土地利用总体规划体系十篇

土地利用总体规划体系篇1

[关键词]土地利用总体规划、城市规划（简称“两规”）

中图分类号：G27 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）25-0343-01

一、“两规”需要协调的原因

1由于城市规划、土地利用规划都要对未来相应区域的土地利用进行安排，土地利用总体规划和城镇体系规划均为国土规划专项规划，因此许多专家学者建议两个规划的上一层次的国土规划基础下进行协调。

2“两规”研究的角度不同，在用地调整的问题上具有从属性，土地利用总体规划是对行政区域内全部土地的利用结构及其布局所做的安排；而城市总体规划则着重于城市总体规划范围内的建设用地的分类及其布局的安排，如果忽视两者的差异和关系，将导致两者在规划思路和规划结果上的矛盾。

3“两规”对于用地均以合理用地、节约用地为核心。土地利用总体规划本质上是对土地的开发、利用、治理和保护所进行的一项综合部署，其中心任务是确定土地利用结构、土地利用布局和土地利用方式，以达到合理用地、节约用地和保护土地的目的。而城市总体规划重点是用地规模的确定、用地选择和用地分类及布局等。由于土地数量的有限，土地资源的稀缺性决定了“两规”在用地上都要以节约和合理利用土地为核心。

二、土地利用总体规划与城市总体规划不协调的原因

1“两规”各自的出发点和目的不尽相同，土地利用总体规划主要目的是：在不增加土地面积投入的条件下，优化土地供需平衡的结构，统筹安排各类用地，促进国民经济持续、稳定、协调发展。城市总体规划的主要目的是：统筹安排城市各类用地及空间资源，综合部署各项建设，促进城市经济和社会协调发展。它侧重于规划的过程，它的结果只是一种预测，强调的是为达到城市经济和社会发展的阶段性目标而进行的调控过程。

2编制所依据的基础资料和统计方法不一致，土地利用总体规划依据的是土地详查资料及土地利用变更调查的更新成果可信度较高；而城市总体规划依据的是城建部门的统计资料，对用地进行统计时，往往采取抽样调查的方法，所得到的数据为概查和估算数据。此外两部门统计口径不一致也是造成基础数据不一致的原因之一，如：城市规划部在统计城市建设用地时，往往将已有城市总体规划区的、还没有建设的郊区或部分农村也计人城市现状用地，土地部门则以实际成为城市建设用地或已办理了建设用地手续的用地作为现状城市建设用地，所以统计的城市建设用地面积会大于土地利用详查及变更调查数据。

三、“两规”不协调对规划实施影响的分析

1编制不同步，“两规”城镇用地规模的规划结论缺乏可比性。土地利用总体规划是由土地部门负责编制的，在全国范围内开展始于20世纪8O年代，直到1998年新修改的《土地管理法》对土地利用总体规划作了原则性规定。我国的城市规划始于20世纪5O年代初期并确立了《城市规划法》同时早于《土地管理法》。往往在各地的编制过程中，规划的起点和规划期限也不同，使得“两规”在表述城镇用地规模时明显存在不同，其结论缺乏可比性。

2土地利用总体规划的编制水平影响用地规模的控制效果。上轮土地利用总体规划以“供给制约和引导需求”为指导思想，由上而下编制，实施以来虽然在控制城市的发展规模和避免城市无规则蔓延上起重要作用，但由于土地系统的复杂性、规划基础条件的欠缺，加之我国处于社会经济转型时期，其规划的理论与方法难以适应市场经济发展的需要，规划实施的可操作性大打折扣。

四、“两规”协调途径

1实行规划的同步编制。在城市总体规划和土地利用总体规划的编制过程中，建议城市规划行政主管部门和土地行政主管部门将“两规”编制的基期年和目标予以规范化、制度化，做到同步编制，并且其他相关规划也应在规划期限内进行编制，不得随意改变规划编制的期限。

2人口规模预测的协调。城市总体规划和土地利用总体规划人口规模的预测关系到建设用地规模的预测，因此，在“两规”的协调过程中，首先必须在人口统计口径上达到一致；其次二者统计的行政区域范围必须一致，这样的话，二者所用的数据基础是一样的，由此确定的规划建设人均用地指标也显得科学合理。

3建设用地规模控制目标统一。在“两规”的协调中，目前以人均建设用地指标作为控制城镇用地规模的标准，但它忽视了城市建设用地扩张原因和影响因素、影响程度的研究，城市与区域之间的关系研究，从而影响了城镇规模控制的效果。只有在对已有的扩张是否合理进行分析判断的前提下，针对城市集约利用水平和闲置地、空地情况，根据对未来城市土地需求量研究和区域土地需求的矛盾，才能提出未来城市用地适宜扩张的范围。显然，通过上述两者的结合，将城市现状、城市用地扩张分析与城市规划、土地利用总体规划要求结合，可确立统一的建设用地规模控制目标。

4城市发展方向协调统一。要使“两规”在城市发展方向上达到协调统一，必须先确定城市的性质，城市性质的确定对城市发展规模和发展方向具有决定性的作用。根据我国的国情，保护耕地应作为城市发展用地时首先考虑的问题，其次结合区域范围内的土地适宜性评价和在城市发展过程中基础设施的建设情况，在确保基本农田的基础上，合理的确定城市的发展方向，即向宜建区和基础设施有所延伸的地方拓展。

5“两规”实施一致有效。“两规”只有通过实施，才能够真正实现其自身的价值。在“两规”的实施过程中，各级政府应在科学发展观的指导下，为实现人与自然的和谐，经济发展与人口、资源、环境相协调，对“两规”的实施予以同等重视。“两规”的实施都应注重法律、行政、经济、技术等手段的综合应用。此外，应加强规划宣传、社会的监督和进行规划实施评价，建立规划公众参与制度、规划公示制度和规划管理公开，调动公众的主动意识，促进政府部门的公正执法，提高工作效率，制约和避免各种违反规划行为的发生，保证规划的实施。

参考文献（References）

[1] 王万茂，韩桐魁.土地利用规划学[M].北京：中国农业出版社，2002.

[2] 冯广京，严金明.土地利用总体规划修编的战略思路[J].中国土地科学，2002.

[3] 许德林，欧名豪，杜江.土地利用规划与城市规划协调研究[J1.现代城市研究。2004.

[4] 曹荣林.论城市规划与土地利用总体规划相互协调[J].经济地理，2001，

土地利用总体规划体系篇2

关键词：城市总体规划土地利用总体规划对策

Abstract: China's Urban Planning and Land Use Planning are directing the urban construction and land use. The paper analyzes their characteristics and the relationship start from the implementation of planning Problem, at last the paper proposed Urban Planning and Land Use Planning coordination between the relevant ideas and measures, it will improve the new round of Urban Planning and Land Use Planning revision work and have an important promoting to urban economic development.

Key words: Urban Planning；Land Use Planning；Countermeasures

中图分类号：TU74 文献标识码： 文章编号：

我国各地的新一轮土地利用总体规划从2011年（不同地方的规划期限略有不同）已经开始实施，尽管新一轮土地利用总体规划在编制过程中注重了与城市总体规划的衔接和协调，但是从新规划的实施情况来看，城市总体规划与新一轮土地利用总体规划之间的矛盾和冲突依然存在，不同程度的制约了城市发展和土地利用。究其原因是两者在规划编制的空间、内容和管理对象上没有进行充分的协调和衔接，另一方面，两个规划受到国家出台的政策影响较大，且规划的“弹性”较小。因此，要扫清城市发展的障碍，就必须协调好城市总体规划和土地利用总体规划间的关系。

1 “两规”概述

1.1 相关概念

城市总体规划是指为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质，规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合步署和具体安排。城市总体规划是城市建设的基本依据，是保证城市土地合理利用和城市生产、生活协调运行的重要手段。实践经验证明，科学合理地编制城市总体规划，明确城市的发展方向，发展城市格局，定位城市功能，通过规划引导、建设、管理和控制城市发展，这样才能逐步实现城市经济和社会发展目标，实现城市繁荣发展。因此，在城市建设过程中，城市总体规划的作用是非常重要的[1]。

土地利用总体规划是政府在一定规划区域内，根据国民经济和社会可持续发展对土地需求以及当地的自然、社会经济条件，对这一地区范围内全部土地的开发、利用、治理、保护在时间和空间上所做的总体战略性的布局和统筹安排[2]。土地利用总体规划的实质是对有限的土地资源在国民经济部门的合理配置即土地资源的部门间时空分配，其核心内容为土地利用结构和布局的调整，其目的在于加强土地利用的宏观控制和计划管理，合理利用土地资源，促进国民经济协调发展，并为土地利用科学管理提供依据，是国家实行土地用途管制的基础。土地利用总体规划是土地利用规划体系中的重要组成部分，在我国土地管理事业中具有及其重要的作用。

1.2 共同点

城市总体规划的制定侧重发展性，主要对城市国民经济各行业的发展用地作统筹安排，通过对区域经济发展条件的研究，着重对城市各类生产和生活用地进行科学、合理的空间布局，以求获得最佳的城市运行效率，其规划体现一要吃饭，二要建设，三要保护生态环境的方针。而土地利用总体规划侧重于保护性和制约性。保护耕地，控制建设用地指标是规划的核心。对于城市总体规划和土地利用总体规划来讲，两者都具如下几个共同的特点[3]：

（1）控制性和政策性。城市总体规划主要指导和控制城市发展方向，落实城市发展用地位置及协调城市大型项目的建设情况。土地利用总体规划的指标是至上而下的，下一级土地利用总体规划受到上一级土地利用总体规划的指导和控制，而下一级土地利用总体规划又是上一级土地利用总体规划的反馈，最后形成一个划体系。两个规划对于一些重大项目或者发展问题都必须以有关法律法规和方针政策为依据，其两个规划都表现出明显的政策性。

（2）综合性和长期性。城市总体规划要求运用综合的、全局的观点，多学科的配合制定规划，主要体现城市发展，具有很强的综合性。土地利用总体规划要全面考虑土地资源的合理配置，需要对各类土地资源进行综合性安排，而且也与环境等各专业部门有密切的联系，所以综合性也较强。两个规划的规划期限都较长，规划期限都不少于10年，因此两个规划都有长期性。

（3）目的性和战略性。两个规划的目的性很强，规划都是为了既定的目标或状态才进行规划。在规划中，所研究的问题都具有战略意义，土地利用总体规划主要体现土地利用结构与用地布局的调整问题、经济和社会各部门的用地总供给与总需求的平衡问题、土地利用方式的重大变化，而城市总体规划主要体现城市的发展方向问题等。

1.3 区别与联系

从国家法律法规方面看，《土地管理法》第三章第二十二条中规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”《中华人民共和国城市规划法》第一章第七条中规定：“城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。”从以上法规可以看出土地利用总体规划对城市总体规划的制约作用。

从两个规划的内容看，城市总体规划主要包括基础设施建设，根据城市性质、功能、发展方向、土地、人口、环境容量等确定城市规模、城市绿地建设和农副产品，蔬菜基地建设。土地利用总体规划的内容是根据土地条件和经济社会发展需要确定土地利用目标和任务，在研究分析土地利用现状和变化的基础上，综合平衡各业用地需求，保证整个辖区经济社会的发展。城市总体规划是以建设为中心，展开城市各项建设的总体规划；而土地利用总体规划是以土地利用为中心，优化土地利用结构，促进各业健康发展。二者的关系是建设与规划，土地供给与土地需求的关系。在土地利用总体规划要求的建设用地前提下，统筹安排城市各项建设是城市规划的主要内容[4]。

从两个规划的目标和任务看，城市总体规划的目标是区域经济社会发展，而土地利用总体规划的目标是在土地利用结构研究的基础上，根据国民经济发展的长期规划对土地资源的需求，土地资源的供给状况、土地的人口承载潜力和土地利用战略的研究成果，提出规划年所应实现的土地利用目标。城市总体规划的任务是确定城市性质、功能、规模和发展方向；而土地利用总体规划的任务是辖区土地的开发利用、整治与保护。从空间范围上讲，城市总体规划是土地利用总体规划的组成部分，二者的关系是点与面、局部与整体的关系。

2 实施过程中“两规”存在的问题及其原因分析

2.1 实施中存在的问题

2.1.1 新的单独选址项目用地难

随着城市经济的不断发展，新的单独选址建设项目越来越多，对于已列入土地利用总体规划重点建设项目清单，或选址在土地利用总体规划确定的独立工矿区内的，可以按照规定报批用地；但是由于项目选址的不确定性，即使项目选址符合城市总体规划，但对于不符合土地利用总体规划的项目用地，需依据国务院或省级人民政府对项目的立项批准文件，按照有关规定和程序对现行土地利用总体规划进行局部修改，并将规划修改方案与建设用地报批资料一并报批才能用地。由于修改土地利用总体规划需要走的程序较多，且时间周期较长，必然影响项目的建设进度。而且除了国家和省级的重点建设项目外一般只有交通能源、水利、矿山、军事等单独选址项目才能申请修改土地利用总体规划，还有一些不符合修改土地利用总体规划的相关要求的项目，则由于不符合土地利用总体规划而不能用地。

2.1.2 建设与耕地保护相冲突

严格控制非农建设对耕地特别是基本农田的占用是土地利用总体规划的基本任务。在土地利用规划的编制过程中确定耕地与基本农田的规模和布局需要与城市建设的规模布局需求相结合，避免与城市规划用地冲突。但新一轮土地利用总体规划建设用地指标非常紧张，而耕地和基本农田保护任务相对却很重，再加上城市总体规划在设计城市扩展方向及规模、道路基础设施布局等内容时不可能完全符合土地利用总体规划对耕地和基本农田的保护要求，在城市总体规划实施过程中必然会与土地利用总体规划相冲突。

2.1.3 禁止建设区范围相冲突

城市总体规划编制主要是为实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质，规模和发展方向，以上这些发展的用地需求都是在允许建设区内，而土地利用总体规划主要通过管制分区进行各类用地管制，管制分区包括禁止建设区、限制建设区、有条件建设区和允许建设区。对于土地利用总体规划的禁止建设区范围内，是不允许建设的，一旦城市总体规划区涉及禁止建设区，则规划用地将不能利用。

2.1.4 中心城区规划控制范围相冲突

对于中心城区规划控制范围的规划，由于上级下达的建设用地指标有限，土地利用总体规划编制的中心城区规划控制范围往往要比城市总体规划的范围小，这样必然导致了城市总体规划的实施，特别是中心城区边缘用地受到土地利用总体规划的限制，影响了城市的发展。

2.2 根源分析

2.2.1 规划编制的法律依据不同

城市总体规划主要根据《中华人民共和国城市规划法》进行编制。一般说来，城市规划法应该是规划的主干法，但是土地管理法的多条内容对城市总体规划具有限制作用。土地管理法第二十二条规定：“城市总体规划、村庄、集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地不得超过土地利用总体规划确定城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市总体规划、村庄和集镇规划”。城市规划法第七条规定：“城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调”，第二十九条规定：“城市总体规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市总体规划，服从规划管理。”在城市规划法中称两个规划为协调，而在土地管理法中称为衔接，显然衔接将土地利用规划抬到了较城市总体规划高的地位。城市规划法中规定城市规划区内的土地利用应符合城市总体规划，而土地管理法仅规定城市规划区内的建设用地必须符合城市总体规划，显然，建设用地必须符合土地利用总体规划。与土地利用总体规划相关法律法规主要包括《土地管理法》、《土地管理条例》、《土地利用规划法》、《土地利用规划编制审批办法》等，通过以上内容比较可以知道两个规划有着同样的法律地位，如果两者出现矛盾，这些矛盾必然很难去协调[5]。

2.2.2 规划指导思想制定的不同

城市总体规划是依据市场经济条件下城市发展的客观规律编制规划，从社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文等多种因素综合分析，所以其指导思想是从需要出发，着眼于发展。而土地利用总体规划的出发点是土地供给，级下达的非农业建设用地控制指标是其编制的前提条件，具有计划性强，弹性弱的特点，重在控制。总之，两个规划的指导思想有所抵触，由于指导思想制定的不同，两个规划必然会产生较大的矛盾。

2.2.3 规划编制体系不协调

在我国的规划体系中，区域规划是比较薄弱的环节。因为地方政府的忽视，很多地区没有编制区域规划，由于区域规划的缺失，导致不同区域之间重复建设，相互争夺资源，各类专业规划、土地利用总体规划和城市总体规划缺乏区域规划的指导和调控。虽然城市总体规划理应服从土地利用总体规划，但是实际上，城市总体规划受到当地政府更多的重视。有些城市在城市总体规划大体确定之后，根据城市总体规划编制土地利用总体规划。

2.2.4 规划管理体系脱节

城市总体规划和土地利用总体规划在我国分别属于建设规划部门和国土资源部门管理。两个部门都有明确的职责分工，但在实际工作中，往往会遇到很多的问题。尤其是涉及部门自身的利益时，在关键的用地功能布局、用地规模等关系重大的原则性问题上缺乏交流、信任和支持，相互摩擦，但是在没有或者缺少利益情况下，各个部门都不愿意管理和解决，这样使得两个规划在实施的过程中就出现相互不一致、脱节甚至冲突的情况，给实际工作和城市的发展带来不利影响。

2.2.5 规划编制技术方法的不同

城市总体规划和土地利用总体规划在编制过程中采用的编制方法是有差异的，主要体现在：两个规划的规划用地分类标准不同、统计口径和范围存在差异、规划时间与期限不一致等内容。由于以上内容的不同，导致了两个规划在编制过程中，虽然进行了相关的协调，但是由于技术路线和方法的原因，两个规划编制开始实施后，其矛盾就慢慢显现出来。

3 “两规”协调的思路与对策

3.1 进一步完善我国的规划体系

新土地管理法的颁布对规划法规体系产生了较大的影响，法规体系建设的近期目标是逐步形成让城市规划法、土地管理法等相协调的一个统一的规划法规体系。首先是城市规划法应该完善，由于国土规划、区域规划、土地利用规划是城市总体规划上一层次的规划，建议城市规划法第七条修改为“城市规划应当与国土规划、区域规划与江河流域规划、土地利用总体规划、环境规划等相协调。”在城市总体规划实施章节中应相应加入对出让土地的开发控制条款。随着城市土地有偿使用制度的逐步实施，对出让地块的规划管理日益显得重要。此外，在下轮的规划体系中需要加强公众参与机制，严格监督行政主体行为，加重处置违反规划的事件[6]。

规划体系建设的远期目标是建立完整的区域与城市规划法规体系，制定区域规划法，或将城市规划法及有关涉及到规划法规的条文合并，制定覆盖全国国土的城乡规划法。由于城市与区域是发展的共同体，当前的城市总体规划、土地利用总体规划与区域规划产生割裂，城市总体规划、土地利用总体规划上无区域规划指导。因此，重视区域规划已迫在眉睫，区域规划复兴是城乡一体化发展的必然要求，而区域规划法是区域规划编制与实施的根本保证。所以，规划法规体系核心应该由区域规划法与城市规划法来共同构成。城市规划法与土地管理法需要以区域规划法为指导，同时区域规划法有利于促进区域间协调发展，减少区域间重复建设，争夺资源等现象。

3.2 统一规划编制的指导思想

统一两个规划的编制指导思想，树立全面、协调、可持续的科学发展观，正确处理好城市经济发展与土地资源保护的关系，是两个规划协调的前提。城市总体规划应树立耕地保护的观念，尤其是基本农田的保护，合理利用和珍惜每寸土地，科学地引导和控制城市规模发展。土地利用总体规划应积极贯彻国家“实施城镇化战略，促进城乡共同进步”的发展方针，调整区域土地利用结构，严格控制分散的村庄和乡镇企业占用耕地，为城市发展提供充足的发展空间。在工作路线上，土地利用总体规划的上、下级规划应该相互借鉴，互为依据，科学合理地确定耕地占用的控制指标，并与同级城市总体规划密切结合，统筹考虑城市建设发展和耕地严格保护的需要。

3.3 规划技术层面和实施保障方面协调

两个规划的分类体系不同给城市用地规划和土地利用规划的编制和管理工作都带来许多不必要的困扰，由于两个规划所用的规划技术不一样，这样造成了两个规划的正常交流、协调和衔接。所以在规划技术方面要统一土地分类标准，协调好规划地类之间的相关关系，在统计人口和预测相关经济指标方面也要进行协调。另外为加强两项规划的协调和衔接力度，国家应统一规定两项规划编制的期限和规定应采用的有关数据的统计口径，并且相关专业规划也应在总体规划确定的规划期限内进行编制，不得随意改变规划编制期限。

综上所述，要协调好城市总体规划和土地利用总体规划的关系应该从我国的规划体系着眼，建立完善的规划体系。在规划法规体系方面，必须建立区域规划法或城乡规划法，它是协调土地利用总体规划和城市总体规划等不同类型规划和统一城乡规划的基础，目前的城市规划法、土地管理法等需要完善。在现行管理体系方面，国土、建设等规划行政机构近期寻求相关规划管理机构的合并，如成立城乡规划部，下级土地规划局和城市规划局合并。在规划编制体系方面，强调区域规划的编制，增强区域规划的弹性和严肃性，以适应在市场经济条件下的应对。加强两个规划的战略性、决策性、动态性。倡导集区域规划、城镇体系规划、城市总体规划、土地利用总体规划于一体的城乡一体规划[7]。

4 结语

城市总体规划与土地利用总体规划虽然在规划内容、思想、规划期限等方面存在差异，但两个规划的最终目标是一致的，两个规划间是可以协调的。协调的内容主要包括完善法律法规、统一基础数据、确定编制地类标准、完善各部门的管理工作等。目前，一些地区已开始实施新一轮城市总体规划和土地利用总体规划，只有在实施过程中不断总结和协调两个规划出现的矛盾，这样两个规划才能不断的完善，城市的发展将更加协调和持续向前。

参考文献：

[1]李德华.城市规划原理[M].北京:中国建筑工业出版社，2001.28.

[2]尹君.土地利用规划学[M].北京:中国农业科技出版社，2001.90.

[3]柯瑶.城市规划与土地利用总体规划[J].城乡规划，2004(5):17-18.

[4]萧昌东.城市总体规划与土地利用总体规划编制若干思考[J].规划师，2000(3):14-16.

[5]王素萍，杜舰.城市总体规划与土地利用总体规划的矛盾与协调[J].中国国土资源经济，2004(12) :6-11.

土地利用总体规划体系篇3

[关键词]土地利用总体规划；实施评价；综述

目前，我国人多地少，人地矛盾突出。需要通过土地利用总体规划来合理安排各类用地，然而现行的土地利用总体规划存在的问题是缺乏弹性和动态性。另外，规划重在编制贵在实施。规划制定后各地地方用地是否按照规划实施以及实施程度如何，需要通过规划实施评价来分析。到目前为止，国家相继出台了一系列的相关政策法规，2003年建设部要求进行城市规划动态监测。2004年6月21日，国土资源部《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知（国土资法[2004]133号）》，标志着我国土地利用总体规划实施评价制度的初步建立。2005年5月30日国务院颁布《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知（[2005]32号）》进一步明确了土地利用总体规划实施评价的基本内容和预期目标，提出要建立规划实施的动态监测、评价和管理的保障体系。这两项文件建立了我国土地利用总体规划实施评价制度的基本框架体系。2011年《土地利用总体规划定期评估和适时修改试点方案（征求意见稿）》的实行，要求对土地利用总体规划的实施进行定期评估和适时修改，对土地利用总体规划实施评价提出了更高的要求。

一、土地利用总体规划实施评价目的与意义

所谓土地利用规划实施评价，是指根据一定的标准，运用一定的方法，对土地利用规划执行的效果进行分析、比较与综合后所做出的一种价值判断。进行土地利用总体规划实施评价具有十分重要意义。冯建美，陈龙乾等认为是提出规划修编的前提，也是确保规划修编依法有序推进的重要措施；王玉波，唐莹认为进行土地利用总体规划实施评价有利于对土地利用总体规划执行情况的监督和检查，为新一轮规划的编制提供决策依据和理论支持；高希瑞，张永福等认为进行土地利用总体规划实施评价可以发现上一轮规划实施的效果和实施过程中存在的问题，并为新一轮土地利用总体规划修编提供科学依据；张秀芳，王玉东对土地利用总体规划实施评价的目的进行了总结，认为规划实施评价的目的是检查现行规划实施情况、促进规划的有效实施、为规划修编和规划调整提供决策依据和改进规划编制和规划实施管理。

随着土地利用总体规划实施评价实践工作的开展和相关研究的深入，土地利用总体规划实施评价的目的和意义除了涵盖上述之外，还赋予了新的时代意义，进行土地利用总体规划实施评价有利于把静态的规划编制与动态的实施管理相结合，实现土地利用动态规划，促进土地资源集约节约高效利用，保持规划的权威性、科学性和连续性，保障和促进科学发展。目前，土地利用总体规划实施定期评估和适时修改方案还处于试点阶段，在国内还没有形成土地利用总体规划实施评价的范例。国内很多学者对土地利用总体规划实施评价进行了研究，但是还没有形成一个完整的土地利用总体规划实施评价机制，并且目前为止还没有学者对相关研究进展进行总结，因此本文尝试对中国土地利用总体规划实施评价的研究进行回顾和综述，并在此基础上分析探讨其未来的发展趋势，以期为以后的相关研究工作和实践工作提供借鉴。

二、土地利用总体规划实施评价研究主要进展

（一）土地利用总体规划实施评价研究阶段划分

国内土地利用总体规划实施评价研究起步较晚，依据已有文献，大致可以划分为三个阶段：

第一阶段起步阶段（1995年前）。最早是从规划实施效益评价研究开始的，早在上世纪90年代初，史京文[6’就对土地利用规划三大效益的实质以及三者之间的关系进行了探讨，认为土地利用规划追求的是三者最佳的综合效益；师学义，王云平从三大效益最优结合的角度出发，对土地利用总体规划方案的评价和选择进行了初步探讨；贺晓春，李长林…针对规划实施效果评价提出了连环替代法。

第二阶段是探索阶段（1995年--2004年）。孙施文，周宇对有关城市规划实施评价的理论研究进行了综述，并介绍了开展规划评价的基本思路及具体方法；赵小敏，郭熙[9’明确了土地利用总体规划实施评价的内涵和系统构成，建立了一套操作性强的土地利用总体规划实施评价指标体系和评价方法。这些研究为以后的研究奠定了基础，并产生了深远的影响。

第三阶段是发展阶段（2004年至今）。自2004年，国土资源部下发了第133号文件和此后的国办（2005）32号文和国土资发（2005）9号文等相关文件之后，土地利用总体规划实施评价的研究开始逐渐深入。大多数学者对土地利用规划实施评价的研究思路是，将定性与定量分析方法相结合，针对某一具体研究区域，选取富有针对性的指标，构建数学模型，对研究区域的土地利用总体规划实施效果进行评价。众多学者对土地利用总体规划实施评价分类、存在问题。、指标体系构建、评价方法选择和实证研究等各个方面进行了大量研究。下一阶段是完善阶段。目前研究虽然取得了一定的成果，但是目前还没有一个完善的土地利用总体规划实施评价的机制，规划实施评价的指标体系还没有一个统一的标准，土地利用总体规划实施动态评价还需要加强，另外还有很多方面需要进一步完善。

，

（二）土地利用总体规划是实施评价理论

国外，没有类似于我国相对独立的土地利用规划体系，以政策分析为思想基础的城市规划实施评价研究开展较早，以A，wildvaksy、Alexander、Faludi、Patsy Heaely和Emsily Talen等为代表的学者进行了大量研究，研究成果较为成熟。国内主要有孙施文、平宗莉和陈银蓉等少数人对土地利用总体规划是实施评价理论进行了研究，孙施文，周宇希望通过对有关城市规划的理论研究进行综述，唤起我国对城市规划领域的重视；陈银蓉，梅昀等认为我国土地规划实施评价才刚刚起步，需要加强对其理论与方法的研究，并基于土地利用总体规划实施评价的目的和要求，引入政策科学的理论，提出土地利用规划实施评价的内涵；平宗莉，闫整首先对国外规划实施评价理论与方法进行简要的介绍，然后对国内开展的实证研究进行归纳分类，并做出了简要评述，认为目前学术界大多是将国外规划实施评价理论与方法运用于国内规划实证研究并且还处在初步实践阶段。综上所述，国内关于规划实施评价理论的研究相对较少，大多数是对国外规划实施评价理论的总结研究，需要人们在对国内外经验借鉴的基础上，结合我国的实际，提出和我国土地利用情况相适应的理论，同时需要对规划实施评价展开更为广泛深入的研究。

（三）土地利用总体规划是实施评价方法

土地利用总体规划实施评价方法是目前研究的重点，目前常用的方法有：成对比较法、层次分析法、综合评价法和模糊综合评判法等，每一种方法都有其优势和局限性。吴秀在其硕士论文中对部分方法的适用范围和优缺点进行了对比分析。然而这些方法难以满足土地利用总体规划实施评价的需求，因此许多学者尝试将更多的方法引入到土地利用总体规划实施评价中。汤江龙，赵小敏等，采用理想点法对多种规划方案进行择优。该方法优点是能反映出规划方案间的细微差别，便于实际操作和理解，且评价结果可靠性好。缺点是在某些准则上难以精确地定量化，因而影响理想点的准确确定和理想点方法的评判效果；任奎，周生路等通过构建基于可持续度的土地利用总体规划实施评价体系，对连云港市土地利用总体规划实施的可持续度进行了评价，并且通过测定规划实施的协调度与障碍度，对规划的可持续性进行了分析；陈秋林，毛德华从可持续利用的角度出发，将生态足迹法应用于土地利用总体规划实施评价中，分析人类对各种自然资源的利用程度，从而反映土地利用是否可持续。周方运用层次分析法较全面的对汝城县的规划实施情况进行了评价；吴秀认为规划实施过程本身最大的特点是不确定性，且受到多个因素的综合影响，而模糊综合评判方法在处理此类问题上有一定的优势，因此引入模糊综合评判法进行规划实施评价；陈海素在综合考虑土地利用总体规划实施评价的系统性和复杂性的基础上，结合层次分析法和综合模糊评判法，建立AHP-FURRZY模型，构建富有针对性的指标体系进行规划实施评价；贺美利结合模糊评判法和PRS模型对潜江市土地利用总体规划实施评价；张雪松，张莹等将效用函数引入到土地利用总体规划实施评价中，该方法相对来说操作简单，并且也能够取得良好的效果；黄海清认为灰色综合评价法善于处理信息系统，它能在有限的资料和缺少信息的条件下建模、预测、评估和决策，并基于此构建了基于灰色评价模型的土地利用总体规划实施评价支持系统；黄中杰以成都市为例，将变异系数法、灰色关联度法引入规划实施评价中；徐春涛首次将回归分析法应用到规划实施评价中，不仅对规划的各项指标的变化趋势和变化量进行分析，还较好地反应规划各指标之间的相互关系；朱祁连指出在公共政策视角下的城市总体规划实施评价，应当充分利用指标综合法和民意调查两种评价方法，完善“自上而下”与“自下而上”相结合的规划实施评价模式。

在以上常用方法研究中，理想点法用于对规划实施前规划方案的选取；可持续度法、生态足迹法是对规划实施的总体宏观评价，对具体的土地利用控制指标等的评价不够，且生态足迹法需要大量的数据支持。层次分析法、模糊综合评判、AHP-FURRZY、PRS模型、效用函数、灰色综合评价法、回归分析法可以用于对土地利用结构和布局以及土地利用控制指标等具体评价指标进行评价。其中，层次分析法比较简单，但是可能由于个别指标的显著差异从而对规划实施评价造成重大影响；模糊综合评判法排出了层次分析法中可能由于个别指标的显著差异从而对规划实施评价造成重大影响的缺点，但是精确度不够；AHP-FURRZY模型融合了层次分析法和模糊综合评判法二者的优点，但是计算有点复杂；PRS模型主要用于从“压力-状态-响应”的角度建立一个系统的指标体系；效用函数法计算比较简单，该方法的关键是合成模型的选择；其他的一些方法也都存在各自的优缺点。因此，还需要继续尝试其他方法的探讨。

（四）土地利用总体规划是实施评价技术

3S技术的发展为土地利用总体规划实施评价提供了有力支撑，尤其是GIS技术的应用最为广泛。林艳丽利用GIS技术，采用图层对比法，进行了土地开发整理复垦规划实施评价；李琼提出了基于GIS的土地利用规划实施评价信息系统的构想，并对系统的设计及各个功能模块和数据库的实现方法进行了探讨和分析；薛春露、郑新奇等依据软件工程原理，采用原型开发法设计与实现县级土地利用规划实施评价系统；赵素霞，胡佰林等以土地利用数据库和土地利用规划实施评价业务为主线，根据土地利用规划实施评价的数学模型和具体过程，设计了土地利用规划实施评价辅助决策支持系统，为土地利用规划实施评价过程的自动化提供了有力的技术支持；袁成军结合GIS与DSS技术，以MAPGIS 6.7为二次开发平台，以Visual C++6.0为开发工具，开发一套基于GIS的土地利用总体规划实施评价决策支持系统。开发的系统包括数据库、模型库、方法库、知识库、用户界面5个部分，实现了数据管理、辅助评价、空间数据处理等功能，为实现规划实施动态评价提供了技术支撑。

（五）土地利用总体规划是实施评价实践

实践是检验真理的唯一标准，只有将理论与实践结合，理论才能够指导实践，同时实践也能够反馈信息使理论得到改正和升华。土地利用总体规划实施评价的理论只有应用到实际中才能体现它的价值，国内对此进行了大量的实证研究。

土地利用总体规划实施评价的实证研究，按照规划实施评价对象的行政等级可以分为全国、省级，市级、县级和乡镇级五级。目前研究较多的是省级、市级、县级三级土地利用总体规划实施评价。王玉波，唐莹建立了AHP-FURRZY模型对黑龙江省土地利用总体规划（1997-2010）实施至2004年所产生的总体效果实施评价，为新规划的编制提供了支持；杨忠学利用单因素多角度法和综合指数法两种方法对湖北省土地利用总体规划的实施情况进行了评价；高希瑞，张永福等针对新疆阿克苏市土地利用特点，对上轮规划实施情况进行了评价；冯建美，陈龙乾等参照相关研究成果，并根据中牟县的特点以及所能获得数据，建立评价指标体系对中牟县进行了评价；平宗莉强调规划实施结果评价和规划实施过程评价相结合全面、合理、客观的分析研究方法，从维护公众利益角度对济南市贤文片区的土地利用总体规划做出实施评价；另外，钱正强]以南平市为例根据部级生态示范区的要求对部级生态示范区进行了土地利用总体规划实施评价研究。还有些学者对土地利用总体规划实施动态评价进行了探讨。吕萌丽，吴志勇尝试采用分解式研究的方法，以城市总体规划实施评价年度报告的形式，探讨城市总体规划在规划期限内的实施过程；黎登琴提出了规划实施年度评价思路，通过研究发现上轮土地利用总体规划实施效果波动明显，规划实施的政策延续性不强，规划实施过程的及时评估和动态调整势在必行。

以上主要是关于土地利用总体规划实施动态评价运作形式的探讨，然而相关的实证研究较少，龙瀛等认为目前大多研究是在一定时间范围内对比规划实施结果和发展现状的一致性，属于时空静态的针对规划实施结果的评价方法，并提出了一种基于Logistic回归和GIS的时空动态的规划实施评价方法。将1947年至2008年分为5个时间阶段，分析各个阶段城市扩展的驱动因素，识别各版城市规划在不同阶段所起到的城市扩展促进作用；并以2004-2008年为例，以各个区（县）为子区域，探讨2004版总规在中心城市、近郊区和远郊区实施效果的空间变化，识别总规在城市扩展中的空间异质性。

在规划实施评价结果的可比性方面一些学者也进行了初步探讨。孙志波对规划实施效益的评价选用的是模糊综合评判法，并且对规划实施评价的结果进行了纵向比较和分析；刘鎏运用模糊综合评判法对乐山市规划实施评价，并在总结不足时指出要应尽可能增加区域内外规划实施的横向对比性评价；徐向克对遂宁市市中区的规划实施效益进行了横向和纵向的比较分析，但是其在选择比较区域时仅仅以区县所在市州划分经济等级，而且没有选择一个与研究区域在同一等级的区域进行比较分析，因此，仍然存在一些不足之处。

综上可以看出，目前土地利用总体规划实施评价的实证研究不够深入，规划实施评价的动态研究相对较少，只是对规划实施动态评价具体运行方式以及实证研究和规划实施结果的可比性等几个方面进行了初步探讨，以后需要拓宽规划实施动态评价的研究范围和研究深度。总而言之，土地利用总体规划实施动态评价是今后很长一段时间内的研究重点。

三、总结与展望

综上可以看出，我国关于土地利用总体规划实施评价的研究还处于探索阶段，还没有一个完整的规划实施评价机制，虽然目前研究取得了一定的成就，但还有很多方面需要进一步研究：

（一）完善土地利用总体规划实施评价理论研究

目前，结合我国土地利用情况，借鉴国外已有的理论，建立符合我国实际情况的土地利用总体规划实施评价理论，完善土地利用总体规划实施评价机制，保障土地利用总体规划实施评价的有效实施。

（二）丰富土地利用总体规划实施评价方法研究

评价方法方面，虽然相关研究对一些方法进行了探讨，但是由于土地利用总体规划实施评价的复杂性，目前的方法仍不能满足土地利用总体规划实施评价的需求，应该进一步加强系统、动态的评价方法研究。

（三）注重土地利用总体规划实施评价技术研究

土地利用总体规划实施评价技术的应用不仅省时省力，而且大大提高了精确度和可操作性，同时还为进行土地利用总体规划实施动态评价提供了支撑，下一步还应继续加强“3S”等其他技术在土地利用总体规划实施评价应用中的研究。

土地利用总体规划体系篇4

    关键词:土地规划   修编   探讨

    土地利用总体规划是实现土地资源优化配置和部门间合理分配的有效方式,是落实土地管理法的重要手段。随着土地管理作为国家宏观调控手段运用的不断深入,不可避免地对作为土地管理依据的土地利用总体规划编制提出更高要求,正值现行土地利用总体规划修编之际,对规划修编方法进行探讨,具有重要的现实意义。

    一、    土地利用总体规划的发展历程

    第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作于1987年开始展开,到1992年前后在全国普遍推开,规划的目标年为2000年。该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织(FAO)《土地利用规划指南》,以控制建设用地总规模,协调各部门用地需求为重点,提出实现“一保吃饭,二保建设”的规划目标。

    第二轮土地利用总体规划是在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下,结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和修订《土地管理法》的需要,在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作(即现行土地利用总体规划)。该轮规划基期年为1997年,规划目标年为2010年,并远景展望至2030年。其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系,建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法,为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护,节约利用土地资源,合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量,兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一,保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。 

    第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施,加强了对耕地尤其是基本农田的保护,保障了经济建设合理的用地需求,一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展,优化了生产力布局,提升了经济发展的质量,改善了生态环境建设,促进了经济社会的可持续发展。但是由于社会经济、技术和政策制度因素的影响导致规划适用性不足,规划管理的风险与难度加大,由于在规划理念上过分强调对农用地,特别是耕地的保护,对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够,对生态环境变化的影响和需求研究不多,对社会的变化和需求考虑的不多,没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展,保护生态环境,协调社会关系,贯彻土地可持续利用的基本手段。土地利用规划理论体系,没有从宏观(哲学层次、科学层次)到微观(技术层次)的系统理论,而是诸多理论混杂,让人无所适从,规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践,已明显制约了规划工作的发展。

    二、新的规划理念和理论

    在新的形势下,面对参与国民经济宏观调控的新要求,新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法,才能完成历史赋予我们的使命。

    1. 新的规划理念:理性发展

    新一轮土地利用总体规划应该按照“五个统筹”的要求,在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时,妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系,在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时,必须紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题,由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变,保证土地资源永续利用,真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。 

    2.新的规划理论:空间规划、可持续发展

    为适应新形势和新的规划指导思想的需要,新一轮土地利用总体规划修编应大胆借鉴和吸收相邻学科如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等的相关理论。

    (1)空间规划理论

    土地利用规划,是综合协调资源供需矛盾,统筹土地利用结构、布局和区域协调发展的中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”,其着重强调的是规划对用地数量的指标要求,而缺乏空间布局约束,在规划的分区方案中,对分区内部土地利用的要求过于笼统,不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。

    因此,新一轮土地利用总体规划修编应借鉴西方空间规划的理论如:“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等,根据国家和区域经济社会发展战略,按照资源禀赋和区位比较优势,完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划,并制定相应的土地利用和供应政策,进而充分发挥市场配置资源的基础性作用,有效地整合资源,优化空间布局,促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编要由上轮主要分配建设用地指标、定建设用地规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划,应当着重注意农用地,特别是基本农田,各类建设用地,生态环境保护用地的空间安排和布局,确定其开发利用时序,并通过较大比例尺的地图如用1:1万确定城镇合理发展边界,引导地方政府提高城区建筑密度,实现现有城区土地利用效率的最大化,保护自然生态环境和基本农田,从而解决城镇无序扩张、优质农地严重流失等问题。

    (2)可持续发展理论

    可持续发展是指一种既满足当代人的需要, 又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损及我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源, 在正确的管理下, 可以不断更新和利用。反之, 它会退化、耗竭。故对土地的开发利用, 要限制在土地人口承载力的限度内, 同时采用人工生态措施(包括邻域或更大的区域) , 确保土地持续利用。

    目前,土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划,使经济生态化,生态经济化,协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系,保持良好的生态环境与土地利用之间的关系,在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。

    土地是一切社会、经济活动的基础和资源,同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活,因此强调人与环境“和谐相处” 、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前我国土地利用规划的主题。在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去,实现土地生产力的持续增长和稳定性,保证土地资源潜力和防止土地退化,并具有良好的经济效益和社会效益,即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。

    三、新的规划方法

    要做好新一轮土地利用总体规划修编,除了要用新的规划理念、规划理论外,应当按照规划修编的要求,尝试采用一些新的规划方法。

    1.评价方法

    规划实施评价:按照国土资源部的要求,在新一轮土地利用总体规划修编前,各地必须对上轮规划的实施效果进行评价,做出是否进行规划修编的结论性的意见。从目前开展的情况来看,效果并不理想,原因是国土资源部并没有给出一个较为详细的评价指标体系和评价方法,各地只能按照自己的理解进行,表格、数据五花八门,无法进行汇总和统计。因此,有必要统一和规范土地利用总体规划实施评价的指标体系和评价方法。

    环境影响评价:按照我国去年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求,土地利用总体规划也要进行环境影响评价。但如何进行土地利用总体规划的环境影响评价目前还缺乏具体的规程和办法,还需要进行统一和规范。

    2.系统工程方法

    土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体,是国家最主要、可调控的资源,这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此,在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。可以运用不同的规划方法来解决,按这样的思路,规划的适用性会大大提高,规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。

    3.应用地理信息(3S)技术

    本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统,作为修订规划成果的主要载体,使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行,提高规划管理水平,从而提升整体规划的技术水平。

    这两个数据库和规划管理信息系统的建设应当以地理信息技术为基础,重点普及遥感技术、GIS 技术、GPS技术等现代化手段, 使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。同时, 基于土地规划中需要解决的许多问题如资源优化配置、地区经济社会同人口、资源、环境协调发展等, 因此, 要特别重视将决策支持系统技术引入土地规划, 通过人- 机交互系统, 为决策者对半结构化问题进行有效决策支持, 提高决策的透明度与决策的科学性。

    4.公众参与

    土地利用总体规划作为国家的宏观规划,其编制应该是各级人民政府的事情,而不是国土资源管理部门的部门规划,因此,规划的编制应由政府主导,各有关部门、有关专家和相关社会群体共同参与,规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。公众参与不仅是像上轮规划一样为了提供信息资料,而是要参与规划目标、指标的分配和确定,规划方案的拟定、协商和协调。

    四、还需要把握的几点

    1.必须寻找一个能够满足土地利用总体规划管理功能的地理信息系统平台;

    2.土地利用规划体系中的各级规划必须在同一个平台上联网运行;

    3.可以与土地管理其他业务工作数据成果顺利接口;

土地利用总体规划体系篇5

关键词：土地规划；城市规划；协同发展

中图分类号：TU984文献标识码： A

一、两种规划的关系

1.1 土地规划

土地利用规划是为了合理开发、利用、整治、保护土地采取经济、技术、工程等综合措施而进行长期土地组织的布局与配置。它由各级人民政府组织编制。包括土地利用总体规划和各类专项规划。

土地利用总体规划的基本任务是从国家全局和长远利用出发，在保护耕地的前提下，协调各类用地需求，统筹安排各类用地规模和布局，合理安排土地开发和整理，以促进土地资源的充分、高效利用，保障社会经济的可持续发展。

1.2 城市规划

城市规划是指城市人民政府为了实现一定时期内城市经济社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。

城市规划的任务是：根据国家城市发展和建设方针、经济技术政策、国民经济和社会发展长远计划、区域规划，以及城市所在地区的自然条件、历史情况、现状特点和建设条件，布置城市体系；确定城市性质、规模和布局；统一规划、合理利用城市土地；综合部署城市经济、文化、基础设施等各项建设，保证城市有秩序地、协调地发展，使城市的发展建设获得良好的经济效益、社会效益和环境效益。

城市规划的根本作用是作为建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市合理地进行建设和城市土地合理开发利用及正常经营活动的前提和基础，是实现城市社会经济发展目标的综合手段。

1.3 两者的关系

由规划范围来看，两者的关系是整体与局部，面与点的关系。土地利用总体规划是整个区域的规划，城市规划只是其中的一部分。

二、两种规划协调存在的主要问题

2.1 两种规划的规划思路不同

城市总体规划编制时， 没有自上下达的规划控制指标，重在从需要出发，着眼于发展，在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析的基础上，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展规模的设想，很少考虑耕地和基本农田保护的问题。

土地利用总体规划属于有控制规划，而城市规划属无控制规划。由此导致，地方政府热衷于城市总体规划，都期望把自己城市做强做大，而任意扩大城市规模的倾向，规划部门为迎合政府意图，加上自身利益观念的驱使，也喜好大规划，对与土地规划的衔接造成很大的困难。

2.2 两种规划参数的统计口径不一致

2.2.1 人口。城市总体规划中，城市人口包括居住在(规划)建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和一年以上的暂住人口。

土地利用总体规划中，城镇人口仅为城市和建制镇建成区范围内常住人口的总和(含常住的非农业户人口、农业户人口和集体户人口)，不包括流动人口。不难看出，前者所称人口的范畴显然要比后者大。

2.2.2 用地指标。在编制城市总体规划时，人均建设用地指标 的选取依据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137 一90) 的规定， 不考虑规划期年耕地水平和规划目标年耕地保有量。

土地利用规划中人均建设用地指标分为城镇居民点用地指标和农村居民点用地指标，编制过程中为保证耕地总量动态平衡，建设用地总量与均量都要受到耕地保有指标的限制。

2.3 两种规划采用的土地分类体系各异

《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51 号）中最新规定：土地利用总体规划采用的土地现状分类，其用地类型为3 个一级类、10 个二级类和33 个三级类。

城市总体规划中采用的是《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJl37―90)， 其用地类型分别为10 个大类，46 个中类，73 个小类。

两种规划对地类存在名称一致而内涵不相一致的问题，两者既有交叉，又有重复，另外还有内涵一致而土地利用类型名称不一致的问题。如《城市用地分类》中城市建设用地包括采矿用地，而国土资厅发〔2009〕51 号文的规定为：城镇附近的采矿用地并入城市、建制镇用地，城镇范围以外的区分为独立建设用地和采矿用地。

三、加强两种规划协调的对策

3.1 以可持续发展理论作为两种规划的根本指导理论

既要寻求发展，又要保护环境和资源。在城市规划中应综合考虑城市发展的资源与环境问题，预测在不同决策方案下城市系统的潜在发展水平在土地资源承载力的约束下，提出符合社会、经济发展目标的规划建议。拓宽城市规划的内涵和领域，形成可持续观指导下的城市规划的新思路。

3.2 建立完善的规划体系

区域规划是国民经济和社会发展规划的深化，是二者在空间布局和物质基础上的落实，为城市规划和其它规划提供了宏观和区域范围的经济技术依据。城市规划必须以区域规划为依据。

国土规划是根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、社会、经济、科学技术条件，对国土的开发、利用、治理和保护进行全面的规划。土地规划的编制是以国土规划为依据。

因此要加强城市规划与土地规划的协调，就要尽快地开展区域规划或国土规划的编制工作，以便在区域层次上对社会经济发展水平和规模，城镇体系规划，尤其是城镇规模与布局，土地利用与经济发展，土地利用与工业化、城市化之间相互关系进行协调和安排。建议开展城市用地合理规模问题的科学研究。

3.3 统一各项参数

城市用地统计应当以城镇地籍调查数据为准。城市用地分类、建筑密度和建筑容积率的调查等方面应当考虑城市规划和建设部门的需求。城市总体规划要充分利用城镇地籍调查资料和城市土地定级估价资料。各级城镇体系规划应当精确确定城镇数量、规模和布局，为编制相应土地利用规划提供科学依据。

3.4 统一用地分类标准

建议城市规划区内仍然可以采用城市用地分类，为了适应土地资源管理工作，可对其做适当的调整与修正，而在规划区外可采用全国土地利用分类，这样既可以避免用地分类标准上的相互冲突， 也为城市规划与土地规划的衔接提供了有利条件。

3.5 从法律角度加强良种规划的协调

目前，我国还没有真正的一部针对土地规划的法律，导致土地规划缺乏法律依据，这也是造成土地规划与城市规划脱节的一个重要原因。因此应尽快筹备起草和颁布《中华人民共和国土地法》和《土地规划法》，这样才能真正做到城乡土地和各部门、各产业用地统一管理，规范城乡土地利用规划行为，对城乡土地实行用途管制，协调土地利用规划与相关规划之间的关系，在土地利用层次上构建适合我国国情的规划体系。

参考文献：

[1]王万茂，土地利用规划学［M］.北京:中国大地出版社，2000.

土地利用总体规划体系篇6

关键词：GIS技术；土地利用总体规划；土地利用布局；应用

中图分类号：F301.2文献标识码： A 文章编号：

土地资源是人类生产和发展的必要基础 ,是地球上各种资源中不可再生的重要资源。随着我国社会经济的快速发展，人口增长需求更多的耕地，以及可持续发展的大背景下，如何使我国有限的资源在时空上最科学、合理、高效、节约地组合或配置,使宝贵的土地资源得到有效充分的利用[1]。因此，如何优化土地利用布局和结构，提高土地利用效率是我国土地资源和社会经济可持续发展所面临的关键问题之一。土地利用的总体规划也愈发显得重要。

在我国人多地少的社会环境下,土地利用总体规划已成为土地资源科学利用管理的首要环节。近年来,伴随着计算机和空间分析技术的发展, GIS作为一门处理地理空间数据的综合信息技术,为土地资源的规划和管理提供一个革命性的工具[2], GIS技术与土地规划的紧密结合势必成为21世纪科技发展以及未来土地管理领域发展的必然趋势。

1．GIS引入土地利用总体规划的优势和应用领域

1.1 GIS引入土地利用总体规划的优势

土地利用总体规划因其涉及面广，关系到国民经济各部门,需要综合分析自然、社会、经济等多方面的因素,是一项繁重而必要的工程。GIS具有的数据采集与处理能力以及海量数据管理能力较之传统的工作方式无法及时有效的反映规划区域土地利用的动态变化,而且工作过程中费财费时费力误差大的问题，具有不可取代的明显优势。

运用GIS技术，可以将空间数据或信息以直观、形象的图形化结果表现出来。GIS与RS、GPS的结合的3S技术,可以为土地利用规划决策部门提供精确度高、实效性强、综合性的定量定位信息,有助于信息数据库的及时正确的更新,保证数据的时效性,为土地利用总体规划人员提供科学的决策支持[3]。

1.2 GIS在土地利用总体规划中的应用领域

GIS的发展至今已有半个世纪的历程, 但是GIS在国内开始研究应用，始于上世纪80年代。地理信息系统的基础功能是将一个研究区域的行政界线、地类图斑、建设用地、水系、交通等区域的基础地理信息及其属性信息、社会经济信息、文字信息、图表信息等信息录入系统数据库之中,将各类信息与其相应的属性信息结合便于双向查询[4]。

目前,GIS在土地利用规划方面的研究和应用主要集中在一下几个方面:规划前期土地适宜性评价、土地利用规划布局优化、土地利用现状变更调查、土地利用规划动态管理土地、利用规划信息系统建设、土地利用规划环境影响评价。

2．GIS在土地利用总体规划中应用存在的主要问题

目前,地理信息系统以其在数据存储和空间分析方面所具有的明显优势,应用于土地利用总体规划中的众多方面,提高了规划的科学性和合理性。但是，GIS在土地利用总体规划中应用中的以下几个方面有待进一步完善。

矢量数据格式转换困难。进行矢量数据格式的转换是运用GIS操作分析的必要程序，但是由于不同的文化背景、领域背景和技术背景，导致GIS软件之间不同格式的矢量数据转换可能造成属性数据的丢失[5]；一些限制条件和专家知识难以实现合理的量化、等级化。目前一些专家学者在实际评价分析过程中,对指标的选择较为单一,不够全面，降低了评价分析结果的客观性和科学性；关于图幅整理修饰的问题； GIS软件是通过多个图层的叠加来表达所有的地图要素，多数研究学者是采取肉眼判读、手工删除的方式来处理覆盖情况,步骤繁琐,错误率高；图件编制与数据库构建是两个独立的过程，制图与建立数据库操作步骤的重复、繁琐,大大增加了工作量,降低了图库制作的整体效率；土地利用规划数据库成果无法在全国范围内实现数据的共享。目前,全国各省出台的土地利用规划数据库建设规范尚未进行有效的衔接,数据格式结构和编码不是统一标准,无法实现各区域土地利用规划数据的共享；二次开发和编程的准入门槛高,应用范围不够广泛，受到技术水平的限制,GIS的二次开发目前仍然缺乏灵活、方便的手段,此系统具有专门的开发语言和开发环境,提高了GIS二次开发的准入门槛,很大程度上限制了GIS在土地利用规划中的应用。

3．GIS在土地利用总体规划中的应用

3.1 GIS的系统数据库

GIS的数据库在土地利用规划编制过程中,建立数据库,利用系统中的各种处理功能,快速的对数据进行查询检索,对地理信息进行操作、分析和显示,这些功能是其他计算机系统所不具备的。如土地利用的变更、规划图的编制,都可在相同的工作底图上运用GIS完成操作、分析过程,GIS的一大优点是它能够确定图形特征之间的关系。实际上,GIS可以使你能够建立新的关系，将新的属性与地图特征相联,然后存储于数据库中。

3.2 GIS的制图功能

GIS有一个独创的图形和数据库编辑器,它有效地将CAD技术和地理数据库功能联合在一起。这种联合不仅对建立高质量的地图是重要的,而且对建立和维护复杂的地理数据库也是至关重要的。GIS可在数字化地图上编辑特殊属性，加上高质量的文本注释,可用其它数据库层作为背景显示,具有较强的诊断和纠错能力；所有土地利用总体规划中的图形处理均可构建高质量的地图。在屏幕上已经设计一个希望得到的地图后,就能够保存它或通过绘图仪输出。

综上所述,GIS作为一种利用计算机存储、处理地理信息的一种实用新型技术系统,在土地利用总体规划中,发挥了极大的作用。

4. GIS 在土地利用总体规划中的应用展望

GIS技术与城市规划衔接,研究住宅、工业、商业用地布局。土地规划以城区建设用地为一个研究对象整体布局的,而城市规划针对住宅、工业、商业用地分类布局的，这是今后需要进一步深入细化研究方面[6]。GIS技术在土地利用规划的各环节依据不同软件平成,并没有形成系统的高度集成，故系统高度集成是今后深入研究的主要方向。土地利用总体规划编制涉及多个部门、多方利益、多个学科、多种因素、多源数据等问题,然而目前还没有一个较理想的GIS数据模型来解决这个问题，这将是今后土地利用总体规划研究的热点问题。

参考文献：

[1]王万茂.定性定量定位定序--关于乡(镇)土地利用规划思路的新思考[J].新观察,2002,(6):21-23.

土地利用总体规划体系篇7

关键词:土地利用;环境;评价

土地是人类懒以生存的环境,是一切生产生活活动的载体,土地利用过程中对环境产生的影响越来越大,在构建和谐社会过程中对环境的保护管理和评价也越来越重要, 人类逐渐认识到了环境对生产生活的作用,也更重视环境对人类活动的影响,由于人口的快速增长,生态环境恶化的趋势逐渐加快,在对环境管理过程中环境的土地利用规划作为配置和合理利用土地资源的重要手段,与生态环境保护与建设息息相关。

1土地利用环境影响评价的重要性

我国在 经济 飞速 发展 的同时却面临着水土流失,土地荒漠化、盐碱化、贫瘠化加剧的生态环境问题。我国生态环境总体上呈恶化趋势是由于我国过去没有一个完整的、系统的、 科学 的土地资源可持续利用规划,人们的生态环境意识淡薄。土地利用总体规划作为土地资源保护和利用的统领,是对一定区域未来土地利用超前的计划和安排;是依据区域社会经济发展和土地的 自然 历史 特性,在时空进行土地资源分配和组织的综合技术经济措施;是实现国家和各级政府对区域土地利用进行总体规划、引导、调控和管理的重要手段。进行环境影响评价是确保土地利用总体规划的生态环境导向性的最有效的方法之一。开展土地利用总体规划环境评价的一个基本原则就是评价与规划过程的紧密结合,即两者要同步进行、滚动发展、互为反馈。这样在土地利用总体规划设计过程中,通过研究规划对环境的有利和不利影响,研究环境的自净能力和环境容量,从环境保护的角度提出土地利用的规模、空间布局等方面的战略关系;并分析预测规划实施后产生的生态效益、社会效益、经济效益及规划实施后会产生的不良环境后果。可见,在编制土地利用规划时,应将规划对象看成是一个完整的环境生态系统,进行土地利用总体规划环境影响评价,从而提高土地利用总体规划对土地利用和生态环境协调的统领能力,保证自然、经济、社会的和谐发展。

土地利用规划是对土地资源及其利用方式的再组织和再优化过程。土地利用规划方案的实施,必然会打破区域内土地资源的原位状态,对区域内的水资源、土壤、植被、生物等环境要素产生许多直接或间接、有利或有害的影响,从而使得土地生态系统对人类的生产、生活条件产生正向的或负面的环境效应。为了预防有缺陷的土地利用规划的出台和实施对环境造成不良影响,迫切需要在编制土地利用规划时对规划区与土地利用有关的环境影响进行科学研究,为土地利用方式选择和土地利用分区布局提供科学的依据,同时为环境保护和经济发展综合决策提供有效的技术支持,促进地区土地资源持续、协调的利用

1.1土地利用规划对生态环境有着深远的影响

土地利用规划是一种综合性的用地规划,涵盖各业用地,是合理配置和利用土地资源的重要手段,与生态环境保护与建设息息相关。不合理地开发利用土地资源可能会引发消极的环境影响,如陡坡地开垦可引发或加剧水土流失,从而引发泥石流、滑坡等地质灾害;围湖造田缩小湖面面积会增加洪涝灾害发生机率和程度;对某些水面、荒草地的开垦会破坏湿地或野生动物栖息地,对保护生物多样性造成负面影响;在水资源紧缺的地区,城镇用地、耕地和园地面积的增加,导致生活用水、 工业 用水和农业用水的激增,加速了水资源的耗竭;非农建设会导致高质量农地的损失;大面积的城市化可能会降低景观的异质化程度,降低景观的抗干扰能力。而合理的土地利用规划会对环境产生积极的影响,如土地整理复垦可以增加农地数量,提高植被覆盖率,从而改善生态环境;增加生态建设用地的供应,可以促进生态系统的保护与建设等。

1.2

(3)土地利用规划环境影响的评价主要应评价的环境要素构成及其评价的重点需要科分析。

(4)土地利用规划环境影响的评价理论和评价方法体系如土地规划环境影响识别理论方法、土地规划环境影响预测理论方法、土地规划环境影响评价的分析综合理论方法、土利用规划环境影响评价指标体系构成、土地利用规划的内容体系构成等需要系统研究。

(5)各种尺度的土地利用规划、土地利用总体规划、土地利用专项规划的环境影响评内容、评价要求、评价原则、评价方法、评价程度如何都待解决。

(6)土地利用规划环境影响评价的工作方法、工作程序、土地利用规划环境影响评价技术要求、土地利用规划环境影响评价的标准规范、土地利用规划的管理体系等也都需尽快探讨。

另外,需要注意的是,我国的规划体系与国外的规划体系是极其不同的,我国以部门或者行业为主, 从全国到省(市)、地区(市)、县(市)、乡镇,按行政级别层层分解制定,级级审定和同步执行,规划除了技术性外,行政性很强,在国外,特别是西方发达国家很难找到对应物。而且,目前国内外土地规划环境影响评价研究成果大多是对其中的个别问题的理论探讨,结合土地利用规划实际内容的理论研究不多,实践研究的案例更属凤毛麟角,可以说土地利用规划环境影响评价理论尚未成形、方法尚很粗糙。针对我国独特的土地利用规划体系内涵的环境影响评价理论方法体系尚处于探索阶段,研究成果非常少。

2.3对有关预防和减轻不良环境影响的对策和措施研究非常少

“根据预测和评估结果,针对规划的具体情况,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施”,这是环评法规定的开展战略环评的主要内容之一。但是纵观国内外有关战略环评的研究报道,只有在环评结果中要求有此内容,具体通过什么方法来生成要求目标所需的策略,目前缺乏这方面的专门研究。

此外,我国土地开发规划资源环境评价的调控机制,评价方法指标体系也有待于进一步深入完善。土地利用规划环境影响评价面对的问题非常复杂,需要我们针对土地可持续利用,熟悉土地利用规划理论方法,评价分析土地利用规划影响的环境质量变化。基于这样的认识,在研究过程中,针对土地利用规划环境影响问题,充分吸收环境 科学 、 自然 环境保护、可持续理论、土壤科学、森林资源学、 旅游 资源学、地质环境学、生态学、景观生态学、水资源水环境学、 经济 学等相关学科的研究成果,进行细致地分析和综合。

3结语

到目前为止,规划环评的评价方法及评价指标体系还没形成统一、广泛的认识,缺乏系统性,因此,对规划环评展开深入及广泛的研究、构建科学的土地利用规划环境影响评价体系显得十分必要且尤为迫切。然而,不同尺度的土地利用规划功能和所针对的问题不同,在构建土地利用规划环境影响评价体系时,我们更应根据不同类型、不同层次的土地利用规划,采用不同的评价程序、指标体系及技术方法,这将是今后进行规划环评时,更应注意研究的问题。

土地利用总体规划体系篇8

【关键词】土地利用总体规划 城镇规划衔接 方式

前言

在改革开放以后，尤其是在我国经济体制转轨和社会经济快速发展的形势下，我国各项建设对土地的需求日益增加，特别是耕地面积迅速减少，土地利用供需矛盾和结构性矛盾日趋突出的问题，为增强新形势下土地利用总体规划修编的科学性和可行性。国家土地管理部门先后在全国范围内部署和开展了两轮土地利用总体规划的编制工作，尤其是城市总体规划与土地利用总体规划衔接。城镇总体规划与土地利用总体规划在编制体系、用地分类和审批权限等方面存在很大的差别。而城市总体规划与土地利用总体规划衔接的核心是做到建设用地规模和用地布局两方面衔接。假设建设用地和基本农田在布局上不能做到充分衔接，在实施中也必然会导致频繁调整两个规划的结果。两个规划关联度高,那么就需要做到有效的衔接和协调,从可持续发展的高度来进行正确认识。为实施各自规划打下良好的基础。本文将针对土地利用总体规划和城镇规划衔接进行深入讨论。

土地利用总体规划与城镇总体规划的形式

在1986 年我国就系统性地开展了土地利用总体规划的研究和编制工作，对土地利用总体规划形式是在一定区域内根据可持续发展的要求与当地自然,经济,社会等方面的条件，以此对土地的开发,利用,保护，确保在空间上,时间上所做的总体安排和布局,是一项长期性,战略性综合利用所作的统筹安排和长远规划。城乡总体规划是根据我国国民经济发展计划，并且在全面研究区域经济的基础上，能够根据城镇的历史和自然条件，同时为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标, 在全面研究区域经济的基础上，确定城市的性质,规模和发展方向,并且能够合理利用城乡土地,协调城市空间布局和各项建设的综合部署以及具体安排。包括城镇体系规划,城市规划,镇规划,乡规划和村庄规划等方面。

土地利用总体规划与城镇总体规划存在的不同点。一是规划目标存在不同。土地利用总体规划的目标是规划期耕地和其他主要农用地保有量，非农业建设用地控制规模和占用耕地数量。土地开发、复垦和控制规模，土地利用布局要求和提高土地利用率和产出率的主要目标等方面。而且城市规划的目标：确定城市性质、规模和发展方向，确定城市规划区范围，拟定分期建设的技术经济指标等方面。二 是规划思想存在不同。土地利用总体规划从土地资源供给出发，“以供给定需求”,采用自上而下,指标控制与分区控制相结合的方法.以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提，是按计划编制规划，非农业建设占用耕地量不能超过上级规划分解下达的控制指标,并且需要补充耕地量,耕地净增量不得低于上级规划分解下达的控制指标。所以说指导思想主要在控制。城市规划往往是从社会、经济、历史、产业政策、人文等方面的多种因素综合分析，并且按市场经济条件下城市发展的客观规律和社会需求编制规划，其指导思想是从需要和方便生活出发，关键在于发展。

二、土地利用总体规划和城镇规划衔接的原则

在土地利用总体规划和城镇规划衔接上一定要做好几方面的原则，一是整体性原则。从全局的高度出发，全面考虑不同区域之间、不同用地部门之间、不同产业之间的用地需求，以提高土地利用的总体效益为基础，对各区域、各部门、各产业的用地矛盾进行协调作用。二是保护和保障并重的原则。强化对我国基本农田的保护，并且推进耕地保护由重数量向数量、质量与生态建设全面协调的转变过程，控制好非农建设占用耕地规模，增大土地整理力度，创新耕地保护激励制度，才能有效的使耕地保护和经济建设协调发展。三是可持续利用原则。在规划建设上，应要求对土地的开发、利用、整理和保护相结合，并且保护和改善生态环境，做到合理的安排区域生态建设与环境保护用地，才能对土地利用与生态环境的协调统一，真正实现实现土地生产力的持续稳定增长，保护土地资源潜力，促进区域土地资源的可持续利用。

土地利用总体规划和城镇规划衔接方式

1、目标规划衔接。土地利用总体规划和城镇规划的共同目标是为了切实做到合理利用每寸土地,并且节约用地,达到实现土地资源的可持续利用和区域社会经济的可持续发展的结果，所以需要不同的城镇各有自己的现状和特点,其规划编制都是根据规划目标,并且结合各自城镇特点来完成操作，做到因地制宜。在两项规划时应注意它们各自所采用的地类面积,人口,规划指标等方面的一致性,使它们的基础数据能够统一起来,这往往是两项规划对比及相互协调的基础条件。同时规划有远期与近期。这就使得在两项规划编制的不同步性,并且规划的基期很可能不一致。就需要成立统一的规划协调管理机构。能够在规划行政体系方面,国土,建设等等方面规划行政机构，做到相互协调和相互制衡的规划管理体系。如果是远期，需要寻求相关规划管理机构的合并,建议成立统一的规划管理机构,而且要对城乡规划和不同类型的规划实行统一的管理,负责各种规划的编制和协调工作有利于矛盾的解决把矛盾消除在基层.这样就保证两项规划在近期,远期时限上的一致性,是实现它们 相互协调的重要条件。

2、建立融区域规划。真正的城市规划必须是区域规划。土地利用规划和城市规划等方面是多项规划于一体的规划体系，可以根据土地利用总体规划的结果修订城市总体规划。并且在两项规划都已完成的地区,可以成立联合协调课题组,在统一规划目标, 统一基础资料, 统一规划期限的基础上进行协调,以此达成协调方案,然后分别修订两项规划的结果，这样才能达到对土地利用总体规划和城镇规划衔接。

参考文献：

[1]顾京涛,尹强. 大都市周边小城镇规划的实践与思考――以南海市南庄镇城乡协调发展规划为例[J]城市规划, 2004,(03) .

[2] 张晓洪. 城市规划管理与规划编制问题初探[J]. 规划师, 2004, (10)

[3] 成受明,程新良. 城乡一体化规划的研究[J]. 四川建筑, 2005, (S1) .

土地利用总体规划体系篇9

一是土地利用发展战略政策。当前影响其土地利用总体规划制定和实施的相关政策中主要是与江西省有关的部级发展战略6个，省级发展战略5个。二是土地规划实施监督政策。当前，江西省土地利用总体规划实施监督政策主要有：动态监管机制、规划目标的管理责任制、建设用地管理三项基本制度、土地利用总体规划修改或调整审批政策。三是新增建设用地管理政策。江西省按照保障重点、兼顾全面、差别化管理的原则实行“三个三分之一”计划下达、省重大产业项目“点供”制等计划差别化管理制度，促进各地在使用新增建设用地计划方面更加节约、更加高效。同时江西省也出台了城乡增减挂、工矿废弃地复垦利用试点等耕地补充政策。

2实施管理成效分析

2.1土地规划实施监督政策管理目标成效分析

江西省于2012年4月编制《江西省土地利用总体规划修编与第二次土地调查成果衔接后的调整方案》（以下称《规划衔接方案》）对《江西省土地利用总体规划（2006－2020年）》进行补充完善。《规划衔接方案》对部分县、乡级规划主要控制指标或布局进行了局部调整。一是优先安排结构性调整。规划新增建设用地总量不增加的前提下，对部分地区的新增建设用地指标进行结构性调整，将部分节余且暂不使用的交通水利用地及其他建设用地指标调整到城乡建设用地。二是市域范围内县与县之间局部调整。在本设区市范围内，允许矛盾突出的个别县（市、区）耕地保有量或基本农田保护面积作微调，县级新增建设用地指标在县与县之间作适当调整。显然，江西省现行土地利用总体规划调整修改次数为一次，修改原因是与第二次土地调查成果衔接。说明江西省现行土地利用总体规划并非擅自修改扩大建设用地规模和改变建设用地布局，降低耕地保有量和基本农田保护面积。而规划调整修改符合法定条件，调整修改程序符合要求，严格按江西省土地利用总体规划修改或调整审批政策执行。

2.2土地利用发展战略政策管理目标成效分析

江西省现行土地利用总体规划实施以来，取得的经济效益明显。向莆铁路、沪昆客运专线（江西段）、德兴至南昌高速、济南至广州高速瑞金至寻乌段等重大基础设施用地得到切实保障。城市建设有序进行，经济水平快速增加。（1）GDP、固定资产与建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDP与建设用地增长弹性系数为4．05，固定资产投资与建设用地增长弹性系数为6．39。（2）GDP、固定资产与城乡建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDP与城乡建设用地增长弹性系数为3，固定资产投资与城乡建设用地增长弹性系数为4．73。

2.3新增建设用地管理政策目标成效分析

（1）计划管理。规划实施以来，江西省坚持节约集约用地，为全省新型工业化、城镇化和农业现代化建设的推进提供了良好的土地资源保障，促进了经济社会快速发展。近5年统计数据显示，江西省新增国有建设用地的供地率达70．48％，利用率达58．41％，新增建设用地的供地率和利用率水平总体较好。计划管理目标实现程度较好。（2）规划管理。江西省有效控制了11个设区市、100个县级、1493个乡级的土地利用总体规划的各项指标，指导了《江西省土地整治规划》等多个专项规划的编制，引导城市、交通、村镇、能源、水利、旅游和生态建设等相关规划的编制，规划管理目标得以实现。

2.4耕地补充政策目标成效分析

造地增粮富民工程实施期间（2007～2011年），全省实施“造地增粮富民工程”建设规模16．9×104ha，新增耕地4．6×104ha，总投资43．1亿元；城乡建设用地增减挂钩试点实施4年来，全省共批复11个设区市80个县（市、区）250个增减挂钩试点项目区，批复拆旧区总规模9300ha、预计补充耕地8100ha；建新区总规模8873ha、拟占用耕地5893ha，可净增有效耕地面积2206ha；2012年工矿废弃地复垦利用12个项目区复垦区，总面积704．7ha，可新增耕地150．4ha；2012年，低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点，年均控制规模为2000ha。显然，江西省现行土地利用总体规划实施过程的耕地补充政策中各试点政策效果好，示范效果明显。

3存在的问题及对策

3.1存在问题

（1）新的试点政策在土地利用总体规划中未体现，造成试点政策实施较难，如：低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点、工矿废弃地复垦利用试点、城市低效用地再开发试点的项目区，未在土地利用总体规划图中布局，在报批时往往会因为不符合规划而被搁置，导致新的试点政策在规划实施中较难开展。（2）土地利用总体规划编制过程对中央重大发展战略预计不足，无法满足中央重大发展战略政策对土地利用的需求。（3）差异化土地管理政策不明显，建设用地指标使用空间分布不均衡。（4）建设用地管理政策中缺乏建设用地管理与相关用地管理人员的切身考核体制，致使实际用地超出规划目标规定。

3.2对策

（1）增加土地利用总体规划修改条件，使试点政策和土地利用战略政策变化成为土地利用总体规划修改条件。（2）建立土地利用总体规划实施的定期评估机制，定期评估土地利用总体规划实施情况，及时了解土地利用总体规划实施情况。（3）建立并规范土地利用总体规划修改／调整动态机制，依据土地利用总体规划实施评价结果及时对土地利用总体规划进行修改／调整。（4）参考耕地保护责任体制，建立建设用地管理与相关用地管理人员的切身考核体制，严格控制建设用地增量。

4结语

土地利用总体规划体系篇10

一、指导思想和原则

（一）指导思想

以邓小平理论、“三个代表”的重要思想和十七届三中全会精神为指导，以“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策为指针，以服务于我市经济社会发展为根本出发点，全面贯彻以人为本、协调、可持续的科学发展观，认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，大力推进科技创新和制度创新，促进土地资源合理利用和优化配置，科学处理经济发展与资源环境保护、整体与局部、长远与当前的关系，全面落实土地用途管制制度，提高土地资源对经济社会全面、协调和可持续发展的保障能力。

（二）修编原则

1、坚持严格保护耕地，控制非农业建设占用农用地的原则。正确处理农用地保护与建设用地供应的关系，进一步强化对基本农田的保护与管理，推进耕地保护由重数量保护向数量、质量和生态全面保护转变，切实保证耕地和基本农田保护面积的落实。

2、坚持节约与开发并举、以节约为主，提高土地利用效率的原则。各业用地走内涵挖潜与外延扩展相结合、以内涵挖潜为主的发展道路，促进土地利用方式的根本转变，提高土地集约利用水平和效益。进一步加大土地整理复垦力度，适度开发土地后备资源。

3、坚持集约用地、环境优先的原则。大力推进农村居住向城镇集中，工业向工业园区集中，实现城市功能的合理布局、建设用地指标的合理分配和城市生态环境的逐步改善。

4、体现特色原则。在土地利用总体规划修编工作中，最大限度地体现*市社会经济和土地资源特征，提出全市协调发展的土地利用战略目标、方向、重点、政策和措施。

5、坚持统筹安排各类、各区域用地的原则。按照社会经济发展、国土管理和资源环境保护的要求与上级下达的规划控制指标，综合平衡各行业用地需求；适应产业结构调整，城乡统筹发展的需要，合理调整和优化土地利用结构，有效引导和确定各行业用地布局和规模。

6、协调衔接原则。做好三个方面的协调衔接工作，一是与市级有关部门和各县市区的协调衔接工作；二是与国民经济和社会发展“十一五”规划、城乡规划、城市规划、交通规划、水利规划、林业规划和各类保护区规划的协调衔接工作；三是与省、县（区）、乡（镇）级土地利用总体规划的协调衔接工作。

7、公众参与原则。广泛动员社会各方面力量，吸纳专家建议，使规划修编工作成为政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、集思广益、科学决策的过程。

8、可持续发展原则。加强土地宏观调控和用途管制，使土地利用结构和布局得到合理调整、土地利用方式转变取得明显进展，促进经济、社会全面协调可持续发展。

二、规划期限与规划范围

（一）规划期限

本次土地利用总体规划修编以20*年为规划基期年，以2010为近期规划年，以2020年为规划目标年。

（二）规划范围

本次规划修编采取市、县（区）、乡（镇）三级规划同时开展、分步进行的方式，市级土地利用总体规划范围为市行政辖区10196平方公里，县级规划范围为13个县市区，乡级规划全市177个。

三、土地利用总体规划修编依据

（一）《中华人民共和国土地管理法》

（二）《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国文物保护法》

（三）《中华人民共和国土地管理法实施条例》

（四）国务院《基本农田保护条例》

（五）*省实施《中华人民共和国土地管理法》办法

（六）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》

（七）《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》

（八）《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》

（九）《*省土地利用总体规划纲要》

（十）*省土地利用总体规划

（十一）20*年*市土地变更调查图件及数据

四、规划修编的主要任务

（一）总结和评价上一轮规划。认真总结和评价上一轮土地利用总体规划编制和实施的经验，全面评价规划实施情况，客观分析存在的问题及原因。

（二）调查分析土地资源背景及现状态势。土地资源背景调查包括土地自然条件分析、土地资源适宜性分析和土地开发的历史演替分析。土地利用现状调查分析包括土地利用现状与潜力、土地利用空间构成、土地利用结构、土地利用效率等方面分析，以及土地开发利用的优势与制约因素评价。

（三）确定土地利用战略。在土地利用条件和供求评价分析的基础上，围绕我市经济社会发展战略目标和要求，立足解决经济社会发展中的重大土地利用问题，根据省级规划要求和我市实际，提出规划期间的土地利用战略，确定土地利用的目标、方针和重点。要充分考虑经济社会发展基础和自然资源环境禀赋条件，准确把握未来面临的主要机遇与挑战，并体现科学发展观和“五个统筹”的要求，体现构建和谐社会和建设节约型社会的目标要求，同时反映土地参与宏观经济调控的原则和要求。

（四）调整土地利用结构。围绕土地利用战略的落实，按照统筹用地安排的要求，通过综合平衡和充分协调，提出各类、各区域土地利用结构调整方案。确定农用地保护、建设用地、土地生态建设、土地开发整理等规模、范围和重点项目。土地利用结构调整的方向与幅度，尤其是建设用地中城、镇、村用地(含产业用地)和交通、水利等基础设施用地规模与结构的调整，应客观反映社会经济发展的要求，并有利于促进产业结构的调整和经济增长方式的转变，全面体现转变土地利用模式的目标要求，使之符合区域和城乡统筹协调发展的原则。

（五）制定规划控制指标。根据省厅下达我市的规划控制指标，科学合理的提出规划期间各个县区的建设用地总规模、新增建设用地规模、建设占用耕地规模、耕地保有量、基本农田保护面积、土地开发整理补充耕地面积等控制指标，同时提出中心城市建设用地总规模和新增建设用地规模。各项指标应符合上级规划调控要求，充分反映当地经济社会发展合理需求，符合节约、集约用地的原则，并客观反映当地资源与环境条件约束。

（六）制定空间管制方案。按照空间差别化管理的要求，提出土地利用功能分区及分区管制政策建议，提出中心城市建设用地空间扩展的方向和范围。土地利用空间管制方案应符合区域协调和城乡统筹要求，并有利于土地利用控制指标的落实，同时反映相关规划的协调衔接。

（七）开展规划环境影响评价。针对规划方案，进行土地利用宏观结构和布局调整，以及土地开发整理复垦等土地利用活动对区域自然环境和生态系统的影响评价，包括划定环境敏感区或生态脆弱带，以及对水土流失、地质灾害、土壤生态环境变化进行评定等。

（八）制定实施规划的措施。制定促进实现各项土地利用控制目标的配套措施，并提出完善土地规划管理的机制和政策建议，包括调控机制、管理制度、科技手段等，保障规划的实施。有关配套政策和措施的建议，要符合有关法律法规和政策的要求，符合政府职能转变和管理方式转变的改革方向，并有利于规划管理效率的提高。

五、工作方式

坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，科学系统地安排规划修编各项工作。

（一）政府协调组织。在*市土地利用总体规划修编工作领导小组统一领导下，由市国土资源局做好具体工作。主要是及时提出和协调解决规划修编中的重大问题，在全省范围内邀请有关科研机构，参与各类调查、专题研究、规划大纲及规划成果的编制；按照信息技术与业务需求结合的原则，积极建立相应的信息技术系统；有效加强与专家、科研机构、大专院校及各部门之间的联系，及时向外界规划修编进展的有关情况。

（二）专家领衔。成立在一定领域具有代表性的规划专家组，承担规划涉及方面的咨询、论证、评估和评价工作。主要邀请省厅规划处、耕保处、地籍处、西北大学、*区域地质研究院及省内在土地规划、城市规划、环境保护和经济社会发展方面的专家。

（三）部门合作。市直有关部门从各自发展实际出发，密切分工配合，确保土地利用总体规划与全市国民经济和社会发展“十一五”规划相衔接，相关专项规划与土地利用总体规划相协调。

（四）公众参与。征求各部门对修编规划的意见，并对与人民群众切身利益相关的专题内容，如基本农田的调整划定、村镇规划与发展、城市发展方向和产业聚集区的布局、生态环境保护区规划等进行公示，征求公众意见。

（五）科学决策。在规划编制研究的不同阶段及时召开专家咨询会，不断对规划方案进行调整完善。对初步成形的规划方案，经规划修编工作领导小组审核后报市政府审定，并按程序上报审批。

六、规划成果

（一）市规划成果

1．*市土地利用总体规划文本。

2．*市土地利用总体规划说明。

3．*市土地利用总体规划现状图。

4．*市土地利用总体规划规划图。

5．*市土地利用分区规划图。

6．*市中心市区土地利用现状图。

7．*市中心市区土地利用总体规划规划图。

8．规划附件：主要包括土地规划编制工作报告和综合报告及其他专题研究报告、相关文件等。

（二）县（市、区）规划成果

1．县（市、区）土地利用总体规划文本。

2．县（市、区）土地利用总体规划说明。

3．中心城镇建设规模控制图。

4．县（市、区）土地利用总体规划现状图。

5．县（市、区）土地利用总体规划规划图。

6．县（市、区）基本农田保护划定图。

7．规划附件：包括专题研究、相关文件等。

（三）乡（镇）规划成果

1．乡（镇）土地利用总体规划文本及编制说明。

2．乡（镇）土地利用总体规划现状图。

3．乡（镇）土地利用总体规划规划图。

4．村、乡（镇）基本农田保护图。

七、工作步骤和时间安排

省厅正式下达我市规划修编控制性指标后，全面启动市级土地利用总体规划修编。

（一）准备阶段

成立规划修编领导小组，落实经费和人员，组建规划修编办公室，确定技术协作单位，成立技术指导小组；组织全市13个县市区国土资源局及市局相关人员进行一次动员部署和座谈，初步下达各县市区的规划修编控制性指标（影子数据）。督促各个县区成立各自的规划修编领导小组。

（二）大纲编制阶段

依据省级下达的指标，进一步修改完善我市的规划修编大纲，确定中心市区用地规模及布局，争取在春节前通过省厅的评审。

（三）规划成果编制阶段

开展自然、经济、社会等状况基础资料调查，收集并分析相关规划资料，研究规划修编思路，明确规划任务和重点内容，确定土地利用战略和结构布局，同时作好与各相关专业规划的协调。根据规划目标和土地供需状况，对规划期间各类用地数量和布局进行综合平衡，初步拟订规划供选方案，形成初步成果。市级规划在2009年6月30日前提交编制成果，县、乡级规划在2009年12月31日前提交编制成果。

（四）规划成果论证和完善阶段

1、市级规划：市级规划修编领导小组组织专家及相关部门对市级规划成果进行论证，并根据论证意见修改、完善规划成果。

2、县（市、区）和乡（镇）规划：县级政府组织相关部门对县（市、区）和乡（镇）规划审查和论证，并完善规划成果。

（五）规划成果上报阶段

1、市级规划：2009年10月底前上报省政府审批。

2、县级和乡（镇）规划：2010年4月1日—5月31日市级组织评审验收，6月30日前上报省、市政府审批。

（六）规划审批和公布实施阶段

市级规划和县级规划成果编写完成后，报省政府审批。

乡（镇）规划成果编写完成后，报市政府审批。

上述规划经批准后，最后公布实施。

八、保障措施

（一）加强组织领导。土地利用总体规划编制工作关系到社会经济发展大局，政策性强、涉及面广、工作难度大，市政府成立了*市土地利用总体规划修编领导小组及办公室。各县市区政府必须高度重视，成立工作领导小组，由政府主要领导任组长，主管领导任副组长，政府相关部门领导任成员，领导小组下设办公室，办公室主任由国土部门负责人担任。

*市土地利用总体规划修编领导小组组成人员。

组长：*市长

副组长：*副市长

*市政府副秘书长

办公室主任：*市国土资源局局长

办公室副主任：*市国土资源局副局长

*市国土资源局副局长

成员：*市发改委副主任

*市财政局调研员

*市规划局总规划师

*市农业局副局长

*市交通局副局长

*市环保局副局长

*市乡企局副局长

*市煤炭局副局长

*市统计局副局长

*市水利局副局长

*市广电局副局长

（二）建立健全逐级控制、分工明确、重点突出、衔接统一的规划体系。各级土地利用总体规划的修编，严格执行下级规划服从上级规划、专项规划服从总体规划的规定，防止和纠正用地指标与空间安排不衔接，各级规划变相扩大上级规划确定的建设用地规模，以及基本农田保护、整治复垦耕地不落实等问题。

（三）经费保障。根据国家的有关规定，土地利用总体规划修编工作经费应有各级政府列支，各级政府要充分认识开展土地利用总体规划修编前期基础工作的必要性和重要意义，切实做到机构落实、人员落实、经费落实，协调到位，确保规划修编工作顺利进行。