土地利用总体规划体系范文

导语：如何才能写好一篇土地利用总体规划体系，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、土地利用总体规划评估的思路

市级土地利用总体规划以2005年为规划基期年，以2010年为近期目标年，2020年为规划目标年，规划期限为2006年至2020年，但由于规划数据库建库基础数据采用2009年第二次全国土地调查数据，各类土地开发利用与管理活动均以规划数据库作为实施依据，因此，土地利用总体规划评估以土地规划数据库为基础，采用空间数据与属性数据分析相结合、定性和定量分析相结合的方法，对规划重大背景变化、土地利用现状及变化情况、规划修改、预审及报批等实施情况、重点项目实施情况、建设用地节约集约利用执行情况、规划保障措施落实情况、规划实施前景进行评估。通过全方位评估规划的实施成效及问题，形成评估结论，为下一步开展规划修改提供理论依据。

二、汕尾市土地利用总体规划评估实证研究

随着《国土资源部办公厅关于规范土地利用总体规划评估修改试点工作的通知》（国土资厅发〔2011〕41号）的下发，汕尾市被确定为国土资源部土地规划定期评估和适时修改试点，率先开展规划评估修改相关工作，本文结合深圳市、汕尾市两市共同建设深汕特别合作区的重大背景变化，以及经济社会发展形势对建设用地的需求，以汕尾市行政辖区范围内的全部土地为评估范围，以2010～2011年为评估期限评估汕尾市土地利用总体规划，文中数据全部采用汕尾市国土资源局网上公告的数据。

（一）区域概况与规划编制情况

汕尾市位于广东省东南沿海地区，北纬20°27′～23°28′和东经114°54′～116°13′之间，东邻揭阳市，与惠来县交界；西连惠州市，与惠东县接壤；北接河源市，和紫金县相连；南濒南海，与香港隔海相望。汕尾市现辖汕尾市城区、海丰县（含合作区）、陆河县、红海湾经济开发区、星都经济开发区、华侨管理区、代管陆丰市，土地总面积约4862平方公里，总人口约330多万人。

汕尾市土地利用总体规划于2008年开始编制，2011年1月14日经广东省人民政府批准实施。规划期限为2006年至2020年。土地利用基础数据采用2005年汕尾市土地变更调查数据，规划底图及规划数据库建库基础数据采用2009年第二次全国土地调查数据。

（二）规划重大背景变化

为进一步贯彻落实科学发展观，规划批准实施后，深圳市和汕尾市共同建设深汕特别合作区，位于汕尾市海丰县鹅埠镇、小漠镇、赤石镇和鲘门镇，既是创新区域合作模式、促进区域协调发展的重要举措，又是落实《广东省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中“联动融合，构建区域协调发展新格局”战略的具体体现。深汕特别合作区的建设，将改变汕尾市产业发展格局，对建设用地的需求将大大增加。

（三）规划实施情况

1. 土地利用现状及变化情况

汕尾市2009年农用地面积约为4126平方公里，占土地总面积的84.85%，建设用地面积约为409平方公里，占土地总面积的8.42%，未利用地面积约为327平方公里，占土地总面积的6.73%。

汕尾市2011年农用地面积约为4129平方公里（其中耕地保有量面积约为1078平方公里），占土地总面积的84.94%，建设用地面积约为414平方公里，占土地总面积的8.50%，未利用地面积约为319平方公里，占土地总面积的6.56%。

由上述可知，2010～2011年间，全市的土地利用结构发生了变化，其中农用地增加了3平方公里，建设用地增加了5平方公里，其他土地减少了8平方公里，社会经济快速增长，建设用地需求不断增加。

2. 规划修改、预审及报批等实施情况

统计汕尾市规划修改、预审和报批用地情况，截止2011年底，汕尾市行政辖区内没有开展规划修改和用地预审项目，用地报批均在规划建设用地范围内，实施情况良好。

3. 重点项目实施情况

规划实施期间，汕尾市严格按照现行规划加快推进能源、交通、水利和工业等重点建设项目的实施和建设，促进区域投资发展条件的提升和经济社会发展总量的增长。由于近年广东省推进粤东地区快速发展政策，加快珠江三角洲的产业和劳动力转移，汕尾市经济社会发展速度加快，特别是交通能源项目、深汕特别合作区及各类开发区的建设，建设用地需求非常大，今后几年建设用地供需矛盾将更为突出。

4. 建设用地节约集约利用执行情况

根据汕尾市土地利用情况，参照《建设用地节约集约利用评价规程（TDT 1018～2008）》及国土资源节约集约模范县考核工作相关指标，结合土地节约集约利用的内涵，从建设用地利用程度、建设用地投入强度、建设用地利用效益三个方面选取建设用地节约集约评价指标，构建评价指标体系如下表所示。

通过汕尾市2011年与目标年2020年各项集约利用评价指标的对比，汕尾市建设用地节约集约利用水平有一定提升空间，全市建设用地利用强度较高，达到了规划2020年的节约集约利用目标；建设用地投入强度远低于规划到2020年的节约集约利用目标；建设用地利用效益对比规划到2020年的目标仍有较大的差距。

5. 规划保障措施落实情况

在汕尾市土地利用总体规划实施期间，进一步增强了土地规划的整体控制作用，健全完善了规划实施管理机制，但还需进一步加强措施，例如推动土地整治专项规划的编制与实施，建立土地规划定期评估修改机制等。

（四）规划实施前景分析

1. 约束性指标执行情况

汕尾市土地利用总体规划中2020年全市建设用地目标为554平方公里，耕地保有量目标为1008平方公里，基本农田目标为878平方公里。汕尾市2011年建设用地面积约为414平方公里，耕地保有量面积约为1078平 方公里，基本农田未被建设项目占用，对比2020年目标，全市建设用地不突破目标，耕地保有量和基本农田均实施良好。

2. 规划建设用地剩余空间分析

根据汕尾市土地利用总体规划安排的新增建设用地规模减去已使用规划建设用地规模，以及考虑到汕尾市各个县区经济社会发展对建设用地的需求，得出汕尾市可调整至深汕特别合作区的规划建设用地剩余空间有5平方公里，规划城乡建设用地剩余空间有3平方公里，全部在汕尾市城区，其他县市区剩余空间仅能满足各自辖区内的用地需求。

（五）规划修改的必要性

经评估，在深汕合作区及广东省支持粤东西北地级市城区扩容提质的背景下，汕尾市经济社会将迎来快速发展的机遇，城乡格局将面临重大调整，结合汕尾市发展战略变化、基本农田布局制约城乡发展、城乡用地发展方向变化、中心城区内部分区域功能定位变化、重点项目与重大工程变化等五方面因素，修改汕尾市土地利用总体规划具有必要性和紧迫性。

（六）评估结论

规划实施以来，强化了土地用途管制制度、优化了土地利用结构和布局、规范了土地开发秩序、提高了地方“依规划管地、依规划用地”的意识，在落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度、保障重点建设项目民生工程用地需求、保护和改善土地生态环境等方面起到重要作用。由于深汕特别合作区是土地利用总体规划基本编制完成后才提出建设的，规划未预见到深汕特别合作区建设对全市城乡发展布局的影响，需要对汕尾市域内的建设用地规模、布局、建设用地扩展边界和部分基本农田、耕地保有量布局进行调整修改。

三、结语

目前全国各地级市、县已开展土地利用总体规划评估修改工作，随着《国土资源部办公厅关于印发土地利用总体规划中期评估工作方案的通知》（国土资厅发〔2013〕25号）的下发，省国土资源厅也陆续出台《广东省土地利用总体规划评估修订工作方案》、《土地利用总体规划评估修订技术指南》（征求意见稿）等相关技术文件，其评估思路和技术方法越来越完善，在实践中仍有很多值得研究的地方。本次研究成果以市级土地利用总体规划评估为重点，为目前开展土地利用总体规划评估修订提供新的方法与模式参考。

参考文献：

杨旺彬.市级土地利用总体规划实施中心城区用地布局评估研究——以崇左市为例.大众科技.2014（16）.

刘慧颖.县级土地利用总体规划实施评估研究——以鄂尔多斯市东胜区为例. 西部资源.2013（01）.

汕尾市人民政府.广东省汕尾市土地利用总体规划（2006～2020年）评估报告（听证简本）.2012.

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关键词:集对分析；土地利用总体规划；经济评价

一、 土地利用总体规划区域经济实施评价的主要方法

1.相关评价方法的概述和特征

在土地利用总体规划区域实施评价中，其采取评价的方法很多，综合考虑土地利用总体规划中经济、社会、生态的不确定的因素较多，且对规划区域经济评价的影响份量大，所以这里主要介绍模糊数学、灰色系统理论和层次分析法三种最常用的不确定性系统研究方法。

模糊数学重点研究“认知的不确定性”问题，其研究对象具有“内涵明确，外延不明确”的特点。对于那些经济、社会、生态等内涵明确，外延不明确的“认知不确定”问题，模糊数学主要是凭借经验借助于隶属函数进行处理，它对用模糊数表示的不确定性评价因素体系，有着良好的处理能力。

灰色系统理论重点研究概率统计、模糊数学中所难以解决的“小样本”、“贫信息”不确定性问题，该方法首先确定一个理想状态下最优的规划评价系统，并确定其评价中的经济、社会、生态等指标的值，然后求取被评价指标与理想状态下评价指标的关联度，最后根据权重计算关联度总合在加以评价，该方法的缺点就是理想状态的规划评价系统很难确定。

层次分析法是通过对土地利用系统的经济、社会、生态等多个因素的分析，划分出各因素间相互联系的有序层次，再请专家对每一层次的各因素进行客观的判断后，相应地给出相对重要性的定量表示，根据各因素的权重值确定影响该土地利用系统的主要因素，并对主要影响因素进行量化和标准化，最后对各因素值，按照权重值的大小进行加和，得到土地规划的综合评价。

2.评价方法的区别与联系

对以上三种方法通过对比分析可以知道，他们之间主要区别与联系如表所示：

通过对比分析可以知道，以上方法的主要不足之处是这些方法都以定量为主，定性为辅具有系统性、完整性等特点。对于不确定性的经济评价，往往不能合理的界定在一定范围内，尤其是在确定区域经济指标实施评价的不确定性上很难断定出一个合理的区间进行评价。根据以上的不足，现把一种新的方法―集对分析法运用于土地利用总体规划区域经济实施评价中。

二、 建立集对分析法在土地利用总体规划区域经济评价中的探讨

1.集对分析理论评价基本原理及概念

集对分析(set pair analysis, SPA)是赵克勤在1989年提出的一种新的系统分析方法[2]，它从同、异、反等3个方面对两种事物的不确定性进行研究,它全面刻画了两种不同事物的联系，集对分析的本质是一种新的不确定性理论,其核心思想是将确定和不确定视为一个确定不确定系统 。

2.联系度

给定2个集合A和B,并设这2个集合组成集对H=(A,B),在某个具体的问题背景下(设为)下,对集对H的特性展开分析,共得到N个特性,其中:有S个为集对H中的两个集合A和B所共同具有;在P个特性上集合A和B相对立,在其余的F=N-S-P个特性上既不相互对立,又不为这2个集合所共同具有。用式(1)加以统一表示集合A与集合B的联系度为：

式(1)中, j为对立度系数,规定j恒取-1,i为差异度系数,在(-1,1)区间视不同情况取值。

3.集对分析法在土地利用总体规划区域经济评价中模型的建立

利用集对数方法对土地利用总体规划进行评价实质上是将确定性的评价指标和评价标准与不确定性的评价因子及其变化相结合进行分析的过程，其重要的目的是确定差异度系数和联系度，这样才更正确的对土地利用总体规划实施做出科学的评价。有N个同一等级的评价指标，则可据此建立该评价问题的联系度表达式。以评价指标相对于土地利用总体规划实施评价标准的大小及其所占的比例，确定土地利用总体规划实施评价指标数值的差异。最后根据需要对分级标准继续进行同一、差异、对立的集对分析。

土地利用总体规划区域经济评价的好坏对规划的修编、经济的调整和发展起重要影响作用。本文把集对分析法应用于土地利用总体规划区域经济评价中，这样使得评价问题表达更清晰和准确。

三、 结论

一套完整的土地利用总体规划评价体系中，经济、社会、生态等因素往往存在一些不确定因素，要解决这些问题就必需要求更适用的方法，以往相关的评价研究常采用模糊理论来处理这类不确定性问题，而模糊不确定性在一定范围不确定的信息，本文试分析集对分析法应用于土地利用总体规划区域经济评价中，以进一步证实该方法在土地利用总体规划评价的科学性和适用性，进而使得该地区的规划更加符合当地的经济、社会、生态等方面的发展。

作者单位：西北农林科技大学经济管理学院

参考文献：

[1]刘思峰，党耀国，方志耕.灰色系统理论及其应用[M].北京：科学出版社，2004.3.

[2]赵克勤.集对分析对不确定性的描述和处理[J].信息与控制,1995,24(3):162-167.

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关键词：土地利用总体规划 主要功能分区 土地评价 结构调整

引言

都匀市位于贵州省南部地区，总面积2274.00平方千米。山地面积占全市总面积的80.00%以上。在山地、丘陵之间有众多小盆坝和河谷槽地。平均海拔938.00米，最高点海拔1961.00米，最低点海拔540.00米。属中低山山原地貌。气候属亚热带湿润季风气候，年平均气温16.70℃。

1、土地利用总体规划中城镇工矿功能分区存在的问题

①《西部大开发“十一五”规划》的历史机遇，加强了基础设施建设，完善综合交通运输网络，特别是在建的贵广高速的铁路、贵广高速公路、厦蓉高速公路、黔桂复线、已建成的贵新高等级公路等国家西北、西南出海大通道的完善，西电东送等工程的相继建成，其土地利用结构已发生了巨大影响，用地结构正在趋于合理。

②由于历史上该城市就是属少数民族边疆地区和贫困地区，经济落后、基础设施薄弱、但同时，对当地的自然资源的保护从另一方面也产生了积极的影响。对于利用地方优势特色产业、利用当地天然气候等自然资源，促进社会经济发展，调整产业结构，科学合理利用土地也创造了良好的条件。

③亿元GDP指标远低于全省及至全国水平，第一产业水平低，经济总量偏小，外向度低，又缺少足量规模企业拉动，中心城市的聚集力和辐射功能未能充争发挥，废弃独立工矿用地未得到有效利用，城镇人均占地41.27平方米/人，又远低于建设部制定的标准中等城市人均标准90-105平方米/人，农村居民点用地有较大浪费（人均占地132.12平方米/人高于《贵州省村镇规划标准》规定的最高上限79.60平方米/人），

2、城镇工矿功能区各种分析方法评价

1）、根据原建设部对城市用地的分类进行归类，具体详见原建设部颁布的《城市用地分类和代号》。

2）、特尔菲法和层次因子分析法

①特尔菲法

应用特尔菲法分配权重值的步骤是。

(1) 设计意见征询表

(2) 选择专家并请他们填写问卷表格

(3) 整理和反馈专家意见

(4) 不断整理和反馈专家意见

②层次因子分析法

影响城镇工矿用地的因素主要包括社会经济因素、自然因素和特殊因素。根据分析确定城镇工矿用地的指导性影响因素体系如下：

③资料的收集

1）、土地利用效益资料

2）、地租、地价资料

3）、影响城镇工矿的因素资料

4）、其他资料

④指标的计算

1）、单元土地质量指数计算

根据土地功能分区内单元总分值进行级差收益测算时，单元土地质量指数按下式计算：

Xin = fi/ n（23）

式中：Xin ：某单元土地质量指数

fi ：某单元总分值

n ：土地功能分区数

2）、行业或类别资本效益折算系数的计算

分别以商业、居住、工业中某种行业或类别的资本为标准，按下式计算各行业或类别的资本效益折算系数：

Kci = Crm/Cr（24）

式中：Kci ：某用地类型中的某行业或类别资本效益折算系数

Crm ：该用地类型中某一行业或类别全市平均资金利润率

Cr ：该用地类型中标准行业或类别全市平均资金利润率

3）、 规模资本效益折算系数的计算

分别以商业、居住、工业中当地行业最佳企业规模或技术水平下的资本为标准，按下式计算规模资本效益折算系数：

Kcs = Crn/Cmax（25）

式中：Kcs ：某一行业或类别某一规模下的资本效益折算系数

Crn ：该行业或类别某一规模下的全市平均资金利润率

Cmax ：该行业或类别最佳规模下的全市平均资金利润率

4）、 企业标准资本额的计算：

企业标准资本额按下式计算：

Cs =Ce×Kci ×Kcs（26）

式中：Cs：企业标准资本额

Ce ：企业实际使用的资本额

Kci 、Kcs同前

5）、 合理工资量的计算

按当地各行业不同技术水平下劳动力的定员标准，用下式计算合理的工资支出标准：

Lcs = Lce ×LPs/LPe（27）

式中：Lcs ：某企业在标准定员情况下应支出的工资额

Lce ：该企业实际支出的工资额

LPs ：某一技术水平下同等规模的企业应有劳动力标准数量

LPe ：企业实际占有的劳动力数量

6）、企业效益资料的整理

将收集到的企业效益资料，按标准化公式计算整理，并将结果填入本附录相应表格。

⑤ 指标选择与样点数据归类

1）、 土地收益测算指标的选择

土地收益主要是对级差收益的测算。级差收益测算选择的指标主要有单位土地面积的净收益、单位土地面积标准资金占有量、单位土地面积合理工资占有量、企业所在土地的功能分区或单元总分值。

2）、样本数据归类

以土地功能分区为单位，分别以不同土地利用类型进行数据归类，对商业用地可继续划分金融保险业、办公服务类、综合商厦类、小商店与居民服务类等行业，进行资料归类。

3）、 样本数据检验

数据检验以土地功能分区或均质区域为单位，分土地利用类型进行抽样样本的总体和方差检验。

用卡方检验法、秩和检验法分别对已知数据总体分布类型和未知数据分布类型的样本进行总体一致性检验。

用 t 检验法和均值方差法分别对样本总体为正态和非正态分布的进行异常值剔除。

当检验后的数据不能满足模型建立的需要时，应增加抽样数据，按以上方式重新进行数据归类。

（2）级差收益测算模型选择方法

根据数据资料，用以下方法进行模型选择：

将样本数据依次代入可能的数学模型中，得到不同样本的回归模型，同时对各样本模型进行经济、统计和计量检验，按检验结果，选定测算模型。

⑥系数估计

1）因素系数数值的可靠性检验

（1） 经济意义检验

一般从符号和值域两个方面检验。符号检验主要是根据模型中变量设计所要达到的条件进行检验；值域检验是根据现实经济条件加以具体限定。

（2） 统计检验

通过回归系数的统计显著性检验，判断因素在在总体上对净收益的影响程度。

通过模型的拟合优度检验，判断建立的模型与样点数据的拟合程度。

（3） 计量经济检验

通过异方差性检验和多重共线性检验，判断统计检验的有效性。

某一级地租的平均值按下式计算：

⑦用以上两种分析方法进行相互印证，并进行合理调整

⑧计算分值

测算各自然单元各影响因素分值，分值的计算方法可采用德尔菲法或层次因子分析法定量测算的方法进行。各自然单元影响因素综合分值计算，即在计算出各自然单元各影响因素的分值后，按照下列公式计算各自然单元影响因素综合分值：

⑨ 测算各自然单元的影响因素综合分值

影响因素综合分值的计算，可采用专家打分的方法和因素分值定量测算的方法。

采用因素分值定量测算法，可按照评分估价法中的因素分值计算方法进行评价测算。

⑩各评估单元的各影响因素的分值确定后，按照下述公式计算各评估单元的影响因素综合分值：

最后，根据上述得到的自然单元影响因素综合分值，采用总分数轴确定法、总分频率曲线法等划分各因素功能影响分区。

3）、GIS分析

叠置空间分析，分为自然因素（成本指数、土地利用系数、地质环境条件）、社会因素（历史形成原因、人口因素、技术水平、规划指标和政策影响因素）、经济因素（投入产出比例、投入强度）等属性数据层。根据空间分析进行最终的综合功能分区的划分。

4）、定性分析

对评价的结果要进行进一步对不能确定的，要进行实证分析，根据实际情况进行调整功能分区。

5）、评价结果

①都匀市土地利用结构不合理，需对土地利用的使用强度特别是人均指标进行调整，合理分配；

②都匀市已受到不合理建设项目，特别是矿产资源开发的影响和不合理的城镇工矿用地使用造成的了土地资源的一定破坏；

③需通过进一步的调整，确定商业、居住、工业等区域的科学合理划分。达到“天地人”的和谐的统一与社会经济持久稳定的发展。

3、结论与建议

1）、城镇工矿功能分区根据当地自然、社会和经济因素，确定多因素影响指标，建立分区评价模型，运用GIS技术进行分析评价。

2）、对评价的成果，进行定性分析相结合，与实际不相吻合的情况，应进行分析，找到原因，调整功能分区。

3）、此次评价是在现势情况下的评价成果，随着社会经济的发展其具体情况也会发生变化，需要进行适当的修改调整，规划在一定时期内是相对稳定的，长期而言是动态变化的。

4)、功能区的划分是与历史分不开的，而且受到历史的影响比较大，只有在特定的时期特定政策也即人为因素的影响下，有时甚至将会起决定性、不可逆转的影响，在此限制条件下，进行布局调整以达到把不合理性减小到最小程度。

5）可以自然形成的街坊为个分块进行统计分析，然后归并相似的街坊，比较大的街坊应以能区分其明显功能的界线进行再次划分。

6）随着社会经济的发展，相关规划，特别是城市规划的调整，对其功能区的划分也会发生变化。

7）可根据当地的实际需要对有关功能分区细分进一步评价。

参考文献：

1、《城乡经济社会发展一体化新格局研究》 张薇（内蒙古农业大学学报 社会科学版2008.06）

2、《城市土地集约利用内涵及其评价指标体系研究》 谢敏等 （中国农业大学学报 2006.11）

3、《基于3S技术的县级土地利用数据库建设》 张婧等 （国土资源科技管理 2008.08）

4、《区域土地利用集约发展的阶段性分析》 汤怀志等（资源与产业 2007.12）

5、《土地利用集约度的测度方法》李秀彬等 （地理科学进展 2008.11）

6、《土地利用对生态环境脆弱性的影响评价》 王瑞燕等 （农业工程学报2008.12）

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关键词：江西省；土地规划；实施评价；量化模型

中图分类号：F301.23文献标识码：A

一、引言

土地利用总体规划是依据严格保护基本农田、提高土地利用率、保护和改善生态环境及占补平衡的原则，对一定区域内的土地开发、利用、治理、保护在空间、时间上所作的总体安排和布局，是国家对经济与社会发展进行宏观调控的重要手段[1]。土地利用规划重在制定，贵在实施。目前，我国已编制了两轮土地利用总体规划，但在实施过程中存在一些问题。一是土地利用总体规划的法律观念不强，随意对规划进行调整；二是规划图件不能适应规划实施的需要；三是规划实施过程中缺乏有力的监督，未建立完整的反馈机制；四是缺乏土地利用总体规划实施效果、执行力度的科学评价体系，未建立有效的评价机制。因此，开展土地利用总体规划实施评价是土地利用总体规划实施过程中的一种内在的必然要求，通过对土地利用总体规划实施进行定性和定量的分析和评价，利于促进规划管理体系的完善，提高土地利用总体规划的科学性和实践性[2]。

二、土地利用总体规划实施评价的指标体系构建

（一）土地利用总体规划实施评价的内涵

土地利用总体规划实施评价是依据相关标准，运用一定的方法，对土地利用总体规划执行的效果进行分析、比较后作出的价值判断，是土地利用总体规划执行阶段的重要环节。土地利用总体规划实施评价包括三方面内容：一是土地利用总体规划结果评价，即土地利用总体规划执行后的结果是否实现其目标及实现程度的评价；二是土地利用规划效益评价，即对土地利用总体规划结果和土地利用总体规划投入之间的关系的评价；三是土地利用总体规划效力评价，即土地利用总体规划执行后对规划对象及其环境所产生的影响的评价。

（二） 土地利用总体规划实施评价的指标体系

根据土地利用总体规划实施评价内容，构建土地利用总体规划实施评价的指标体系，包括以下两大类：一是规划执行指标，是指土地利用总体规划实施过程中，关键指标的落实完成情况以及违反规划事件的频率和处置率；二是规划效果指标，是指土地利用总体规划实施后，所产生的社会、经济和生态效益，同时也包括社会公众对土地利用总体规划的认知程度。土地利用总体规划实施的指标体系如图1所示。

图1土地利用总体规划实施评价指标体系表

三、土地利用总体规划实施评价的方法

（一） 指标量化模型

土地利用总体规划实施评价是多指标综合评价，且评价指标中包括经济、社会、环境等相互联系密切的指标，这些指标变化速率呈现出的是各种非线性关系。因此，在进行指标量化时，需采用非线性函数以贴近实际情况，文中采用对数函数的效用函数进行指标量化，指标量化模型为：

（1）正指标模型

（2）负指标模型

式中，为第个指标的评价值；为实际值，和分别为指标的上限和下限；和为常数，通常取值40，取值60[3]。

（二）评价方法

1．指标权重测算

由于土地利用总体规划实施评价中，无法收集到大量的样本资料，从而不能依据统计数据得到各指标的客观权重。因此，为了合理地反映各指标对规划实施效果的贡献程度，本文采用专家经验估算的方法，来确定规划实施评价指标的权重 [4]。

2.指标合成方法

为了鼓励土地利用总体规划的各单项指标均衡发展，严惩落实指标，本文采用指标几何平均值作为评价指标合成值[5]，评价公式为：

，其中

当时，土地利用总体规划实施的协调度很好，效果明显；

当时，土地利用总体规划实施的协调度比较好，起到一定效果；

当时，土地利用总体规划实施的协调度一般，所起作用不大；

当时，土地利用总体规划实施的协调度较差，目标难以完成；

当时，土地利用总体规划实施的协调度很差，基本没有作用。

四、案例研究

（一） 研究区域概况

本研究以《江西省（1997~2010）土地利用总体规划》为案例，为了与土地利用总体规划紧密衔接，为《江西省土地利用总体规划（2006~2020）》的实施起到指导作用，对1996~2005年江西省土地变更调查数据进行分析，所采用的社会经济环境数据为1996~2005年江西省的统计数据。

1.研究区域的社会经济发展概况

2005年，江西省生产总值4056.2亿元，同比增长12.8%，其中，第一产业增加值770.0亿元，同比增长6.5%；第二产业增加值1914.9亿元，同比增长17.1%；第三产业增加值1371.3亿元，同比增长10.8%。全省农业总产值1143.0亿元，按可比价格计算，比上年增长6.8%。全省全部工业增加值1455.5亿元，比上年增长20%，工业对经济增长的贡献率达到51.6%，其中规模以上工业增加值达到828.5亿元，增长23.6%。

2.研究区域土地利用现状

至2005年底，江西省农用地面积14190111hm2，建设用地面积906211 hm2，未利用地面积1593112 hm2，分别占全省土地总面积的85.02%、5.43%和 9.55%。农用地中，耕地2859012公顷、园地273435公顷、林地10310488公顷、牧草地3824公顷、其他农用地743352公顷。建设用地中，居民点及工矿用地637639公顷、交通运输用地64768公顷、水利设施用地203804公顷。详见表1。

表1江西省2005年土地利用现状表

（二）评价指标的选取

本文根据兰州市的实际情况和所收集到的资料，选取土地利用总体规划评价指标，具体见表2。

表2江西省土地利用总体规划实施评价指标体系

（三）结果与分析

江西省土地利用总体规划实施评价指标值如表3所示。

表3江西省土地利用规划实施评价指标赋分表

1.单项指标分析

土地开发利用程度小于70分；建设用地需求满足率、建设用地违规面积比、耕地满足率、基本农田保护率在70~90分之间；城镇化率、规划的知情度、工业生产总值的比重、森林覆盖率大于90分。

由于江西省山多平原少，耕地后备资源有限，人地关系基础十分脆弱，另一方面建设用地粗放、低效利用现象不同程度存在。截止到2005年末，全省有闲置土地867 hm2，空闲土地657 hm2，批而未供的土地2442 hm2，低效用地19644 hm2，从而导致土地开发利用程度的分值较小。

江西省非常重视生态环境，通过“丘陵山区果林化、平原农田林网化、城镇郊区园林化”，不断提高森林覆盖率，2005年森林覆盖率达到60.05%，较好地完成了规划目标。

2.单项指标的合成值分析

江西省上一轮土地利用总体规划涉及人口、经济发展水平、产业结构状况、城镇化水平以及社会环境等在内的诸多因素，对规划实施产生了不同程度的影响。依据规划实施评价标准，江西省上轮土地利用总体规划实施情况评价值为85.12，说明土地利用总体规划实施效果比较明显，土地利用总体规划各项指标的执行与其所产生的社会、经济和生态各方面效益的协调程度较高。

五、结论

由于规划具有超前性，而人的思维和预知能力有限，且未来事物不确定性因素较多，江西省上轮规划还存在以下问题：

（一）耕地保有量脱离实际，耕地满足率不高。因退耕还林、退耕还湖和农业结构调整等导致江西省耕地面积减少。2005年比1996年净减少134424公顷，比规划目标年（2010年）要求的耕地保有量少131662公顷。

（二）土地开发利用程度低，未达到规划要求，需要加强土地开发利用程度：一是加大未利用地的开发力度，提高可利用土地面积；二是加强土地开发利用强度，提高土地利用效率。

（三）土地利用总体规划的法律地位不明显，土地违法违规现象时有发生。据统计，1997-2005年全省共查处违法违规用地1883公顷。

土地是重要的自然资源，土地利用总体规划是一项综合性强、涉及面广的决策，是一项重要的公共政策。通过对土地利用整体规划实施效果评价，可为新一轮土地利用总体规划修编提供依据。

参考文献：

[1]赵小敏，郭熙．土地利用总体规划实施评价[J]．中国土地科学，2003，17（5）：35-40.

[2]徐春涛，姜锡东．回归分析在土地利用总体规划实施评价中的应用——以吉林省伊通县为例[J]．东北师大学报（自然科学版），2010，42（4）：154-158.

[3]欧海若．土地规划的基础理论问题研究[D]．杭州：浙江大学，2004.

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1土地利用总体规划的生态理念要点

1)土地规划区域生态安全评价。目前，我国并没有统一定义生态安全，对于生态安全的界定学者们也是众说纷纭。笔者认为所谓的生态安全，主要是指未威胁到人们的安全、健康、必要资源、环境变化以及生活保障来源等。其中，社会生态安全、经济生态安全和自然生态安全均属于生态安全系统。规划区域内的社会、经济和自然生态安全需要在土地利用总体规划编制中得到保障，确保规划方案可行的前提就是规划区域生态安全评价的开展。2)土地利用总体规划用地类型划分。根据用途对我国现行土地进行分类一般可分为三种，一是建设用地，二是农用地，三是未利用地。建设用地分为3类，一是独立工矿用地，二是水利设施用地，三是交通运输用地;农用地一般分为5类，一是园地、二是牧草地、三是耕地、四是林地、五是其他农用地。土地利用现状通过这一分类体系能够很好地反映出来，主要对经济、社会方面的功能进行综合考虑。近年来，土地规划和建设的主导思想正在逐步转变为生态用地保护和建设生态环境，对区域规划用途的土地进行分类利用时，需要对土地的社会、经济和生态功能进行综合考虑。在土地利用总体规划中，需要对不同功能的地类进行明确，提取、归并土地体系时需要根据土地体系功能进行。3)土地利用总体规划的环境影响评价。对于现行的国内外环境影响评价的发展、作用、指标体系、评价程序和方法等方面很多学者已加强研究。现如今，在我国五级土地利用总体规划中，对土地利用总体规划进行落实的主要环节是县级规划，非常有必要对该级土地的利用规划环境影响进行评价。4)规划区域生态足迹分析。所谓的生态足迹分析，主要是一种持续性规划方法，在对特定人口和经济体的资源消费与废弃物吸收进行估算时根据相应土地的生态生产力进行。生态足迹分析在规划区域开展时，能够对该区域生态承载力进行研究，对土地利用的可持续性进行测算，对规划目标的土地利用可持续性和生态可行性进行评价。该方法在对国外同类型研究进行科学借鉴的情况下，经常应用在大尺度模型和方法上。不过对其进行具体层次的研究应用，尤其是具体的体系和模型在县城尺度土地利用总体规划中的应用还相对缺乏，在今后的实践中分析生态足迹时需要有效结合土地利用总体规划，从而实现对规划方法的创新和生态理念的增强。

2现行土地利用总体规划对生态环境的影响

1)对生物群落的影响。实施土地利用总体规划，相当于土地区域性的利用活动。在实施土地利用总体规划以后，所改变的土地景观生态系统很难再恢复原样。通过长期实践能够看出，我国大部分的农用地或未利用地变为建设用地时均处于未完成规划或者已完成规划但可行性不强，对于自然状态的田、林等生态系统未科学合理处理，导致其成为人工生态系统，大量的建筑物和道路替代了原本复杂多样的自然植被，块状的自然生态系统被分割孤立出来，从而使野生动物的活动范围大量减少，严重影响了生物的多样性，进一步降低生物的存活率。2)对土壤的影响。实施土地利用总体规划，会对土壤整体质量造成一定程度的影响，例如影响土壤的肥力、结构和质地等多个方面，从而使土壤受到污染，进一步降低生物活性，酸化、盐化或板结土壤等。在实施规划时，因为调整了土地利用结构，会使大片森林遭到破坏，草地成为耕地，对原有植被造成损坏，从而使水土流失加剧，水土流失不仅会使肥沃的表土出现流失，而且会降低土壤的肥力，严重情况下还会导致淤塞下游河流，洪水泛滥。如果在干旱区域放牧过度的话，会造成牧草地的大面积消失，对原有的生态系统造成破坏。另外，衰减的植被会减少土壤中的有机质，降水在坚硬的土壤中很难渗入其中，水分的缺乏使植被快速衰减，从而降低植被覆盖度，最终导致沙漠化越来越严重。3)对水资源和水环境的影响。在实施土地利用总体规划后，地下水位的下降、水环境质量的降低等是对水资源及水环境影响的重要体现。近年来，随着城镇化建设步伐的不断加快，农业用地逐步转变为商业用地，下垫层的滞水性和渗透性受建筑物及水管网建设的影响而不断减弱，降雨以后很大程度上减少了雨水的截留、填洼、下渗以及蒸发量，从而降低了地下水的补给径流量，大幅增加了地表径流量;重新布局工矿企业、建设新城镇需要大量排放工业和生活污水，从而彻底改变了区域内的湖泊、河流等水环境质量，直接危害到生活用水及农田灌溉。4)对植被的影响。在实施土地利用总体规划以后，日益增长的城镇建设用地需要不断加大对草地、林地以及荒地的开发力度，从而降低了地表植被覆盖率，单一的农作物逐渐替代了之前多样性的植被。与此同时，在开采完矿山以后，很少企业规划和整治矿山区域，严重破坏了矿区植被。还有些矿山在大量抽水以后，导致地面塌陷和地下水位下降严重，从而导致地表植物因缺水而枯萎。

3基于生态保护的土地利用总体规划措施

1)加强规划编制后生态环境影响评价。在进行生态环境影响评价时，需要将一套土地利用规划体系建立起来，并确保其完善性和协调性。实施规划后对生态环境的变化情况及趋势可以通过生态环境影响评价进行了解，从而使规划对环境造成的后果更清楚的展现出来。相关部门需要及时修改或重新规划对生态环境产生不利的因素，对用地结构和布局进行适当调整。根据生态规律使生态系统的运行情况得到改变，从而使区域生态环境健康得到保障，使生态环境质量得到提升，最终实现持续利用土地资源。2)在土地利用总体规划编制中充分运用生态保护。开发利用和管理土地资源的有效途径就是土地利用总体规划。想要实现生态效益，良好的总体规划是重要前提条件。所以，需要在整个规划编制过程中始终贯穿生态理念，确定多目标规划模式，其规划核心为资源、经济、人口和环境，在土地规划目标体系中纳入生态效益。另外，要坚持把生态环境要素纳入到土地利用现状分析评价、划分土地利用分区、土地质量评价以及土地供需预测分析范围内。将土地自然资源生态系统的特点突出出来，将符合生态发展需要的土地利用功能分类体系建立起来并不断完善。在土地利用规划和资源开发中坚持生态用地，对特定区域进行明确，将其作为生态功能用地。3)建立完善透明的土地利用管理体系。规划和实施管理是促进土地利用规划达到预期效果的基础保障，规划管理的基础就是编制土地利用规划，规划编制的最终目的是规划的实施，是落实土地利用战略的具体表现，建立实施保障体系是达到预期效果的有效途径。所以，需要对各级土地管理机构和队伍加强建设，将管理队伍不断充实，使管理人员的法制教育进一步加强，从而提高管理决策水平，监督规划实施。

4结语

基于生态理念的土地利用总体规划作为一项综合性系统，需要坚持编制结合实施，理论结合实际，不断探索在实施土地利用总体规划时存在的生态问题，及时将生态理念贯穿于土地利用总体规划中，按照可持续发展理念编制规划方案，探索实施方式，从而使其满足社会发展的需求，在各项目规划之间的关系起到协调作用。

作者:吕廷恕 单位:驻马店市土地整理中心

参考文献:

［1］李嘉碧．土地利用规划的实施管理研究［J］．山东国土资源，2010(7):36－40．

［2］邵玲，杜文星，杨俊孝，等．基于生态足迹理论的新疆土地利用总体规划环境影响评价研究［J］．农村经济与科技，2011(7)．

［3］郭忠诚，施玉麒．土地利用规划修编对规划修编的启示［J］．上海地质，2010，30(3):49－52+62．

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中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：

一、土地利用规划概述

1、土地利用规划概述

土地利用规划是按照国民经济发展的需要,遵循有关的自然规律和社会经济规律,在时空上对土地资源进行合理的组织利用和经营管理合理分配国民经济各部门的用地正确地和各项建设工程以及保护生态环境的措施相结合,从而制定最优的土地利用方案,提高土地利用率和土地生产率,以取得最大的经济效益、社会效益和生态环境效益,同时又为将来保护好土地资源,以达到土地资源可持续利用的目的。

2、土地利用规划的目标、任务和内容

开展土地利用总体规划的根本目的是加强对土地利用的宏观控制和统一管理,对十分宝贵和极其稀缺的土地资源进行优化配置,提高土地利用的综合效益,为区域可持续发展奠定基础。其主要目标包括:(1)统筹安排各业用地,促进国民经济持续、稳定、协调发展;(2)合理利用土地资源,提高土地的社会、经济、生态效益;(3)加强对土地的统一和计划管理。具体的任务包含下列四个方面:(1)在国民经济各部门间合理分配土地,为国民经济各部门的发展创造良好的用地条件;(2)为建立良好的自然生态环境和社会环境创造土地条件;(3)为实现农业现代化创造科学的土地组织条件;(4)调整我国社会主义土地关系"土地利用总体规划范围大、综合性强、内容多、关系复杂"

二、经济外部性的含义

经济外部性是指经济主体（包括厂商或个人）的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响。分为正外部性和负外部性。正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价，负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。

三、土地利用规划评价指标体系建立的原则和标准

土地是重要的基础性资源,土地开发利用既不是纯粹的经济过程,也不是纯粹的生态过程,而应该是经济过程和生态过程的有机统一,其实质是生态经济、社会的协调发展，对于土地利用规划的评价应建立一个评价体系，本文简要叙述评价体系的指标组成、体系建立的设计原则以及建立体系的指标选择建议。

1、指标体系的组成

本文进行基于经济外部性的土地利用规划的评价出于两个出发点:一是研究土地利用规划的建设用地布局影响,二是研究土地利用规划的生态环境影响,旨在探讨土地利用规划的布局是否合理，是否对农地造成影响，以及土地利用规划是否考虑生态栖地的影响以及生态环境影响，从而更加实际的得出土地利用规划的发展重点思路与发展方向。

2、指标体系的设计原则

指标体系应能全面真实地反映社会、生态、经济系统的内部特征及外部状态，系统内部各子系统相互间的联系以及主要目标的实现程度"因此在指标的选取上应遵循以下原则:

(1)科学性和实用性相结合的原则

科学性是指标体系建立的重要原则,在指标体系的建立方面,科学性体现在该指标体系应该能够全面、客观、准确地反映规划实施前后,社会、生态、经济系统的状态变化趋势和系统内部的协调程度,并能够体现战略实施带来的社会经济影响"因此,所选指标必须概念清晰明确,且有具体的科学内涵,测算方法标准,统计计算方法规范"同时,指标体系应具有实用性的特点,即考虑定量化的可行性,建模的复杂性以及数据的可靠性和可获得性,土地利用规划环境影响评价指标应具有明确的科学内涵较好的度量性,要便于不同地区之间的比较"

(2)层次性原则

由于土地利用规划评价以社会、生态、经济复合系统为研究对象,而从内部结构分析,该系统具有复杂的层次结构,因而指标设置也应该满足这一特点要求"也就是说,指标体系具有鲜明的层次结构,能反映在不同层次上的规划影响"

(3)代表性原则

土地利用规划的影响是多方面的、复杂的,选用的指标要充分体现土地利用对各社会、生态、经济等各方面影响状况,同时,定性指标和定量指标相结合"。

(4)综合性原则

全面衡量各种影响因素,严格进行综合性的分析评价"

(5)系统性原则

确定相应的评价层次,按系统论的观点评价各个指标,构成完整的评价指标

体系"

(6)静态指标和动态指标相结合的原则

静态指标反映区域可持续发展的状态,动态指标则用于反映区域可持续发展

的趋势,二者对于全面!客观反映土地利用规划评价的目标是必不可少的"土地

(7)可操作性原则

土地利用规划环境影响评价的指标应具有很强的可操作性,易于从现有资料

中获取,便于管理部门使用"

3、土地利用规划评价的指标体系因子选择建议

土地利用规划的影响是长期的,并且会随时间的变化发生一定的变化"指标体系应具有一定的灵活性,为将来增加或改变某些单项指标提供接口"，釆取德尔菲法,在广泛征求专家意见的基础上,根据土地利用规划的基本特点来探讨评价指标体系,以土地利用规划的经济外部性为总目标,根据建设用地布局和生态影响基本特点来探讨评价指标体系,根据评价目标、评价方法、评价原则与评价内容,构建了指标体系,并选择27个指标作为参评因子,组成土地利用规划外部性影响的利用评价指标体系

布局影响 土地人口承载力指数、城镇化水平、道路通达水平、城乡居民收入比重、人口自然增长率、城市化水平、农民人均住房面积、人均建设用地面积、土地利用率、土地生产率、粮食产量、林木蓄积量、水资源总量、农作物单位面积产量、单位面积林地产量、养殖业产值等。

生态环境影响 基本农田占土地总面积比、土地生产潜力指数、森林覆盖率、农业废气排放达标率、农业废水排放达标率、农业固体废弃物利用率、水土流失、土地污染指数、垃圾无害化处理率、治理污染年投入、公顷农药施用量、林地面积比重、耕地年减少量等。

4、指标选择确定评价标准

评价标准直接反映评价结果,关系到评价结果的现实应用,一般而言,确定评价标准大致采用两种判断方法:一是,定性判断法。即依据个人的经验和知识对土地利用规划的的持续度进行评价,然后作出判断是否可持续,以及其可持续利用程度。不过,这种方法对评价者自身在农用地可持续利用的知识和经验方面要求很高,才能对评价结果进行全面的分析,作出适合的评价;②比较法。即设定土地利用规划的经济正外部性为1分,经济负外部性状态为0分,然后在0~1分之间划分两个级别,其余的情况通过选取的指标与理想值和最差值之间进行比较、计算、最终确定出评价单元的评价结果。

四、基于经济外部性对土地利用规划的几点评价

通过对指标体系的建立，对于现行的土地利用总体规划无论是从各项指标数据的搜集还是按当时经济发展水平所做的预测，修编基础工作、准备工作较充分，是“指标控制＋用途管制”为模式的土地利用规划。总体而言，从实施以来的情况看，提高了各级政府对土地利用规划的认识，树立了规划的权威性，使规划在土地管理工作中具有一定的基础地位和“龙头”作用。对于合理利用土地资源，强化土地利用宏观调控，协调用地矛盾，优化土地利用结构和落实土地空间布局起到了积极作用。这些对于土地利用总体规划而言，经济外部性是体现的正外部性。

但是随着社会主义市场经济体制发展，乡镇行政区划的调整，以及工业化、城镇化、现代化进程的加快，上一轮乡镇土地利用总体规划在实施中存在的问题日渐显露，已调整的规划也并未解决相关问题。土地利用总体规划的负外部性也逐渐体现，其主要体现在如下几点：

1、土地利用总体规划随意性大，导致布局不相协调的负外部性

土地利用总体规划从理论上来说应该为主导作用，能控制各个行业及布局的土地利用数量、结构和规模。城镇规划、村镇规划不能突破土地利用总体规划的用地控制指标。

然而，由于土地利用总体规划的编制和修编的滞后，各乡镇在编制城镇和村镇规划时，不顾实际，盲目追求大规模、大框架，乱设开发区、工业小区, 致使乡镇土地利用总体规划与现行城镇、村镇规划不相衔接和协调，在规划实施中时有矛盾发生，影响土地利用总体规划的权威性，同时随意调整土地利用规划，钻政策空子，导致规划丧失其科学性和严肃性。又由于土地供应在很大程度上依赖于建设项目，而地方政府承担着壮大地方经济的重任，因此，为实现招商引资的目的而随意用地，将土地利用总体规划搁置, 不断违法用地;乡镇土地利用总体规划在制定和实施过程中缺乏先进的规划理论指导，缺乏超前意识，缺乏控制性详细规划，使得总体规划缺乏可操作性。

从经济上而言，土地利用总体规划并没有起到相应的作用，从而体现出经济外部性为负的方面。

2、 乡镇土地利用总体规划调整完善准备工作不充分

由于管理体制落后、土地利用状况调查工作的滞后性，虽然每年都做变更调查工作，但由于基层土地管理技术、条件的限制，往往靠人为变更，导致地籍资料的准确性、连续性、系统性都比较差。地方土地管理部门隶属于同级政府，难以约束当地政府从局部利益出发的短期行为。土地利用总体规划调整完善的业务工作很仓促，匆忙进行规划调整，其科学性、权威性将大打折扣。但有许多地方作了简单短暂的培训，下发了上级下达规划指标，简单认为只要完成了建设用地置换指标和农用地整理折抵指标就行，各乡镇政府只关心用地指标够不够用，只要求满足城镇发展、园区发展的需要。不注重与其他部门的协调，造成此次规划调整完善只是土地部门的事，只为了地方建设的需要。

这些做法导致评价体系中相关规划实施后的成果指标不能满足要求，从而体现出规划经济的负面性。

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一、土地利用总体规划决策机制应遵循的原则

要建立完善土地利用总体规划决策机制，土地利用总体规划决策部门首先必须综合运用先进的、适应现阶段发展的规划理念指导土地利用总体规划。其次采用科学的研究方法规范土地利用总体规划编制、实施和监督反馈全过程，明确土地利用总体规划的衡量标准，科学评价，以期实现土地利用总体规划目标，保证土地资源的可持续利用。因此，建立完善土地利用总体规划决策机制应遵循如下五点原则：

（1）重视编制环节，保证规划的科学性编制土地利用总体规划是政府的重要职能，是政府实现土地用途管制的重要手段，在土地的开发、利用中具有规范和引导作用。这一点是价值规律无法替代的，把土地资源的开发、利用、治理和保护完全寄托于市场配置是错误的，必须通过土地利用总体规划的科学编制将有限的土地资源在各产业部门间进行合理的配置，增强各级政府对土地利用的宏观调控能力，同时发挥市场配置土地资源的作用。

（2）明确土地利用总体规划的实施途径。为了确保规划的实施，可从以下几个方面入手：1）加强对规划的有效管理。在市场经济条件下，土地利用管理更要靠对规划进行有效的管理，发挥规划的“龙头”作用来进行，即着力经济、法律、政策上的宏观调节，实行土地利用功能区域总量、质量上的中观控制，强化建设项目和具体用地单位、土地类型的微观管理。在这些管理层次上，宏观目标要明确，中观控制要得力，微观效果要明显。2）增大资金技术的投入保障土地利用总图规划实施。投入是实施规划的基础和根本保证，其中包括土地开发利用的投资，基础设施投资等。3）加强用地计划管理和审批总体规划是用地计划管理和用地审批的依据。凡是进行建设用地审批，安排土地开发计划，进行农业用地结构调整，都应按总体规划要求进行。在城乡土地资源开发和协调各部门用地矛盾时，均应按照总体规划要求实施。

二、建立完善土地利用总体规划评价决策机制

土地利用总体规划是根据经济社会未来发展要求，对土地利用结构、布局、规模的科学预测，是土地管理参与宏观调控的重要手段。然而，土地利用总体规划没有一套独立的法律法规体系，对土地利用总体规划的规定是在《中华人民共和国土地管理法》中以专门章节做出的。作为国家土地资源配置的重要政府决策行为，应该建立起一套独立的、完善的法律法规体系，从而规范土地利用总体规划编制、实行到监督反馈各个环节的决策机制。

三、强化监督反馈决策机制，健全责任追究制度

土地利用总体规划是国家配置土地资源所做出的一项政府决策行为，政府决策的权力和责任是密不可分的。如果只享有决策权力，而不必承担相应的责任，就难以审慎地运用决策权力，自然就难以防止和避免决策失误，给人民利益造成这样那样的损失。以往我们的许多决策失误，都与我们没有注意建立科学的权责一体机制有密切关系。建立科学的权责一体机制，首先需要明确上下级的决策权责关系，防止上级对决策的不当干预而无法分清和承担责任的状况继续存在。建立科学的权责一体机制，还要明确同级领导机关中不同领导成员的决策权责关系，防止因不同领导成员的决策权责关系混乱而无法分清和承担责任的状况继续存在。

与科学的权责一体机制相联系的是严格的决策责任追究制。决策失误必须承担相应的法律或政治责任，这本来应是不言而喻的。之所以长期没有建立起这样的制度，与我们长期领导关系上的权责不清、权责分离直接相关，也与我们不把决策失误当作不能容忍的失职、当作判断一个领导者够不够格的重要依据的观念有直接关系。

四、建立规划编制、实施、评价、监督相衔接的机制

土地利用总体规划的决策机制是由编制机制、实施机制、评价机制以及监督机制共同构成的有机整体，编制、实施是土地利用总体规划的得以实现的过程机制，而评价机制和监督机制则贯穿于土地利用总体规划的全过程，是实现土地利用总体规划目标的保证。四个组成部分相互联系，相互制约，以先进的规划理念为指导，构成了四位一体的有机整体，只有构建起这样的决策机制，才能从根本上克服现阶段土地利用总体规划编制实施中存在的问题，保证规划编制的科学性、实施的有效性、权威性等，为实现土地资源的可持续利用奠定坚实的基础。

五、土地利用总体规划决策机制的完善与创新

（1）建立以年度计划与跨年度规划相结合的土地宏观调控机制。随着国家对地根、银根两个基本问题的高度重视，土地供应政策上升到与信贷政策具有同等重要的地位。土地管理的职能从需求管理向供给调节转变，土地供应这一宏观调控的功能将发挥更大的作用。土地政策的调控目标能否实现，关键在于规划和计划能否真正被贯彻执行，土地供应政策充分地体现在规划和计划当中。目前，土地开发供应计划以年度计划为主，缺乏中、长期土地开发供应计划，计划在年际的协调相对不足，各年度计划的统筹协调性较差，与土地总量调控的宏观性特征相背离。单一的年度计划限制了与土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济与社会发展计划的紧密联系。因此，应在现有计划体系的基础上着重增加中、长期计划的相关内容，完善土地开发供应计划体系的时间序列，切实保障城市总体规划、国民经济与社会发展计划相关内容在土地开发供应计划中的有效实现。

（2）注重“三规”之间的协调和统一。国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划之间既有区别又有联系，共同对区域未来的发展起控制和引导作用。在“十一五”规划编制、新一轮土地利用总体规划和城市总体规划修编工作中需要重视发挥土地总量调控的功能。在各种规划中，国民经济和社会发展规划是高于其他规划的上位规划。《土地管理法》第十七条规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土政治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”；《城市规划法》第六条也规定“城市规划的编制应当依据国民经济和社会发展计划以及地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾，综合部署”。

（3）建立以土地集约利用水平为供地依据的考评机制。随着经济的快速发展和城市化水平的不断提高，城市的发展需求与土地供给相对有限的矛盾日益加剧，营口市在振兴东北老工业基地发展过程中，一方面，随着产业结构的优化与升级以及城市空间布局的调整，城镇产业发展与人口增长需要新增建设用地；另一方面，城市扩张过程中，还要考虑生态环境和耕地保护的问题，所以，营口市的发展必须坚持土地集约利用与保护相互促进的原则。

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关键词：土地规划；城市规划；衔接

中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：

近年来引起我国规划学术界争议的问题之一就是城市总体规划与土地利用总体规划的协调问题。在现行的体制下，土地利用规划与城市规划分别由国土(土地)管理部门与规划(建设)部门编制，由于在法律、体系、技术、方法等方面的差异，造成两种规划在许多方面难以协调。但两者都是以土地资源合理利用为基本目标，两种规划的衔接是非常必要的，本文在此就两种规划的衔接提出一点建议和措施。

1 两种规划的关系

1.1 土地规划

土地利用规划是为了合理开发、利用、整治、保护土地采取经济、技术、工程等综合措施而进行长期土地组织的布局与配置。它由各级人民政府组织编制。包括土地利用总体规划和各类专项规划。

土地利用总体规划的基本任务是从国家全局和长远利用出发，在保护耕地的前提下，协调各类用地需求，统筹安排各类用地规模和布局，合理安排土地开发和整理，以促进土地资源的充分、高效利用，保障社会经济的可持续发展。

1.2 城市规划

城市规划是指城市人民政府为了实现一定时期内城市经济社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。

城市规划的任务是：根据国家城市发展和建设方针、经济技术政策、国民经济和社会发展长远计划、区域规划，以及城市所在地区的自然条件、历史情况、现状特点和建设条件，布置城市体系；确定城市性质、规模和布局；统一规划、合理利用城市土地；综合部署城市经济、文化、基础设施等各项建设，保证城市有秩序地、协调地发展，使城市的发展建设获得良好的经济效益、社会效益和环境效益。

城市规划的根本作用是作为建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市合理地进行建设和城市土地合理开发利用及正常经营活动的前提和基础，是实现城市社会经济发展目标的综合手段。

1.3 两者的关系

由规划范围来看，两者的关系是整体与局部，面与点的关系。土地利用总体规划是整个区域的规划，城市规划只是其中的一部分。

2 两种规划协调存在的主要问题

2.1 两种规划的规划思路不同

土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设用地面积、新增建设占用耕地面积等控制指标，以供给制约和引导需求，重在控制，而且是刚性的。

城市总体规划编制时， 没有自上下达的规划控制指标，重在从需要出发，着眼于发展，在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析的基础上，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展规模的设想，很少考虑耕地和基本农田保护的问题。

土地利用总体规划属于有控制规划，而城市规划属无控制规划。由此导致，地方政府热衷于城市总体规划，都期望把自己城市做强做大，而任意扩大城市规模的倾向，规划部门为迎合政府意图，加上自身利益观念的驱使，也喜好大规划，对与土地规划的衔接造成很大的困难。

2.2 两种规划参数的统计口径不一致

2.2.1 人口。城市总体规划中，城市人口包括居住在(规划)建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和一年以上的暂住人口。

土地利用总体规划中，城镇人口仅为城市和建制镇建成区范围内常住人口的总和(含常住的非农业户人口、农业户人口和集体户人口)，不包括流动人口。不难看出，前者所称人口的范畴显然要比后者大。

2.2.2 用地指标。在编制城市总体规划时，人均建设用地指标

的选取依据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137 一90) 的规定， 不考虑规划期年耕地水平和规划目标年耕地保有量。

土地利用规划中人均建设用地指标分为城镇居民点用地指标和农村居民点用地指标，编制过程中为保证耕地总量动态平衡，建设用地总量与均量都要受到耕地保有指标的限制。

2.3 两种规划采用的土地分类体系各异

《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51 号）中最新规定：土地利用总体规划采用的土地现状分类，其用地类型为3 个一级类、10 个二级类和33 个三级类。

城市总体规划中采用的是《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJl37—90)， 其用地类型分别为10 个大类，46 个中类，73 个小类。

两种规划对地类存在名称一致而内涵不相一致的问题，两者既有交叉，又有重复，另外还有内涵一致而土地利用类型名称不一致的问题。如《城市用地分类》中城市建设用地包括采矿用地，而国土资厅发〔2009〕51 号文的规定为：城镇附近的采矿用地并入城市、建制镇用地，城镇范围以外的区分为独立建设用地和采矿用地。

再加上城市总体规划用地面积采用1：l0000 或l：5000 比例尺图纸上量算结果；而土地利用总体规划则是在GIS 软件中进行面积量算。基础图件、量算方法和量算误差不一致，最终导致同一地类不同内涵不同面积，相同地类无法归类比较。

3 加强两种规划协调的对策

3.1 以可持续发展理论作为两种规划的根本指导理论

既要寻求发展，又要保护环境和资源。在城市规划中应综合考虑城市发展的资源与环境问题，预测在不同决策方案下城

市系统的潜在发展水平在土地资源承载力的约束下，提出符合社会、经济发展目标的规划建议。拓宽城市规划的内涵和领域，形成可持续观指导下的城市规划的新思路。

3.2 建立完善的规划体系

区域规划是国民经济和社会发展规划的深化，是二者在空间布局和物质基础上的落实，为城市规划和其它规划提供了宏观和区域范围的经济技术依据。城市规划必须以区域规划为依据。

国土规划是根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、社会、经济、科学技术条件，对国土的开发、利用、治理和保护进行全面的规划。土地规划的编制是以国土规划为依据。

因此要加强城市规划与土地规划的协调，就要尽快地开展区域规划或国土规划的编制工作，以便在区域层次上对社会经济发展水平和规模，城镇体系规划，尤其是城镇规模与布局，土地利用与经济发展，土地利用与工业化、城市化之间相互关系进行协调和安排。建议开展城市用地合理规模问题的科学研究。

3.3 统一各项参数

为加强城市规划与土地规划的衔接，建议各级人民政府组织编制土地利用总体规划和城市总体规划时，使用统一的人口和土地的数据。

城市用地统计应当以城镇地籍调查数据为准。城市用地分类、建筑密度和建筑容积率的调查等方面应当考虑城市规划和建设部门的需求。城市总体规划要充分利用城镇地籍调查资料和城市土地定级估价资料。各级城镇体系规划应当精确确定城镇数量、规模和布局，为编制相应土地利用规划提供科学依据。

3.4 统一用地分类标准

建议城市规划区内仍然可以采用城市用地分类，为了适应土地资源管理工作，可对其做适当的调整与修正，而在规划区外可采用全国土地利用分类，这样既可以避免用地分类标准上的相互冲突， 也为城市规划与土地规划的衔接提供了有利条件。

3.5 从法律角度加强良种规划的协调

目前，我国还没有真正的一部针对土地规划的法律，导致土地规划缺乏法律依据，这也是造成土地规划与城市规划脱节的一个重要原因。因此应尽快筹备起草和颁布《中华人民共和国土地法》和《土地规划法》，这样才能真正做到城乡土地和各部门、各产业用地统一管理，规范城乡土地利用规划行为，对城乡土地实行用途管制，协调土地利用规划与相关规划之间的关系，在土地利用层次上构建适合我国国情的规划体系。

参考文献：

[1]王万茂，土地利用规划学［M］.北京:中国大地出版社，2000.

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我国在经济飞速发展的同时却面临着水土流失,土地荒漠化、盐碱化、贫瘠化加剧的生态环境问题。我国生态环境总体上呈恶化趋势是由于我国过去没有一个完整的、系统的、科学的土地资源可持续利用规划,人们的生态环境意识淡薄。土地利用总体规划作为土地资源保护和利用的统领,是对一定区域未来土地利用超前的计划和安排;是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性,在时空进行土地资源分配和组织的综合技术经济措施;是实现国家和各级政府对区域土地利用进行总体规划、引导、调控和管理的重要手段。进行环境影响评价是确保土地利用总体规划的生态环境导向性的最有效的方法之一。开展土地利用总体规划环境评价的一个基本原则就是评价与规划过程的紧密结合,即两者要同步进行、滚动发展、互为反馈。这样在土地利用总体规划设计过程中,通过研究规划对环境的有利和不利影响,研究环境的自净能力和环境容量,从环境保护的角度提出土地利用的规模、空间布局等方面的战略关系;并分析预测规划实施后产生的生态效益、社会效益、经济效益及规划实施后会产生的不良环境后果。可见,在编制土地利用规划时,应将规划对象看成是一个完整的环境生态系统,进行土地利用总体规划环境影响评价,从而提高土地利用总体规划对土地利用和生态环境协调的统领能力,保证自然、经济、社会的和谐发展。

土地利用规划是对土地资源及其利用方式的再组织和再优化过程。土地利用规划方案的实施,必然会打破区域内土地资源的原位状态,对区域内的水资源、土壤、植被、生物等环境要素产生许多直接或间接、有利或有害的影响,从而使得土地生态系统对人类的生产、生活条件产生正向的或负面的环境效应。为了预防有缺陷的土地利用规划的出台和实施对环境造成不良影响,迫切需要在编制土地利用规划时对规划区与土地利用有关的环境影响进行科学研究,为土地利用方式选择和土地利用分区布局提供科学的依据,同时为环境保护和经济发展综合决策提供有效的技术支持,促进地区土地资源持续、协调的利用

1.1土地利用规划对生态环境有着深远的影响

土地利用规划是一种综合性的用地规划,涵盖各业用地,是合理配置和利用土地资源的重要手段,与生态环境保护与建设息息相关。不合理地开发利用土地资源可能会引发消极的环境影响,如陡坡地开垦可引发或加剧水土流失,从而引发泥石流、滑坡等地质灾害;围湖造田缩小湖面面积会增加洪涝灾害发生机率和程度;对某些水面、荒草地的开垦会破坏湿地或野生动物栖息地,对保护生物多样性造成负面影响;在水资源紧缺的地区,城镇用地、耕地和园地面积的增加,导致生活用水、工业用水和农业用水的激增,加速了水资源的耗竭;非农建设会导致高质量农地的损失;大面积的城市化可能会降低景观的异质化程度,降低景观的抗干扰能力。而合理的土地利用规划会对环境产生积极的影响,如土地整理复垦可以增加农地数量,提高植被覆盖率,从而改善生态环境;增加生态建设用地的供应,可以促进生态系统的保护与建设等。

1.2中国严峻生态环境问题多与土地利用有关

多年以来,国家和政府为改善生态环境做出了巨大努力,取得了很大成绩。但是,中国的生态环境保护的形势依然严峻,生态建设的任务依然繁重。主要表现在:(1)水土流失面积仍在不断扩大;(2)土地荒漠化面积继续呈扩展趋势;(3)水资源紧缺且开发利用不合理;(4)湿地保护力度不够;(5)生物多样性受到严重威胁,区域生态能值下降;(6)不合理开发利用导致耕地质量退化,数量减少等等。这些问题与我国的土地利用有着十分密切的关系。规划中做环境影响评价的重视程度不足,同时缺少规划实施过程中的环境跟踪影响评价,在一些重要工程中环境问题最突出的阶段就是在实施过程中,如土地平整过程中对优质表层土壤的保护,对区域内原生态环境的破坏能否恢复的问题;对绿化破坏的问题,对空气环境和水环境的影响的科学合理的跟踪评价。

1.3土地利用规划对生态环境的保护与建设考虑不够

近几十年中国的经济发展实践证明,相对于具体的建设项目来说,政府及有关部门制定的政策和规划实施后对环境的影响更加巨大和持久,范围更加广泛。土地作为一切人类活动的载体,在整个生态系统中起着举足轻重的作用。土地利用在很大程度上决定了施加于环境的压力。它与环境的脆弱程度一道,决定了环境的质量。

土地利用结构与布局调整、土地整理复垦开发等土地利用活动对环境的影响是长期性的,累积性的,有时是不可逆转的。不合理的土地资源开发利用可能会引发消极环境影响。比如:(1)陡坡地开垦为耕地可能会引发或加剧水土流失,或引发泥石流、滑坡等地质灾害;(2)围湖造田缩小湖面面积可能会增加洪涝灾害发生几率和程度;(3)对某些水面、荒草地的开垦可能会破坏湿地或野生动物栖息地,进而对保护生物多样性造成负面影响;(4)在水资源紧缺的地区,增加城镇用地(生活用水和工业用水增加)、扩大耕地和园地面积(农业用水增加)可能加速水资源的耗竭;(5)非农建设可能会导致高质量农地的损失;(6)土地利用的空间布局不当可能会导致生物群落生境的破碎化和岛屿化;(7)大面积的城市化可能会降低景观的异质化程度,从而降低景观的抗干扰能力和稳定性,等等。

当然,合理的土地利用规划也会对环境产生积极的影响,例如:(1)土地整理复垦可以增加农地数量和植被覆盖,改善生态环境;(2)生态建设用地的供应可以促进生态系统的保护与建设,等等。

开展土地利用规划环境影响评价的意义在于为国家和各级人民政府的环境保护和经济发展综合决策提供技术支持,提高土地利用规划的科学性和合理性,使之成为真正的为可持续发展服务的规划。

2我国土地利用环境影响评价中存在的问题

2.1土地利用变化对环境效应的研究需要加强

土地利用变化对环境效应的研究主要集中在微观和小流域尺度上,考虑较多的是土地利用、土地覆盖变化对气候、土壤、水量和水质等不同尺度生态系统的影响。但这些成果较难应用于大尺度区域。

2.2现行的土地规划环境影响评价有待完善

现行的土地规划环境影响评价存在很多问题,亟需改善:

(1)土地利用规划的环境影响评价及其经济学分析研究的内容、范围、程度和体系有待廓清。

(2)土地利用规划的环境影响机理,环境影响主体、环境影响源、环境影响受体,规划内容及其控制系统与环境之间的作用机制等基础性问题需要做深入的研究和阐释,否则,土地利用规划与其他规划、其他战略的环境影响评价就会没有区别,因而也就失去独特的涵、失去评价的意义。

(3)土地利用规划环境影响的评价主要应评价的环境要素构成及其评价的重点需要科分析。

(4)土地利用规划环境影响的评价理论和评价方法体系如土地规划环境影响识别理论方法、土地规划环境影响预测理论方法、土地规划环境影响评价的分析综合理论方法、土利用规划环境影响评价指标体系构成、土地利用规划的内容体系构成等需要系统研究。

(5)各种尺度的土地利用规划、土地利用总体规划、土地利用专项规划的环境影响评内容、评价要求、评价原则、评价方法、评价程度如何都待解决。

(6)土地利用规划环境影响评价的工作方法、工作程序、土地利用规划环境影响评价技术要求、土地利用规划环境影响评价的标准规范、土地利用规划的管理体系等也都需尽快探讨。

另外,需要注意的是,我国的规划体系与国外的规划体系是极其不同的,我国以部门或者行业为主,从全国到省(市)、地区(市)、县(市)、乡镇,按行政级别层层分解制定,级级审定和同步执行,规划除了技术性外,行政性很强,在国外,特别是西方发达国家很难找到对应物。而且,目前国内外土地规划环境影响评价研究成果大多是对其中的个别问题的理论探讨,结合土地利用规划实际内容的理论研究不多,实践研究的案例更属凤毛麟角,可以说土地利用规划环境影响评价理论尚未成形、方法尚很粗糙。针对我国独特的土地利用规划体系内涵的环境影响评价理论方法体系尚处于探索阶段,研究成果非常少。

2.3对有关预防和减轻不良环境影响的对策和措施研究非常少

“根据预测和评估结果,针对规划的具体情况,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施”,这是环评法规定的开展战略环评的主要内容之一。但是纵观国内外有关战略环评的研究报道,只有在环评结果中要求有此内容,具体通过什么方法来生成要求目标所需的策略,目前缺乏这方面的专门研究。

此外,我国土地开发规划资源环境评价的调控机制,评价方法指标体系也有待于进一步深入完善。土地利用规划环境影响评价面对的问题非常复杂,需要我们针对土地可持续利用,熟悉土地利用规划理论方法,评价分析土地利用规划影响的环境质量变化。基于这样的认识,在研究过程中,针对土地利用规划环境影响问题,充分吸收环境科学、自然环境保护、可持续理论、土壤科学、森林资源学、旅游资源学、地质环境学、生态学、景观生态学、水资源水环境学、经济学等相关学科的研究成果,进行细致地分析和综合。

3结语

到目前为止,规划环评的评价方法及评价指标体系还没形成统

一、广泛的认识,缺乏系统性,因此,对规划环评展开深入及广泛的研究、构建科学的土地利用规划环境影响评价体系显得十分必要且尤为迫切。然而,不同尺度的土地利用规划功能和所针对的问题不同,在构建土地利用规划环境影响评价体系时,我们更应根据不同类型、不同层次的土地利用规划,采用不同的评价程序、指标体系及技术方法,这将是今后进行规划环评时,更应注意研究的问题。

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关键词：城镇规划；土地利用总体规划；协调

中图分类号：TU984文献标识码： A

一、前言

科学合理的进行城镇规划，对于中国的城镇发展有着至关重要的作用。因此，仔细的统筹研究城镇规划与土地利用总体规划的协调问题，可以更好的促进二者的关系，从而进一步的不断提升城镇的基础建设以及发展。

二、城镇规划与土地利用总体规划的关系

1.两个规划的空间和地位具有从属性。具体来说，就是土地利用总体规划是全面而且覆盖广泛的，它要科学合理的进行安排协调行政区范围内的全部建设土地的使用结构及其布局。然而城镇规划则仅仅只是局部性的规划工作，它只是更着眼于城镇规划范围内的所有建设用地的利用及相关的布局安排。因此，城镇规划与土地利用总体规划二者之间只是点与面，局部与整体的关系。因此，相对来说，土地利用总体规划是全局性的规划，对各项用地规划具有监督引导作用；而城镇规划只是从属于土地利用总体规划的一个特项规划，是对土地利用总体规划的深入补充。

2.均以合理用地，节约用地为核心。土地利用总体规划，从根本上来说，其实就是科学合理的规划和部署相关建设土地的开发利用、治理和保护，主要目的就是通过确定土地利用结构、布局和方式，来达到科学合理的使用建设用地、节约建设用地和保护建设土地的最终目标。

3.理论依据和分析方法基本相似。两个规划，不管是从土地利用总体规划来说，还是对于城镇规划来说，都必须依循一定的自然规律来适应社会经济的不断发展。所以，同样是自然经济社会综合体的土地和城镇两个规划，在进行科学合理的规划时就应该要遵照一些相同的定律和理论依据。同时，二者在分析方法上也一般都使用系统分析法、静态与动态以及宏观与微观分析相结合的方法。

三、城镇总体规划编制中存在的问题

1.规划起点低，布局不合理

在很长一段时间以来，城市化的发展作为一个经济的发展过程，一个由量的增长到质的改变的过程，这样一个特点并没有被发现和重视，从而使得城镇的建设出现了毫无目的、不考虑后果的进行扩张，导致了自然资源的不断持续浪费，同时也加大了土地建设的投资成本。甚至有些地方对于城市建设土地的规划缺乏应有的前瞻性和科学合理性，导致城镇的规划功能定位不够明确，相关布局也变得散乱不堪。

2.基础设施不配套，经济聚集效益低

在进行城镇规划编制的过程中，有很多城镇只是单方面的重视发展社会经济，从而不考虑后果的大量扩大工业用地的面积，这就造成了忽视了供电、供水、供气以及交通等相关基础设施的配套建设的必然结果。而基础设施的建设与产业发展严重不协调，就会忽略了与相关第二、三产业的配置，产生一系列的连锁反应，使得城镇的经济聚集效益难以得到最大化的发挥。

3.规划的制定和管理相对滞后

在城镇的规划管理的过程中，其中村镇的规划管理是相对薄弱的，散乱的村庄建设不仅浪费了有效的土地资源，同时也破坏了居住环境。有些村庄甚至根本没有规划，而另外部分村镇规划则盲目的去模仿城市建设规划，根本没有体现农村规划应有的特色和特殊性，无法科学有效的实施。

4.忽视环境保护，对城镇景观重视不足

在城镇规划建设的过程中，有地方甚至只着眼于眼前的利用，目光短浅的只看到短期内国内生产总值的增长，而完全不顾及有些企业的生产会对生态环境造成严重的污染，以牺牲环境的代价来换取经济的畸形发展，这样盲目的城镇规划会造成不可挽回的后果，同时也会阻碍城镇经济建设的发展。有相当一部分城镇的环境品质还有待提高，城镇居住环境的综合质量差，有一定污染，没有足够的且集中的公共绿地;尤其是城镇景观总体效果很差，建筑布局结构散乱。因此，在城镇的总体规划编制过程中，相关部门和负责人应该懂得着眼于整个城镇的长远发展，最大限度的利用周围的有效资源，科学合理的规划，稳步推进城镇建设的发展。

四、目前城镇规划面临的主要问题

1.城镇的经济发展水平普遍低下，市场观念狭窄

目前，我国大部分的城镇仍然还停留在最原始的为周边农村提品交换和物资集散的阶段。农村经济型城镇在数量上还是占据绝大多数，经济发展仍然是以农业为主，产业结构还在一、二、三或者一、三、二的阶段。

2.城镇规划工作滞后于城镇发展，规划思路和作用有待完善

城市体系结构因为经济全球一体化和信息社会的出现而产生了翻天覆地的变化。原有的城镇(市)体系结构被打破，部分地区在进行城镇体系规划编制的过程中，完全不顾及区域城镇经济发展阶段的目标，只是片面的寻求区域城镇体系的完整，而忽略了城镇体系规划的根本和规划编制的意义。

3.城镇规划的难度大大增加

在全球经济一体化和区域经济一体化的相关背景下，城镇区域之间的相互沟通联系更为密切、竞争也愈加激烈，人口技术等相关要素的流动性不断增加，造成城镇的发展规模在区域中的位置难以明确，这必然在很大程度上增加了城镇规划的难度。另外，由于外来务工人员的大量涌人，流动性大大增强，对城镇人口的预测难度就加大了。

五、如何做到城镇规划与土地利用总体规划的相互协调

1.尊重协调发展的原则

第一，在城镇规划的过程中，应当从实际发展出发，坚持务实的理念。城镇规划的用地规模必须要结合城镇的实际人口和经济发展建设两方面，同时要重视对农业用地的保护。很多地方在进行城市建设的过程中，往往会忽略了对农业用地的保护，城镇的建设是不能以牺牲耕地为代价的。城镇的发展和建设必须要合理明确城镇建设用地布局，进行可持续发展。

第二，城镇建设需要综合考虑、平衡发展。城镇规划建设不仅要顺应城市建设的发展趋势，同时也要确保农民的收入来源不被占据，从而科学合理的保障社会经济的均衡与协调发展。

第三，发展城镇建设要做到因地制宜。每个地方都会有自己的优点和缺点，所以，城镇建设要建立在充分利用其优势的基础上不断发展，因此这就需要规划人员在坚持因地制宜的原则上，科学合理的协调规划的内容、步骤以及方案。

2.统筹发展的规划方法

为了避免不合法的土地开发商任意占用土地资源，这就要求土地规划建设的各相关部门要严格审批土地的使用，同时在审批后还要实行有效的监察作用，对于不合法的建设用地和建设案子必须进行严肃处理。想要科学合理的进行城镇土地规划建设，就必须建立正确的保护土地资源的观念，科学合理且详尽的进行土地资源的规划以及布局安排，最大限度的利用到城镇空间存在的废弃用地，懂得做到“变废为宝”。尽量选择建设高层建筑，保证足够的高度和体积，以便减少土地的资源被无效占用。另一方面，要不断加强老旧城区的改造工作，提高废弃土地的使用率。

六、结束语

通过本文对于城镇规划与土地利用总体规划关系协调的相关探讨和研究，我们从而得知，如果想要合理的处理好城镇规划与土地利用总体规划关系，就必须要遵循其关键性的原则，采取各种科学合理的方法，统筹规划，研究制定最为先进优化的方式来协调城镇规划与土地利用总体规划二者之间的关系。

参考文献：

[1] 王万茂，韩桐魁.土地利用规划探究[J].中国农业大学学报.2012（10）：10-15.

[2] 袁庆娟.城镇规划与土地利用总体规划关系研究[J].2010（26）：36-37.

[3] 祝桂兰.如何做好土地利用总体规划与城镇总体规划的协调[J].河南国土资源.2010（13）：38-39.