农用地管理制度十篇

农用地管理制度篇1

[关键词]农地征用；沿革；现状问题；健全对策

一般说来，土地征用是指国家或政府基于不特定多数人的公共利益目的考虑，将土地所有权强制收为国有，并给予失地人员补偿的一种行为。

在我国，土地征用制度主要是指农地征用制度，是指国家针对集体所有土地的征用制度，也就是国家基于公共目的需要，依法将集体所有的土地收归国有，并给予失地农民以补偿的法律制度。

土地征用在各国(地区)宪法中一般都可以找到明确的法源，这是宪法赋予国家或政府的一种强制性的公权力，是对公民财产私权的最严厉的制约。土地征用制度涉及农业用地向非农用地转化的问题，在我国同时伴有土地所有制的改变。

农地征用制度有狭义和广义之分，狭义的农地征用制度是指土地征用制度本身，广义的不仅包括制度本身还要包括制度的构建及其运行，本文所指的农地征用制度是指广义的。

一、我国农地征用制度的沿革

国家为实现社会主义现代化目标，总是需要进行经济建设和发展各项社会事业，这就产生了对土地占用的需求；在国有土地存量不足或不适合的情况下，从其他土地所有者手中征用土地就成为必然的选择。既然有了大量的土地关系，也就要求有相应的土地征用制度作为保障。

新中国成立以来，我国农地征用制度经历了从无到有，从不完善到逐步完善的发展过程，如今农地征用制度已经成为我国社会经济制度体系当中的一个重要组成部分。

(一)建国初期

在我国建国后的法律法规中，第一次出现“征用”一词，是在1950年11月公布的《城市郊区条例》中。《条例》第十四条规定：国家为市政建设及其它需要征用私人所有的农业土地时，须以适当代价，或以相等之国有土地调换之。

随着经济社会的快速发展，国家建设项目的不断增加，土地占用规模也与日俱增，土地征用关系也就变得更加复杂。为了解决不断出现的新问题，1953年新中国出台了第一部专门针对“土地征用”的完整法规《关于国家建设征用土地办法》，在此办法中第一次提出“土地征用”概念。它是指国家或政府为了获得建设项目的实现，可以通过强制性的手段，收取公有土地、私有土地的所有权或原国有土地使用者的使用权，并建立国家的所有权或使用权。

《办法》还明确规定“国家建设征用土地的基本原则是：既应根据国家建设的确实需要，保证国家建设所必需的土地，又应照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置。”“被征用土地的补偿费，在农村中应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人(或原使用人)或由原所有人(或原使用人)推出之代表评议商定之。一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理之。”

(二)社会主义土地公有制建立时期

随着农村土地由农户私有制经过改革后变为社会主义集体所有制，为了适应国家建设的需要，妥善处理国家建设中土地征用出现的新问题和由于土地审批相对宽松而导致的一些地方严重浪费土地现象及补偿不足问题，新中国又在1958年1月6日，在对原有1953年《关于国家建设征用土地办法》加以修订的基础上，重新颁布施行了《国家建设征用土地办法》。在这一时期农村的土地所有制关系发生了根本性的变化，农户私有土地变为集体所有土地，因此土地征用关系也做出了相对的改变和调整。除了规定“必须贯彻节约用地的原则”外，还进一步完善了国家建设用地征用的审批程序，并针对人民生活有所提高的现象相应的提高了补偿标准；在安置失地农民方面强调了尽量以农业安置和就地安置为主。这一办法和1953年颁布的《关于国家建设征用土地办法》一样，都是专门的直接针对土地征用而制定的，是新中国成立后较早的关于土地征用的行政法规。

“”时期由于国内经济建设基本停滞不前，导致土地征用相关工作基本处于停顿状态。

(三)改革开放以来

十一届三中全会以来，特别是改革开放以后，随着经济建设的发展，大量新增建设项目增多，土地的价值逐渐显现，为了慎重处理在社会经济关系调整过程别是在农村经济关系中由于土地征用所引起的土地关系调整，1982年国务院制定并颁布了《国家建设征用土地条例》。这是新中国成立以来的又一部直接针对土地征用而颁布的法律法规。其中第一次明确规定，征用土地的补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、土地附着物补偿费以及农业人口安置补偿费，并在此基础上适当地提高了补偿标准，对农村剩余劳动力的安置途径也做出了相应调整，主要有：就地农业安置，乡村企业安置，迁队或并队安置以及农转非—集体或国有企业安置等。

为了进一步加强我国土地管理力度，合理使用占用土地，1986年全国人大常委16次会议在1982年《国家建设征用土地条例》基础上，结合以往相关土地法律法规和土地管理经验，制定并颁布了我国第一部相对完整的《中华人民共和国土地管理法》，将相关土地管理从行政立法上升到法律的高度。[1]

1990年国务院颁布了《中华人民共和国国有土地使用权出让转让暂行条例》，从此以后，城市土地走上了有偿使用的道路。但对比城市土地使用改革，农村土地用地制度改革却相对滞后，在农村土地制度方面特别是有关土地征用方面仍然基本上沿用1986年的《土地管理法》(1988年曾做出修订)。

随着我国社会主义市场经济逐渐步入正轨，土地管理制度也迫切需要调整，1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议对1986年《土地管理法》做出了全面修订，对土地征用制度做出了重大调整。除了随着经济水平的提高相应提高补偿标准之外，将原有五级土地审批制上升为中央级省级两级审批制[2]以外，针对改革开放以来耕地占用严重的情况，提出了“保护耕地”和“占补平衡”的基本原则，以提高全社会在耕地保护上的忧患意识。

但随着经济的不断发展，用地量大大增加，其中出现的一些问题引起了社会各界极大的关注，完善征地制度被提上议事日程。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，有关土地征用方面的是对第十条规定进行的修订：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用给予补偿。”自此，我国从宪法高度确定了对农地征用给予补偿的制度。与此相适应，2004年8月《土地管理法》依据宪法做出了相应修改。

纵观上述我国土地征用的沿革，不难看出，我国农地征用制度(法规)成形虽早，但就形成较为系统的制度(法律)来说，还是近几年来的事。随着经济发展水平的提高，国家建设项目的不断增多和扩大，我国的农地征用制度也随之不断完善。

但我们同时也应该看到，目前我国现行农地征用制度还存在许多问题，征地实际当中暴露出的矛盾和问题十分明显。征地规模过大、范围过广，征地补偿过低，农民利益得不到有效保障，监督力度薄弱等等问题的出现，固然是经济发展过程中不可避免的问题，但其中更重要的是这一征地制度本身相对社会发展的不适应和滞后。“作为土地管理制度的基本法律，《土地管理法》总结了我国改革开放以来我国土地管理工作的基本经验，但又滞后于改革实践的发展”，[3]虽然1998年修订的《土地管理法》在原来基础上从多方面做出了重大调整，例如提高补偿标准、严格审批程序、上收审批权、增加保护耕地条款等，但因其基本精神仍然沿用1982年的《国家建设征用土地条例》，从其本质上来看仍然带有严重的计划经济色彩，因此完善我国现行土地征用制度已经成为我国经济社会发展的客观要求。

二、我国农地征用制度的现状问题

(一)征地范围过广，补偿标准低，农民利益得不到保障

我国现行农地征用制度从实质上看不存在对农地的买卖关系，对于被征农地的补偿标准是国家为补偿农民为公共利益做出的牺牲而给予的一种经济补偿，是由国家制定的一种确定标准，在农地征用过程中并没有将被征用的土地视为一种商品。

从我国现行各种法律法规来看，我国土地征用制度中的征地目的，应该仅是针对公共利益用地而言；但由于我国法律中从未明确界定何为“公共利益”，而《土地管理法》中又明确规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。因此，一些地方政府往往会依据所谓的种种原因需要对“公共利益”进行解释，甚至打着各种“公共利益”旗号将征用上来的土地随后变成了各种房地产、商业用地等，这样就在无形之中扩大了“公共利益”的征地范围。

在补偿方面，《土地管理法》规定要按土地原用途给予补偿，并且土地补偿费和安置补助费总和不能超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。而在目前农业发展呈现多元化的情况下，农地的年平均产值既无法体现又无法衡量土地的稀缺性和土地真正的价值。而且许多以“公共利益”名义征来的土地又转手卖给一些开发商进行商业项目。据了解，一块农地，一旦成为城镇或工业用地，其市值上升几十倍甚至百倍，对这些“非公共利益”征地却仍按“公共利益”标准对失地农民进行补偿，即使这样的低补偿在某些地方还会经过层层提留占用挪用等，到农民手中已经所剩不多。这种“低征、高卖”产生的价格差额极大地损害了农民的利益，不仅使农民失去了土地，也将农民排斥在土地增值收益之外，引起了失地农民的强烈不满，也成为农民阻挠政府征地的一个重要原因。

农民利益得不到有效保障也是现阶段我国土地征用当中实际存在的一个不可忽视的问题。在现实征地当中，农民的合法权益常常被侵犯，一些地方因种种原因违反法律规定滥用征地权，强行占地，侵犯农民的土地承包权，在补偿时又不能很好地对农民的土地承包权予以足够的重视；一些地方还存在为了节省成本而随意压低补偿费及补偿费不到位的现象，且往往由于征地补偿分配混乱，乡(镇)、村、组、农民之间缺乏可操作的统一分配方法，导致农民所得进一步减少，农民往往仅能得到征地补偿的5％～10％，严重损害了政府的公众形象。

(二)征地主体缺乏有效的监督制约机制，征地随意性严重

1998年九届人大四次会议对《土地管理法》进行了修改，上收了征用土地的审批权，将以往征用土地的五级限额审批改为由国家和省级人民政府两级审批。缓解了由于土地多级审批所带来的土地滥用的弊病，加强了国家对土地的管理职能。

但是，其中有一个值得我们关注的问题是，不论是土地的多级审批还是土地的两级审批，作为征地主体的政府部门，至今都缺乏有效的监督和制约，既是征地的执行机关，又是征地行为的管理机关，这种“运动员”兼“裁判员”的双重身份，使得征地机关在征地过程中成了“主导者”，处处说了算。”[4]

另外，由于我国土地征用相关法律法规条文分散，缺乏连贯性、针对性，以至征地中出现的种种问题，诸如征地补偿款不到位、甚至出现层层克扣挪用，随意压低补偿标准，征地程序不透明屡屡发生却得不到有效解决等问题。而对于征地补偿款的落实，我国的法律有着明确的规定。目前的问题主要是出在执行上存在偏差，因此严格依法办事，建立对行政执行部门的有效的监督制约机制，是做好目前征地工作的前提和保证。

由于执法部门监督力度不得力，征地的随意性也很严重。一些地方打着低价土地的旗号招商引资，盲目搞各类开发区，滥占耕地，因实际需要而随意解释征地条款。有资料表明，截至2002年底，全国共有各级各类开发区3837家，其中省级以下开发区2586家，主要是各种工业园区，圈占大量耕地，规划面积已达3．6万平方公里，超过了全国城市用地面积。这种征地的随意性和缺乏监督性，不仅严重地伤害了农民的感情，而且滥占滥用了大量耕地，这对我国这样一个人口大国来说，不能不说是一个十分严重的问题!

(三)征收征用概念混淆

一直以来，我国立法有意或无意地混淆了土地征收和土地征用。我国的立法基本上只涉及到了土地征用而未涉及土地征收。[5]

土地征用和土地征收是近现代世界各国土地法律法规当中两个极为重要的概念。一般而言，土地征收和土地征用是有区别的。土地征收主要针对的应是他者的土地的所有权，而且他人的土地所有权因征收而消失。而土地征用的标的物应是土地的使用权，而不是针对土地的所有权。

但就目前我国的习惯而言，我国土地征用制度是指国家基于公共目的需要，依法将集体所有的土地收归国有，并给予失地农民补偿的法律制度。在此期间国家对集体所有农地及附着在其上的他项权利的进行“征用”，土地的所有权发生了改变，实质上行的是“征收”之实。

这种土地征用征收不加以区分的情况，对农地集体所有权、农户使用权以及农民的利益保护十分不利。土地是农民最基本的生产生活保障，能不动农民的土地尽量不要去动，即使动了也应该给予合理的补偿。虽然许多地方的农民收入已呈多元化，但在我国目前农村社会保障体系还不健全、农民整体素质还不高的情况下，中国的大部分农民还是靠地维生，靠天吃饭，土地的收入还是他们最基本的生活来源，失去了土地的农民很容易在不合理地花费了土地征用补偿款之后，变得一无所有。而对于一些临时性的公共利益项目，比如、临时性军事设施建设、临时需要性建筑等，在公共利益完成以后应尽快将土地归还农民，并需给予相应补偿，农户可以在原有土地上继续行使使用权及其相关权利，这样对保护农民土地使用权的长期性和稳定性十分有利。

(四)集体产权主体模糊，农民参与性差

我国自建国以来，土地制度虽经一再改革，但集体土地产权的主体至今依然十分模糊，对这一问题的理解也存在很大争议，目前对农地集体产权的理解总的来说存在两种观点：一种是“多元主体论”，认为集体土地产权主体是多元的；一种是所谓的“缺失论”，认为集体土地的所有权主体是虚置或缺失的。[6]但不论是“多元”还是“缺失”，集体土地产权在目前我国土地制度当中存在的问题都是不可忽视的，尤其是在土地征用过程中出现的一系列问题都不能不引起我们极大关注。

集体所有权是一个总的概念，它是对多种多样的劳动权中集体组织各自享有财产所有权所做的概括。《土地管理法》、《农业法》等法律规定我国农民集体所有的土地依法属于村民小组、村和乡(镇)三级所有，但究竟产权主体是谁、是哪一级集体、是哪一级集体经济组织并不明确。这就造成了土地名义上归集体内每个成员所有，但又不属于任何个体成员所有的局面。从而导致在实际农地征用过程中，无论哪一级集体组织都不能成为完全代表农地产权的主体。况且从很大程度上讲，乡、行政村和村民小组本质上是一种带有行政意义的垂直隶属关系，乡(镇)一级属于我国行政组织的基层设置，村一级组织是基层行政组织在村一级的派出机关，组又是村的延伸，是行政组织，不是经济组织。因此找不到谁代表集体利益来真正关心土地，并成为土地所有权的体现者。

另外，由于这种集体产权多元化或被架空而实际虚置现象的存在，使得集体土地的“生杀大权”往往被少数村干部所把持，而他们在实际上就成了集体土地的“当家人”，成了其中一些人“寻租”的工具。而在土地征用过程中，由于征地的透明度差，农民的参与权，知情权等权利被严重忽视。农民对土地具有天生的依赖感和亲切感，他们是土地的直接使用者，但“征前不知情，征后不协商”却往往成为一种普遍的现象，辛勤劳作的土地一夜之间糊里糊涂丟失掉，这对农民来说不能不算是一种悲哀，对我们的社会来说恐怕也应该是一个值得广泛关注和解决的重大问题。

(五)失地农民安置措施不完善

失地农民，是伴随城市化和工业化出现的特殊群体。据保守估计，我国失地农民目前已经达到近4000万，而且，这一数字还在以每年250万到300万人的速度递增。

农地自古以来就承担着农民的就业社保功能，农民失地以后，就业问题、社会保障等问题就会凸显出来。随着我国经济体制改革的进行，各级各类企业用人制度发生了根本性的变化，政府原有的传统的安置方式逐渐失灵，失地农民问题开始凸现。目前有关土地征用最详细的《土地管理法》中并未对失地农民的安置提出具体的措施，各地最主要的还是采取货币安置方式。但由于各种原因，例如补偿费用低，不合理花销或投资等等，货币化安置方式往往只能解决失地农民的近忧，却难以化解他们的远虑，从而导致部分农民失地又失业，况且绝大多数农村的社会保障体系尚属“空白”，所以这些失地农民的长远生计必然成为一个巨大的社会问题。特别是其中年龄较大的农民，在失去土地后，往往会成为“上岗无业、种地无田、低保无份”的“三无”人员。农民失去土地就意味着社会保障能力的丧失，这么庞大的失业大军绝对是我国社会稳定的巨大隐患。

有人认为，暂时牺牲农民利益为现代化发展服务是无可厚非的；但农民自从改革初期就毫无保留的为现代化的实现做着贡献，没理由在国家有能力反哺农民后仍然无条件的继续着他们的牺牲；农民为城市化、工业化和现代化做出了巨大的贡献，他们有理由要求一同享受经济社会发展带来的繁荣。目前土地征用当中出现的问题已经严重的影响到了政府的公信力和农民的信心，如果不高度重视并及时加以解决的话，势必会影响到整个经济的大局，甚至会引起社会危机!

三、我国农地征用制度的健全对策

土地征用制度是一国土地制度体系中的重要组成部分之一，尤其是在我国目前城市化进程迅速发展的情况下，土地的征用占用更是不可避免。在这种情况下，必然要求有一个与目前发展情况相适应的土地征用制度。

笔者认为，健全我国土地征用制度的基本思路及对策主要应该包括以下几个方面：

(一)完善并构建相关的法律法规是健全我国土地征用制度的核心内容

一项制度的确立，首先要有相应的法律法规作为基本准绳。我国目前涉及土地管理的法律法规主要有《土地管理法》、《农村土地承包法》等，其它散见于各类相关法律法规之中。基于以上的内容，笔者认为，应该抓住2004年宪法修订的契机，在总结各地经验的基础上，加快对土地征用相关法律制度改革完善的步伐。

1．完善《土地管理法》及与土地征用制度相关的法律法规

(1)相关法律中应体现《宪法》精神，将征用与征收严格区分开来。目前《土地管理法》已将相关内容修改。尽快将永久占地同临时用地区分开来，这样不仅有利于对农村集体土地的所有权的保护，也有利于农民土地使用权的保护。

(2)改革土地增值收益分配方式。土地违法案件的屡禁不止，其直接原因就是利益驱动。笔者认为，应将土地出让金按一定比例大部分直接列入国家财政收入，然后由国家相关部门加以重新分配，并从中列出一定比例作为土地征用专项基金。此部分资金应划拨到失地农民专用账户，用于支付失地农民养老保险、就业培训资金以及教育资金等，以顾及他们的长远生计和利益。

(3)按照法律关系确定土地承包关系，明确农民土地使用权，尽快制定农村土地使用权法，用法律和制度保障农民土地使用权。从法律上允许并规范农民集体建设用地合理流转。在国家土地一级市场应该向集体土地开放，但要有相应的严格的审批程序，对于基本农田应严禁进入土地市场进行交易，要积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。

(4)将公共利益征地与非公共利益用地严格区分开来，在完善公共利益征地政策的同时，提出非公共利益占地的用地政策办法，同严格意义上的征地彻底区分开来。政府应该退出这一领域，按市场规律运作。在土地利用规划范围内，采取“招拍挂”的方式出让土地的使用权。

(5)改革安置办法。在现阶段的情况下，单纯现金安置根本无法满足失地人员长远生活安排和基本保障。所以，在《土地管理法》中除对失地人员应付的安置补助费外，还应突出强调失地农民的就业安置和基本生活保障的问题，探索对失地农民有效的、稳妥的安置方式。另外，安置补助费应严格的专款专用，不得擅自挪作它用。

(6)尽快制定《物权法》。世界大多数市场经济国家都有此法，物权相对于债权来说具有优先权，法律效力更强、更稳定。民法中的物权法应以国际惯例单独分列出来，以视对物权的重视。我国的物权法已列入十届人大常委会的立法规划，有望在近期出台。《物权法》的制定和实施将有利于保护公民的私有财产。

(7)制订《土地法》。该法可作为土地制度运用的框架性、基础性法律。作为调整土地关系的完整框架，世界大多数国家都十分重视对此法的制订颁布，其中应包括对土地产权的明确界定，城乡土地使用的统一原则(解决城乡二元体系)等。

2．制定专门的《土地征用法》，将土地征用纳入法制化轨道

由于我国目前城市化进程日益加快加深，土地的利用会日渐增多，尤其是城市扩充过程中出现的对农村土地的征用问题十分复杂，依据国情以及我国目前所处的社会主义初级阶段的土地利用情况，必须要依照国际惯例，在完善相关土地法律法规的同时，制定专门独立的《土地征用法》，确立土地征用的具体实施措施及操作规程，以弥补《土地管理法》等相关法律具体操作性不强的不足。

笔者认为，《土地征用法》的主要框架应该包括：

(1)明确土地征用范围。明确规定何种条件下可以实行土地征收，将非公共利益用地严格限制在征地之外，即明确严格的公共利益范围。

(2)明确征地补偿标准的计算方法。实行分区域、统一的补偿标准。其中应着重强调失地人员的就业安置方式以及明确对农民土地承包权的补偿。

(3)明确土地征用过程中政府官员、用地单位以及被征地人员的权利和义务，明确具体相关责任人违法后的惩处措施。

(4)制定明确的土地征用程序和征地步骤。要坚决贯彻“以民为本”的原则，征地之前以通告的形式告知当事人，听取相关责任人的意见，必要时按国家规定程序举行听证会。

(5)规定具体的支付赔偿的程序以及最高时限。以防止个别人员和利益集团对土地补偿款的截留、挪用和占用。

(6)明确征地纠纷的处理机构和方式，给被征地人员以质疑和申诉的机会和途径。

(7)规定文物古迹在土地征用当中要受到特殊的保护和处理。

(二)构筑有效的监督体系是健全我国土地征用制度的关键举措

权力的执行要有相应的执行监督机构，建立自上而下的执法监管部门是保证土地征用法律法规确实执行的“达摩克利斯之剑”。

1．严格控制土地审批权，实行责任制，层层负责，出现问题落实到个人

1998年《土地管理法》中已明确规定。将土地审批权上移至国家和省级政府。但一直未能得到很好的落实，尤其是在现阶段，由于新增建设用地的土地有偿使用费大部分归于地方政府的情况下，更是加速一些地方政府征地占地的积极性，市区县供地权仍在各地方占地上起着推波助澜的作用。目前国家正在酝酿土地的垂直管理体制，试图以这一举措来实现对地方土地管理机构人事权力的上收，并由此冻结市、县、乡的土地审批权。实现土地垂直管理体制之后，省级以下政府的土地审批权力将不复存在。但目前改革正在进行当中，所以改革的效果还有待时间证明。

笔者认为，在严格土地管理体制的同时，还应该实行土地管理的领导责任负责制，将土地利用保护尤其是耕地保护同政府官员的政绩挂钩，明确岗位职责，责任落实到个人，实行层层落实、层层负责的制度，并及时加大宣传力度和惩处力度。

2．征地补偿费设专用账户纳入银行体系，设公开查询机构，监督土地补偿金使用情况

设置征地资金专用账户，纳入地方银行体系，并将其按照国家政策分为土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费、安置补偿费等(在改革征用补偿费后可相应改变分配方式)，将存折银行卡等发放到失地农户手中，但应探索相应措施尽量避免将补偿费一次性全部发放到农民手中，以防止失地农民对征地补偿费的不合理使用而使其长远生计无法保障。专款专用，可有效防止征地补偿费被截留、挪用等。将土地补偿费及安置补助费的利用情况公布，任何人都可查询其使用情况，这样做，能有效地防止征地补偿款的挪用滥用，增加资金使用的透明度。

3．设立专门土地执法监察咨询机构，加强土地执法监察力度

各地应设立专门的土地执法监察咨询机构。土地监察咨询机构可以由以下人员组成：土地管理部门的专门人员、执法部门专员，土地管理专家学者，失地农民代表等。这几者可形成一种相互制约的机制，类似有限责任公司中的监事会，对土地征用权的行使及补偿安置情况进行公开监督和受询。这其实符合管理学原理上的执监分设原则，在土地管理部门之外设立必要的监督和制约，有利于暴露矛盾和解决矛盾，也给农民提供一个问询相关问题的手段和场所。

另外，在此基础上应该探索设立专门土地纠纷裁决机构，该机构应该在充分考虑农民财产权和基本权利的基础上，具有对土地纠纷裁决的绝对权力，但其案件因涉及到失地农民的根本利益，因此应接受社会公开质询，以增加其案件审理透明度。

(三)鼓励农民参与征地是健全我国土地征用制度的必要条件

1．鼓励农民积极参与征地，使征地过程透明化

在征地过程中要严格履行法定程序，特别是要保护被征地农村集体经济组织和农户的知情权、参与权、选择权等。农村集体经济组织是农村土地的产权所有人，农户拥有承包土地的所有、使用权，尊重农民对土地的所有权即是尊重农民的财产权。所以笔者认为，在征地过程中要实现充分尊重农民的知情权，就要做到在征地之前要充分听取农民的意见。可采取公示制度，参考国外实行听证会制度(但在我国目前现实情况下，范围过大的听证会会加剧征用成本，可小部分或有条件的地方按国家规定实行)。做到与农民协商征地，从而达到在征地过程中的国家政府与农民的“双赢”。

2．探索多种形式，让农民可以共同分享土地增值收益

现行土地收益分配制度在很多方面的影响是负面的，我国《土地管理法》的五十五条规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30％上缴中央财政，70％留给有关地方人民政府，都要专项用于耕地开发。但现实情况则是，在一些财政紧张的地方，土地使用费就成了当地政府的“第二财政”和招商引资的优惠旗号，以“低征”、“高卖”搭乘“公共利益”的便车，并以此方式公开谋获暴利、“与民争利”，严重地损害了政府的公信力。

国土资源部耕地保护司负责人曾指出，现行的土地收益分配办法，往往导致占用耕地越多，地方或部门收益越大的结果，而采用的手段往往是“低进高出”。这种土地收益分配方式往往刺激少数地方政府征地的积极性，十分不利于耕地保护和农民利益。

因此应该探索使农民可以共同分享土地增值收益的多种形式。例如，可以探索土地使用权的合理流转、土地使用权人股经营、增加征地补偿标准，从土地出让金中划出一部分为农民交纳医疗、养老保险等，具体操作方式应因地制宜，各地依据自身条件开拓新路以力保农民失地不失利。

(四)建立妥善的安置方式是健全我国土地征用制度的可靠保障

建立妥善的安置方式就是要探索妥当完善的就业服务系统和社会保障机制，寻找多种途径安置失地农民。目前各地已探寻出各种安置办法，例如采取留地安置，土地入股安置、社会养老保险安置等方法。要解决被征地农民长远生活并无后顾之忧，应探索对不同年龄段的被征地农民实行多渠道、多样化的安置方式，设立失地农民最低生活保障，设立“留用地”，提高支农资金，特别是探索从土地出让金中划拨等方式。积极拓宽就业模式，用地单位工程上马时，在同等条件下应优先雇佣被征地农民等。笔者认为，探索合理的完善的安置方式主要应该从以下几个方面人手：

1．改革城乡二元社保体系，设立专门的失地农民保障基金，将失地农民纳入社保体系

目前农村社会保障尚未立法，在制度建设基本空白的情况下，应尽快将失地农民纳入城市社会保障体系当中，实现与城镇社保的连接。成立失地农民社保基金，帮助农民理财，具体操作方式可仿效城市社保基金运作。

至于基金筹措，可由国家、农民和用地单位三方共同出资。在提高补偿标准的基础上，农民从征地补偿费中拿出一部分，国家和政府从土地出让金当中拿出一部分，用地单位拿出一部分(可计人生产成本)。国家在2004年末已停止划拨土地，这样在一定程度上减低了“暗箱操作”所带来的巨大成本，透明性增加、公开度增强。而事实证明，公开招投标成本要比“暗箱操作”成本要低，并且有利于有实力者脱颖而出。这样就可以保证建设资金及时到位、工程顺利开工、补偿费用及时发放等。此举也会迫使用地单位珍惜较高成本得来的土地，促使其合理利用，使土地浪费严重现象得以相对缓解，从而促进土地征用制度的良性发展。

失地农民应享受基本医疗保障、社会养老、失业保障等基本社会保障，保障金由国家和用地单位从土地补偿金中直接拨付出相应部分支付给当地社会保障部门，参加各项社会保险，并建立基本养老金账户。

失地农民可分年龄段上缴，采取半自愿原则，设立最低限额，除保证最低限额必须上缴外，更高档次由农民自愿缴纳，要以保证农民能领到城区最低生活保障金作为参考，来适当提高现行补偿标准。但事前应该对农民进行充分宣传教育，使农民了解国家的社保政策，尤其是对中老年年龄段的人来说，充分了解国家大政方针政策有助于农民的积极配合。

2．建立完善的再就业培训体系，鼓励失地农民自主创业

失地农民之所以在失地以后很难融入城市生活，一是长期的生活习惯导致对城市的快节奏生活很难适应；二是就业能力差、技术水平低，不适应城市相对较高的生产力发展。完善良好的再就业培训系统是解决这一问题的根本出路，再多的钱也有坐吃山空的一天，但有了一技之长就有了生存的根本，所以再就业培训体系就显得尤为重要。虽然短期不能完全提高农民的竞争力，但起码可以掌握一门简单的技术，加之培训机构的推荐，短期内解决在城市中的生存应该不成问题，不失为一个好办法。

再就业培训体系应该城乡同步进行，将农村劳动力就业问题纳入国家的就业规划，由国家拨专款专用，建议根据不同年龄段和不同文化层次，有针对性的安排不同的培训内容，尽可能多地解决农民的就业问题。城市化进程速度在不断加快，以后的若干年内还要有许多农民涌人城市，对农民再就业培训是非常必要的。再就业培训中农民也应交纳部分的钱款，作为督促其学习的压力和动力，毕业考试合格全部推荐工作，做到只要肯出力，就不愁没有工作。目前一些省市已经开始尝试实施这一方式，取得了良好的成效，建议在全国有条件的地方推广开来。

参考文献：

[1]郭洁：《土地资源保护与民事立法研究》，北京，法律出版社，2002年，297～298页。

[2]李延荣主编：《房地产管理法》，北京，中国人民大学出版社，2002年，44页。

[3]齐援军：《我国土地管理制度改革的回顾与前瞻》，《经济研究参考》，2004年13期。

[4]史娟、姜开勤：《对失地农民财产权益问题的思考》，《农业经济》，2004年6期。

农用地管理制度篇2

[ 关键词 ] 农村宅基地 生态化 路径 审批制度

一、农村宅基地管理制度生态化的重要意义

1.农村宅基地管理制度生态化是坚持可持续发展观达到人与自然和谐的必然选择

农村宅基地管理制度是土地行政管理部门对农村宅基地管理的重要途径,在贯彻一户一宅、严格宅基地申请条件、防止乱占耕地等法律规定和中央精神方面发挥着最为重要的作用,但现行的农村宅基地管理制度缺乏可持续发展的理念,对保护有限农村土地资源和维护生态环境方面不尽如人意。土地可持续利用要求土地资源配置在数量上具有均衡性,在质量上具有级差性,在时间上具有长期性,在空间上具有全局性,从而实现自然持续性、经济持续性和社会持续性的统一。落实到农村宅基地管理制度就是要保障农民居住条件与保护有限土地资源并优先保护生态环境,以达到农村土地资源的全面协调可持续发展。农村宅基地管理制度,应当坚持可持续发展观,保护有限的土地资源;落实科学发展观,达到人与自然的和谐。农村宅基地管理制度生态化有利于节约有限的农村土地资源,有效防止农村土地资源的浪费。农村宅基地管理制度生态化是坚持可持续发展观达到人与自然和谐的必然选择。

2.农村宅基地管理制度生态化是完善农村宅基地管理制度的内在要求

现行农村宅基地管理制度价值取向错位,它把公平作为其惟一的价值追求,保证农民的居住条件得到满足并保障其公平,但是存在许多问题阻碍了生态文明社会的建设:首先,现行农村宅基地管理制度缺少对生态的关注并把其放在合适的位置;其次,现行的农村宅基地管理制度是以人类中心主义为其环境伦理观,农村宅基地管理制度强调人类的主观能动性,保障了农民的居住条件,但却把人类与自然对立,对自然掠夺利用造成了大量土地资源的浪费不足取,农村宅基地管理制度应该从以人为本转变到生态优先以人为本,从整体利益出发,考虑综合效益。另外,农村宅基地管理制度环境保护功能的缺失,在保护有限农村土地资源过程中出现真空。农村宅基地管理制度生态化是完善农村宅基地管理制度的内在要求。

3.农村宅基地管理制度生态化是加快社会主义新农村建设迫切需要

村容整洁是中央提出的新农村建设“二十字”方针的重要内容,也是新农村建设的一项长期而艰巨的任务。当前农村普遍存在只见新房不见新村、破旧房屋闲置占地等问题,极大影响了村容村貌。建设社会主义新农村是统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要举措,必将进一步提高农民群众的生活质量,推进城乡居民的物质文明、精神文明建设一体化。从政策上机制上鼓励农民建房集聚,加快新农村建设步伐,节约使用土地。树立科学发展观,坚持人与自然的和谐发展,重视经济效益、社会效益和生态效益的可持续发展,不断改善生态环境,美化生活环境,形成生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展格局。农村宅基地管理制度的生态化是建设社会主义新农村、建设生态文明社会的重要组成部分,农村宅基地管理制度生态化具有重要的理论和实践意义。农村宅基地管理制度生态化有利于推进城镇化进程,农村宅基地管理制度生态化是加快社会主义新农村建设迫切需要。

二、农村宅基地管理制度生态化的基点与重心

1.农村宅基地管理制度生态化的基点

一是农村宅基地管理制度生态化以人与自然和谐为方向。农村宅基地管理制度生态化应当从现行立法与政策、农村宅基地审批制度以及执法入手,改变过去与建设生态文明社会、土地资源可持续发展不相符的作法与制度,合理规划合理利用,节约有限的土地资源,不但要考虑保障农民的居住的福利性,更要考虑生态的安全和后代人的满足其自身的发展需求,注重代内公平也要注重代际公平,以人与自然的和谐发展为方向。二是农村宅基地管理制度生态化以推进宅基地整理为主导。农村宅基地管理制度生态化问题要考虑历史原因,不能搞一刀切,同时要考虑各地的实际情况,根据当地条件找一条适合生态文明的路,有条件的地方可以建设联建公寓,中心镇中心村建设,推进农村宅基地整理为主导,充分利用现有的空闲地,充分合理利用现有的农村土地资源。

2.农村宅基地管理制度生态化的重心

现行农村宅基地管理存在问题,主要是乱占和超占问题。村庄规划与实际脱节,不具有可操作性,甚至有的村庄规划还是上个世界九十年代的,农村宅基地管理制度生态化规划先行。城乡规划法第二十二条:乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划,报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前,应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。第五十一条:县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。农村宅基地管理制度生态化以合理规划为重心,乡镇人民政府应该组织相关部门编制科学合理的符合生态文明的规划,改变目前选址不当以及乱建住宅问题,做到村容整洁,达到人与自然和谐与可持续发展。

三、农村宅基地管理制度生态化发展方向

1.农村宅基地管理制度环境保护功能的重塑

农村宅基地管理制度应当树立生态法的价值追求。在正义层面,要促进生态正义,在农村宅基地的选址,以及面积等方面要促进人与自然的和谐与可持续发展,既要考虑当代农民的居住的需求,还要考虑其后代也能享受的良好的居住条件和居住环境,保障代内公平、同时也做到代际公平。在秩序层面,规划先行,以可持续发展观来进行规划设计,从长远发展进行规划,合理选址不乱占耕地,不重复建设,维持生态的安全与平衡;在效率层面,提高有限土地资源的利用率,鼓励向高层方向发展,鼓励中心村、中心镇与联建公寓的建设。社会利益观的确立,以及义务观念的转变,环境保护不仅是政府的责任,也是社会的责任、公民的责任。

2.农村宅基地管理制度生态化的终极归宿可持续发展观的确立

环境伦理观由人类中心主义到非人类中心主义发展再到可持续发展观的确立,但人类中心主义和非人类中心主义都有其内在缺陷,可持续发展观的确立为人与自然和谐相处找到一条可行的道路。农村宅基地管理制度应摈弃过去人类中心主义的理念,确立可持续发展的理念。可持续发展理念是农村宅基地管理制度生态化的终极归宿。从传统发展观向可持续发展观转变,有利于生态文明社会的建设和人与自然的和谐发展。

四、农村宅基地管理制度生态化路径选择

1.重视科学合理的村镇建设规划的编制

地方政府根据《城乡规划法》及有关法律法规的规定制定好相应的村镇建设规划管理的办法。对管理机构、人员和经费,乡村规划的编制,乡村规划的实施,乡村建设的设计施工等都要进行详细规定,做到有法可依。建设和规划主管部门要加强乡村建设规划指导工作,对乡、村两级要明确目标任务,有明确的时限要求,按时完成乡集镇和村庄发展规划编制评审工作,尽快改变目前农村建设规划混乱的局面。要严格乡村建设项目的设计要求和管理。对设计达不到要求不准报建和开工,同时要充分发挥建设和设计部门的技术优势,保证乡村建设的设计规范。科学合理的村镇建设规划的编制要立足长远,分步实施,坚持集中统一、集约高效、适度超前的原则,充分利用原有宅基地、村内空闲地和废弃地,严禁占用基本农田;根据城乡一体化的战略思想,结合人口、农民生活生产习惯和交通地理位置等因素,重新合理调整乡村布局,重点建设中心村,逐步取消零星分散的农民居住点,使乡村布局规划与中心城市、中心镇、建制镇的规划相衔接。同时在村镇建设规划上,坚持规划选址与土地利用总体规划相衔接。村镇建设规划必须经过合理论证符合长期规划,应具有前瞻性和实际可操作性,避免应急短期规划,必须以保护耕地,节约用地为前提,提高土地利用率。还要维护村镇建设规划的科学性和严肃性。规划一旦经法定程序确定后,就要严格实施,任何单位和个人不得随意更改,以确保规划的科学性、严肃性和长期性。

2.加强农村宅基地置换、空心村改造和农村宅基地复垦工作

农村宅基地置换,实际上是指农民以“三地”(承包地、宅基地和自留地)使用权换取具有商品属性的城镇公寓和“镇保”(指镇社会保险),本质上属于集体土地流转及其农民居住方式变革。宅基地置换有助于节约土地,以缓解城市建设用地趋紧的矛盾,提高土地使用效率,实现资源的最大经济效益、社会效益和环境效益,在符合村庄建设详细规划的前提下,应对那些位置分散的闲置地和低利用价值地,进行土地置换、盘活农村存量建设用地,开展农村建设用地整理与新增建设用地挂钩,充分利用原有空闲宅基地,做好空心村改造的工作,将旧宅基地及闲置的房屋等拆除,重新整理成耕地,确保耕地占补平衡,对不在村庄规划内的腾出的宅基地安排做其他建设用地。宅基地置换、空心村改造、宅基地复垦既促进农村居民点合理布局,又可增加建设用地指标。农村建设用地整理出的耕地总量减去新建农民小区占用的耕地后,节余的耕地指标可用于城镇其他重点建设项目。尽快出台农村建设用地拆迁安置补偿和集体用地置换等办法,对拆旧建新的农村群众给予合理的经济补偿;对已在城镇购置商品房或愿意进入城镇规划区定居并自愿退出旧宅基地的农村群众,按其退出合法宅基地面积一次性给予货币奖励或定期给予养老生活补助,确保废弃宅基地得到有效复垦。

3.加快中心村、中心镇的建设

根据村庄、集镇建设规划,引导农民住房向村镇规划点集中。坚持拆旧建新,对有大量零星空闲地、自然条件恶劣或地质灾害严重的老村庄适时的进行改造,集中选址建设新村,逐步推进农民聚居化,对于比较分散的村庄有条件的地方进行合并建设中心村、中心镇。对于靠近市区的地方或者经济条件较好的地方可以实施公寓化建设,可以节约更多的土地资源。严格控制宅基地规模,分批分次治理宅基地混乱现状,从实际出发,结合村民经济承受能力,确保有利生产方便生活,可以适当鼓励村民向上层空间扩展住房,充分利用闲置宅基地。提高中心村规划的科学性。中心村规划要布局合理,中心村内部的住宅、基础设施、公共服务设施的摆布,要体现出对人的尊重和关心,即以人为本关注生态的思想。

4.建立农村宅基地有偿使用和有限制的转让制度

实行农村宅基地使用权有限制的流转制度,在集体建设用地流转试点的基础上,应积极推广更为完善的农村宅基地有偿使用和有限制的转让制度。即农村宅基地资源的配置应以市场化为取向,逐步实施有偿使用制度。可以允许城镇居民购买农村房屋,但同时设定一定限制,对农村宅基地的权利进行部分限制,有限制的流转有利于空心村的整治,盘活有限的土地资源。在建立农村宅基地“复合型所有制”的基础上,启动和推进宅基地市场化改革,可以分类进行。在发达地区和大城市城郊地区,可以考虑直接建立区域性宅基地交易市场。对欠发达地区和城市远郊地区,可以由政府出面组织,对农民宅基地及住房进行整体规划和集中改造。做好农村宅基地流转的前期工作,明确土地所有者的权利和义务。在法律上应规定拥有农村宅基地所有权的农民集体行使该所有权的具体方式和程序,明确该所有权的具体内容,特别是土地收益权和土地处置权的权益范围。进一步明确农村宅基地使用权人的权利和义务。制定切实可行的土地利用总体规划和城乡建设规划。建立健全土地利用总体规划、城乡建设规划、宅基地和房产权属等公共信息便民查询制度。规范农村宅基地的管理工作,加快发证步伐,并对历史遗留问题分阶段按不同方式处理。

5.加强农村宅基地管理执法的生态化

在执法理念上不仅要注重保障分配的公平,更要注重生态环境的保护和农村土地资源的可持续发展;在执法机构上,在各级政府中要设立的地位、人员编制、职权职责,以及执法的权威和独立性诸方面与其环境、生态保护职能要求相适应的执法机构;理顺监督管理主体,分清责任,避免无人监管。城乡规划部门、国土资源部门和乡镇政府应该对违法乱占行为都有执法权,不论是选址问题还是少批多占,以及违法乱占问题,只要是违反审批制度的都要进行处罚,建立统一协调管理部门,以免部门之间出现推责现象。在执法行为上,不仅要注重处罚违法行为更要注重治理违法行为对环境和生态的破坏。实行全程跟踪监管制度 ,严格宅基地监管执法。严格落实“一户一宅”政策,农村居民新建、改建、扩建、翻建住宅,严格执行省市规定面积标准,严禁批少用多。新建住宅用地超过批准面积的,按非法占地论处。对《土地管理法》实施以来农村宅基地建设和管理情况进行全面清查和集中整治。主要包括:建新不拆旧、一户多宅情况;村集体、村干部违反宅基地审批程序和申报条件,以买卖形式越权批放宅基地情况;村民在承包耕地上建房情况。

参考文献:

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[3] 蔡守秋:“人与自然和谐共处 ”是环境资源法学的基本理念[J].中州学刊.2005,(3)

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[6] 李挚萍著:经济法的生态化[M].北京:法律出版社,2003

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[13] 刘福海,朱启臻主编:中国农村土地制度研究[M].北京:中国农业出版社,2006

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[15] 郑少华:生态主义法哲学[M].北京:法律出版社,2003

[16] 张文显:法理学[M].北京:高等教育出版社 北京大学出版社,2000

[17] 吕忠梅:超越与保守:可持续发展下的环境法创新[M]. 北京:法律出版社,2003

[18] 苗永干:农村宅基地使用权权能及流转问题研究[J].安徽农业科学, 2007(31)

农用地管理制度篇3

关键词：土地管理制度；矛盾问题；对策

几十年来我国土地管理制度伴随着社会经济制度不断地发展变化着，人们对传统意义狭义的土地制度理解上已经改变，注重对土地管理制度广义概念上的理解，特别是我国推行家庭联产承包责任制以后，农村经济得到快速的发展，这一制度改变了农村旧的经营管理制度，解放了生产力，极大的调动了农民的生产经营积极性。农村经济得到发展，土地所有制度、土地使用制度、土地国家管理制度得到重视的同时，土地也得到了充分的利用，在这种新形势下产生了新的土地发展关系。一方面土地管理制度促进了农村经济的发展，但在发展过程中随着社会的变迁另一方面也表现相对不足的地方，其中突出问题就是农民收入增加的减缓，主要原因即是受到制度的制约，所以在土地管理制度上我们还要进行积极地改革，解决现今土地管理制度存在的问题，进而促进农民各项收入都能得到快速地增长。

1我国现今土地制度

目前我国土地制度已不是狭义上的概念，不是人们理解的仅仅局限于土地的国家管理制度、所有制度和使用制度，更是一种广义上概念，实际意义上它不仅是一种法权制度，还是一种经济制度，同时反映出人与人、人与地之间关系的重要制度。广义上的土地制度囊括了一切土地问题，包括土地的所有权及土地利用的所有土地关系的总称。

2我国现今土地管理制度存在的问题分析

1）土地所有权与经营权之间的矛盾问题。我国《宪法》、《农业法》、《土地管理法》及《民法通则》都有条例明确表明农村的土地属于集体所有，而土地所有权里的“集体”一词定义较为模糊，没有指定是哪一级别的集体，就会有土地所有者上的缺位，加上土地关系的法律法规不清晰及农民们各自的不同理解，土地权属问题更是形成了混乱的局面，农民对土地使用权上会产生许多疑问，这会直接影响到农民土地经营的热情，可能就会导致土地的荒置，土地盐碱化、沙化、荒漠化等恶劣现象逐渐加重，笔者身处内蒙古，目前草原退化、土地沙化、荒漠化现象已经越来越严重。土地所有权与经营权之间的矛盾尖锐，亟待政府进行来改变这一现状。2）土地承包经营与土地使用率的矛盾问题。随着科学的进步，时代的不断发展，现代农业较多已经开始采用规模化生产和专业化分工的生产模式，规模化生产加大了农业生产规模，专业化分工则是生产组织内部的资源的优化配置，两者的结合极大地提高了农业生产率，进而使农业经济效益得到大幅度提升。时代变迁而目前我国沿用的《土地制度法》是根据当时具体情况制定的，现在已经出现了一些弊端与漏洞，土地承包时在土地使用审批管理方面有所偏重，缺乏与土地经营管理有关的明文条例，土地有偿期限抵押、转让、出让等方面规定也比较含糊，对现在的土地承包经营不能起到统一规范的作用。土地归集体所有为基础的土地制度已经不适合现在市场经济的需要，土地不能通过市场而流动，整体来说土地没有真正流转起来，应运而生了土地承包经营与土地使用率的激烈矛盾。3）农民利益与征地补偿制度之间的矛盾问题。我国《物权法》里确定对农用地进行补偿范畴主要有劳动力安置补偿费、土地补偿费、土地附着物及青苗补偿费、社会保障费，农民其他方面的损失不予补偿。征地补偿是按照土地原用途的年产值的倍数来进行补偿的方式，没有体现出土地潜在收益和利用价值，没有考虑土地对农民承担着生产资料和社会保障的双重功能，从而导致农民利益得不到保障，更没有体现土地市场供需状况，不符合现今市场经济规律，实属不完整的补偿标准，在市场经济的大背景下显得很不科学。

3讨论问题的对策并完善土地管理制度

1）完善土地管理制度。珍惜国土资源为前提，为了维护好农民的切身利益，更快更好的发展农业经济，我们必须要制定出适应生产力发展的土地制度与相关法律法规。农民集体所有的土地核发证书还没得到全面的开展的情况下，为了防止政府强占土地所有人的地权，国家可设立专门的农村土地管理机构，发给土地所有者地权证，对全国土地进行统一编码的工作，积极全面负责农村用地的分配、经营及管理。同时国家应建立土地调查机构，并派监督人员对土地调查机构人员进行监督，进一步健全且严格规范农村土地管理制度，确保全方位且准确地提高国家对土地资源及其利用的掌控。2）改革土地承包经营权的流转制度。改变农村用地的抵押权的现状可以解决农村剩余劳动力的问题，比如农村用地可以抵押的话，即能保证农户在土地流转中的主体地位，这样一来其一可以有助于提高土地的生产效率，其二可以加快农村剩余劳动力的转移。因此面对前面阐述的相关矛盾，能解决问题的关键在于农村土地在集体范围里的自由流转，以“依法、有偿、自愿”为原则，扩大土地经营规模，看准时机实现农村用地在农民间的自由流转与规模经营。3）继续发挥市场配置资源的基础作用。依据市场原则，征用农村集体土地应依法给予公平补偿，增加农民收入，其中公平补偿是按照反映出土地真实价值的市场价格标准来进行的，补偿标准制定后，还要全面考虑，即有土地用途补偿，又要有土地用途转化后的补偿差异，着实充分为农民的生产权益和发展权益着想。

4结论

结合上面的阐述，土地是农民赖以生存的根本，土地与农民密不可分，土地管理制度的改革要切实从农民的切身利益出发。文中对我国目前土地管理制度中存在的些许问题做了详细的分析，并提出了相对应的可行的对策，希望能给有关工作人员一些建议。政府工作人员在改革和完善土地管理制度时，从农民利益出发的同时还要把各条款落到实处，最后达到促进国家农业经济发展，加快社会主义新农村建设及社会经济健康发展的目的。

作者:韩飞 单位:内蒙古阿拉善盟额济纳旗国土资源局

参考文献：

[1]杨春玲.我国农村土地管理制度存在的问题及完善对策[J].产业与科技论坛,2014,08:45-46.

农用地管理制度篇4

1农业经济管理对农村经济发展的作用分析

1.1有利于为农村经济提供制度保障和支撑

开展农业经济管理工作，要充分考虑当地农业的特点，基于此制定与地区相适应的科学、合理的经济管理方案，并制定完善的规章制度，对农业发展的各种情况给予明确的要求，从而使农业发展更加科学化、合理化。这样有利于合理分配农村资源，提高对资源的利用率，避免资源浪费情况的发生。同时，在制定农业经济管理模式的决策时，经过系统、科学地分析，作出更加科学的决策，避免农村经济发展走上错误的道路。

1.2有利于促进农村经济循环、健康发展

我国农村地区地形较为复杂，地貌呈现多样化的特点，阻碍了城乡一体化发展。实施农业经济管理，对农村地区的相关问题进行全面、系统的分析，作出科学、合理的规划，并通过制定有效措施，解决阻碍农村经济发展的相关因素，使相关问题能够及时得到解决。同时还应制定最佳的经济方案，引导农村经济向更好的方向发展，从而促进农村经济循环、健康发展[1]。

1.3有利于促进农村经济高效、快速发展

在农村长期发展的过程中，出现了许多问题。最突出的问题主要是土地资源问题，包括土地资源的不合理利用、土地资源的闲置、土地资源遭到破坏等，严重阻碍了农村经济的不断发展。因此，通过经济管理工作对农村土地资源进行有效整合，从可持续发展角度规范土地资源，加强相关制度和措施的制定，不断提高土地资源的利用率，保护土地资源，从而为农村发展带来更多的经济效益。

2我国农业经济管理现状分析

2.1管理理念落后

我国部分农村地区农业经济管理工作仍采用落后的管理理念，严重阻碍了农业经济的发展，具体主要表现在以下两个方面。①部分农村地区对农业经济管理不够重视，缺少农业经济管理意识，导致农业经济管理工作流于形式，没有充分发挥农业经济管理工作在农村经济发展中的重要作用。②部分农村地区的农业经济管理人员没有及时更新管理理念，采用的经济管理模式较为落后，从而造成农村农业经济管理工作效果较差。

2.2缺少完善的农业经济管理制度

制度管理是开展农业经济管理工作的重要保障，但目前部分农村地区还缺少完善的农业经济管理制度。农业经济管理的相关工作缺少明确的规定，且也未明确农业经济管理人员的责任和义务。在农业经济管理工作中出现问题时，工作人员互相推诿责任，从而影响农业经济管理工作的开展[2]。

3优化农业经济管理工作的措施

3.1采用现代化管理理念和手段

首先，农业经济管理人员应及时更新管理理念，做到与时俱进，树立现代化的农业经济管理理念，并将其融入到具体的农业经济活动中，改善农业管理效率低的问题。其次，农业经济管理人员应加强宣传，让有关人员充分认识到农业经济管理工作的重要性。强化农业经济管理意识，保证农业经济管理工作充分落实，充分发挥农业经济管理的作用。再次，应将信息技术引入到农业经济管理工作中，丰富农业经济管理工作手段。提高农业经济管理信息化程度，借助信息技术开展农业经济管理活动，加强农业经济管理效率。

3.2建立完善的农业经济管理制度

相关部门应建立完善的农业经济管理制度，为开展农业经济管理工作提供重要保障，从而促进农村经济长远发展。在制定农业经济管理制度时，应充分考虑部分地区的实际情况，还应结合当前的经济体制，保证农业经济管理制度更加科学、合理。同时还应细化农业经济管理制度的各项工作，使农业经济管理工作的开展有据可循，逐渐完成农业经济管理目标。另外，应明确农业经济管理人员的责任和义务，要求农业经济管理人员在工作中认真负责，做好自己的本职工作，不断提高自身的工作能力，加强农业经济管理工作的效果[3]。

3.3加强农业经济管理评价与调整

农业经济管理工作受较多因素的影响，产生一些问题。近年来，我国农村经济发展形势不断变化，使农业经济管理工作质量得不到有效保障。为此，应建立农业经济管理评价机制，及时发现和解决农业经济管理工作中存在的问题，并采取有效措施及时调整，从而充分发挥农业经济管理的作用，促进农村经济发展。建立农业经济管理评价小组和科学、合理的评价标准，对农业经济管理工作目标达成情况作出科学、合理的评价，并形成具体的评价报告。农业经济管理人员根据评价报告，调整农业经济管理模式，明确农业经济管理工作的主次，从而提高农业经济管理工作的效率。

3.4加强对农业资源的价值挖掘

农村地区经济发展情况与农业资源利用情况具有直接的关系。在农业经济管理过程中，应注重对农业资源的价值挖掘，提高农业资源的利用率，给农村带来更多的经济效益。我国农村地区往往存在许多荒山、荒坡及荒地等，对这些资源应进行集中管理，由当地政府及农业技术部门进行规划建设，例如进行种植项目或养殖项目等，避免农业资源的浪费，提高农村地区的经济发展水平[4]。

农用地管理制度篇5

关键词:农村；项目管理；应用

社会主义新农村建设推动了农村区域发展，中国的农业发展中引入了项目管理，使农业管理水平有所提高，农村区域发展效率更高。

1项目管理的发展背景

中国农村地区项目管理的实施源于二十世纪50年代美国，主要是在设备维修中采用了项目管理办法，不仅实现了管理专业化、技术化，而且提高了管理效率。随着社会的快速发展，项目管理不再局限于技术领域，很多与投资相关的活动都被列入到项目管理范畴，而且对项目质量和项目管理的预期效果提出了越来越高的要求。项目管理理论逐渐形成，并应用于各个行业领域中，主要的运作宗旨是运用管理的思维对项目进行运作，将所有可利用资源进行整合，使项目管理效率有所提高。2002年，中国召开了第一届项目管理研讨会，将项目管理纳入到学术层面进行研究。在研讨会中，对项目管理进一步强调，要求将项目管理纳入到行业领域中，特别需要纳入农业产业化发展中，引入项目管理模式，不仅可以提高农业经济发展水平，而且还促使农业产业市场化经营。项目管理所发挥的作用是引进资金，采用合资或者合作的形式加大农业资金投入，推进农业生产。随着项目管理水平的提高，中国的农业产业就会逐渐国际化方向发展，具有更好的发展前景。

2农村经济发展中项目管理的应用

将项目管理引入到发展农村经济中，提高管理质量和管理效率，就要进一步完善规章制度，探索创新农村经济运行机制和管理体制，充分发挥政府在资金运行方面的宏观调控作用，通过发挥项目管理功能，促进农村区域经济更好更快地发展。从现行的农村项目管理情况来看，正在由原有的单一管理向多元化、服务化方向发展。将项目管理落实到具体的农村经济运行中，就要在管理思维模式和管理方向上有所转变，以使得农村经济发展平稳推进。

2.1根据农村区域发展需要进一步完善项目管理制度

项目管理是系统化工程，运行复杂，需要更多地考虑到农村发展实际。在统一规划的同时，还要科学谋划，这就需要对项目管理制度进一步逐步完善。主要体现为以下几个方面。

2.1.1对项目各个环节的管理制度逐步完善。在项目前期工作中，所涉及的管理内容很多，包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计的编制、评估和审批等等。当项目管理进入到具体实施阶段，就需要对项目法责任制度、合同管理制度、监督管理制度、档案管理制度以及安全管理制度进行完善。项目完成后进入到验收阶段，就需要执行验收检查，过程中，还会涉及到项目验收制度、固定资产移交管理制度等等。

2.1.2专项项目管理制度的完善。农业发展具有专业性特点，在项目管理中要将专业特点体现出来。将农业相关的专门管理制度制定出来，就是要针对不同区域、不同项目制定管理办法，诸如农村的优粮工程项目、农村沼气项目等等，都要将相应的管理办法制定出来。

2.2注重项目管理体制的创新

农村经济区域发展是动态化的发展，在按照国家宏观政策不断调整发展方向和发展节奏的同时，还应对农业产业的发展项目不断地调整。因此，农村项目管理上要相应地对管理体制予以创新。其一，从农村经济区域发展的角度出发，对项目管理体制进行创新，要做到项目公开化，包括农村经济项目的申报、立项等等，都要做到公开、透明，采用竞标的方式选择资质深、行业信誉度好的单位承担责任。特别是项目投资方面要做到公开化，包括投资的范围、项目运行中所获得的预期效益，以及投资的额度，所获得的成效等等，都要予以公开。其二，从农村经济区域发展的角度出发，对项目管理体制进行创新，要做到项目社会化。农村经济区域发展是社会发展的重要内容，包括农业的生产、各种惠农补贴以及招投标等等，都要在社会环境中进行，并扩大社会覆盖面。如果部分农村经济发展项目为农户可以直接受益的项目，就可以通过实施“奖建制”的项目形式或者“代建制”的项目形式，对区域范围内的龙头企业加大投资力度，并给予必要的奖励，特别是在贷款方面予以优惠，以鼓励农户更积极地投入到农业经济区域发展建设中。其三，从农村经济区域发展的角度出发，对项目管理体制进行创新，要做到项目市场化。农业项目管理具有服务性特点，属于是公益性的项目。所以，项目的运行资金普遍由政府划拨，采用招投标的形式确定管理单位，以使得项目运营成本降低。对于农业生产性项目或者所运行的项目具有补贴性质，就可以采用多种运行方式，以将投资在短期内回收，诸如股份制运营、承包经营、租赁经营，或者将有偿资产转让获得收益，加速资金运转。其四，从农村经济区域发展的角度出发，对项目管理体制要发挥监督的作用。所有的项目信息都要定期地公布，包括项目的名称、投资情况、所发挥的功能以及承担项目运行的单位、项目运行的地点，都要向社会详细公开，接受社会监督。同时，项目管理单位还要将举报平台设立起来，群众可以电话举报，也可以邮箱举报。对于举报信息，项目管理部门要及时反馈，并对项目管理方案进行调整和完善。通过接受舆论监督，强化监督检查工作，提高项目管理的公信力。

2.3项目管理队伍要进一步强化

2.3.1建立专业的项目管理队伍。为了提高项目管理质量，推进农村区域发展，就需要建立专业化的项目管理队伍。农业经济区域发展的建设项目内容所涉及的理论学科比较多，而且每一个项目都具有很强的专业性。为了促使项目管理发挥时效性，就需要将致力于农业发展的专家队伍建立起来，包括农业技术领域、农业项目工程建设领域、农业财务管理领域等等，都要由专家级的管理人员构成，以促使农业项目更好地发展。

2.3.2引入管理中介机构。农业经济项目管理要实现专业化，就要从农业社会性发展的角度出发，引入管理中介机构，并将项目论证体系构建起来，以对农业项目建设投资合理规划。引进项目监理机构对农业项目实施监督管理，通过管理的权威性对农业发展情况进行监督，及时发现问题，及时采取措施解决。特别是监理部门对项目管理质量承担一定的法律责任，就促使建立机构对项目运行情况严格要求，以保证项目运行符合有关规定且安全可靠。

[参考文献］

[1]孙富江.农村区域发展与管理中的利益互动关系研究[D].北京：中国农业大学博士学位论文,2014.

[2]胡云香.农村基础设施可持续发展潜力研究[D].西安：西安建筑科技大学博士学位论文,2013.

[3]丁越峰.民间组织参与农村贫困治理的理论与实践研究——以仪陇乡村发展协会为例[D].武汉：华中师范大学博士学位论文,2014.

农用地管理制度篇6

一、规范农村土地管理是当前国土资源管理的重大任务

（一）规范农村土地管理是国土资源部门实践科学发展观的重要举措。共同富裕是社会主义的本质和奋斗目标，统筹兼顾是科学发展观的根本方法。我国目前13亿人口，农村人口7亿，占56%以上，要逐步实现共同富裕的目标，首先必须加快城乡一体化进程，推动城乡协调发展。党中央以全面、协调、可持续的科学发展观为统领，提出了社会主义新农村建设，有效推动了城乡协调发展。编制和实施乡镇及村庄土地规划，优化农村土地利用结构和建房格局是推进新农村建设的重要内容，国土资源部门只有自觉践行科学发展观，不折不扣地履行好资源管理和服务保障职能，开拓创新，管好用好农村土地资源，做到“守土有责、护土有方、动土有据、用土有益”，促进农业农村经济快速发展，更好地服务和推进新农村建设，逐步实现全面建设小康社会的宏伟目标。

（二）规范农村土地管理是党中央国务院对国土资源管理工作提出的新要求。十七届三中全会对加快农村经济发展，全面建设小康社会提出了更高要求。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出建立严格规范的农村土地管理制度，明确农村土地制度改革的四项原则：“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”；六项目标任务：①落实最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线；②落实最严格的节约用地制度，严格控制城乡建设用地总规模；③做好农村土地确权登记颁证工作，严格土地用途管制；④推进征地制度改革，逐步缩小征地范围，严格界定公益性和经营性建设用地；⑤规范集体经营性建设用地流转；⑥抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。

（三）规范农村土地管理是推进农村改革发展工作的重要内容。“土地是经济社会发展的载体，是一切生产和一切存在的源泉”。土地制度是农村的基础制度，土地作为农民最基本的财产，是农民参与市场竞争、融入现代化进程、实现增产增收的经济经济基础。农村土地产权的明晰是深入农村土地制度改革、规范农村土地管理的重要前提。所以，加强农村土地管理、加强耕地保护、深化农村土地制度改革，建立健全严格规范的农村土地管理制度，是推进农村改革发展工作的重要组成部分，是服务社会主义新农村建设的重要力量和保障。

二、我县农村土地利用存在的问题

一是人均耕地少，土地供需矛盾尖锐。我县人均耕地仅1.30亩，低于全国平均水平。二是开发潜力小，后备耕地资源匮乏。全县未利用地7.79万亩，其中宜农面积0.69万亩。三是利用效率低，土地资源浪费严重。农业用地中，耕地的抗旱、抗涝及“三保”能力低下，易受灾情影响造成低产、减产；农村居民点分布零散，造成农户间隙大、宅基地大和人均占地面积大的“三大”现象。四是规划实施难，城镇化建设水平较低。建设用地预留不尽合理，农户住宅建设沿袭历史、随处而建，基础设施不配套，难于保障新农村建设步伐。

三、规范农村土地管理的措施与思考

（一）严格保护基本农田，保障农民耕作空间。

一是落实耕地保护责任。目前全县划定基本农田面积21万亩，基本农田保护率为80.18%。要建立行政首长负责制，严格实施基本农田占补平衡、保护监督、用途管制、质量保护等制度，及时维护基本农田保护设施。对经依法批准调整的基本农田，及时调整保护标志，更新图、表、册和责任书，做到图、数、实地相一致。二是创新耕地保护措施。大力开展基本农田保护示范区建设和基本农田土地开发整理工作。按照十七届三中全会《决定》要求，划定永久基本农田，逐步建立耕地保护补偿机制。同时，按照“先存量后增量、先荒地后耕地、先劣地后良田”的原则，严把建设用地的批前审查、批中核查和批后监管关，不允许擅自将耕地改为非农业用地，严禁违法违规占用、毁坏农田。三是加大土地巡查力度。推行土地动态巡查制度，将城乡结合部、省级干线两侧、工矿、集镇和中心村纳入耕地保护巡查的重点，及时掌握土地利用现状，把未批先建、批劣占优、破坏耕地等行为消灭在萌芽状态。

（二）实施“双低”改造项目，扩大农民增收空间。

“双低”（低丘岗、低产林）改造：低丘岗改造是对地势相对较高，坡度25度以下，立地条件相对较差，缺水怕旱，利用效率不高的区片进行科学开发，综合利用。是当前农村发展的客观需要，是培植农村经济发展新亮点和增长点的重大举措，是增加农村土地后备资源的储备工程，是推进生态文明建设的生态工程，是发挥农业比较优势的效益工程，是推进社会主义新农村建设的惠民工程。

一是要加大项目争取力度。省政府今年先后3次在红安、宜昌和咸宁召开全省“双低”改造工作现场会，市政府于10月上旬在我县召开了全市“双低”改造工作现场会。加大“双低”改造项目申报、规划、施工、监管力度，成立以县长为组长、各相关部门负责人为成员的“双低”改造领导小组，成立以分管副县长为办公室主任的“双低”改造办公室，从相关部门抽调人员统一在国土资源局办公。我县是全省第一批低丘岗改造项目立项县市之一，低丘岗改造项目总面积7.5万亩，省级扶助资金为1.5亿元，占全省第一批项目的6.7%,在全省县（市、区）中位列第二；占宜昌市第一批项目的32.4%，在全市位列第一。

二是要严格实行全程监管。（1）规划编制要可行。规划做到“四个结合”：与增加有效耕地面积相结合，确保单块面积达300亩以上，新增耕地率达30%以上；与新农村建设要相结合，统筹规划田、水、路、林、村建设；与低产林改造相结合，大力建设速生林、经济林和苗木；与农业特色板块建设相结合，大力发展柑桔、茶叶、桑蚕等主导产业。（2）项目选址要科学。要尊重自然规律、尊重经济规律、尊重群众意愿，要符合规划。（3）管理制度要规范。认真落实项目法人制、公告制、合同制、招投标制、监理制等五项制度，建立健全项目管理责任制。（4）工程监管要严格。严把项目施工单位资质审查关，严格要求项目施工单位按照项目建设工期、质量标准和规范设计精心组织施工。

三是要切实提高惠农质效。低丘岗改造要坚持宜林则林，宜园则园，宜耕则耕的原则，实现园田化、水利化、生态化的“三化”目标，围绕城乡统筹发展，以治水、改土、修路、兴林、建园为主要内容，实施低丘岗综合整治，做好“四个结合”：（1）与实施新农村建设规划相结合。要统筹安排、综合整治，着力提高农业综合生产能力，改善农民生产生活条件；（2）与巩固农业基础地位相结合。要切实搞好农田基础设施建设尤其是小型农田水利建设，增强排灌和防灾减灾能力；（3）与发展现代农业和特色农业相结合。要对项目进行科学设计，改善生态环境和农业生产条件，打造优质耕地园田，搭建现代农业建设平台，为农业增效、农民增收奠定基础；（4）与建设农村美好家园相结合。要严格依照规划，搞好基础设施改造和建设，发展林果经济和景观农业，美化居住环境，造福农民群众。

土地开发整理：土地开发整理是加强基本农田基础设施建设、提高农田质量、改善农田生产条件的主要手段，是适应新时期建设高效农业、现代化农业的有效途径。

一是加强农地整理。主要是对交通主干道沿线的农田，进行标准农田的改造和稳产高产农田的建设，有效改善农业生产条件，提高农田生产能力。二是加强土地开发。通过对滩涂、荒草地等未利用地、宜农土地进行开发利用，改善传统的农用地利用格局，促进农业增效和农民增收。同时，全面查清城区、城乡结合部及集镇的闲置地、空闲地、批而未用等“三类地”情况，对“三类地”进行综合分析、依法分类处置、安排利用。三是加强土地复垦。对在生产建设中，因挖损、塌陷、压占的土地及自然灾害损毁的土地进行整治；积极实行地质环境治理备用金制度。按照“谁诱发、谁治理”的原则，对人居环境恶劣、安全隐患重大的矿区农民，有计划地组织整体搬迁，尽量向中心村、城镇聚集；对受到破坏的耕地进行复垦还田、还林。

（三）抓好土地规划修编，统筹农村建设空间。

一是推进全县土地利用总体规划修编。按照“工业向园区集中，农户向城镇集中，农田向规划经营集中”的原则，对原规划的土地利用布局进行重点调整，以达到土地资源合理集约利用的要求。二是编制乡镇及村庄土地规划。按照“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一个法”的原则及“撤并自然村、整治空心村、建设中心村、改造城中村”的总体思路，合理安排农村建设用地，规范农户建房、改造的审批程序，做到农村居民点布局合理、美观整洁。三是编制开发复垦整理规划。实行全县高产田建设、迁村腾地项目建设、矿山废弃地复垦一盘棋，统筹兼顾、整体推进。

（四）推进城乡协调发展，拓展农村用地空间。

一是积极支持新农村试点建设。参与新农村建设试点村的规划编制，积极引导村民向小城镇和中心村集中，住宅向社区集中，逐步消除“空心村”、“路边店”、“独台院”的情形。加大农村基础设施配套建设，促使部分农民从第一产业脱离出来，进入农村二三产业，推动农业规模化经营和农村产业结构升级。二是积极支持“百镇千村”示范工程。在用地指标、资源政策方面向农村倾斜，引导群众按照规划要求有计划地改造旧居、拆旧建新，建设一批具有典型和示范作用的农村新居。三是积极化解农村建设资金“瓶颈”。规范经营性集体建设用地流转行为，优化配置土地资源、保障农民合法的集体土地财产权的迫切需要。遵循十七届三中全会《决定》农村土地承包经营权“三个不得”（不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益）和依法有偿自愿的原则，培育土地承包经营权市场，鼓励集体建设用地以出让、租赁、作价出资或入股等多种形式依法流转。

农用地管理制度篇7

关键词：城乡一体化；农村土地；管理制度；创新途径

随着改革开放的不断推进，我国城乡一体化发展取得了明显的进步。然而在城乡一体化发展的背景下，许多农村土地问题日益增多，急需解决统筹土地利用和城乡规划，合理安排市县、城镇建设、农田保护生产建设集中等。在城乡一体化的背景下，不是说把城市的资源调到农村，让城市盖盖房子就可以的，更重要的是让农民、让农村自主地发展，让其慢慢地发展经济，然后附带地让其社会福利等慢慢地发展，所以最为关键的是落实农民的自主发展权，而这方面最为关键的是解放土地、赋予权利，去掉农民的身份，实现农村和城市资源的平等、城市人和农民的平等。

1在城乡一体化发展中农村土地管理制度存在的问题

1.1农村土地产权不明，造成城乡发展差距加大

目前，我国农村土地产权问题主要有两个方面。第一，土地所有权的主体不明确。第二，集体土地所有权不知道该怎么使用。长期以来，虽然我国一直有在法律方面在集体用地时，行使权利的主体有了多重规定，但是这些规定或多或少都有一些问题。这些问题会使很多土地所有权的主体争夺土地。这样一来，更加加大了农村土地产权划分难度，同时也阻碍了农村土地的顺利流转。因为土地产权主体不明确，农民很难行驶他们具有的支配农村土地的权利和土地所有权。农村土地的行使权往往在农村干部手里，一旦有需要征用农村土地时，农村干部就会与农民针对这个问题进行沟通交流，但是农民往往处于弱势群地位，对土地的权利就会得不到保障。

1.2农村土地规划制度不完善

一直以来，相对于农村，我国忽视农村的建设发展，而更重视城市的发展，这样一来就造成了城乡发展的不平衡。目前对农村土地的规划存在很多问题，造成土地得不到有效利用。就目前存在的土地规划制度中，主要是针对农村耕地的使用管理方法，而对用于建设的土地很少做出科学的规划。所以，土地得不到合理的开发利用，农民的生活条件也一直无法改善。

1.3强制征用土地损害农民的利益

改革开放以来，我国城市的发展建设能够在短短的几十年里迅速发展，其中一大部分原因是征用农村土地，而且基本上都是强制性征用，这严重损害了农民的土地权益。这主要体现在两个方面：1）有土地征用的农民获得的补偿十分不足，主要是由于我国目前土地征用后关于对农民的补偿制度不够完善，补偿只根据土地以后所能获得效益进行制定，而不考虑土地的成本，这就使得对农民的补偿不够充足；2）长期以来，我国对土地征用的范围十分广泛，向来都是先征用再规划发展，这很不利于土地的合理使用，不利于土地资源的合理配置，进而影响城乡一体化发展进程。

2城乡一体化发展背景下农村土地管理制度的创新

2.1农村土地产权制的创新

因为农村土地产权的主体不清晰，阻碍了城乡一体化发展进程。所以国家要制定相应的制度政策来明确土地产权，另外，还要就宅基地的使用权进行改革。一般来说，首先要明确集体土地的所有权归谁。具体到明确所有权是哪个农民的，或者哪个村民集体的，又或者说是哪个乡镇集体的。这样做才能提高农村土地的有效利用。第二、立足于推进城乡一体化发展，在进行制度改革创新时要避免偏向城市，建立一种新型的城乡发展关系，使农村能够得到相同程度的发展。

2.2农村土地规划的创新

立足于我国的基本国情、土地管理和市场经济要求，应该对我国农村土地管理进行全面的评估规划，建立一种新型的、利用率高的土地规划制度。农村的土地管理要与城市的建设同步进行，并且要对农村土地进行全面的评估，充分考虑该区域的风景、文化、特色，因地制宜，确定未来的发展方向。同时要多听取该区域群众的意见，综合考虑。

2.3农村土地征收制度的创新

随着城镇化策略的不停发展，越来越多的农村土地被征用，因此对农民的补偿也要进一步完善，因此关于农村土地征用制度要进行改革创新。首先，用于公共建设的土地，要从农民的角度出发，充分考虑他们的意见，减少征用面积。第二，改进征用后对农民的补偿制度，使被征用土地的农民生活得到保障，加大补偿力度。最后，赋予农民开发权的问题，这是发展农村的核心。在整个社会的发展中，土地有一部分用于工业发展，它价值得到很大程度上的提升，它与农业价值是有很大区别的。当前的土地制度仅允许城市而禁止农村做商业开发，这肯定是不公平的安排。解决赋权的问题是解决这一问题的根本方法，让农民也有所有权，让农民的集体土地所有权成为真正的私权，肯定农民所创设的土地使用权流转来解决开发权问题。

3结语

在城乡一体化发展背景下，我国农村土地管理制度存在着一系列的问题影响城乡一体化发展。因此要对土地管理制度进行改革创新，过去往往偏向城市的建设而忽视农村的土地建设，今后应关注全社会，要把农村纳入到整个视野内。本文主要对农村土地的产权、土地规划和征用制度进行了深入研究和分析，总结了土地管理制度创新的有关问题，希望对改善农村土地管理，推进城乡一体化发展有所帮助。

参考文献

[1]刘永强，苏昌贵，龙花楼，等.城乡一体化发展背景下中国农村土地管理[J].制度创新研究，2013（10）：20.

[2]朱桑宝，罗贞焱，等.园林绿化工程养护的技术要点探究[J].江西建材，2009（7）：16.

农用地管理制度篇8

管制依据的政策法规不健全。监管必须依据合理合法的政策和规则，对规则的遵从既可以最大程度地保证监管实施程序上的效率性，做到有法可依，也可以树立规则的权威性，保障依法而治。我国环境法制建设始于20世纪70年代，当时，中国的环境问题主要集中在城市和大型工业企业内部及周边的环境污染问题上，农村环境问题并不突出，相应的环境立法在目标价值选择上也是以城市为中心，以工业预防为主，而并未将农村环境保护和污染防治及农村居民的环境权益予以考虑，对环境问题逐步呈现出以城市为中心向农村辐射发展的趋势也缺乏深度认识。目前的诸多环境法规，无论是污染防治还是资源保护，对农村环境都少有涉及或考虑不够。如目前对污染物排放的总量控制制度只对点源污染的控制有效，而对农村大量发生的面源污染问题难以规制。对遍布乡村的小型企业的污染监控，也因成本过高难以实现。专项适用于农村的《农业法》虽有一些关于农业环境和农业资源的规定，但从立法目的上看，其关注的重点是农业生产力的发展和农业现代化的建设及农民收入的提高，而少有直接涉及农村环境保护和生态破坏方面。其他相关立法如《农业技术推广法》、《基本农田保护条例》等也没有从专门视角对农村环境问题予以特别关注。立法的缺失造成农村环境监管无法可依，监管失效。管制缺乏体制上的保证。农村资源环境管制体制是关于农村环境管制机构的设置、职责和管理权限划分及其相应关系所形成的运行机制。体制的健全与完善是农村环境监管措施与制度能否在实践层面上得到有效执行的前提与条件。长期以来，由于农村以农业生产为主，远离工业文明，加上环境承载力较大，环境问题并不严重，对政府实施环保监管的需求也不高。但随着现代农业的发展，农村城市化进程的推进以及城市工业向农村的转移，农村环境问题日趋恶化，农村环境监管机制的缺失与不足也逐渐凸显，表现在：一是基层监管主体缺位。监管主体是指依法具有管制职权、行使管制权力的行政主体。环保机构是我国享有环保监管职权的专门机关，但目前地方环保机构大多只延伸到市县级，环境保护缺乏乡镇以下的监督机制。

据2010年全国环保系统能力建设数据统计，2010年乡镇环保机构的设置数量仅为1892个，占全国机构总数的14%；配备人员7154人，占全国环保系统实有总人数的3.6%；在环境监测、环境监察机构设置和人员编制上乡镇一级仍为空白。农村环境是我国环境保护的薄弱环节，由于基础设施落后、监管力度不够难以使农村污染得到有效控制。二是管制主体分散，管制职能越位、错位。我国环境监管体制是统一管理与部门管理相结合、中央管理与地方管理相结合的体制，管制体制层级多、主体复杂，各地各级管制机构都具有管制主体资格，有权力以自己名义制定标准，设定管制制度，实施管制行为。这样的管理体制实际上是一个地区分割、部门分割的管理体制，易造成管制政出多门、政令不统一或是出现管制真空，导致管制职能的越位、缺位和错位。管制主体过多还易造成监管权力分散，无法实现管制的专门化。如农村环境监管资源就被人为地分散在土地、农业、林业、渔业、牧业、水利等多个部门。分散监管虽然有利于环境管理与部门行业管理的协调，但由于各行业主管部门既有环境保护目标又有经济发展及业务经营目标，二者一旦发生冲突，各地各部门易首先考虑自身利益或管理需求，牺牲的往往是环境利益与价值，资源环境监管的正当性和公正性难以得到保证。三是管制政策运行成本过高，降低了管制的效率。管制是需要付出成本的，管制手段的实施需要相应的机构、人员、设备，需要庞大的执法队伍和高额的执行费用。政府实施管制措施只有取得了效果，而且所付出的成本不高，政府的管制行为才是合理的。管制适用于被管制对象相对集中、具有公共性的事务。如果管制对象过多、过于分散，必然造成事务繁多、强制措施增多而使成本过高。管制的主要政策工具和法律手段在农村缺乏适用性。我国环境法采取了一系列以政府直接管制为主的政策工具和法律手段，如环境影响评价制度、限期治理制度、“三同时”制度、排污收费制度、污染物排放许可证制度、环境保护目标责任制度、清洁生产制度等，这些制度的实施极大地促进了我国的环保事业发展，但从制度体系设计的主导倾向上看，其侧重点在于城市污染和工业污染的点源防治，而农村环境污染以农业面源污染为主，因此这些制度在农村执行率低，缺乏适用性。以污染物排放标准为依据的排污收费制度是整个环境控制的主体，但排污费的征收对象主要是企业。企业缴纳的排污费按照《排污费征收使用管理条例》的规定，必须专项用于重点污染源防治和区域性污染防治。重点污染源原则上以主要污染物排放量确定，而排放量较大的污染源大多分布在城市，区域性污染源主要是几大流域和酸控区，这样就忽视了对农村小水体、水源地、耕地等的治理和保护。限期治理制度是合理解决已造成的污染最有效的一项补救性的法律制度，但现行环保法将造成环境严重污染的企业限期治理的决定权赋予政府，不仅易使政府工作繁杂且效率难以提高，而且某些地方政府为片面追求当地经济效益，对治理污染久拖不决，而享有监管权的环保部门却无限期治理的决策权，很难及时进行环境治理并有效控制污染。目前，我国环评制度适用的对象主要是建设项目和规划，从建设项目环评的范围来看，需要进行环评的农业开发和建设项目范围太窄，一些会对环境产生严重影响的项目如农作物和畜禽新品种的引进和开发、农产品的精深加工工程等尚未纳入环评范围。而且相对于工业项目、交通运输项目和水利项目，农业开发项目的环评不仅发展迟缓，其技术手段和管理手段也远远滞后。①因此，必须尽快健全农村环境管制的法律制度，使环境法的实施与农村环境保护相结合。

二、重塑农村资源环境管制法律政策体系

完善农村资源环境管制法规政策体系。完善的政策和法规是实现环境科学管理的依据。面对农村环境保护立法缺位，当前工作的重点是调整政府的环境法规政策，在价值理念与目标选择上将农村环境、乡村企业、农民的环境利益更多纳入立法范畴，针对农村自身特点，在现行的环境法律法规基础上，通过确立农村环境质量标准、环保技术标准和规范，完善监管机制，明确法律责任，制定出更适合农村地区经济发展与农业生态平衡的完善独立的政策法制体系。与城市及大中型企业的点源污染相比，农村以面源污染为主，兼有工业污染。面源污染的防治如土壤污染防治、农村养殖废弃物污染防治、农村农药和化肥污染防治、农业废弃物污染及农村生活垃圾的处理等，相关立法几乎仍是空白，需通过专项单行立法为这些具体环境问题的解决提供法律政策上的支持，为农村及农业发展创造良好的法制环境。②完善农村资源环境监管机制。管理系统的专门化和管理体制单一的权力机构，有助于克服管理的无责任性与混乱性，建立以相对独立的管制机构为主要主体的管制体制，应当成为我国农村资源环境管制体制改革的方向。因此，在机制设计上，应当整合分散在农业、林业、水利、环保、建设、国土等部门的管理资源，建立专门的农村区域生态环境保护机构，为农村整体区域环境保护提供一个具有高度权威性、独立性、专业性特色的管理体制。该机构的职责应明确而专一：负责制定和协调农村环保政策和目标规划，制订和监督实施农村环境保护标准组织生态农业发展研究；对有利于控制环境污染的活动及清洁生产行为提供政策指导和资助；对政府在农村环境保护中不作为的现象，根据法律、法规的规定予以责任追究。政府的环保机构不能仅为城市环境保护服务，其职能也必须延伸到农村。乡镇一级的基层环境监管机构熟悉和掌握农村环境情况，可以探索出有效解决农村环境问题的途径和方法，加大对农村环境治理的投入，拓展农村基层环境监管职能范围，可以使环境治理资源覆盖到整个农村。重视环境民主与农民参与，发挥村庄组织和农民的主体地位，建立环境资源共管模式。环境资源共管模式是强调当地群众在管理中的参与，而不只是被管理、被管制的对象，是各利益主体对话沟通的平台和探讨解决冲突方法的途径。农村幅员辽阔人口众多，且大部分以家庭为基本生产单位，污染主体分散，点对点的环境监管手段实施起来成本巨大，通过建立村规民约吸收农民参与环境决策与环境执法监督活动，不仅可以弥补政府对微观环境事务的有限监管，还可以调动农民参与环保的主动性和积极性。完善激励、引导性政策体系和法律制度。环境资源管制是政府社会性管制的一项重要内容，目的在于实现资源环境和经济发展的相互协调。实施资源环境管制的政策工具不仅包括以强制性为特点的法律手段，还包括激励引导手段及被管制对象的自我控制措施。强制性法律管制的优点在于目标明确，如果实施成功能够获得预期效果，而且随着经济技术水平的提高，该手段实施的可行性和效果均会增强，因此，应继续完善传统的排污收费制度，严格排污许可证制度，扩大管制的污染物范围，扩展环境影响评价、建立农村环境监测制度和农村环境综合整治制度。在污染源相对较少或较集中的地方，基于规章制度的直接管制手段可能是最可行的管理方法，但农村环境污染主要是大量小规模活动相互作用的结果，污染源多而分散，一般缺乏可靠的统计资料，其随流域内土地利用状况、地形地貌、水文、气候等的变化而具有空间的异质性和时间上的不匀称性，加之不同的地理、气象、水文条件对污染物的迁移转化影响较大，要具体识别与监测必然带来较大的行政负担。

农用地管理制度篇9

关键词：农村地区；资产管理；资源利用

农村集体资产管理主要包含资源性资产和非资源性资产两大类。农村地区资源性资产占绝大部分，主要包括耕地、山、泉、河流等，其中耕地包含家庭承包耕地、专业承包耕地、未发包耕地、废弃项目占地及坡地等。对农村地区资产的有效管理及高质量利用是发展农村经济的重要推动力量，也是管理农村地区的基础。社会及时代的进步要求必须更高质量地开发与利用农村资源，但当前仍存在土地产权界限不明晰、经营规模不断减少、监管不到位、资源闲置、资源争议等问题[1]。文章以此为切入点，针对如何有效加强农村资产管理和资源利用展开讨论。

1农村资产资源管理存在的问题

1.1资产管理存在的问题

1.1.1制度层面当前农村资产管理在制度层面存在疏漏，部分农村资产存在浪费现象。科学且高效的管理制度是集体资产有效管理的基础，但根据当前集体资产管理状态而言，需要不断完善具有约束性的管理制度。不少地方存在资产所有权争议及使用权争议，农村建设受到阻碍[2]。此外，一些农村资产当前处于闲置状态，此类资源持续浪费，必须依靠健全的资产管理制度对闲置资产的归属问题进行决断，终止农民间不必要的矛盾，为构建和谐农村打下基础。1.1.2人员层面当前农村资产管理人员的专业技能及专业知识欠缺，且专业人员不足，导致管理落后，缺乏先进的管理经验及高效的管理措施。当前资产管理中相关管理人员和很多农民对农村资产管理缺乏长远性认知，更注重当下的利益，部分管理者往往陷入短期利益中，在对资源储备及资源利用进行判断时更倾向于短期收益投资，缺乏长期管理的认知[3]。资产管理人员在技能及专业知识方面的欠缺，导致各项资产管理决断仍处于基础阶段，无法对农村资产作出深层次管理，缺乏长远眼光，农村资产无法创造更高的价值。1.1.3管理层面管理层面的问题主要体现在农村资产底数不清、部分资产严重流失，这与长期以来农村资产管理的权限、职责划分不清有关[4]。少数村干部用集体资产购入电视、电脑等设备，但在离任后并未将此类资产交出，导致日后清算时出现死账、坏账，账面资产臃肿严重；不少资产已无法正常使用，甚至损毁或丢失，但仍未履行报废手续，在资产资金管理及账目管理方面出现底数不清、账实不符、资产数额偏大等情况。

1.2资源管理存在的问题

许多农村废弃项目占地未有效利用。自2001年起，我国为优化农村教育资源配置，全面提升中小学教育投资效益和教育质量，摒弃了传统“村村办学”的方式，对邻近学校进行资源合并，虽改变了许多农村小学班级仅个位数学生的状况，但使农村小学教育用地闲置、疏于管理，很多地方学校成为了农民的私人“晒谷场”。还有很多农村为响应上级要求，鼓励农业项目开发，鼓励有志青年、爱乡人士回村投资，形成了无承包期限、无上交义务、无承包合同的“三无”土地专业承包格局，甚至由于农村地区回村办企人士本身与村委会关系交织较深，难以形成制度化管理。1.2.1利用层面相比城市地区，农村地区的土地资源更丰富，但此类资源并未得到充分利用，部分土地资源闲置。除土地资源外，劳动力资源也是当前农村资源中的重要组成部分。随着经济的快速发展，不少农村居民进城务工，虽满足了城市劳动力需求，但农村地区的建设却逐渐放缓[5]。农村地区有大量的土地资源，但缺乏足够的人力资源充分利用土地资源，导致资源浪费。1.2.2监管层面当前对农村资源的监管仍存在疏漏，无法全方位、高质量地监控资源收入。例如上报土地面积时，通常由村级政府根据之前的土地面积进行上报，但对于坑塘、草泊等新增且未纳入计算面积的土地未如实上报，而是由村干部自行掌控，久而久之便形成了土地资源统计漏洞[6]。上述资源发包大多为村集体自行组织，获得的资金收入不在资金监管中，而是进入了部分利益获取者的个人账户。1.2.3合同层面当前土地资源管理仍存在发包合同不合法的情况，随着我国家庭联产承包制的实施范围不断扩大，在土地承包政策30年不变的政策要求下，部分村级干部在资源管理过程中为谋私利，私自签订承包合同，且大多为长期合同，例如70年合同甚至百年合同。这种发包合同并不合法，不仅损害了村集体利益，还可能出现历史遗留问题，使村集体上访事件频发。

2造成农村资产资源管理问题的原因

2.1思想因素

思想因素主要体现在管理者思想偏差、对资产资源的重视度不足。不少村干部在管理农村资产和资源上更倾向于形式管理，缺乏长远考虑，在短期利益的驱使下忽视了对各类资源的长远利用[7]。虽然上级已提出了明确要求及相关规定，但思想上的偏差及对资产资源重视程度不足导致实际操作时仍无法合理且长远地利用资源。自农村联产承包责任制实施起，集体资产逐渐减少，而且由于传统观念的限制，无法高质量利用自然资源优势及已拥有的土地资产。因缺乏创新精神，农村经济发展缓慢，相比资金管理而言，资产管理和资源管理更困难，也更容易被忽视。

2.2监督因素

监督的疏漏是造成部分农村资源资产无法被有效统一管理的重要因素。农村地区集体资产属于共同财产，是农民辛苦的成果，但一些地方却缺乏固定的台账记录，在资源管理方面缺乏有效凭证，无法及时反映资源变动状况及资产实际情况[8]。管理制度疏漏导致部分资产被无偿占有，在利益驱使下部分干部任人唯亲，擅自出借集体资产，损害了群众利益。例如在出租厂房、鱼塘之类的资产或资源时，由于后期监管不当、合同不完善、连带关系等因素，监管过程中出现“真空”，导致承租方经营粗放化，无法有效保护资产，甚至在眼前利益驱使下破坏、侵占集体资源资产，对农村的可持续发展产生不利影响。

2.3管理因素

当前农村资产管理的公开度及透明度较低，在日常管理中，资源及资产登记并未向村民有效公布，民主理财小组被架空。有限的公开程度及部分农民文化水平限制导致管理不透明。当前我国财政部门在财政制度公开的内容及程序等方面出台了政策，但在实际实施中由于管理不透明使其无法完全落实[9]。

2.4执行因素

农村地区的资产资源管理效果很大程度与执行力度相关。部分农村地区由于执行力度不足，导致较多资源浪费。例如村民随意建房，对村民宅基地的发放及审批存在较大主观性，村干部的权力过大导致占用耕地的现象屡禁不止。一些乡镇为了经济发展随意规划土地资源用于乡镇企业建设，这种零星规划使土地资源利用率明显降低，部分企业甚至在倒闭后仍占用土地资源，造成土地荒废[10]。国家拥有土地产权，拥有土地征用及售卖的权利，但发放补偿款涉及的各利益方会使实际征用过程出现分配不合理情况，侵害农民承包权益。

3农村资产管理及资源利用改进策略

各级政府建设新农村、改变农村精神面貌的侧重点需要逐步转为强化农村的资产管理和资源利用，需要县乡地方政府帮助、指导农村开展职能管理，促进农村集体资源资产管理向更宽、更高、更新、更全的方向发展。

3.1树立节约观念

改革开放40多年来，我国的资源开发效果显著，但农村地区人才匮乏、资源观念滞后，难以适应科学发展观的客观要求。因此，落实节约优先的管理思路，成为梳理正确资源观和资源管理的头等大事，是使农村资源管理由外延粗放利用向内涵集约化利用转变的前提条件。地方政府需要使农村地区管理人员认识到资源的稀缺性，从宣传教育、法制建设、政绩考核、财税体系等多方面贯彻节约资源国策。同时还要控制资源利用总量，发挥规划和计划的引导作用，做好双向调节，通过改变资源利用结构和调整产业结构，根据不同产业的特点和实际情况进行差别化管理。

3.2加强培训，提升能力

农村各级政府及干部应重视对当前资源资产的合理管理及高质量利用，站在村民集体利益角度，端正思想，以长远的眼光强化资源资产管理。加强宣传“三资”管理，利用专栏、广播等形式进行广泛宣传，同时开展业务培训会、动员会等，使“三资”管理的重要性深入人心。在人员培训方面可采用分级组织培训的方式，避免走形式主义，村级会计人员、村干部应参加培训，党员代表、村民代表按一定人数比例参与会议及培训，保障农民群众的监督权、参与权、知情权，真正实现民主化管理。

3.3建立资产评估服务体系

对农村资产进行评估是推进资产管理的关键环节。农村地区的自然资产较为丰富，尤其是土地资产。价格是市场的灵魂，在土地资产管理方面必须形成有效的评估服务体系，正确认识农村土地资产的价值。在适应社会主义市场经济体制的基础上，对农村集体土地资产进行深化研究，形成合理的定价机制。当前我国缺乏农村土地价格评估专业人员及专业机构，在未来的土地资源管理中，必须重视该方面的人员培训。针对当前集体土地资产管理中存在的服务体系薄弱、价格不合理、信息流通不畅等问题，需要在法律援助、资产评估、土地权属登记等方面建立服务体系。通过合理定价充分体现土地的价值，优化农村土地资源配置。深化税费改革和资源性产品价格改革，建立生态补偿制度及资源有偿使用制度，体现资源稀缺程度、市场供求情况、代偿补偿及生态价值。政府土地行政主管部门需在社会主义市场经济体制下制定更具适应性的土地定级估价规范，培训专业评估人员，建立农村地价评估机构，壮大村级集体经济，合理确定农村集体土地资产价格，切实维护农民土地权益。

3.4尽快进行土地资产核资

要想有效利用农村资产及资源，必须做好资产核资清算工作。无论是地票交易、三权抵押还是农村股份合作，必须科学评估土地资产价值，明确土地资本结构。当前展开农村集体土地资产核资、切实维护农民土地权益、显化农村集体土地资产价值尤为重要。建议政府以第二次土地大调查成果为平台，依据农村土地确权登记发证工作成果，创新农村土地管理制度。土地资产核资登记可使政府了解各村民委员会的集体土地资产在价值、结构、规模等方面的实际情况，为土地资产管理的各种决策制定提供切实可行的依据，为壮大农村集体经济及维护农民土地权益打下基础。

3.5加大资源资产利用程度

随着进城务工热度不断提升，农村地区不少有效劳动力离开农村进城务工，导致农村的有效劳动力资源明显下滑，对农村资源的价值发挥及闲置资产的高效利用造成影响。闲置资源及资产大量浪费不仅增加了管理者的工作及难度，还导致资源价值发挥受限。因此对于资源的高效率利用，需要彻底清查资产，对于账面未记录的资产、死账、坏账等根据实际调查结果办理入账手续，确保账能对物；对于已经无法正常使用或实物不存在的资产应根据资产盘亏手续，经规范的流程审批后消减账面金额，做到账实相符。根据清算结果，采用合理的方式利用、盘活闲置资源，进一步摸清土地情况，详细了解土地的质量、位置等情况，做到心中有数。按年度、季度及时更新资源台账，根据土地承包法，按照招标投标手续清理违法合同，对于不合规的土地发包流程应重新履行手续，确保合理、依法监管土地资源。

4结束语

农村经济是我国经济建设中的短板和薄弱环节，做好农村资产管理，使其效益最大化，不仅关乎新农村建设，还是影响我国经济可持续发展的关键要素。对于强化农村资产管理和资源利用，关键在于严格的法律法规、有效的监督管理、健全的规章制度、完善的民主服务、明确的权责划分。只有做到对资产的高质量管理及对资源的高效开发利用，才能保障农村社会和谐稳定，促使农村地区发展。

参考文献：

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［5］仇叶.集体资产管理的市场化路径与实践悖论———兼论集体资产及其管理制度的基本性质［J］.农业经济问题，2018（8）：17-27.

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［9］杨人豪，杨庆媛，冯一泰.农村集体经营性建设用地入市的基层治理研究———基于扎根理论对成都市郫都区宝华村的案例分析［J］.西部论坛，2020，30（5）：32-42.

农用地管理制度篇10

关键词：农村土地制度承包责任制

我国农村土地制度的历史沿革

农村土地制度属于社会经济制度。它是约束人们土地经济关系规则的集合，是人们围绕土地所有、使用、收益而发生的生产关系制度，反映人与人之间的经济关系。具体地说，我国农村土地制度的演变分为以下两个阶段：

（一）改革开放前农村土地制度的演变

1.废除封建土地所有制，建立土地的农民私有制。新中国的成立初期的，中国共产党依靠政权的强制力量，废除了旧中国的土地私有制，建立起土地农民私有制，国家没收封建地主、官僚资本家土地所有权，无偿分给农民，到1952年结束时，新政府给3亿多无地或少地的农民，按照“当地平均标准”无偿分配了7亿多亩土地，基本实现了“均田式”的农民土地私有制。

2.农业合作化运动，农民土地私有制向土地的集体所有制过渡阶段。从1953年至1957年期间，根据《关于农业生产互助合作的决议（草案）》和《关于发展农业生产合作社的决议》，农村开始进入合作社时代，也就是土地集中经营，通过建立互助组、初级社、高级社把土地的农民私有制过渡到土地的集体所有制。

3.土地的“三级所有，队为基础”制度的建立。为了巩固和发展农业合作化，从1958年开始在全国掀起了化运动。运动主要是通过对农业生产合作社的合并，对土地加以集中，实行公社集体所有。由于这种形式的生产关系脱离了当时的生产力发展水平，结果对农业生产造成了很大的破坏。1960年11月，党中央进一步提出了“三级所有，队为基础”的土地制度，即土地归公社、大队和生产队三级集体所有，土地的使用权归生产队，也就是土地集体所有，共同劳动。这种土地制度一直延续到1978年。

（二）改革开放后农村土地制度的变革

改革开放三十多年来，我国的农村土地政策经历了一个循序渐进的过程，也可分为三个阶段：

1.“公地私营”的农村土地承包责任制。20世纪70年代末，农民为了实现自己的基本生活保障，把目光聚焦在了农地制度的变革上。1977年安徽凤阳县小岗村18位农民冒着生命危险，搞起了“包产到户”。至此，我国农村的体制被事实撕开，加速了农村土地制度变革。国家逐渐认识到，农村经济体制改革势在必行，确立了农村土地集体所有，把土地经营权赋予农户的农村土地承包责任制。这是一次由农民引导的土地制度创新，不仅带来了农业和农村经济社会的发展和繁荣，而且还引发了我国整个经济体制改革的启动。1978年12月党的十一届三中全会，中共中央作出了《关于加快农业发展若干问题的决定》(草案)，推动了土地的家庭承包责任制在全国范围内的实行。

2.土地集体所有，家庭承包经营和统分结合的双层经营体制。这一阶段农村土地制度的大方向是由原来的集体所有、集体统一经营转变为集体所有、农户承包以后获得经营权和收益权，实行土地所有权和使用权的分离。由于经验不足，出现了诸如土地按人口均分、地块过小、承包期过短、频繁调整、无承包合同或承包合同不健全等问题。为此，中央在1984年1月出台的《关于1984年农村工作的通知》中提出，土地承包期一般应在15年以上，鼓励土地向种田能手集中，允许土地转包。这使得家庭联产承包制和统分结合的双层经营体制作为农村经济的一项基本制度长期稳定下来。1986年，中央又制定通过了《中华人民共和国土地管理法》，对农村集体土地的所有、使用、管理做出了明确规定，促进了农村集体土地管理的法制化。

3.农村土地家庭承包经营制度的完善。中共中央、国务院在1993年11月《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出了再一次延长土地承包期30年不变的政策，目的是稳定农业土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地生产率；提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法；在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让；1999年1月1日起施行的新土地法，使对土地承包关系的管理逐步过渡到法治轨道，对抑制农村土地的过快非农化、更好地保护耕地起到了积极作用；2008年10月召开的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，是当前和今后一个时期全党全国推进农村土地制度改革发展的指导性文件。

现阶段我国农村土地政策存在的主要问题

（一）“农村土地集体所有”模糊了土地的产权定位

我国农村的土地归农民集体所有在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确规定。但对“集体”应如何理解和界定，法律规定较为含糊不清。在《宪法》中，只是笼统规定为土地归集体所有。在《民法通则》中，界定为乡（镇）、村两级所有。在（农业法）和《土地管理法》中，则是乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有。可见，集体土地产权的主体有三种形式：乡（镇）农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农业集体经济组织，可简称为“乡（镇）、村、组”三级。在这里，“集体”的概念比较模糊，哪一级组织是哪些集体土地的产权主体，很不清晰。都使农民权益无法保障。

（二）农地承包期的不稳定导致农地利用短期化

一般而言，对土地所有者来说，其希望出租土地的期限越短越好；对土地经营者而言，则希望土地承包的期限越长越有利。自农地实行家庭承包制以来，国家先后规定了15年、30年不变的承包期。农民在承包期内，为了追求土地利用效益的最大化，对承包土地进行掠夺性的垦殖，包括化学肥料的滥用，破坏了土壤植被环境，加剧了土地的沙漠化、盐碱化程度，导致农村耕地面积下降。另外表现在随意改变土地的性质和用途。土地产权的模糊和管理上的失控，导致农民对承包土地的随意性开发，突出表现在随意改变耕地用途，将农业用地改为非农业用地。

（三）“征地价格的剪刀差”严重损害农民利益

按照现行的土地政策，征占农村土地的办法是，农村集体向征地用地单位出让土地，不能直接买卖，村民委员会只能把土地卖（出让）给国家土地管理部门，再由土地管理部门出让（卖）给征用部门或企业，而且由政府单方确定征地价格。一般来讲，政府的征地价格低，而其出售给征地单位或企业的市场价格高，即是“征地价格的剪刀差”。而微薄的土地转让费，农民也不能全部获得。在政府和农民处于市场不平等地位的情况下，尽管随着经济的发展，土地价值日益凸显，农民的利益却没能随着城市化的进程而同步增长，严重损害农民利益。

（四）缺乏严格的土地管理和耕地保护制度在农地转为非农用地方面，土地市场管理的法律法规和各项制度未能有效落实，政府对土地市场的宏观调控还不够有效。一些地方违反规划和用地审批程序，擅自下放土地审批权，特别是开发商与乡（镇）、村违法私自签订用地协议，圈占土地搞房地产开发，严重影响和干扰了国家对土地供应总量的控制和耕地保护目标。不同区域之间，为创造政绩吸引投资，竞相压低地价，造成土地资源浪费、土地资产流失。如何建立和完善最严格的土地管理和耕地保护制度是一个远没有解决的问题。

改革和完善我国农村土地制度的措施

（一）健全严格规范的农村土地管理制度

土地是国家的宝贵资源，一定要建立与生产力发展相适应的土地制度和法律，才能保护好、发展好。如果这样的制度不建设好，仅靠人治是不行的。农村基层干部是国家和农民之间的桥梁纽带，但是，他们中间有一部分人素质不是很高，在现行体制下，管好用好土地存在问题较多，所以，农村的土地应该收归国家所有，使用权属农民，农民享有独立的土地使用权、收益权、处分权。国家应设立专门的农村土地管理机构，负责对农地的分配、经营和管理。土地的承包、转让、征占都要制定严格的法规、制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步健全严格规范的农村土地管理制度。

（二）确立长久的土地承包制度

十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）特别强调要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有的农地承包关系要保持稳定并长久不变，因此，应完善《土地承包法》，在土地承包责任制的基础上，依法保障农民土地的承包权利，制约乡、村集体的权利，制止土地承包向“集体化”回归。为此，要搞好农村土地确权、登记、颁证制度。以确保农地承包的“长久不变”。这种方法可叫“永包制”。实行“永包制”，如果乡、村干部要再调整农民承包地的话，第一要征得承包人的同意，实行自愿原则；第二要谈妥价格，实行等价交换。农民就有了保护自己承包耕地的权利，才能和国家一起保护住农业耕地。这有利于调动农民积极性、遏制城乡上下的圈地风，实现农业可持续发展。

（三）完善规范征地制度

中央应抓紧完善相关法律法规和配套政策，完善规范征地制度。要求严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。首先，《土地管理法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。《决定》明确界定政府征地权，主要限于公益性征地，不能征用经营性用地。所谓公益性用地，是指国家财政出资、完全用于公共事业、非赢利性的建设用地。其次，《决定》强调逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。也就是在减少征地、保护耕地的同时，提高补偿标准，妥善安置失地农民。

（四）完善土地承包经营权的流转制度

坚持“依法、自愿、有偿”的土地流转原则。具体政策上要注意三点：要确保农户在土地流转中的主体地位。坚持土地流转双方自愿协商，互惠互利。自行选择流转形式、流转期限和补偿标准等。保障农民在土地流转中的利益，切实做到流转收益归农户。要坚持“因地制宜，形式多样化”的土地流转方式。在形式上，可根据当地发展水平和群众意愿，采取反租倒包、转包（转让）、租赁、股份合作、互换等形式；在价格上，可以通过招标经营等形式，由市场确定，也可以在坚持公平合理前提下，由双方协商或市场评估而定；在期限上，既可以长期流转，也可以季节流转。土地承包经营权流转要做到“三不”。即不得改变土地所有制性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，就是要确实保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。坚守18亿亩耕地红线，保证国家粮食安全。

参考文献：

1.张宣国.中国农村土地制度变革再探与新思考[J].科技咨询导报，2007(16)