展重要途径[3]。本文结合长沙市开发园区土地集约节约研究实例，对长沙市四个国家级开发园区的土地集约利用情况进行评价和对比分析，为长沙市开发园区的土地利用管理提供一些参考依据。

一、长沙市开发园区土地利用现状

长沙地处湖南东北部，是湖南省的省会，全省的政治、经济、文化中心，在湖南省的14市（州）中，土地集约程度也最高[4]。随着中部崛起战略的实施，长沙市逐渐形成综合技术创新型的长沙国家高新技术产业开发区；工程机械、汽车及零部件为主导，电子信息、新材料、食品饮料、轻印包装等为补充的产业发展格局的国家级长沙经济技术开发区；食品、机电、新材料和现代服务业的“3+1”产业的湖南宁乡经济开发区；主攻发展医药物流的浏阳经济技术开发区。2011年，四个国家级工业开发园区规划占地总面积为37 349.53公顷，已建成区总面积（包括已建成和正在建设的用地面积）为13 901.91公顷。工业总产值为434.98亿元，入驻园区企业达1 134家，就业人口为244 536人，平均单位工业用地累计工业企业固定资产投资达1 057.73万元/公顷，平均单位工业用地工业总产值达5 895.03万元/公顷，平均单位工业用地就业人口达35人/公顷（见表1）。

从表1可以看出，四开发园区从容积率和投资强度指标看，其节约利用程度较高，用地指标符合《工业项目建设用地控制指标（试行）》（国土资发[2008]24号）的要求。因此，今后长沙市开发园区工业用地应在总体上实行总量控制、加快内部挖潜和提升存量土地利用率，进一步评价园区内各工业行业用地的集约程度，确定其开展土地置换和提高土地利用强度的潜力[5]。

二、开发园区土地节约集约利用评价体系

（一）评价指标体系及权重

节约和集约利用评价指标体系设计的基本思路是以节约和集约用地内涵界定为基础，以社会经济可持续发展和土地可持续利用为目标，以合法、合理、高效为出发点[6～8]。长沙市开发园区土地集约利用评价指标体系考虑到开发园区土地利用现状和集约利用内涵，依据《开发区土地集约利用评价规程》（TD/T1029-2009年）的要求，评价指标体系由目标、子目标和指标三层次构成。其中，目标层有土地利用状况、用地效益、管理绩效；子目标有土地利用程度、用地结构状况、土地利用强度、产业用地投入产出效益、土地利用监管绩效及土地利用市场化程度构成。指标层则包括建筑密度、容积率、单位用地固定资产投资强度等13个指标。指标的权重则根据湖南省国土资源厅发文《关于2012年度开发区土地集约利用评价更新工作中指标权重及理想值设定有关问题的通知》（湘国土资办发[2012]76号文件要求确定指标权重和理想值，若指标现实值高于全省统一理想值，则直接以现实值作为指标理想值（见表2）。

利用理想值比例推算法，对评价指标进行标准化处理，按公式1计算。式中：Sijk为目标i 子目标j指标 k的实现度分值，Xijk为目标i子目标 j指标 k的现状值，Tijk为目标i 子目标j 指标k的理想值。

按公式2计算子目标土地利用集约度分值，Fij为目标i 子目标j的土地利用集约度分值，Sijk为目标i子目标 j 指标k的实现度分值，Wijk为目标i子目标 j 指标k相对应子目标j的权重值，n为指标个数。

按公式3计算目标土地利用集约度分值，Fi为目标i的土地利用集约度分值，Wij为目标i 子目标j相对目标i的权重值，n子目标个数。

按式4计算土地节约集约利用程度综合指数。F为土地利用集约度综合分值，Fi为目标i的土地利用集约度分值，Wi为目标i相对总目标的权重值，n为目标个数。

（二）园区工业用地节约和集约程度分析

从评价结果可以看出，长沙市四工业园区集约利用水平分值较高，园区综合平均分值为92.6，属于节约集约利用范畴。节约集约利用综合分值分别为：浏阳经济技术开发区90.79、宁乡经济技术开发区90.75、长沙高新技术产业开发区94.28、长沙经济技术开发区94.58。从四个园区集约利用综合分值来看，经济区位对综合分值影响比较大，长沙高新技术产业开发区和长沙经济技术开发区位于长沙市分值较高，而浏阳经济技术开发区和宁乡经济技术开发区由于土地投入和产出较低整体综合分值也较低。

通过园区指标现实值与省市要求的理想值进行对分析发现，园区土地利用呈现如下特点：（1）土地利用程度分值较高，且土地供应率均高于理想值，这说明了园区土地实现了“开发即利用”的目标；（2）各园区间工业用地率差异明显，其中浏阳经济技术开发区工业用地率为61.92%，而长沙经济技术开发区为35.04%，差异较大，这说明各园区间用地结构存在明显差异。浏阳经济技术开发区的高工业用地率充分体现了以工业用地为主体的用地结构，长沙经济技术开发区的低工业用地率则是由于受园区控制性详细规划限定的工矿仓储用地比重偏小和园区“退二进三”战略导致改变土地用途所影响；（3）土地利用强度较低，建筑密度、建筑容积率、工业用地建筑密度、工业用地建筑容积率低于湖南省市标准值，综合容积率和工业用地建筑密度只为理想值的86%、76%；（4）用地效益、管理绩效和土地市场化程度高，单位用地固定资产投入和单位用地产出值较高，用地效益良好。

三、园区工业用地节约和集约用地的措施与建议

（一）严格用地指标体系，提高土地利用强度

严格工业用地指标体系，制定工业行业节约集约利用土地的标准。抓紧工业企业用地指标的制定、修改及完善，加紧城镇公共项目和基础设施项目建设用地指标的编制。严格按用地指标编制和审批园区发展规划，合理确定园区建设和用地的规模。当建设用地规模超过国家标准、不符合建设用地节约集约要求的，不得审查通过，并按规定要求缩减用地规模。新建、改建、扩建项目要符合控制性详细规划，要对项目用地的容积率、建筑密度、行政办公比率及投资强度、平面布局等方面进行严格审查，制止超过国家的用地指标、建设“花园式工厂”圈地[9]。

（二）优化用地结构，提高园区工业用地率

园区发展应按照 “两型社会”的要求，优化空间布局和促进产业结构升级，坚持走工业集中集群集约发展道路。各园区应根据园区功能定位和区域优势、产业特色，充分调动社会资源促进园区发展，有选择的引进高科技含量、高经济产出、大投资规模、低污染程度的项目，大力发展循环经济，促进园区产业结构升级，提升园区土地整体产出效益，通过产业结构升级促进土地利用结构升级。开发园区用地应符合土地利用总体规划和城镇规划，严格用地结构，且园区用地应以工矿仓储用地为主导，并按照《工业项目建设用地控制指标》配置商服、住宅及交通用地。

（三）加强节约集约机制建设，建立以促进集约利用土地为核心的行政管理体系

强化园区的节约和集约用地意识，健全和完善土地管理体制，明确各部门在集约利用土地中的责任。招商部门不引进不符合集约用地要求的项目，对不符合集约用地要求的规划部门应不予符合许可，国土部门对不符合节约集约用地要求的则不予用地审批，形成各部门各司其职，协调配合、目标一致的管理机制，将土地集约利用落到实处。严格土地执法监察，对违规管理人员则给予惩罚，强化计划、规划、建设用地项目预审刚性，发挥规划机制在节约集约用地中的基础性作用。

参考文献：

[1] 刘彦随，陈百明.中国可持续发展问题与土地利用/土地覆被变化研究[J].地理研究，2002，（3）：324-330.

[2] 邵晓梅，刘庆，张衍毓.土地集约利用的研究进展及展望[J].地理科学进展，2006，（2）：85-95.

[3] 毛蒋兴，闫小培，王爱民，等.20世纪90年代以来中国城市土地集约利用研究述评[J].地理与地理信息科学，2005，（2）：48-57.

[4] 李春华，江莉佳，熊赛男.基于DEA的湖南省土地集约利用评价[J].中国农学通报，2012，（3）：310-314.

[5] 王静，邵晓梅.土地节约集约利用技术方法研究：现状、问题与趋势[J].地理科学进展，2008，（3）：67-74.

[6] 林坚，张沛，刘诗毅.论建设用地节约集约利用评价的技术体系与思路[J].中国土地学，2009，（4）：4-7.

[7] 赵丽，付梅臣，张建军，等.乡镇土地集约利用评价及驱动因素分析[J].农业工程学报，2008，（2）：89-95.

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近几年来,青岛市通过大力推进节约集约用地,土地管理工作取得了明显成效。通过采取抓规范推进依法依规用地、抓创新推进节约集约用地、抓制度保障经济发展用地等措施,确保了“保护资源、保障发展”基本国策的贯彻落实。同时,结合实际,破解难点,狠抓基础建设,在土地市场秩序整顿、改革指标分配办法、推进工业项目招拍挂、实施“捆绑式”旧城改造、加大普通商品住房用地供应等均走在了全国的前面。

从重视“量”转变为重视“质”,土地利用效率大幅提高

开发区在经济建设和社会发展中起着不可替代的作用。在全市开发区土地已建成使用大半、发展空间难以拓展的情况下,青岛市按照建设资源节约型社会的要求,切实增强节约集约用地意识,坚持控制增量,盘活存量,向节约集约用地要效益、要空间。

2005年,青岛市先后出台了《关于进一步加强我市土地集约利用促进经济健康发展的意见》和《青岛市土地集约利用控制暂行指标》、《青岛市工业建设项目用地控制暂行指标》等文件,对在各中心城区、工业园区内新建的各类项目用地,从投资强度、容积率、建筑系数等方面提出了具体标准。研究制定加强地下空间土地使用权管理的意见,引导和鼓励利用城市地下空间。

2006年,制定印发了《青岛市土地节约集约利用工作规划》和《青岛市2006年节约集约利用土地工作方案》,通过建立完善宏观引导机制、激励约束机制和评价考核指标体系,推进节约集约用地工作。强化源头控制,结合年度土地利用计划下达,将农转用计划指标分配与各区、市土地节约集约利用相挂钩。

在加强政策引导、健全考评激励机制的同时,青岛市不断加强用地的全程监督管理。严把项目预审关,从是否符合土地利用总体规划和年度用地计划、国家土地供应政策、产业政策、节约集约指标等多个方面严格审查,科学合理确定建设用地供应量;严把用地审批关,严格按国家、省规定的控制指标核定供地规模,坚决杜绝宽打窄用、圈多用少、盲目供地,确保土地集约、高效利用;严把批后监管关,对闲置、低效用地依法进行清理。

此外,他们还大力宣传推广节约集约用地先进经验,通过树立典型示范园区、示范项目、召开土地节约集约利用现场经验交流会和业务培训班等方式,不断推动土地节约集约利用工作开展。全市各类开发区土地节约集约利用水平不断提高,取得了较好的经济和社会效益。

据统计,青岛市近年来新建项目用地全部符合国家和省节约集约利用土地控制指标,不少项目的节约集约用地指标还远高于国家、省规定标准,如青岛耐克森橡胶有限公司投资强度达到2600万元/公顷(国家、省规定投资强度控制指标为1125万元/公顷),青岛莱西海升果业有限责任公司投资强度达到2318.7万元/公顷(国家、省规定投资强度控制指标为840万元/公顷)。

位于黄岛区的新技术产业开发试验区,面积仅为82.5公顷(合1238亩),但却聚集着海尔、海信、澳柯玛等国内外知名企业,自成立以来,入区企业累计投资63亿元,实际利用外资1.2亿元,投资强度达到700多万元/亩,2006年实现工业总产值462.3亿元,被评为华东地区4个最佳开发区之一。

胶南市的青岛临港经济开发区采取统一集中建设多层厂房和务工人员公寓的方式,不但提高了土地利用水平,还起到了增加招商引资效益、缓解城市交通压力、降低劳动力成本等作用。目前,该开发区已入驻企业7家,出售厂房7栋,建筑面积8.5万平方米,预售通用厂房8栋,建筑面积10万平方米,经测算节约土地近600亩。

存量土地供应比重逐年提高

据统计,2005年青岛市建设用地供应总量1900.27公顷,比2004年下降33.8%。其中新增建设用地753.26公顷,比2004年下降53.1%,占土地供应总量的39.6%;存量用地1147.01公顷,同比下降9.1%,占土地供应总量的60.4%,同比提高16.3个百分点。

在坚持经营性用地招拍挂出让的同时,青岛市还对具备条件的工业、公用设施等用地实行了招拍挂。自2002年9月首次尝试招拍挂出让工业用地以来,已先后对12宗工业用地实行了招拍挂出让,出让面积30公顷。今年以来又组织招拍挂出让工业用地2宗,面积1.33公顷。通过市场化配置土地资源,提高了土地使用者获得土地的成本,促进土地使用者想方设法发挥每一寸土地的最大效益,从而较好地实现了运用经济手段促进建设用地的节约集约利用。

从2006年起,青岛市在土地利用年度计划中下达盘活存量建设用地指导性计划,鼓励极挖掘存量建设用地潜力。2006年全市下达1.7万亩挖掘存量建设用地指导性计划指标,通过旧村改造、旧城改造、易地搬迁、改建扩建等方式予以落实。从而提高了区、市政府加强耕地保护、珍惜计划指标、节约集约用地意识,降低了占用农用地和耕地的需求。

2007年一季度,青岛市建设用地供应总量1662公顷,其中存量土地供应426公顷,比去年同期增长了98.3%。

土地节约集约利用水平有待进一步提高

青岛市有关领导指出,虽然青岛市开发区土地投资强度(280万元/亩)达到了山东省的规定要求,部分开发区的土地利用效率也走在了全国前列。但在几个沿海城市中,仅略高于大连市(260万元/亩),低于天津市(380万元/亩)和昆山市(463万元/亩),不及上海市(750万元/亩)和苏州市(875万元/亩)的一半,土地节约集约利用水平还有待进一步提高。个别项目用地由于历史原因,还存在着土地闲置等问题。

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关键词：节约集约用地；国家试点；双向约束；制度创新

中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1003-5192(2011)05-0064-06

A Study on Innovation of Land Management System under Constraintsof Urban Land Intensification―A Case of Hefei

LI Xue-ming, SHI Lei

(Management School, University of Science and Technology of China, Hefei 230026, China)

Abstract:In connection with the contradiction of land supply and demand，theoretical analysis and empirical research were used in this paper. ‘Two-way constraint mechanism’ which used in urban land intensive and conservation was proposed in this paper. Based on empirical findings, the new strategies were proposed for conservation and intensive use of urban land.

Key words:intensive and conservation use; national experiment unit; two-way constraint mechanism; policy innovation

1 引言

土地供需矛盾日益尖锐已成为地方政府在推进工业化和城镇化进程中的重要障碍。2007年全国耕地面积为18.27亿亩，按照到2020年18亿亩耕地不可减少的“红线”估算，每年可供占用的土地面积仅为200万亩，不足建设用地需求面积的1/6。此外，土地利用方面还存在着土地资源短缺、城市土地低效利用和区域生态空间破碎化并存的现象。现实的压力决定了土地利用不能再走粗放式的老路，寻求在节约集约利用约束条件下的土地发展新模式，对于解决当前中国土地利用问题具有重要意义。

2 土地节约集约利用的内涵

西方学界很早就意识到土地的节约集约利用有益于提高土地的经济效益，并从不同的学科角度对这一问题予以阐述。1867年，马克思注意到农村集约耕作中存在着报酬递增的规律性，“所谓耕作集约化，无非是指资本集中于同一土地上，而不是分散在若干毗连的土地上”［1］；而级差地租的存在，则促使土地利用者在空间上寻找最合理的节约集约用地方式，“地价昂贵的第一个后果便是，使人们不得不高度集约使用土地”［2］；伴随着新制度经济学的兴起，经济学家开始从土地产权配置的角度来研究此问题［3］；20世纪70年代以来，城市规划学则进一步分析了土地节约集约利用与经济效益间更加复杂的内在联系：Arnott和Lewis从微观行为理论出发，研究了影响城市土地利用的因素，发现在城市用地扩展中，投资密度（土地集约水平的重要指标）与资本的利率成反比，与地租的预期变化方向成正比［4］；Brueckner利用居民效用最大化理论，扩展了城镇土地利用结构的均衡模型，证明土地集约程度的重要指标―建筑物层高从中心城市的CBD向递减，且大城市的土地集约利用程度高于小城市［5］；Stern从城市发展的历史路径依赖特征出发，对不同形式的城市人口密度函数进行了估计，发现距离中心城市的远近是解释人口密度的重要因素［6］；西方学界在研究过程中逐渐出现了田园城市、卫星城镇、带型城市、现代城市等多种土地节约集约利用模式，并最终形成了较为成熟和完整的土地节约集约利用理论―“精明增长（Smart Growth）”。

以这些理论为基础，20世纪80年代开始，国内学者结合中国实践经验，以地理科学、土地科学、城市科学等为基础，进一步探讨了在中国情境下的土地节约集约利用问题。曹建海认为：土地节约集约利用是一个相对性概念，相对于中国传统的粗放用地模式，土地节约集约利用是一个动态调整的过程，随着经济社会的发展，在中国不同历史时期有不同的土地利用集约度，因此，不应寻找最高的土地利用强度，而应寻找最优集约度，使土地利用的经济效益与环境效益、社会效益相统一［7］；毛蒋兴认为：土地节约集约利用应当引入“土地有效利用”的概念，原因在于土地利用效率在经济学中有一定的计量标准，达不到或者超过这个标准，都会导致土地利用效率的损失［8］；部分学者从不同空间尺度出发，认为中国的城市土地集约利用应包括宏观、中观和微观3个层次［9］。可以发现，随着研究的不断深化，土地节约集约利用的内涵和外延在不断扩大。

虽然迄今为止，学术界关于城市土地集约利用的概念和内涵尚未达成共识［10］，不难发现土地节约集约利用的基本内涵应当是：对有限的土地资源，依靠科学的规划、先进的管理，通过集中投入有效的资源、劳动和技术（设备），以环境消耗最小化为原则，实现经济效益、社会效益和环境效益三者综合效益最大化；其中，节约用地强调用地效果，主要是从保护土地资源出发，通过政策、措施或技术手段，减少经济社会发展对具有自然价值的土地造成不可逆的消耗；集约用地则强调用地方式，主要通过增加生产要素投入、提高土地利用率、或优化土地利用结构等措施，从而使土地利用强度和效率达到一个合理的水平。一般而言，集约用地必然导致节约用地，集约用地是节约用地的主要手段。

3 土地节约集约利用的实践

中国政府自改革开放以后，一直在探索符合中国实际的土地节约集约利用模式。1984年中国科学院地理研究所率先开展了土地利用类型的研究，并完成了全国1∶100万土地利用现状图的编制工作；1986年8月1日，国家土地管理局正式成立，有力地促进了土地的合理利用和管理，但当时的法律法规严重滞后，没有相应的体制、机制和法制作保证，对规划引导用地的要求只是一纸空文，集约用地的思想，只能依赖与当时生产方式相对应的建设用地定额指标体系进行管理；1998年以后，新修订的《土地管理法》及其后续的规定，确立了社会主义市场经济体制下城市土地利用规划、土地用途管制、耕地保护、建设用地管理以及土地使用制度改革的基本规范；2008年，国务院《关于促进土地节约集约利用的通知》要求：建立节约集约用地的长效机制，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子；此后，国土资源部专门召开研讨会，研究全国范围内的土地节约集约利用问题，确定长沙黎托片、合肥市和广东省为全国的区域、城市和省级层面的节约集约试点单位，并在全国范围内开展了开发区土地节约和集约用地评价工作。

在2008年确定的节约集约试点单位中，合肥市是唯一的国家试点市。作为经济快速发展和城市化率快速提升的省会城市，合肥市土地供求差距不断扩大。为此，探索节约集约用地对于合肥市科学发展具有重要意义。在两年多较为系统的探索与实践中，合肥市在土地的节约集约利用模式方面进行了多方面的尝试，总结了大量的经验，为全国推进节约集约用地工作提供了有益的借鉴。

4 合肥节约集约用地试点市的制度创新及成效

4.1 合肥市土地利用现状分析

依据第二次全国土地调查统计，合肥市行政辖区总面积7055平方公里，现有耕地562万亩，按照户籍人口计算，人均耕地面积不足1.2亩，严格保护耕地等农用地资源和节约集约利用土地非常必要。

合肥市城镇市辖区面积838平方公里，其中建设用地416平方公里。2007年，合肥市开展闲置土地清理，当年清理土地1600亩；2009年，再次清理闲置土地6700余亩，批而未用土地7000余亩；2010年，合肥市开展工业用地潜力调查，其中某国家级开发区工业用地总面积12.21平方公里，平均投资强度为220.22万元/亩，闲置面积713.81亩；低效面积3911.17亩，占总量的25%。另外，合肥全市共有城中村358个，总占地7.9万亩，除去30%的安置用地，还有约5.5万亩潜力。由此，节约集约利用城镇存量建设用地，非常重要。

合肥市农村居民点布局松散，土地浪费现象严重。全市特别是三县农村居民点宏观上布局松散，微观上缺乏统一规划，空隙地多，人均用地规模偏高。2009年末，全市农村居民点人均用地面积达231平方米，远高于《村镇规划标准》中相应的最高人均用地标准(120~150平方米／人)。据统计，合肥市农村现有70.74万个住户，农村宅基地占地96万亩，人均0.4亩，户均1.35亩，其中约70万人（约合21.4万个住户）已经有1年以上不在农村居住。按照农村居民平均每户拥有住宅面积128平方米计算，实际农村空置住房面积达2739万平方米，浪费严重。如果按照人均综合占地100平方米规划，全市可退宅还耕60多万亩。由此，节约集约利用农村建设用地，非常必要。

伴随着合肥经济和城市建设的快速推进，人多地少的矛盾还会进一步加剧。在市区增量土地的供应方面，也存在着制约因素。从供给数量上看，城市建设用地增长潜力有限。难以作为城市建设用地的面积占市辖区增量土地总面积的68.9%。不考虑基本农田的保护要求，可以作为城市建设用地的农用地、居民点与工矿用地、闲置的荒草地与裸土地和其他可用于城市建设的土地面积只占市辖区增量土地总面积的31.1%。从布局上看，西北部分布有饮用水源―董铺水库和大房郢水库，可利用的土地需要作为生态环保用地；东部分布大型铁路编组站，受其分割，土地难以成片开发使用；西南部土地开发利用程度较高，增量土地资源较少，仅占6%，尚要在较高的土地利用水平基础上挖掘利用潜力。节约集约利用土地，是保障合肥市未来经济社会发展和城乡建设的必由途径。

4.2 合肥市节约集约用地的制度创新

合肥市在具体工作实践中，主要通过建立“双向约束”机制、调整城镇体系布局、集约建设开发园区、集中改造城中村、规模推进土地整理和紧凑开发滨湖新区等创新手段，实现节约集约用地目标。

4.2.1 建立“双向约束”机制

“双向约束”机制是合肥市在土地节约集约用地探索过程中所实施的一种全新机制。它的核心内容是在建设用地审批、管理和使用的全过程以合同方式约定双方的权利和义务，从而实现建设项目用地长效管理和过程管理。在以往土地的使用过程中，地方政府在土地利用问题上存在着博弈支付，地方政府与中央政府在土地利用上也存在着博弈支付，项目用地之间在排他性产权未界定情况下在土地利用上同样存在着博弈支付，在排他性产权尚未建立的条件下，地方政府和企业以较低成本掠夺土地等生产要素，增加了土地利用的社会边际成本，使得土地利用的综合效益降低。一个负责任的政府和一个希望赚取稳定效用的企业可以通过建立“双向约束”机制很好地解决这一问题［11］。

在市场经济体系下，经济主体间的关系基于对双方都有约束力的契约与合同上，主体的经济行为受严格的市场法规的约束与调节，可有效地降低交易费用，形成代价最小的规范性的经济行为方式。契约与合同以责、权、利三者清晰的划定为内涵，经济主体既受法律保护，也受法律约束，从某种意义上讲，回归到公共意志中去，最终保护的是公众的利益。“双向约束”机制体现了现代政府以效率和公平为基本目标的治理理念，强调现代政府服务理念和现代企业节约集约用地的社会责任。政府要提供更多的公共产品，更平等地面对社会其他主体，充分显示了政府与投资者之间的公开平等的契约关系，展现了现代服务型政府与土地利用者和谐的委托关系，为实现双方互利共羸奠定了坚实基础。“双向约束”的具体措施包括：

对政府和项目建设单位双方都制定约束制度，平等共羸。“双向约束”机制最核心的是“约束的双向性”。对建设项目设立投资强度、产出额度、上缴税收、就业规模等指标，明确项目建设周期和具体方式，建立建设履约保证金、验收考核、项目退出等约束制度。对政府部门实行并联审批、缺席默认、限时办结等一系列的约束机制，对重大项目，实行集中调度制和行政领衔督办制。

政府负责净地阳光供应、降低成本。为真正落实“双向约束”机制，合肥市所有待供土地均为“净地”，凡不是“净地”的，不予上市供应。各类用地均在市场上实行阳光供应，工业项目的业主可以就用地规模和用地方式等与土地管理委员会直接进行面对面沟通。既最大限度地保护了原土地使用者的利益，又给投资者吃了“定心丸”，使他们能聚精会神搞建设，一心一意谋发展。对一些大型用地项目实行“统一规划、分块供应”。这其中，土地管理委员会集体决策机制的实施，在节约集约用地制度实施上，发挥了有效的“源头”控制作用。

建立全方位跟踪服务与监管控制。在每一个项目前期招商阶段，多个部门即介入服务。在土地上市之初，就以文字及要约的方式将土地的供应条件写进土地供应文件内，包括约束项目单位的产业类型、建设工期、投资强度、用地规模和税收等及约束政府部门的服务质量、服务效率、供地方式等；在依法依程序完成相关手续后，在签订土地出让合同过程中，严格按照土地供应文件的要求起草合同，并将“双向约束”的内容写进合同里，作为合同履行的必要义务，同时，也将违约责任写进合同，这样就使得“双向约束”的内容通过合同形式受法律约束和保护；在项目的每一阶段及项目全部完成后，对于双方不能按照合同约定事宜执行双向约束要求的，都有一定的举措作为罚则。若用地方不能履行约定义务，供地方可以采取提高土地成本、行政罚款直至收回土地的强力措施；若供地方不能履行约定义务，用地方可以采取向上级投诉及人民法院的多种有效方法。

4.2.2 调整城镇体系布局

改变以往中心城区单中心和城镇分散无序粗放的发展模式。以城市公共交通和产业布局为发展轴，促进设施共享、要素集聚、用地节约集约，构建多中心、组团式、紧凑型融合协调的发展模式，实现主城区、新区、组团、重点镇协调紧凑发展的目标。

4.2.3 集约建设开发园区

严格禁止开发区内项目的低水平重复建设和无序蔓延，逐步释放开发区的“发展空间”；通过完善用地指标项目管理制度、实施用地评估控制、改革计划分配等手段，使开发区内土地利用的效益大幅提高。

4.2.4 集中改造城中村

以城市规划为依据，以空间形态改造为重点，突破零散的土地使用权限制，对城中村集中连片改造。在改造过程中坚持统一规划、阳光操作、综合改造，配套建设，为城市提供了大量基础设施用地，并为建设生态宜居城市奠定基础。

4.2.5 规模推进农村土地整理

将土地整理、宅基地整理、新村镇建设和农业产业化经营“四位一体”结合起来，科学谋划土地整理工作程序，整合支农项目资金，统一实施，规模经营，从而促进整个经济社会的健康发展。

4.2.6 紧凑式开发滨湖新区

在滨湖新区建设上，在区位优势较好的区域实行紧凑式开发，并引入了六大节约集约用地模式：方格网道路方式，利用方格网道路体系通达性强，土地利用率高的特点，相对其他自由式路网结构节省土地5%~15%；综合交通节地方式，按照公交都市理念，建立以BRT、轨道交通系统为骨干的快速公交系统，有效降低小汽车占用城市道路资源；立体城市开发方式，采用立体交通、人车分流，实现交通组织的平面布置向立体布置的转变，节约道路用地面积；CBD节地方式，鼓励办公、酒店、酒店式公寓等多种功能混合的综合开发项目及功能丰富的街区营造；社区中心节地方式，把社区服务单元和城市行政管理单元合二为一，采用社区中心模式，既提升设施的综合服务能力，又实现节约集约用地；基础设施走廊与城市综合管沟节地方式，结合高速公路、铁路用地形成的城市对外通道，建设城市基础设施走廊，形成综合管廊骨干网络。

4.3 主要成效

通过实施“双向约束”机制，既保证了项目又好又快建设，又切实维护了投资者的合法权益，实现了政府和投资者的“双赢”。以“滨湖世纪城”项目为例，通过与土地受让人签订“双向约束”合同，项目提前近5个月开工建设，提前一年半竣工使用，项目单位用两年时间完成了近460万平方米的开发总量（约相当于合肥市环城公园内的建筑总量），并且建筑质量优秀，人居环境良好。滨湖世纪城项目区也成为合肥市经济、社会和生态效益最好的区域之一。再如总建筑面积60余万平方米的万达广场项目一年内建成，成为合肥房地产市场名列前茅的利税大户、品牌大户和就业大户。“双向约束”机制还把一些土地投机者拒之门外，使得宝贵的土地资源免被圈占和浪费。

通过调整城镇布局，工业项目容积率由过去的不足0.4提高到1.0以上，节地面积超过25%；居住项目由过去多层建筑为主，转变为以高层建筑为主，容积率由过去的1.3提高到2.5以上，节地面积超过30%。大型商办设施由过去的不足2.0提高到4.0以上，节地面积超过30%。

通过集约建设开发园区，工业项目容积率由过去平均不足0.4提高到0.7以上，新增工业项目容积率达到1.0以上，单位工业用地产出提高30%，节约工业用地25%，投资强度提高50%，亩均税收提高50%。现在，合肥市工业项目投资强度要求达到400万元/亩，税收要求达到30万元/亩以上。

通过城中村的改建工程，为合肥市提供了5700亩的基础设施用地，增加建筑面积4200万平方米，相当于节地面积21平方公里。

通过实施若干“规模推进”的土地整理项目，每年新增耕地约9000亩，其中村庄整治新增耕地5244亩，新增耕地率为12.54%。整理后的土地实现产业化经营和社区化管理，推进了乡村经济的发展和城市化进程。这种以土地整理科学化规范化为特色的土地整理方式被誉为“合肥模式”。

通过紧凑式开发滨湖新区，共节约用地29.16平方公里，节地率23.1%。其中，居住用地由人均24平方米减少到18平方米，人均居住建筑面积达到30平方米。承载人口由126万人增加到170万人，可增加44万人，相当于节约居住用地10.56平方公里。

从总体上看，合肥市土地节约集约利用在全市范围内取得了良好的效果，据统计，2009年合肥市固定资产投资占全国总量的1%，用地量仅占全国用地量的0.002%，同时，开展土地节约集约利用工作以来，合肥市固定资产投资以40%比例递增，而用地量却以10%比例递减。这两组数据充分显示了土地利用效率的不断提高。合肥市成为全国土地节约集约利用的典范，为全国土地管理创造了新鲜的经验。

5 结论及政策建议

合肥市作为全国首个土地节约集约使用试点城市，两年来的诸多探索为其他城市的土地节约集约使用提供了宝贵的借鉴。为深入推进土地节约集约利用，提高土地利用效率，结合合肥市的工作经验，本文提出如下政策建议：

（1）进一步推广和完善“双向约束”机制，加强对土地开发中的操作流程管理。以精细化管理为主要措施，完善土地审批、使用、管理全过程的“双向约束”。第一，改进和完善国家土地出让制式合同，强化节约集约用地的控制。保障优质项目早落地、早投产、早见效。第二，在经批准的规划总平图上应标注每幢主体工程的开工建设时序，逐步实现“一张图”管理。第三，针对具体项目设置容积率、绿地率等其他指标及开工建设要求。根据项目开工建设时序，统一规划，分期供地。细化双向约束的内容和管理体制，在计划申请阶段，即需提交用地计划预申请表、标有具置的卫星遥感图、项目分布图等材料和亩均投资强度、亩均产出等指标，增加“双向约束”的科学性。第四，重点加强对政府的约束，提高行政效能。将节约集约用地纳入各级政府考核体系，坚持投资有强度，配套有限度，建设有进度，建筑有高度，监管有力度的项目管理原则。年度用地计划指标安排与土地节约集约利用程度相挂钩，做到有奖有罚，奖罚分明。建立“3+X” 并联会审模式（3为规划部门、发改委、经信委，X为针对具体项目涉及相关参会单位，主要为国税局、地税局等），合理核定用地规模，并重点对开发园区管委会和其他用地单位进行考核，考核结果与用地指标挂钩。

（2）在城镇体系建设和开发园区建设中建立新的节约集约用地指标体系，提高土地使用效率。因地制宜，将用地由规划计划管理向规划计划和项目并重管理转变。分类（如交通、水利、电力、教育等）建立节约集约用地指标体系，对于重点开发园区要分区域设定投资强度、产业政策、税收额度、就业岗位等综合控制指标。我国现行的工业项目用地指标（如投资强度、容积率等）国家标准明显偏低，应逐步提高。可通过科学的指标体系，引导用地向高效率、高附加值项目倾斜。

（3）在农村土地整理工作中开展土地发展权交易，统筹城乡发展。发挥市场机制的作用，开展“土地发展权交易”，逐步建立城乡统一的土地市场。“土地发展权交易”不仅能优化土地配置，提高土地利用效率，增加社会总收益。还能通过市场化的指标交易，节省政府进行耕地保护、土地管理和土地开发的成本。此外，还可以使广大农村获得宝贵的农业发展资金，促进城乡之间财力的转移，也有助于乡村农业比较优势的充分发挥，实现城乡统筹发展的目标，保证广大农民真正享受土地制度创新的成果。

（4）科学制定规划，指导土地节约集约利用。土地利用规划必须基于对所在区域未来经济社会与土地利用发展趋势的准确把握，对各类土地利用优化配置，从而实现土地的节约集约利用。为提高规划实施的可操作性，应将土地规划、城市规划、主导功能区规划和节约集约用地规划融为一起，在具体制定规划时，需要以土地产权为基础，编制节约集约用地标准分幅规划图。在农村比例尺应统一为1∶2000左右；在城市密集区，比例尺应为1∶500左右。大比例尺的规划图有助于制作精细化的开发计划。在规划依法履行公示、审查和审批环节后，公告实施，接受社会的监督。在土地管理中，严格按规划用地和管地，依据规划管理项目。

（4）在土地节约集约利用工作中积极探索生态阈值控制模式，提高土地利用的生态效益。土地利用必须坚持整体性原则和生态平衡原则，要着重体现下列要求：土地开发利用的环境容量是否允许；环境资源及生物多样性是否得到保护；人口增长是否超越了土地生态系统的承载能力，是否能有效避免局部地区的过度开发等等。分区、分片确定土地开发程度和模式，检验包括生态指标在内的综合成效。尝试开展以节约集约用地为目标，以项目为载体的土地生态设计。

参 考 文 献：

［1］马克思.资本论［M］.北京:人民出版社，1975.760.

［2］理查得•T•伊利,爱德华•W•莫尔豪斯.土地经济学［M］.腾维藻译.北京：商务印书馆， 1982.56.

［3］科斯,哈特,等著.拉斯•沃因,汉斯•韦坎德编.契约经济学［M］.李凤圣等译.北京:经济科学出版社，1999.1-35.

［4］Arnott R J, Lewis F D. The transition of land to urban use［J］. The Journal of Political Economy, 1979, 87(1): 161-169.

［5］Brueckner J K. The structure of urban equilibria: a unified treatment of the muth-mills model［M］. Handbook of Regional and Urban Economics, 1987.

［6］Stern P C, Aronson, Elliot. The effectiveness of incentives for residential energy-conservation［J］. Evaluation Review, 1986, 10

: 147-176.

［7］曹建海.我国土地节约集约利用的基本思路［J］.中国土地,2005,(10):19-21.

［8］毛蒋兴,等.20世纪90年代以来我国城市土地集约利用研究述评［J］.地理与地理信息科学,2005,(6):48-52,57.

［9］谢正峰.浅议土地的集约利用和可持续利用［J］.国土与自然资源研究,2002,(4):31-32.

篇6

关键词：土地 节约集约 利用 科学发展

中图分类号：TE08文献标识码： A 文章编号：

加快建设节约型社会，事关人民群众的根本利益，事关中华民族生存和长远发展。土地作为经济发展中的重要资源，它的利用程度精细化的高低，直接影响着经济发展的质量和后劲，代表着经济的发展水平。实现土地利用由粗放向精细化转变，深挖潜力，节约集约用地，是当前国土资源管理工作的当务之急。

一、土地节约集约利用不高的主要原因

1、管理者不能以科学发展观来统领工作。不能牢固树立“只有节约集约用地，才能保障发展用地”的新观念，没有真正使节约集约用地和经济发展统一起来，实现土地利用方式的根本转变。思想观念的落后直接导致工作思路的滞后。

2、盘活存量土地困难大。存量土地在银行抵押的多、土地利用率低、私下交易严重，企业对闲置土地有较高的预期等问题，加之个别企业把原划拔取得的土地擅自出租、转让、联营联建，既扰乱了土地市场。

3、管理力度不够有力。建设项目预审不能完全发挥作用。集体建设项目管理不到位，私下交易频繁，管理现状不理想。

4、缺乏有力的政策扶持。缺少相应扶持和鼓励的优惠政策措施，对经济利益的平衡关系、运作空间的处理没有明确的政策规定，不能充分调动企业，尤其是农村集体组织转变土地利用方式的积极性。

5、土地市场机制不够完善，土地资源市场配置水平低，土地法规政策的宣传力度和覆盖面有待加强，还不能起到先头开路的作用，监督监察的力度不够，缺乏制约。

二、土地节约集约利用的主要对策

1、牢固树立科学发展观，促进土地利用方式的根本转变。科学发展观是坚持以人为本、全面协调、可持续利用的科学发展观，是当前社会经济转型中必须遵循的科学理念，是实现经济发展和人口、资源、环境的协调发展，达到“生产发展、生活富裕、生态良好”的文明发展目标的指导思想。因此，我们在国土资源管理和创新中，要始终牢牢把握科学发展观的深刻内涵，教育广大党员干部增强建设节约型社会、发展循环经济的紧迫感、责任感，把科学发展观落实到具体工作中。坚持走低投入、低消耗、低污染，高产出、高质量、高水平的发展路子，提高单位土地面积的投入产出水平，满足社会经济发展对土地的需求，实现经济的可持续发展。

2、强化园区用地的管理利用。企业向园区集中是节约用地的趋势，是经济发展新的增长点。需要制定切实可行的措施，以节约集约用地为目的，达到“产业集聚、布局集中”。

3、盘活存量土地。通过土地调查，在全面掌握存量土地数量的同时，“浓缩”原有用地，挤出“水分”，积极盘活存量土地资源。

4、强化农地、废弃地整理。节约集约利用土地资源，必须坚持开源与节流并举。不断加大投资力度，积极争取省及国家级土地开发整理项目，既为实现耕地总量动态平衡打下了坚实基础，也为经济建设争取更多的占补平衡指标做出了积极贡献。充分利用相对丰富的土地后备资源，注重政策扶持、示范引路。一是坚持谁开发谁受益的原则；二是坚持开发者优先并优惠承包的原则；三是加强资金支持，根据不同情况给予一定数量的补助。示范引路则根据不同地域特点进行不同形式的开发、复垦和整理，对盐碱地、洼涝地采取

一洼一台方式，即下挖成养殖水面，抬高地面压碱种植水稻等粮经作物。

5、搞好企业内部挖潜。着眼内部挖潜，在精细上做文章，通过应用行政手段严格控制增量建设用地，利用经济手段提高市场化配置土地资源的能力，政策鼓励引导企业利用存量土地等举措，充分调动企业走内部挖潜，增产不增地的积极性。

6、完善促进土地节约集约利用的法规政策。加大执法监察力度，对违反国家规定违法乱占滥用土地的违法行为进行严肃查处。积极组织开展清理闲置土地专项行动，加大对闲置、空闲和不按合同约定使用土地行为的处罚力度，针对不同情况采取停止办理用地手续、停止供地、停发土地证、高额罚款、收回土地等措施。对闲置、空闲和低效用地较大的地区，相应调整土地利用年度计划，扣减农地转用指标，暂缓办理土地审批，避免土地的再次闲置与浪费。

7、提高用地准入门槛。对过去很多已经建成的工业项目普遍存在多占少用，用地粗放，建设容积率和规模不达标的情况，也应深入研究，采取有效措施，通过经济和法律手段，鼓励其提高土地利用率，确实难以达标的要督促其让出多余用地。同时，对经济发展较快的地区还要大力促进集约用地措施从单一的投资强度控制转到既看投资强度，又看产出效益相结合的多目标控制体系的逐步完善。

8、建立建设用地集约利用考核制度。要像保护耕地一样，建立集约用地评价考核制度，对集约用地实行量化的评价考核，将集约用地目标任务纳入年度重大工作目标考核内容和领导干部任期目标考核内容,明确目标，明确责任，严格考核，把考核结果与建设用地指标和农地转用、征收相挂钩，从机制上促使地方政府加大节约集约用地工作的力度。建立集约用地考核制度，将土地集约利用评价与城市建设用地规模、土地利用年度计划安排结合起来。对土地利用集约度较高的地区，适当增加和优先安排下一年度土地利用计划，优先办理农用地转用、土地征收审批手续。土地利用集约度不高、未达到考核标准的地区，不得扩大现有建设用地规模，暂停办理该地区新的农用地转用、土地征收审批手续，从机制上促使地方政府采取措施提高现有建设用地利用率。

篇7

1.1土地的集约利用程度不高土地利用十分粗放，利用率不高，存在大量闲置低效用地。有的存在批而未供土地的情况，粗放浪费现象比较严重；一些项目贪大求洋，使用土地宽打宽用，布局不紧凑，不能严格执行集约用地的控制标准，土地利用率和单位土地投资强度偏低；有的项目由于种种原因，边干边停，干干停停，或者长期停产停业，造成土地长期闲置浪费或低效使用。在农村，新建住宅不断向生产生活更加便利的区域无序扩张，农民住房零星分散，浪费土地较严重。

1.2后备资源少，土地开发空间严重不足目前，土地开发潜力十分有限，土地后备资源少，分布不均衡，而有些潜力根本不可能变成现实的耕地资源。从当前耕地占补政策的执行上看，占优补劣的情况在很多地方不同程度的存在，新开发复垦的耕地在使用价值上打了折扣。

1.3闲置土地盘活难度较大一些项目由于资金、市场、政策等因素导致停工停产，对这些闲置低效用地亟待盘活利用，但由于这些项目往往存在复杂的债权债务纠纷，所以处置起来有很大难度；一些新上项目，由于受市场因素影响，资金不足或资金投入放缓，导致工期延长，也造成了一些土地的闲置。尽管相关土地法律法规对闲置土地明确了一些处置办法，但可操作性不强，实际工作中情形复杂，工作难度大。

1.4违规违法用地现象仍然比较突出一些地方打着发展的旗号，不计土地成本地进行招商引资；有的突破土地法律红线，占用耕地甚至基本农田破土动工，大肆建设；有的以“先上车，后补票”为借口，在没有依法取得建设用地审批手续的情况下，先行施工建设，导致村企纠纷、村民上访，引发了大量的社会矛盾；有的私设各类开发区、高新技术区、产业示范区等，圈占土地，蚕食耕地。

2土地资源节约集约利用的对策与措施

2.1宏观调控，规划引领，重点突出，提高土地使用效益要切实加强政府的宏观调控作用，要把土地资源的节约集约利用纳入经济社会发展的大盘子中统筹考虑，全盘规划，从严把好土地闸门。要把规划引领、规划用地放在经济社会发展的突出位置，要不折不扣地执行土地利用总体规划，规范用地分区，控制供地总量，优化利用效益，逐步建立以供给引导、制约需求的土地供应机制。要做好建设项目用地的预审工作，不符合产业政策，不符合土地规划的坚决不予通过；要把土地投资强度和土地利用详细规划等列为项目用地的准入指标，在项目用地审批时，按照用地控制指标及单位面积的投资强度的要求，确定是否供地或供地的数量，从源头上提高土地使用的效率。优先保障重点项目、重点工程土地供给；优先保障自主创新、科技型项目土地供给；优先保障解决民生问题项目土地供给。

2.2完善机制，多措并举，严守红线，确保耕地占补平衡要严格落实土地管理和耕地保护责任制，层层签订耕地保护目标责任书和基本农田保护责任书。把耕地指标和基本农田保护指标落实到地块，落实到农户，严格按照“依法依规、确保数量、提升质量、落地到户”的要求，科学划定永久基本农田。将基本农田保护图、表、册的内容纳入数据库管理，及时维护，实时更新，实现基本农田管理的信息化和网络化。通过采取有力有效措施，千方百计控制耕地总量不减少、质量不降低。要盘活挖潜，复垦开源，确保耕地占补平衡。将土地复垦整理工作与城乡建设用地增减挂钩等工作相结合，大力实施项目工程，要加强废弃低效用地的复垦管理，将废弃工矿地纳入土地整治规划范围大力实施。在复垦实施过程中，要以科学选址为龙头，以项目化管理为手段，严把工程项目的申报、立项、施工、监理和验收等各个环节，坚持项目公告制、法人制、监理制、招投标制和合同制等制度，确保新增耕地的数量和质量。

2.3加大力度，全面清查，盘活资源，科学合理处置闲置低效用地要全面清查，摸清底数，在掌握基本信息的基础上，组织开展闲置、低效建设用地调查评价，要认真分析形成土地闲置浪费的主要原因，分门别类提出处置的办法；要对现有建设用地的开发利用和投入产出情况进行综合评估，切实掌握本区域土地利用的效率；要把空闲、废弃、闲置和低效利用的土地作为土地开发利用的重点，努力提高建设用地利用率；要把工作重点转移到加快处置方面，积极盘活存量建设用地。对一些达到收回标准的闲置土地，要坚决收回，统一纳入政府土地储备库，重新进行资源的市场化配置，有效提高土地利用和产业发展的集约化水平。

2.4抓住重点，调整布局，多管齐下，积极稳妥地推进农村住宅用地规范化农村村民住宅普遍为低矮建筑，占地面积大，容积率低，且布局分散凌乱，配套设施滞后；加之近些年，农村人口向城市转移，出现了大面积的“空心村”、“无人村”，土地闲置、低效、浪费的现象比较突出，因此，必须要加大对村民住宅用地的整治整合利用力度，采取布局调整办法，引导城中村、空心村改造，促进城乡建设由低效变高效，通过拆旧建新、整村搬迁、移民并庄，旧村复垦，积极推动“空心村”改造，既缓解了用地压力，又保障了新农村建设；大力推动城中村改造，通过异地安置等措施，进一步拓展用地空间，提高土地利用效率。

2.5强化责任，落实制度，加强督查，全面推进土地资源节约集约利用要建立和完善节约集约用地的责任化管理机制，特别是强化节约集约用地的共同责任机制，着力构建“政府统一领导、国土部门牵头、相关部门配合、全社会广泛参与、齐抓共管”的责任体系。要建立健全保障土地节约集约利用的长效机制，从根本上转变土地利用方式，增强土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。批前要严格依照土地利用总体规划、国家产业政策和土地供应政策的规定，对项目用地各项指标进行审查并提出预审意见，项目没有达到集约用地规定的，预审不通过，不予安排用地计划；批中要加强建设用地定额管理，严控新增用地总量，依据省规定的定额指标及市规定的单位面积投资强度等因素，综合确定供地数量，坚决核减超指标的用地，制止浪费土地、粗放用地行为；批后要加强日常监督检查，逐步建立建设项目竣工后的建设用地复核验收制度，特别是加强对投资强度的跟踪管理。对不按照合同约定条件使用土地的，要追究土地使用者的违约责任，给予一定处罚。跟踪督促用地单位按集约用地的规定开发利用土地。

3结束语

篇8

关键词 土地；节约；集约；现状；方法

中图分类号S29 文献标识码A 文章编号 1674-6708（2014）120-0177-02

土地的节约集约是针对粗放型使用土地来讲的，注重每一项建设都需要做到节省土地，不占用耕地，特别是建设用地要提高投入产出的强度，全面提升土地资源的集约化利用程度，特别是科学的置换与储备，安排好土地投放的节奏与数量，适当改善当前的土地布局与结构，挖掘土地自身潜能，提升土地的利用效能。

1 土地节约集约利用的重要性

首先，更好保护耕地。人类生存与发展的基础是土地，人们之所以节约集约使用土地的根本原因是土地资源具有稀缺性。开展城市建设以及保护耕地，既是矛盾同时又彼此相互支持。城市要发展必须保留一定数量的土地，而耕地又是人们赖以生存的重要保证，是确保城市化稳步推进的重要前提。此外，土地节约集约利用能全面节省城市建设。投入到城市土地节约集约利用能适当减少对土地本身的投入，提升城市用地的布局以及人口分布的积聚程度。对于城市建设用地需要集中布局，适当集约利用后土地，来不断减少基础设施的运行费用，能够为城市居民提供更为完善的社会服务与基础性设施，提升城市建设用地的社会效益与经济效益。

2 土地集约节约现状

首先，土地利用的布局、结构不科学。工业工地占到的比例相对较大，交通与绿地偏少是当前存在的普遍性问题。因为这方面的用地偏紧，导致出现城市交通拥挤，并且对居民的生活质量也产生了一定的消极影响。还存在土地空间布局混乱，不能建立功能合理的布局结构，也就影响了城经济运作，不能全面发挥好聚集经济效能。

其次，土地集约化程度不高。当前的一些项目的土地的宽用的现象较为普遍。利用的效能较为偏低，让原来就紧张的土地供需矛盾进一步增加，粗放型使用土地情况较为普遍，土地利用整体效能低，让可持续发展缺少必要的后劲。

3 土地集约节约的有效方法

首先，编订科学的土地利用规划。科学有效的土地使用规划，对土地节约集约利用水平将起到建设性的作用。土地利用规划必须建立在全面规划调研的基础上，对经济、社会以及自然环境等展开全面的把握。制定出一些富有成效的规划，特别是在基础设施建设、空间结构布局以及功能定位等方面进行科学安排，提升土地资源利用效能。

其次，做好土地的整理和置换工作。用地区位本身的稀缺性、固定性等方面的要求，需要从集约土地的视角来选取配置方式，真正科学利用好每一寸土地。从当前的情况来看，通过土地整理和置换工作，能切实体现出从土地低效使用到高效土地的利用，能对经济结构调整与引导起到一定的积极作用。在土地利用规划的每一个层次都需要确定土地利用规划所起到的引导、控制作用，在城市规划的每一个层次需要明确土地整理和置换的具体内容，从整体计划与经济社会发展的实际需要，从产业结构优化、基础设施以及生态环境的基本需求出发，编订土地置换与整理规划，对需要进行置换与整理的土地进行科学安排，并对整理与置换之后的土地控制指标、使用性质以及基础设施等方面做出明确的规定，从宏观层面做好土地的整理与置换工作。与此同时，还需要从微观层面来整理或置换后的土地使用性质、容积率加以明确的规定，避免因为置换与整理中存在的逐利行为，导致超出了环境、经济的可承载范畴，避免出现过度开发的情况，确保土地利用的集约节约。

再次，完善土地储备制度。土地储备制度实际上由政府委托的相关机构，采用收购、征用以及置换等方式，从分散的土地使用人手中，将土地逐渐集中起来，在经过对前期的放开之后，按照土地出让计划，再有计划、分批次的将土地投放到市场内。

最后，健全并完善土地利用监督机制。从事土地管理的部门，需要充分使用好权利，对土地使用中的违法行为按照法律的要求给与必要的处罚，对土地闲置的情况进行必要的调整，或直接回收。做到政务公开化，加强行政权利行使的透明性与公开性。确定好基础地价和公布工作，全面扩大对低价监管的监测范围，进一步增加对土地使用的监测点与监测数量。加大对土地地价情况变化进行监督，对重要市场信息加大分析的力度，判断并把握好土地市场运作情况，探讨土地分析的供需矛盾，预测土地开发的基本要求。要定期采取多种有效的方式与路径向社会全面土地供应规划，及时公布土地地价的动态变化情况，引导正确的市场供求信息，稳定市场预期，避免地价出现大规模的变动。

4 结论

总之，土地是重要的民生资源，大力推进土地集约节约用地，将直接关系到经济社会发展的协调性以及今后的可持续发展。因此，必须进一步明确土地集约节约利用的重要性，特别是针对当前土地集约节约中存在的土地利用的布局、结构不科学以及土地集约化程度不高等问题，编订科学的土地利用规划，做好土地的整理和置换工作，完善土地储备制度，健全并完善土地利用监督机制，提升土地资源的集约化利用程度，安排好土地投放的节奏与数量，适当改善当前的土地布局与结构，全面支持并实现保障发展，发挥好土地资源管理部门的重要作用，提升土地的利用效能，推动我国经济社会实现又好又快发展。

参考文献

[1]乔晓东.城市化进程中的土地节约集约利用问题研究[J].知识经济，2009（2）.

[2]鲁慧勇，胡秋莉，胡朝阳，梁伟.影响我国土地节约集约利用因素及对策[J].国土资源导刊，2009（1）.

[3]梁宇哲.土地利用规划与节约集约用地[J].广东土地科学，2009（1）.

[4]朱天明，杨桂山，万荣荣.城市土地集约利用国内外研究进展[J].经济地理，2009（6）.

篇9

关键词：土地资源；节约集约；利用；措施

Abstract: In our country, person much ground is little, person ground contradiction is increasingly acerb today, according to land in land use structure and layout unreasonable, construction land extensive, land utilization rate is low, mothball resource is little, land development space, farmland amount every year gradually reduce such problems, we should fully realize the saving and intensive the importance of using land. Through the planning, planning and regulation, make full use of idle land, construction land reserve system shall be perfected, make land development to arrange the job, strengthen supervision and inspection, the full implementation of the land saving and intensive use responsibility, make everyone aware of the intensive use of land, 1800000000 acres of arable land to adhere to the red line.

Key words: land resources; intensive use; measures;

中图分类号：DF453

一、我国土地资源的基本情况及利用中存在的问题

我国虽然拥有960万平方公里的土地，但我国是人口大国，人均资源相对不足，人均耕地只有1.39亩，仅为世界人均耕地的1/3。而且我国的人口还将继续增加，对耕地的需求会进一步增大，人增地减的矛盾会进一步加剧。

1.土地利用结构和布局不合理，产出效率低

建设用地规模模糊，土地利用结构不合理。许多城市开发建设中盲目批地、上项目，导致结构失衡，投资强度和用地定额不能实现双向调控。许多城市“摊大饼”式地外延扩张，热衷于宽马路、大广场建设，建设用地集约利用程度不高。在广大农村，空闲住宅、空心村、闲散地大量存在，土地浪费严重。

2.土地利用十分粗放，利用率不高

城镇规划范围内存在大量闲置和批而未供的土地，城市闲置地占5％，城市容积率低，还有40％属于低效用地，粗放浪费现象比较严重。

3.耕地数量还在逐渐减少，建设可占用耕地面积越来越少

据统计，1996D2007年的11年间，我国净减耕地1.25亿亩，平均每年净减少1 230万亩。主要是建设用地增长过快，造成了耕地的大量流失，且呈逐年加快的趋势。国务院已作出决定，到2020年18亿亩耕地不能减少，这是一条不可逾越的红线。2007年全国耕地是18.26亿亩，还剩2 600万亩，每年只能占用200万亩，仅占建设用地需求总量的1/6，这将直接威胁18亿亩耕地的红线。所以，建设用地的供给将面临十分巨大的压力。

4.后备资源少，土地开发空间严重不足

据测算，我国土地开发潜力最大为1亿亩左右，土地整理潜力最大约8 000万亩，土地复垦潜力近1 400万亩，后备资源总潜力约为2亿亩。这只是潜力，而有些潜力根本不可能变成现实的耕地资源。

5.违规违法用地突出

一些地方为单纯追求GDP，盲目招商引资，为了使项目尽快“落地”，不惜以违法违规为代价，闯红线、碰高压线。一是“以租代征”，用农用地搞非农业建设。二是突破开发区范围，擅自扩大开发区面积，有的还以各种名义新设各类开发区、工业集中区等。三是在没有依法取得建设用地的审批手续，就擅自先征地、供地、施工建设。

二、我国土地资源节约集约利用的措施

1.要充分利用规划、计划的调控作用

目前的土地利用方式粗放，建设用地规模模糊，土地利用结构不合理等，这些都是致使土地利用效率低下的原因。要强化土地利用总体规划对土地利用的整体控制和统筹协调作用，协调好各类相关规划（城市规划、交通等基础设施规划、产业规划等）与土地利用总体规划的衔接，所确定的各类建设用地规模要符合土地利用总体规划的安排。充分发挥土地利用总体规划和土地利用年度计划的作用，土地利用年度计划是实施规划的重要工具，在第三会轮土地利用总体规划（2006D2020年）编制的特殊时期，要会同相关部门根据城市总体规划和城市发展实际，制定科学合理的土地利用年度计划。严格控制建设用地总量，使每个建设项目都做到合理的用地规模，合理的用地布局，合理的土地用途，能少用地的就不多用，能用劣地的就不用好地，节约每一寸土地尤其是耕地，大力提倡集约用地水平。

规划的影响是长远的，而且很难改变，要想使土地能够适度利用，使土地的利用强度和收益水平达到最佳状态，只有将节约集约原则贯穿到规划当中，才能从源头上防止土地的浪费。

2.要充分利用闲置土地，提高现有土地利用效率

节约集约用地，眼睛不能一味地向外，一搞建设就想到新占土地，而是要认真组织开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估，把空闲、废弃、闲置和低效利用的土地作为今后土地开发利用的重点，努力提高建设用地利用率。

首先要全面清查，摸清底数，让闲置土地无处藏身。然后在摸清底数的基础上，把工作重点转移到加快处置方面，主要对城市内影响较大，闲置时间较长的闲置土地进行疏理，在分析找准原因的基础上，提出每一块地的处置方案，并以此为突破口，带动整个闲置土地的处置工作。针对闲置土地成因复杂的现实情况，本着严格执行法律法规考虑历史因素，重在解决问题，最大程度发挥土地效益的原则，提出对不同类型的闲置土地区别对待，分类处理。从处置闲置土地的实践来看，采取收回是一项必不可少的强力措施，但收回不是目的，而是手段，督促开工，加快建设才是目的，只有让闲置土地动起来才能达到发挥土地效益的作用。

在对原有闲置土地进行处置的同时，要加大用地管理力度，加强批后监管措施，严防出现新的闲置土地。通过进一步规范用地审批，严把建设用地预审关、报批关、批后跟踪管理关，及时掌握土地供应和开发利用状况，定期进行评价分析，加强对建设用地的监管和对项目单位建设进度的跟踪监督，使新开工项目基本不再出现闲置现象。

3.要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，完善建设用地储备制度

国务院《关于促进节约集约用地的通知》提出，要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，完善建设用地储备制度。我国的土地市场正处在由政府行政配置向市场配置的转变中，为增强政府对土地市场的调控能力，解决我国土地市场早期出现的总量失控，资产流失，促进土地市场健康发展，建立了土地储备制度。

通过土地储备，使政府掌握了土地的“统一收购权”，逐步加强对土地一级市场的垄断供应，确保土地供应的合法性，减少违法用地、多头供地、越权批地等现象的发生，有效地调控土地供需市场，为逐步建立一个公开、公平、公正、高效的土地市场打下了基础，并盘活了存量土地资产，有助于土地供应实现由“增量为主”向“存量为主”的转变。建立土地储备，也是推行招拍挂出让等市场方式配置土地资源的现实需要。招拍挂出让土地的先决条件是政府手中要有土地，土地出让要集中统一。多年来由于条件不具备，推行招拍挂出让受到极大的限制。土地储备制度的出现，为其创造了条件，我国市、县政府供地、管地方式发生了重大变革，即从多个部门分散供应“生地”和以协议出让为主，逐步转变为集中统一供应“净地”和以招拍挂出让为主。这样，城市政府既垄断了土地一级市场，又直接掌握着一定量的土地储备，可根据城市发展和市场需求，有计划地适时适量供应土地，政府对土地市场的调控能力大大提高。

三、结束语

我们要做好土地资源的节约集约利用的宣传，使每个人都意识到节约集约用地需要全社会的努力，使节约集约用地逐步成为全社会特别是政府的自觉行动。我们要切实保护土地资源，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少，利用效率高，符合我国国情的土地利用新路子。这是关系我国民族生存根基和国家长远利益的大计，我们要以节约集约用地的实际行动全面落实科学发展观，实现经济社会的可持续发展。

参考文献：

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【关键词】土地资源；节约集约利用；意义；问题；改进措施

中图分类号：F293.2文献标识码：A

一、节约集约利用土地资源的意义。

节约集利用土地资源涵盖着三层含义：①用地节约，各个行业在用地时都要遵循节约原则，减少耕地占用量；②用地集约，各个行业在用地时应该投入较高的强度并获得最高产出率，确保土地的集约化状态；③转换和储备都要合理进行，使得土地可以科学地保存和使用。

节约集约利用土地资源的意义：①耕地保护，在现阶段发展城市建设和保护耕地互相矛盾同时互相促进，建设城市会占用耕地资源，耕地是人类生存的自然条件，也是确保顺利开展城市建设最基本的条件。在我国，对于土地的利用一向是粗放型，很容易就发生土地浪费和闲置的状况，故而节约集约利用土地不但能确保耕地的利用率还能有效地协调城市建设和耕地保护之间的矛盾和相互依靠的关系。②降低建设城市的投资，节约集约利用土地不但可以更合理更科学地对城市中的用地进行布局，而且也有效地规划城市人口分布，使人口集中一些，这样可以完善社会服务和基础设施对人口的利用率，同时人口集中加大对土地的需求量，人们会在城市用地中寻求更节约更有效的用地手段，能节省对于城市建设的投资。③加大管理土地力度，在对于土地的利用过程中，政府会发现其中存在的问题或者浪费现象，从而提高对土地的规划进程，促进对于土地利用和管理的法律法规的制定。④促进经济建设进程，加强土地管理也就意味着要高效地利用土地，提高利用率也就能相应加快发展城市经济，以期能带动整体经济发展。

二、节约集约利用土地资源进程中存在的问题。

在我国现阶段对于土地的利用程度其实并不是很大，原因有很多种，首先管理者没有科学地进行土地规划的工作，没有对于土地节约集约利用的概念，没有有效的实施控制用地的各项措施，也没有意识到提高土地利用率对于经济发展的意义，落后的思想观念也在一定方面上使得工作滞后，土地资源的使用不尽人意。其次存量土地状况不佳，因为这种土地多在银行进行抵押，不仅降低了利用率还大量进行私下交易，预期和现状不匹配，同时一些企业还把划拨所得到的土地私自出租和转让，破坏了土地管理的完整性，对土地资源造成损失，还加大了管理盘活存量土地的难度。再次土地资源的市场机制不完整，市场配置比较低，各项土地法规宣传不到位，不能起到震慑警戒的作用，市场上机制不完善，不具备必要的制约手段，故而土地资源管理名不其实，比如在预审项目时起不到应有的作用，不能在项目的可研阶段时顺利开展预审程序，一些大型项目预审的深度和范围不标准，预审仅仅只是一种形式。项目管理并不到位导致土地大量私下交易，管理状况不甚理想。在现阶段针对我国土地资源利用的状况发现情况不甚乐观，主要还是由于土地规划不科学不合理，资源比较紧缺，耕地大量流失，闲置的土地增加等原因，存在着一些问题，首先县级以下的地方对于土地的利用率很小，这些地方人口占全国的一半以上，但是土地面积却在93%以上，也就是说县域中包含丰富的土地但是利用效率却是不尽人意，造成了浪费现象，还是源于对土地规划的不科学，只能看到现有利益而不重视开发建设，并不能发现合理规土地的意义。其次是耕地面积减少而闲置土地增多，比如说城市中一些旧城区或是工业区改造不合理，土地闲置或是荒废，农村中人口大量流失使得耕地荒废和林地流失，同时农村在大力发展的同时也会耗用大量耕地面积。并且更严重的是在现有的土地利用环境中，多是进行粗放型利用，不能有效地节约集约利用土地，土地使用结构分配不合理，利用不科学。再次对于土地资源的监管也需要加强，监管审查工作也影响着土地的利用状况，因为不健全的审查工作导致集约节约利用土地资源的意识并不高，造成大家对这种情况不以为意，不重视。影响了土地资源的利用。土地进行开发时整合不彻底同时后备资源不充足，不均衡分布，加大了开发难度。最后城镇建设时对布局研究不深刻，在规划时并没有严格遵循量地而行的原则，没有考虑城市发展的空间和建设过程的实用程度，农村中也由于不断外扩的住宅和商业圈导致村镇中出现的空心村现象，治理改造工作难度很大。

三、推行节约集约利用土地资源的措施。

源于节约集约利用土地资源的非凡意义，故而让有限的土地资源发挥它的最大经济、生态和社会效益是为了我国发展最大的出路。首先要做好一个有效利用土地资源的科学整体规划，做到对于土地的整体宏观调控，根据土地的具体环境科学地分配，并且做好控制措施和使用条件。其次是要注意对于闲置土地以及利用程度小的土地的整合方法，城市化的结果是使得我国城镇中出现了空心村现象，而经过调查发现空心村土地占有率已经高达城镇土地的15%，这就表示土地浪费很严重，同时基础设施和服务不完善也都表明土地利用状况不尽人意，所以对土地的整合是十分必要的，可以依照实际的情况来使居民迁移，使人口集中化，将农村或者工业废弃地进行整合，让土地资源可以二次利用，要加大对城市中地下空间的利用。再次是要建立土地利用的考评机制，要想土地利用的工作落到实处就应该采取措施，但同时相关的考评机制也是必不可少的一个环节，进行考评的机制内容可以有：明确规定出各级的政府应该落实的责任、出示明确对于农田保护的条文、对于土地进行的规划和实施环节、明确对土地进行出让时的规定比如出让方式和出让金、考评用地项目的投资强度和实际产出率等等，这样才能对土地利用状况有所了解，考评主要能否进行节约集约利用土地资源来当做一项考评环节，置入考核的过程，可以让政府更加重视并且能主动积极落实政策。最后要制定扶持政策和优惠措施，提高人民的重视性和积极性，若是对土地实施整体规划，就一定会出现居民搬迁问题，要是能顺利地解决居民搬迁问题并且双方都满意这种结果就认为土地的整体规划有一个好的开端，可以根据实际情况来确定一些扶持政策和优惠的措施来维护土地整体规划进程的实施，比方可以拿出一些土地的收益对居民的搬迁进行补偿，鼓励节约集约利用土地的工作，加大了农民旧宅进行还耕工作的积极性，农民在进行土地复垦工作时可以提供一些合理补助、减少或者免除一些设施费或配套费用，政府也可以提供一些设施补助。加大农村中土地资源的开发和整理的力度，以期能提高农村中土地的利用率。还可以建立地方政府对于土地的收购储备制度，重视工业用地利用率，尽量向园区集中，实现退城进郊。还可以采用农村土地股份合作制，主要是为了重视农民的意愿，保护好群众集体的利益。实行这种制度的好处有很对，比如说可以增加农业的生产率，最终可以集约和规模经营农业模式，还为农民增加了收入，加快农村基本的经营制度相关的创新和完善过程。