农用地范文10篇

农用地范文篇1

我国《宪法》明确规定，农用地的所有权只能归国家或集体所有，因此，我国的农用地流转包括农用地所有权通过征用或买卖从集体向国家以及在集体之间的转移和农用地使用权的转让和流通。

随着我国生产力的发展和人口的增加，为改善生态环境、优化土地资源配置、提高土地利用率、促进农业结构调整以及促进农民增收和农村经济发展、实现规模经营与集约经营，对农用地使用制度提出了更高的要求。我国农村土地承包经营是一定历史条件下的产物，农用地不具有流动性，这是与市场经济的发展不相适应的，也不适应农业资源的优化配置，农用地流转是社会经济发展的必然趋势。因此，分析农用地流转模式与机制，规范集体土地使用权流转对科学合理地配置农用土地资源，实现土地的有效利用，提高土地的经济效益，促进农业生产持续健康发展具有重要的现实意义。

二、我国农用地流转的形式

在实践中农用地流转的形式各种各样，本文根据其法律特征将农用地流转形式划分为农用地所有权流转和使用权流转两种形式。

农用地所有权流转包括国家征用和买卖两种形式。征用足指国家依据有关法规赋予的农用地征用权，对公共事业性用地向集体征用，实现农用地所有权与使用权同时转移，并向集体支付一定的征地补偿费。买卖是指集体经济组织在坚持土地公有制的基础上，将农用地所有权转移给国家或其他集体经济组织的行为，它是顺应市场主体平等要求，以土地市场价格方式参与交易，分为国家购买与集体购买两种。国家经营性使用农用地，应由国家向集体购买而不宜征用。

农用地使用权流转有出让和转让两种形式。农用地使用权出让是农用地所有者将农用地使用权在一定期限内有偿出让给农用地使用者，是农用地所有者同农用地使用者之间的流转，包括出让、出租、发包等多种形式。农用地使用权转让是农用地使用权的横向转移，是农用地使用者将农用地使用权再次转移给其他农用地使用者形成的农用地流转，是一种土地使用者与土地使用者之间发生的流转关系，包括转让、转包、转租、股份合作制、抵押、继承等多种形式。

三、我国农用地流转中存在的主要问题

1、农户在农用地流转中主体地位得不到保证

《土地管理法》中明确规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理”，明确指出农村集体土地所有权的主体是农民集体，但没有明确规定谁真正代表集体。集体经济组织、村民委员会都认为自身有充当主体的资格，都能在集体土地流转中行使权力，导致农用地所有权虚设、“责、权、利”不清、农民合法权益得不到落实和保证。有些地方政府利用行政手段强制征地或强买集体所有土地，使集体及农户处于被动地位，权益受侵犯，农民在土地使用流转中的主体地位得不到保证。

2、缺乏有效相关中介服务组织

土地流转中的中介组织是指在引导农户进入市场过程中，向农户提供生产性服务、流通性服务以及金融性服务的市场中介组织。其具体形式有土地信托服务中心、土地信托服务站、土地银行、土地流转协会以及农用地分等定级与估价机构等。目前，我国农用地流转过程中的中介组织还处于起步阶段，数量较少，区域分布不均，结构和功能不完善，职能缺失现象严重。许多土地流转的中介组织的运作方式明显带有行政色彩，影响了土地流转市场的正常发育和发展。

3、农用地流转市场发育不完善

农村土地资源市场化配置，是社会主义市场经济的客观要求，对完善农村土地制度，促进农村社会的转型和整个社会进步具有十分深远的意义。但目前我国农用地市场处于形成的初级阶段，发育滞后，还没有形成完善的市场体系，市场对土地资源配置的基础性作用发挥还不充分。市场发育水平地域差异大，竞争不足，价格机制不能充分发挥作用。

4、相关法律法规不健全，政府对农用地流转缺乏有效监管

与我国《中华人民共和国土地法》和《中华人民共和国农村土地承包法》相配套的农村集体土地使用权流转相关的地方性立法目前还不健全，致使农用地流转中出现的问题与纠纷的解决缺乏法律依据。农用地流转市场不规范也与农用地制度不完善、农用地交易规则等方面的法律法规体系不健全有直接关系。政府对农用地缺乏有效监管，土地交易隐形市场活跃、运用行政手段强制流转、随意转变农用地用途、撂荒闲置等现象严重。

四、完善农用地流转制度的对策

1、构建农用地流转制度的基本原则

党的十七大明确提出要坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。农用地流转必须严格遵守以下基本原则：

(1)依法原则

土地流转必须符合相关法律法规、土地利用总体规划和基本农田保护规划，不得随意改变农用地用途、撂荒或进行掠夺性经营，确需改变土地生产用途的，应依法报批。同时规范土地流转合同，制定各种流转合同样本，力求流转手续合法；规范，并依法保证合同各方严格履行合同。

(2)自愿、互利原则

要充分尊重流转双方当事人的意愿，特别要尊重农民的自主权，严禁任何形式的强迫命令。土地使用权的转包、租赁费，应由农户与受让方或承租方协商确定，并全部归具有土地承包权的农民所有，乡(镇)政府及村、社集体经济组织和任何个人不得侵占、截留。

(3)土地资源可持续利用原则

农用地流转必须坚持土地资源可持续利用的原则，通过调整土地资源的利用结构，优化土地资源配置、提高土地利用率，实现土地资源的可持续利用。

(4)经济、社会、生态效益兼顾原则

农用地流转的目的是优化土地资源配置，通过农业产业结构调整实现农民增收与农村经济发展，但决不能急功近利，只考虑经济发展而忽视社会与生态效益的协调。

(5)以市场为中心原则

农用地流转必须坚持以市场为主导的原则，引入市场竞争机制，减少行政干预，切实保障集体及农户的主体地位与合法权益。

2、完善农用地流转制度的对策

(1)建立农村社会保障体系

一方面在农村通过建立与完善农村合作医疗制度、最低生活保障制度、农村养老保险制度等等社会保障体系，减小农民对农用地的依赖性，使一部分有能力外出创业的农民从土地中解脱出来，为农用地流转创造条件；另一方面在城市要逐步建立务工农民社会保障制度，加快解决农民工的子女上学、工伤、医疗和养老保障等问题，解决进城务工农民的后顾之忧，使其所经营的农用地能够进入农用地流转市场。

(2)加强相关中介服务组织机构建设

中介服务组织在农用地的供给与需求之间起着媒介和桥梁作用，其职能是做好土地流转的各项服务工作，包括土地流转规划、农用地定级与估价、收集土地供求信息、项目推介、流转程序、指导和协助办理土地流转手续、档案保存以及调解处理各方关系。要积极营造中介机构健康发展的良好氛围，引导中介机构合法诚信服务；大力培育和发展中介服务组织，加快中介机构行业协会建设；加快信息化建设，构筑中介机构信息平台。

(3)完善农用地流转市场

完善农用地流转市场首先要明确各产权主体关系。权利和义务界定清晰，使转出与转入双方明确交易的农用地的产权状况；其次要规范农用地市场流转的程序，加强交易的管理，但政府部门在管理农用地市场流转过程中应注意简化程序，规范收费制度，避免导致农民负担的进一步加重；第三要搞好农用地分等定级和价格评估工作，客观、公正地评估出土地等级和市场价格，为农用地市场流转双方的公平交易提供科学依据，也为政府加强对农用地市场价格管理奠定科学基础；最后要实施多种农用地流转形式、拓宽市场流转渠道，逐步放开农用地流转市场。

(4)健全农用地流转相关法律法规

政府、人大等有关部门要建立健全农用地制度、农用地交易规则等方面的法律法规体系，积极推动和正确引导农用地资源配置方式由以计划为主向以市场为主的转变，指导农用地流转合同的订立，妥善调解和处理农用土地流转纠纷。用法律手段制止乱占滥用耕地和撂荒行为发生，控制非农用地规模，防范土地利用结构的宏观失调与土地流转格局的变形，保证农用地流转市场健康有序发展。

农用地范文篇2

我国《宪法》明确规定，农用地的所有权只能归国家或集体所有，因此，我国的农用地流转包括农用地所有权通过征用或买卖从集体向国家以及在集体之间的转移和农用地使用权的转让和流通。

随着我国生产力的发展和人口的增加，为改善生态环境、优化土地资源配置、提高土地利用率、促进农业结构调整以及促进农民增收和农村经济发展、实现规模经营与集约经营，对农用地使用制度提出了更高的要求。我国农村土地承包经营是一定历史条件下的产物，农用地不具有流动性，这是与市场经济的发展不相适应的，也不适应农业资源的优化配置，农用地流转是社会经济发展的必然趋势。因此，分析农用地流转模式与机制，规范集体土地使用权流转对科学合理地配置农用土地资源，实现土地的有效利用，提高土地的经济效益，促进农业生产持续健康发展具有重要的现实意义。

二、我国农用地流转的形式

在实践中农用地流转的形式各种各样，本文根据其法律特征将农用地流转形式划分为农用地所有权流转和使用权流转两种形式。

农用地所有权流转包括国家征用和买卖两种形式。征用足指国家依据有关法规赋予的农用地征用权，对公共事业性用地向集体征用，实现农用地所有权与使用权同时转移，并向集体支付一定的征地补偿费。买卖是指集体经济组织在坚持土地公有制的基础上，将农用地所有权转移给国家或其他集体经济组织的行为，它是顺应市场主体平等要求，以土地市场价格方式参与交易，分为国家购买与集体购买两种。国家经营性使用农用地，应由国家向集体购买而不宜征用。

农用地使用权流转有出让和转让两种形式。农用地使用权出让是农用地所有者将农用地使用权在一定期限内有偿出让给农用地使用者，是农用地所有者同农用地使用者之间的流转，包括出让、出租、发包等多种形式。农用地使用权转让是农用地使用权的横向转移，是农用地使用者将农用地使用权再次转移给其他农用地使用者形成的农用地流转，是一种土地使用者与土地使用者之间发生的流转关系，包括转让、转包、转租、股份合作制、抵押、继承等多种形式。

三、我国农用地流转中存在的主要问题

1、农户在农用地流转中主体地位得不到保证

《土地管理法》中明确规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理”，明确指出农村集体土地所有权的主体是农民集体，但没有明确规定谁真正代表集体。集体经济组织、村民委员会都认为自身有充当主体的资格，都能在集体土地流转中行使权力，导致农用地所有权虚设、“责、权、利”不清、农民合法权益得不到落实和保证。有些地方政府利用行政手段强制征地或强买集体所有土地，使集体及农户处于被动地位，权益受侵犯，农民在土地使用流转中的主体地位得不到保证。

2、缺乏有效相关中介服务组织

土地流转中的中介组织是指在引导农户进入市场过程中，向农户提供生产性服务、流通性服务以及金融性服务的市场中介组织。其具体形式有土地信托服务中心、土地信托服务站、土地银行、土地流转协会以及农用地分等定级与估价机构等。目前，我国农用地流转过程中的中介组织还处于起步阶段，数量较少，区域分布不均，结构和功能不完善，职能缺失现象严重。许多土地流转的中介组织的运作方式明显带有行政色彩，影响了土地流转市场的正常发育和发展。

3、农用地流转市场发育不完善

农村土地资源市场化配置，是社会主义市场经济的客观要求，对完善农村土地制度，促进农村社会的转型和整个社会进步具有十分深远的意义。但目前我国农用地市场处于形成的初级阶段，发育滞后，还没有形成完善的市场体系，市场对土地资源配置的基础性作用发挥还不充分。市场发育水平地域差异大，竞争不足，价格机制不能充分发挥作用。

4、相关法律法规不健全，政府对农用地流转缺乏有效监管

与我国《中华人民共和国土地法》和《中华人民共和国农村土地承包法》相配套的农村集体土地使用权流转相关的地方性立法目前还不健全，致使农用地流转中出现的问题与纠纷的解决缺乏法律依据。农用地流转市场不规范也与农用地制度不完善、农用地交易规则等方面的法律法规体系不健全有直接关系。政府对农用地缺乏有效监管，土地交易隐形市场活跃、运用行政手段强制流转、随意转变农用地用途、撂荒闲置等现象严重。

四、完善农用地流转制度的对策

1、构建农用地流转制度的基本原则

党的十七大明确提出要坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。农用地流转必须严格遵守以下基本原则：

(1)依法原则

土地流转必须符合相关法律法规、土地利用总体规划和基本农田保护规划，不得随意改变农用地用途、撂荒或进行掠夺性经营，确需改变土地生产用途的，应依法报批。同时规范土地流转合同，制定各种流转合同样本，力求流转手续合法；规范，并依法保证合同各方严格履行合同。

(2)自愿、互利原则

要充分尊重流转双方当事人的意愿，特别要尊重农民的自主权，严禁任何形式的强迫命令。土地使用权的转包、租赁费，应由农户与受让方或承租方协商确定，并全部归具有土地承包权的农民所有，乡(镇)政府及村、社集体经济组织和任何个人不得侵占、截留。

(3)土地资源可持续利用原则

农用地流转必须坚持土地资源可持续利用的原则，通过调整土地资源的利用结构，优化土地资源配置、提高土地利用率，实现土地资源的可持续利用。

(4)经济、社会、生态效益兼顾原则

农用地流转的目的是优化土地资源配置，通过农业产业结构调整实现农民增收与农村经济发展，但决不能急功近利，只考虑经济发展而忽视社会与生态效益的协调。

(5)以市场为中心原则

农用地流转必须坚持以市场为主导的原则，引入市场竞争机制，减少行政干预，切实保障集体及农户的主体地位与合法权益。

2、完善农用地流转制度的对策

(1)建立农村社会保障体系

一方面在农村通过建立与完善农村合作医疗制度、最低生活保障制度、农村养老保险制度等等社会保障体系，减小农民对农用地的依赖性，使一部分有能力外出创业的农民从土地中解脱出来，为农用地流转创造条件；另一方面在城市要逐步建立务工农民社会保障制度，加快解决农民工的子女上学、工伤、医疗和养老保障等问题，解决进城务工农民的后顾之忧，使其所经营的农用地能够进入农用地流转市场。

(2)加强相关中介服务组织机构建设

中介服务组织在农用地的供给与需求之间起着媒介和桥梁作用，其职能是做好土地流转的各项服务工作，包括土地流转规划、农用地定级与估价、收集土地供求信息、项目推介、流转程序、指导和协助办理土地流转手续、档案保存以及调解处理各方关系。要积极营造中介机构健康发展的良好氛围，引导中介机构合法诚信服务；大力培育和发展中介服务组织，加快中介机构行业协会建设；加快信息化建设，构筑中介机构信息平台。

(3)完善农用地流转市场

完善农用地流转市场首先要明确各产权主体关系。权利和义务界定清晰，使转出与转入双方明确交易的农用地的产权状况；其次要规范农用地市场流转的程序，加强交易的管理，但政府部门在管理农用地市场流转过程中应注意简化程序，规范收费制度，避免导致农民负担的进一步加重；第三要搞好农用地分等定级和价格评估工作，客观、公正地评估出土地等级和市场价格，为农用地市场流转双方的公平交易提供科学依据，也为政府加强对农用地市场价格管理奠定科学基础；最后要实施多种农用地流转形式、拓宽市场流转渠道，逐步放开农用地流转市场。

(4)健全农用地流转相关法律法规

政府、人大等有关部门要建立健全农用地制度、农用地交易规则等方面的法律法规体系，积极推动和正确引导农用地资源配置方式由以计划为主向以市场为主的转变，指导农用地流转合同的订立，妥善调解和处理农用土地流转纠纷。用法律手段制止乱占滥用耕地和撂荒行为发生，控制非农用地规模，防范土地利用结构的宏观失调与土地流转格局的变形，保证农用地流转市场健康有序发展。

农用地范文篇3

关键词:WebGIS;农用地管理;决策支持

农业信息化是信息经济时代农业现代化的本质特征,是农业发展的必然趋势[4]。近年来,我国农业信息化步入高速发展阶段,物联网、云计算等现代信息技术快速发展,农业信息化水平不断提升[2-3]。同时,我国农业信息系统建设蓬勃发展,许多学者与专家在学术与实践方面都有诸多研究。张泽宇以提升系统易用性为目标,分析农用地信息及管理业务流程,提出农用地系统开发时需要考虑的4个特殊性,并以上海市农用地GIS综合管理系统为案例实现,取得了较好的反馈[4]。袁涛、冯连芳、王凤辉等人分别基于上海市浦江镇、金山区、闵行区介绍农用地管理系统设计、开发与应用[5-7]。为解决上海市区两级分建的农用地管理系统存在的信息数据不互通、数据采集和更新不同步、各部门间的数据不能共享和交换等问题,上海市农业农村委员会信息中心建设了上海农业地理信息公共服务系统平台,取得了显著成效[8]。王磊等人,基于深圳市经济服务局对农业用地的多部门协同管理和动态巡查监管管理需求,设计开发了深圳市农业用地综合管理信息系统,解决了多部门数据共享、日常巡查监管等问题[9]。南京市智慧农业中心基于大数据技术于2016年开发了南京市农业信息服务综合管理系统[10],实现了农业物联网远程监控、重点农业项目信息管理等功能。山东农业大学与量子数聚(北京)科技有限公司联合开发了“农业大数据应用云平台”[11],提供农业数据资源共享、企业地图、等多项服务。然而,总体上我国农业信息化服务水平仍有待提高[12]。喀什地区作为新疆维吾尔自治区的5个地区之一,总面积约1620万hm2,是新疆的农业主产区。全地区种植业农作物面积104万hm2,天然草场面积367.8万hm2(可利用面积287万hm2)。喀什地区农用地信息化管理水平较低,传统的纸上办公、台账管理已无法满足当地日益增长的综合、高效、精细化管理需求。同时,政府决策、农业补贴、用地规划等急需更加全面、客观、公正的数据与平台支撑。因此,建立喀什地区农用地信息化管理平台势在必行。本文基于WebGIS构建喀什地区农用地信息化管理平台,平台建设旨在为解决喀什地区国有农用地租赁管理较为混乱、落后的问题,为多源农用地数据综合管理、决策分析、农业补贴发放等提供平台支持,提升喀什地区农用地的信息化管理水平。

1系统设计

1.1需求分析

通过对喀什地区自然资源局农用地数据现状、管理现状、管理需求的调研分析,发现喀什地区农用地数据及管理主要存在以下几个问题:1)数据底数不清、权属不明:各类农用地数据分散管理,数据格式、数学基础、数据存储方式不一致,各数据存在空间位置、权属关系矛盾冲突。2)缺乏统一管理模式和综合管理平台:数据分散于各部门单独管理,缺乏统一管理模式,导致信息孤岛现象严重,无法综合分析、深度挖掘数据价值。3)国有农用地租赁管理较为混乱、落后:主要包括合同与地块关联性不强,缺乏准确空间信息支撑;各县合同格式多样,缺乏统一模板;以台账形式管理,无法快速、准确、全面地为决策者提供国有农用地、发包合同详细信息。综上所述,构建喀什地区农用地信息化管理平台,不仅要满足农用地信息化管理、多部门协同管理的需求,更要解决国有农用地合同管理较为混乱、落后的问题。因此,平台主要功能需求如下:1)构建农用地资源“一张图”,实现多源农用地冲突检测。2)国有农用地租赁与合同管理,合同实时监测预警。3)各类农用地综合查询、统计分析、专题报表导出等功能。

1.2总体架构

系统基于B/S模式搭建,主要分为基础设施层、数据层、服务层、应用层,如图1所示。1)数据资源层:主要为基础地理信息数据库、遥感影像数据库、农用地空间数据库、业务专题数据库、用户机构数据库。数据库采用PostgreSQL存储,空间信息通过OSGEO4W直接导入GDB格式数据。2)服务层:是指连接数据层为应用层提供数据访问及功能实现的逻辑层,基于SpringMVC框架,采用Java语言开发,主要包括Web服务访问、属性数据访问、空间数据访问,基于ArcGISServer地图服务,提供空间数据分析、地块管理、合同管理、系统维护等服务。3)应用层:是功能具体实现的应用逻辑层,采用Cesi-um+Html+jquery开发库,满足前台页面的开发和地图功能,采用Ajax实现数据异步传输,确保平台操作流畅。实现了系统数据更新维护、统计分析、地图可视化、三维场景展示、农用地租赁管理等功能。

1.3功能设计

根据需求分析,喀什地区农用地信息化管理平台功能设计如图2所示,主要有9大功能模块,即用户与权限管理、基本地图操作、农用地信息管理、综合查询、统计分析、监测预警模块、专题图模块、租赁管理模块、档案管理模块。1)用户与权限管理由平台管理员注册用户个人账户,并设置相关功能权限,用户通过平台门户登录进入系统,根据不同的功能权限,在系统中显示对应的功能模块,同时提供用户修改登录密码操作。2)基本地图操作模块基本地图操作模块主要包括二三维浏览功能、放大、缩小、漫游、全图、图形要素识别、面积及距离量测、坐标定位、图层管理等。3)农用地管理模块农用地信息管理是指对农用地空间信息、属性信息的管理,主要包括用地图斑的管理、用地基本信息管理、用地更新调整等。农用地图形更新可通过平台导入dxf、shp等数据格式,同时保存历史数据,为图斑变化追踪做数据支持。4)综合查询模块综合查询模块主要包括属性查询和位置查询两种方式,对符合条件的农用地在地图上高亮显示。按属性查询可通过下拉菜单选择或输入关键字的方式查询,支持模糊查询。5)统计分析模块统计分析模块包括地区级、县级、乡镇级、村级统计分析以及任意范围的统计分析。包括对农用地类型、面积、质量等级、租赁状态、租金总额、租金走势格等信息的统计分析,统计信息以表格、柱状图、饼状图、折线图等方式呈现,每一类统计分析都有其对应的空间分布。6)监测预警模块监测预警模块是指通过多源数据的对比分析,发现各类数据因权属不清、底数不明而产生的矛盾冲突地块,对矛盾图斑高亮显示。通过平台可实时生成矛盾图斑统计分析报告,可导出矛盾图斑。7)专题图模块专题图由要素空间分布+统计分析报表两部分组成,主要包括农用地租赁专题图、农用地现状分类专题图、国有集体农用地空间分布专题图、耕地质量等级空间分布专题图。支持专题图导出,为政府工作报告、决策分析提供数据支持。8)租赁管理模块租赁管理是指对喀什地区国有农用地的统一租赁管理,主要功能包括租赁地块、租赁合同、租金交纳等方面的管理。租赁合同与地块绑定,实时监控租赁合同变更情况,提供租赁合同、租金缴纳到期监测预警、租赁合同网上签订、合同打印输出等功能,实现喀什地区国有农用地租赁信息化、标准化管理。9)档案管理模块档案管理是指对农用地日常管理信息、租赁合同、历史数据等档案及其扫描件的管理。

2系统实现与应用

根据调研分析结果,并结合农用地相关数据的敏感性、安全性问题,基于喀什地区内网设计并构建了农用地信息化管理平台,平台包括大数据管理、后台管理两个子系统。大数据管理平台主要是针对农用地相关数据数据的综合管理、统计分析、查询检索和二三维一体化展示。后台管理系统主要为国有农用地租赁管理相关的业务操作。

2.1多源农用地综合管理

实现了国土三调、基本农田、建设用地、草地清查、林地变更、国有农用地、农村集体土地等多源农用地及相关数据的三维立体“一张图”展示,多源农用地数据的冲突检测与监测预警。可直观展示各类农用地数据的空间分布、矛盾冲突,为喀什地区多源农用地综合管理、决策分析、农业补贴发放等提供平台支持。

2.2国有农用地租赁信息化管理

通过国有农用地合同与地块绑定,确保租赁合同有准确的空间数据支撑,解决了租赁面积与实际面积不符的问题;实现了通过合同快速定位租赁地块,快速查找每个地块的租赁记录;实现了对租赁合同的实时监测预警,实时显示即将到期、已过期合同空间分布、地块面积、到期时间等信息;实现了对租赁合同租金缴纳统计分析与监测预警;实现了国有农用地租赁网上办理、合同查询、打印输出等功能。最终实现租赁合同信息化管理,为喀什地区国有农用地租赁信息化管理提供技术手段。

3结束语

农用地范文篇4

*市区面积2913平方公里，辖14个镇、2个乡、4个办事处、1个开发区。东临庄河市，西接瓦房店市，南与金州区毗邻，北与盖州市接壤，地势北高南低，西高东低，地形大体分为北部低山区，中南部丘陵平原区，属辽东半岛低山丘陵区，全市共涉及151幅图。耕地总面积为942.1平方公里。其中坡度小于5○的有662.7平方公里，坡度大于5○小于25○的有278平方公里，坡度大于25○的有1.4平方公里。

二、工作任务

1、根据农用地的自然属性与经济属性，对农用地的质量优劣进行综合、定量评定，并划分等别、级别，在完成农用地定级工作的基础上，进行农用地基准地价评估，确定农用地不同级别、用途的基准地价，以基准地价为基础，建立宗地评估修正体系，计算各宗地地价，即建立农用地等、级、价体系。

2、完成农用地分等定级与估价成果汇总与数据库建设，其中包括：农用地分等成果汇总与建库；农用地定级与估价成果汇总与建库；农用地分等、定级标准样地体系的建设、成果汇总与建库。

三、工作计划

1、20*年3月中旬完成农用地分等定级与估价工作培训。

2、20*年3月～20*年4月，资料收集整理及分值计算，划出土地等级，完成农用地分等工作。

3、20*年4月～20*年6月，完成农用地定级成果工作。

4、20*年6月～20*年8月，完成农用地估价工作。

5、20*年8月～20*年10月，提交分等定级与估价成果，由省厅主管部门验收。

四、技术路线和方法

（一）农用地分等的技术路线和方法

1、技术路线：我市农用地分等工作以20*年完成的1：10000土地利用现状图和相关的农用地面积数据为基础，广泛搜集各种农用地自然条件、土地利用和区位条件等方面资料，首先采有因素法计算农用地自然质量分、依据主导因素原则和区域分异原则，将行政区按地形、地貌等特征差别划分指标区，确定各指标区的分等因素因子，采用特尔菲法确定其权重。采用“叠置法”、“地块法”划分分等单元，以农用地分等评价单元图，得到各分等因素分值，得到分等单元的农用地自然质量等指数。其次，利用省内二级区土地利用系数修正土地的自然质量，得到农用地利用等指数，使分等结果接近土地的实际产出水平。然后，在样点调查的基础上，计算样点指定作物“产量－成本”指数，划分经济利用系数等值区，得到各等值区的土地经济利用指数，修正农用地利用等指数，计算出农用地等别进行检验、校核和调整后，确认农用地等别。

2、工作步骤：我市分等工作将分以下几个阶段进行：

（1）前期准备（包括资料收集与整理、工作底图编绘、指标区划分等）；

（2）外业补充调查；

（3）分等单元划分；

（4）分等因素分值和分等指数等计算；

（5）农用地等别划分和确定；

（6）图件绘制；

（7）分等成果汇总。

（二）农用地定级的技术路线和方法

1、技术路线：农用地定级在分等之后进行，以1：10000土地利用现状图为工作底图，按照分等与定级相衔接，相互协调相互校核的技术路线，在综合确定土地等别基础上进行定级，利用“修正法”对自然质量等指数进行区位因素、耕作便利度和土地利用状况因素等系数修正，对农用地定级。

2、定级技术方法：在自然质量等别指数基础上，采用自然质量等别修正法，选择耕作便利条件、区位条件和土地利用状况等定级修正因素，完成因素修正系数计算，用计算机技术实现单元定级分值计算，数轴分析定级。

（三）农用地估价的技术路线和方法

1、技术路线：在农用地分等定级的基础上，以收益还原法估算出样点农用地价格，通过样点地价平均方法计算各级别的基准地价，并编制地价修正系数表。

2、技术方法：在评估农用地价格时，主要以收益还原法为主，征地资料为参考，将等估农用地未来正常年纯收益（地租），以适当的土地还原率还原，并进行一些必要的修正，估算出样点农用地价格。以样点地价平均法计算基准地价。在基准地价评估的基础上，通过叠加农用地社会保障价格来评估农用地征用区片价，同时编制地价修正系数表。

五、提交成果

（一）农用地分等成果

1、图件成果：分等因素指标区图，分等单元自然质量分值图，土地利用系数等值区图，利用等别图，等别图，县标准样地分布图。

2、数据表格成果。农用地分等单元原始属性数据，农用地分等基本参数表，农用地分等结果面积表，标准样地属性数据表，分等单元综合数据，土地利用系数／经济系数汇总表。

3、数据库成果。图形数据库，表格数据库，数据库软件系统。

（二）农用地定级成果

1、定级工作报告，技术报告和标准样地设置报告。

2、土地定级各因互因子作用分值，综合作用分值图，土地级别，农用地基准地价图。

（三）电子格式要求

电子文档统一采用Word格式，电子表格除要求提供Excel格式外，其它表格统一采用DBF格式，电子图件格式采用mapinfor格式。

六、组织领导

市政府成立农用地分等定级与估价领导小组：

组长*副市长

副组长*规划和国土资源局局长

成员由*市财政局、农发局、林业局、水利局、环保局、交通局、气象局的主管领导组成。

领导小组下设办公室，主任*（兼）。

七、工作要求

1、提高认识，加强领导。要充分认识农用地分等定级与估价工作的重要意义，切实增强责任感和紧迫感，加强领导，明确职责，保证各项工作组织部署到位。

农用地范文篇5

我国《宪法》明确规定，农用地的所有权只能归国家或集体所有，因此，我国的农用地流转包括农用地所有权通过征用或买卖从集体向国家以及在集体之间的转移和农用地使用权的转让和流通。

随着我国生产力的发展和人口的增加，为改善生态环境、优化土地资源配置、提高土地利用率、促进农业结构调整以及促进农民增收和农村经济发展、实现规模经营与集约经营，对农用地使用制度提出了更高的要求。我国农村土地承包经营是一定历史条件下的产物，农用地不具有流动性，这是与市场经济的发展不相适应的，也不适应农业资源的优化配置，农用地流转是社会经济发展的必然趋势。因此，分析农用地流转模式与机制，规范集体土地使用权流转对科学合理地配置农用土地资源，实现土地的有效利用，提高土地的经济效益，促进农业生产持续健康发展具有重要的现实意义。

二、我国农用地流转的形式

在实践中农用地流转的形式各种各样，本文根据其法律特征将农用地流转形式划分为农用地所有权流转和使用权流转两种形式。

农用地所有权流转包括国家征用和买卖两种形式。征用足指国家依据有关法规赋予的农用地征用权，对公共事业性用地向集体征用，实现农用地所有权与使用权同时转移，并向集体支付一定的征地补偿费。买卖是指集体经济组织在坚持土地公有制的基础上，将农用地所有权转移给国家或其他集体经济组织的行为，它是顺应市场主体平等要求，以土地市场价格方式参与交易，分为国家购买与集体购买两种。国家经营性使用农用地，应由国家向集体购买而不宜征用。

农用地使用权流转有出让和转让两种形式。农用地使用权出让是农用地所有者将农用地使用权在一定期限内有偿出让给农用地使用者，是农用地所有者同农用地使用者之间的流转，包括出让、出租、发包等多种形式。农用地使用权转让是农用地使用权的横向转移，是农用地使用者将农用地使用权再次转移给其他农用地使用者形成的农用地流转，是一种土地使用者与土地使用者之间发生的流转关系，包括转让、转包、转租、股份合作制、抵押、继承等多种形式。

三、我国农用地流转中存在的主要问题

1、农户在农用地流转中主体地位得不到保证

《土地管理法》中明确规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理”，明确指出农村集体土地所有权的主体是农民集体，但没有明确规定谁真正代表集体。集体经济组织、村民委员会都认为自身有充当主体的资格，都能在集体土地流转中行使权力，导致农用地所有权虚设、“责、权、利”不清、农民合法权益得不到落实和保证。有些地方政府利用行政手段强制征地或强买集体所有土地，使集体及农户处于被动地位，权益受侵犯，农民在土地使用流转中的主体地位得不到保证。

2、缺乏有效相关中介服务组织

土地流转中的中介组织是指在引导农户进入市场过程中，向农户提供生产性服务、流通性服务以及金融性服务的市场中介组织。其具体形式有土地信托服务中心、土地信托服务站、土地银行、土地流转协会以及农用地分等定级与估价机构等。目前，我国农用地流转过程中的中介组织还处于起步阶段，数量较少，区域分布不均，结构和功能不完善，职能缺失现象严重。许多土地流转的中介组织的运作方式明显带有行政色彩，影响了土地流转市场的正常发育和发展。

3、农用地流转市场发育不完善

农村土地资源市场化配置，是社会主义市场经济的客观要求，对完善农村土地制度，促进农村社会的转型和整个社会进步具有十分深远的意义。但目前我国农用地市场处于形成的初级阶段，发育滞后，还没有形成完善的市场体系，市场对土地资源配置的基础性作用发挥还不充分。市场发育水平地域差异大，竞争不足，价格机制不能充分发挥作用。

4、相关法律法规不健全，政府对农用地流转缺乏有效监管

与我国《中华人民共和国土地法》和《中华人民共和国农村土地承包法》相配套的农村集体土地使用权流转相关的地方性立法目前还不健全，致使农用地流转中出现的问题与纠纷的解决缺乏法律依据。农用地流转市场不规范也与农用地制度不完善、农用地交易规则等方面的法律法规体系不健全有直接关系。政府对农用地缺乏有效监管，土地交易隐形市场活跃、运用行政手段强制流转、随意转变农用地用途、撂荒闲置等现象严重。

四、完善农用地流转制度的对策

1、构建农用地流转制度的基本原则

党的十七大明确提出要坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。农用地流转必须严格遵守以下基本原则：

(1)依法原则

土地流转必须符合相关法律法规、土地利用总体规划和基本农田保护规划，不得随意改变农用地用途、撂荒或进行掠夺性经营，确需改变土地生产用途的，应依法报批。同时规范土地流转合同，制定各种流转合同样本，力求流转手续合法；规范，并依法保证合同各方严格履行合同。

(2)自愿、互利原则

要充分尊重流转双方当事人的意愿，特别要尊重农民的自主权，严禁任何形式的强迫命令。土地使用权的转包、租赁费，应由农户与受让方或承租方协商确定，并全部归具有土地承包权的农民所有，乡(镇)政府及村、社集体经济组织和任何个人不得侵占、截留。

(3)土地资源可持续利用原则

农用地流转必须坚持土地资源可持续利用的原则，通过调整土地资源的利用结构，优化土地资源配置、提高土地利用率，实现土地资源的可持续利用。

(4)经济、社会、生态效益兼顾原则

农用地流转的目的是优化土地资源配置，通过农业产业结构调整实现农民增收与农村经济发展，但决不能急功近利，只考虑经济发展而忽视社会与生态效益的协调。

(5)以市场为中心原则

农用地流转必须坚持以市场为主导的原则，引入市场竞争机制，减少行政干预，切实保障集体及农户的主体地位与合法权益。

2、完善农用地流转制度的对策

(1)建立农村社会保障体系

一方面在农村通过建立与完善农村合作医疗制度、最低生活保障制度、农村养老保险制度等等社会保障体系，减小农民对农用地的依赖性，使一部分有能力外出创业的农民从土地中解脱出来，为农用地流转创造条件；另一方面在城市要逐步建立务工农民社会保障制度，加快解决农民工的子女上学、工伤、医疗和养老保障等问题，解决进城务工农民的后顾之忧，使其所经营的农用地能够进入农用地流转市场。

(2)加强相关中介服务组织机构建设

中介服务组织在农用地的供给与需求之间起着媒介和桥梁作用，其职能是做好土地流转的各项服务工作，包括土地流转规划、农用地定级与估价、收集土地供求信息、项目推介、流转程序、指导和协助办理土地流转手续、档案保存以及调解处理各方关系。要积极营造中介机构健康发展的良好氛围，引导中介机构合法诚信服务；大力培育和发展中介服务组织，加快中介机构行业协会建设；加快信息化建设，构筑中介机构信息平台。

(3)完善农用地流转市场

完善农用地流转市场首先要明确各产权主体关系。权利和义务界定清晰，使转出与转入双方明确交易的农用地的产权状况；其次要规范农用地市场流转的程序，加强交易的管理，但政府部门在管理农用地市场流转过程中应注意简化程序，规范收费制度，避免导致农民负担的进一步加重；第三要搞好农用地分等定级和价格评估工作，客观、公正地评估出土地等级和市场价格，为农用地市场流转双方的公平交易提供科学依据，也为政府加强对农用地市场价格管理奠定科学基础；最后要实施多种农用地流转形式、拓宽市场流转渠道，逐步放开农用地流转市场。

(4)健全农用地流转相关法律法规

政府、人大等有关部门要建立健全农用地制度、农用地交易规则等方面的法律法规体系，积极推动和正确引导农用地资源配置方式由以计划为主向以市场为主的转变，指导农用地流转合同的订立，妥善调解和处理农用土地流转纠纷。用法律手段制止乱占滥用耕地和撂荒行为发生，控制非农用地规模，防范土地利用结构的宏观失调与土地流转格局的变形，保证农用地流转市场健康有序发展。

农用地范文篇6

一、充分认识加强设施农用地管理对促进现代农业发展的重要意义

近年来，我区坚定不移地实施都市现代农业五年规划，不断深化农业产业结构调整，大力发展以设施为主的高效特色农业，产业化经营水平大幅提高，农业生产、生活、生态三大功能得到显著拓展，农民收入大幅增加。特别是今年区委、区政府出台《关于推进农村土地承包经营权流转的实施方案》以来，我区农村土地承包经营权流转进程加快，各类市场主体投资发展规模化设施农业的积极性不断提高，设施农业面积持续增加。在新的发展形势下，加强和完善设施农用地管理，对于保障设施农业发展用地需求，拓展都市现代农业发展空间，加快现代农业发展步伐，促进农民持续增收和丰富市民文化生活都具有极为重要的意义。同时，也为防止以发展设施农业为名，擅自将农用地改为建设用地、扩大建设用地规模起到有效的遏制作用，以确保我区现代农业健康稳定可持续发展。

二、明确界定设施农用地范围

根据设施农用地特点，从有利于规范管理出发，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地。

（一）生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：

1、工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃（或PC板、塑料）连栋温室、钢筋水泥砖石结构（或竹木结构、早强水泥结构、钢竹混合结构）日光温室、塑料大棚、小拱棚(遮阳棚)、环境安全型食用菌房及进排水渠、配电室、机井管理房用地;

2、规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道运动场地）、畜禽有机物处置、挤奶厅、青贮池等生产设施及绿化隔离带用地；

3、水产养殖池塘、水产大棚温室、工厂化养殖、进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；

4、育种育苗所需的连栋温室、日光温室及基质处理车间、填盘装钵车间、播种车间和简易的生产看护房用地。

（二）附属设施用地是指农业项目区域内,直接辅助农产品生产的设施用地。包括:

1、管理和生活用房用地：指设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控及办公室、餐厅、厨房、宿舍、厕所等生活设施用地；畜牧养殖小区主要包括防疫室、消毒室、病死畜禽隔离室、饲料加工及办公生活用房。

2、仓库用地：指存放农产品、农资、饲料（包括干草棚、精饲料库）、农机农具和农产品分拣包装等必要的场所用地；

3、硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路用地。

三、区分用地情况，严格实行分类管理

（一）明确设施农用地管理方式。生产设施用地和附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），按农用地管理。

兴建农业设施的，经营主体应拟定设施建设方案，并与当地农村集体经济组织签订用地协议。涉及土地承包经营权流转的，应先行依法签订土地流转合同。兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，其中，生产设施占用耕地的，生产结束后由经营主体负责复耕，不计入耕地减少考核；附属设施农用地经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应按照省有关的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

（二）合理控制设施农业附属设施用地规模。根据农业有关标准和我区设施农业发展类型和特点，本着从严控制附属设施用地规模、减少对耕地占用与破坏的原则，对各类生产设施和附属设施用地按以下标准执行：

设施农用地项目用地最低面积标准为350亩，其中，规模化畜禽养殖用地比照《省畜禽养殖管理办法》确定的养殖规模，结合不同畜种用地参考指标合理确定。进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩；进行规模化种植的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模3%以内，但最多不超过20亩；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩；水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。

（三）严格把握设施农用地范围。在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划和国家产业政策，并依法办理建设用地审批手续。

在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，因设施农业项目发展需要，申请按建设用地使用土地的，可按建设用地管理，并依法办理建设审批手续。

（四）引导设施农业合理选址。根据农业发展规划和土地利用总体规划，在保护耕地、合理利用土地的前提下，积极引导设施农业发展。设施建设应尽量利用不在林地规划范围内的荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地，严禁占用基本农田。确需占用耕地的，也应尽量占用劣质耕地，避免滥用优质耕地，同时通过工程、技术等措施，尽量减少对耕作层的破坏。

四、严格程序，规范设施农用地审核

农业生产设施和附属设施的建设与用地，由经营主体向街镇提出申请，街镇以正式文件申报，并抄送国土、农业或畜牧部门，区政府定期召开领导小组会议进行研究和审批。规划城镇建设用地范围内，原则上不办理设施农用地手续。

（一）经营主体申请。设施农业经营主体要以农业龙头企业或合作社为主。经营主体应拟定设施建设方案，方案内容包括项目名称、建设地点、用地面积，拟建设类型、数量、标准和用地规模等（应明确区分生产设施和附属设施用地规模）；并与有关农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、补充耕地、土地复垦、交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，双方签订用地协议。经营主体需持以下材料向街道办事处或镇人民政府提出用地申请：

1、经营主体申请；

2、设施建设方案（附设施建设平面设计图）；

3、用地协议；

4、生产设施占用耕地的，附经营主体复耕协议书；

5、附属设施涉及占用耕地的，附补充耕地协议书；

6、涉及占用林地的，附《占用林地许可证》；

7、所在街（镇）土地利用总体规划图（局部）；

8、标注设施农用地规模的1:10000分幅土地利用现状图；

9、附属设施项目勘测定界图；

10、设施农业项目平面布置图；

11、标注附属设施占补平衡的1:10000分幅土地利用现状图。

（二）审核。申报材料经街镇初审合格后，报区农业或畜牧、国土资源部门审核。

（三）批准。经农业或畜牧、国土资源部门审核合格的，由区国土资源部门报区政府批准。

五、加强组织领导与设施农用地监督管理

（一）加强组织领导。为加强对设施农用地有关工作的组织领导，区政府成立由吴承丙同志任组长，袁长奎同志、王长元同志为副组长，区国土、农业、畜牧、执法等部门及各街镇主任（镇长）为成员的设施农用地管理工作领导小组，专门负责该项工作的组织领导、工作协调、督导检查等工作。领导小组办公室设在区国土资源分局。各街镇也要成立相应的工作领导小组和办公室，将业务精干、责任心强的工作人员充实到领导小组办公室，负责做好街镇设施农用地审核工作，确保设施用地审核工作扎实开展，为顺利实施设施农用地管理打好基础。

（二）切实加强设施农用地的用途管制。经营主体要坚持农地农用的原则，按照协议约定使用土地。设施用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。国土资源部门要切实加强对经营主体设施农用地经营行为的执法监管，农业部门要切实加强经营主体农业经营能力和土地流转合同履行情况的审查。

（三）建立设施农用地监管的共同责任机制。区国土资源、农业、畜牧部门和各街镇都应将设施农用地纳入日常管理，建立制度，分工合作，形成联动工作机制。区国土资源部门要会同农业、畜牧部门加强对设施农用地审核同意后的跟踪监管，督促指导设施农用地的土地利用，及时做好土地变更调查登记和台帐管理工作；街镇负责监督经营主体按照协议约定具体实施农业设施建设，落实土地复垦责任。

（四）设施农用地使用纳入土地巡查和卫片执法检查范围。区国土资源部门和国土资源所在土地巡查中要对设施农用地开展巡查，对不符合规定要求使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处；在开展卫片执法检查自查中，对设施农用地的利用进行合规性核实，不符合规定的，计入违法用地予以纠正和查处。

（五）严肃查处设施农用地中违法违规用地行为。区国土资源部门在设施农用地跟踪监管、土地巡查和卫片执法检查中，发现违法违规用地行为的，严格按照《市区人民政府关于进一步加强和规范我区土地执法监督监察工作实施意见》进行查处。

农用地范文篇7

1.生态农业方向生态农业是指以生态学的理论为基础的新型综合集约化农业，其通过利用农业生态系统内部的组成要素之间的相互作用关系，充分利用农、林、牧、副、渔之间的互动关系进行系统内物质和能量循环的生产活动，将农业生产与其他产业相互结合起来，从而使农业生态系统良性循环并达到农业生产活动的高产、优质、高效和低耗的目的。据相关研究显示，贵州省轻度以上石漠化面积占到全省国土面积的20．39%，中度以上石漠化面积占7．49%，全省均有不同程度的石漠化。当前，在贵州很多地区，由于植被破坏严重，石漠化程度不断加深，极大的影响了当地农业生产活动，同时造成了大量的农用地资源流失。因此，在当前的形势下生态农业发展方向是今后贵州省农用地开发利用的重要方向。

2.旅游农业方向旅游农业是以农业文化和农村生活文化为核心，依托农业生产内容、农业文化、现代天文科技、现代农业设施等，充分发挥各地生态环境、气候条件、自然景观等优势，通过规划、设计与施工，吸引游客前来观赏、品尝、购物、习作、体验、休闲、度假的一种新型农业与旅游业相结合的一种农业生产经营形态。目前旅游农业的主要形式有庄园农业、农家乐等形式，它们充分考虑旅游的基本要求，合理安排农业生产项目，结合新农村建设情况，打造一批精品线路，促进乡村旅游与休闲农业、森林旅游等快速发展。贵州省旅游资源丰富，风景秀美，并由于贵州特殊的地形和独特的气候，吸引了大量来自重庆、四川、湖南等地的居民来此休闲避暑，成为了旅游业新的增长点。据有关资料显示，贵州当地的农家乐、乡村旅游成为这部分游客的最终目的地，并且这种需求随着交通等基础设施的逐步完善而不断增强。因此，贵州省农用地的开发应用可以紧紧围绕旅游农业进行，充分吸纳就业，有效增加农民收入。

3.特色农业方向特色农业是指依据区域内整体资源优势及特点，突出地域特色，围绕市场需求，将区域内将独特的农业资源进行加工或者采用独特的加工手段将共有的农业资源加工成特有的农业产品，进而转化为特色商品的现代农业。从20世纪90年代开始，中国在特色农业理论和实践研究方面也取得了丰硕的成果，为特色农业的发展奠定了坚实的理论基础并提供了良好的经验借鉴。贵州省自然资源丰富，生物资源多样，资源环境差异化程度大，立体农业气候十分明显，适宜不同作物生长。有关统计数据显示，贵州拥有丰富的优质农业资源，占全国中草药品种种类的80%。如果充分利用资源优势，加大特色农业资源整合力度，积小成大，积少成多，将形成具有较强竞争力的规模优势。因此，贵州农用地的开发应用应该坚持特色综合开发的方向，通过发挥特色资源优势、整合内部和外部资源提高农用地的多功能价值。

二、开发应用的对策建议

1.建立健全环保法律法规，合理控制农用地开发应用当前我国法律体系中有《农业法》、《环境保护法》等相关法律法规对农业生态环境的保护和改善作出了相应的规定，但是由于各法律法规较为分散，并且对于农业生态环境的保护针对性不强。贵州是典型的喀斯特地貌，主要以岩溶地形为主，其所面临严重的石漠化问题。因此，贵州省必须制定针对性较强的法律法规对包括农用地在内的自然资源的开发利用进行规范，保护和改善农业生态环境，从而提高农用地的生态功能进而促进经济功能和社会功能的发挥。

2.控制农业生产自身污染，有效提高农产品生态价值相关资料显示，贵州省农业生产过程中对化肥、农药的依赖程度较高，使用量呈现逐年增多的趋势，导致农业生态环境遭到破坏、农用地土壤板结等问题的出现，从而影响农用地经济功能价值的增长。因此，在农用地的开发利用过程中要积极的推广科学合理的施肥和施药技术，采用有机肥和无机肥搭配、生物防治的先进技术，达到改善土壤物理、化学及生物性状以及病虫害防治的目的，最大限度的减少农业生产过程中造成的环境污染。

农用地范文篇8

关键词：农用地流转；三权分置；土地信托

1我国农用地土地信托发展现状与政策趋势

1.1我国农用地土地流转与土地信托早期实践。我国农用地土地流转工作一直在摸索中前行，全国诸多地区先后开展了农用地土地流转与土地信托的试点工作，具有代表性的即为湖南益阳与安徽宿州所开展的农用地土地信托业务。2008年，湖南省益阳市在草尾镇首次试行农用地土地信托流转。当地政府出资在乡镇设立土地信托机构，农民在自愿的前提下，将名下的土地承包经营权委托给政府的土地信托机构并签订土地信托合同，农业企业或大户再从信托公司手中，连片租赁土地从事农业开发经营活动。2013年10月，中信信托土地流转信托计划001期项目在安徽省宿州市落地，这是我国首单由持有金融牌照的信托公司作为受托人的土地信托流转案例。中信信托与安徽宿州市埇桥区政府合作，农户的土地经营权通过埇桥区政府集中后流转给信托公司，信托计划期限为12年。宿州土地信托过程主要分为三步：首先农户把土地经营权委托给村委会，村委会再委托给镇政府，镇政府再转而委托给区政府；然后区政府将土地经营权委托给中信信托；最后中信信托通过公开招标、竞拍等方式，租赁给农业企业等进行养殖种植，流转后土地拟建设现代农业循环经济产业示范园，实现环境保护型的现代农业。1.2我国农用地土地信托开展的政策趋势。随着我国市场经济的进一步发展，20世纪80年代实行的农村家庭联产承包责任制逐渐无法满足经济发展的需要。2014年中共中央通过的《关于引导农用地土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，推动我国农用地土地制度深化改革，在坚持农业土地集体所有的基础上实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。2016年，国务院办公厅了《关于完善农用地土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，进一步健全了农用地土地产权制度，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。相关政策的出台，在一定程度上为我国农用地土地信托的开展提供了政策依据与支撑。2017年10月31日，我国《农村土地承包法修正案（草案）》提交全国人民代表大会常务委员会进行审议，明确了集体土地权利划分为土地所有权、土地承包权和土地经营权，非集体经济组织的成员可以依法取得土地经营权。从政策到法律的变迁，不仅为我国土地权利流转提供了法规依据，而且为我国农用地土地信托工作的开展奠定了重要基础。

2我国农用地土地信托的实践意义

2.1利于探索农用地土地流转的创新方式。长期以来，我国土地的所有权变更受到了较为严格的限制。在此情形下，我国针对土地承包经营权流转的尝试一直没有停歇。除了进行直接土地承包经营权转让、转包、租赁、互换、征收等简单流转方式外，各地也探索进行一些较为创新的土地流转方式，如土地承包经营权入股等。但基于我国土地承包经营权的附属性、有期限性等特点，土地承包经营权入股的转让方式未能有效延续。基于此类情形，土地信托的出现能够跨越土地承包经营权入股的障碍，为探索土地依法流转提供了一条可以预见的创新方式。2.2促进农用地土地市场化开发。随着我国经济的快速增长，分散经营的农业生产方式已经难以适应当前的整体经济发展节奏。农业经济的跨越式发展要求农用地土地进行合理整合，开展大规模、集约化耕作，更多地体现出土地开发价值。农用地土地信托业务的开展，可以有效整合农用地土地资源，将原本分散经营的土地进行规划、整理，并集中生产耕种、开展集约化经营，促进农用地土地的市场化开发，实现农用地土地更大的经济效益。2.3改善农民经济收入结构。农用地土地信托除了具有前述社会效益以外，还可以通过这种创新流转方式改变农民的经济收入结构，增加农民的被动收入在总收入中的占比。通过土地信托的方式开展土地集约化经营，在提升土地经济效益的基础上，使农民的收入由原本单纯的作物销售收入变为“土地信托收益+务工劳动报酬”。而土地信托受托可以借由信托制度的灵活性将农民所获得的收益设计成“基础收益+浮动收益”模式，从而在一定程度上提高农民群体设立土地信托的积极性。

3当前我国农用地土地信托实践存在的问题

3.1信托主体的选定存在问题。3.1.1委托人主体认定不清。根据我国相关法律规定，农用地土地所有权归属于集体所有，但当前我国土地信托的实践中，信托财产并非土地所有权，而是土地承包经营权或土地经营权。根据《农用地土地承包法》的规定，我国农用地土地承包经营方式原则上是家庭承包，而家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。此种情形下，土地信托的委托人应当是享有土地承包经营权的农户。在法律层面，农户既不是某一确定的自然人，也不是依法登记注册的法人或其他组织，因此如何确认农户对外处分土地承包经营权及签署相应的法律文本的意思表示及行为效力尚不明确。如果农户确定以农户代表的形式对外处分土地承包经营权及签署法律文本，那么农户代表的确认是否需要经过农户内部特别程序、农户代表的权力范围如何界定，这些问题均未在当前法律规定作出明确规定。退一步而言，一旦农户中的相应成员未能选举相应的农户代表处理土地承包经营权处分事务，是否应当适用《物权法》有关“共同共有”的规定来认定农户家庭的所有成员对土地承包经营权系共同共有的法律关系，从而相应的处分行为及对外签署处分文件的行为则需要全体共有人一致同意方可有效。值得注意的是，在当前我国信托实践中同样会出现并非由农户或农民直接作为信托委托人的情形，往往是由农户把相应的土地承包经营权委托给政府、农民合作社等主体，再由相应主体担任信托委托人并与受托人签署信托文件。此种情形的产生，可以使得土地信托产品契合市场，一方面是因为信托机构分别与不同农户或农民签署信托合同或者进行谈判的成本较高，信托机构出于经济成本与效率的考量不愿接受少量农户个体委托；另一方面是因为我国当前的土地信托实践主要是由政府等公共部门进行推动，短期内在信托关系前端的一系列法律关系中尚难以脱离政府或类似角色进行的统筹与协调。这种情形下，农户与这些政府部门等主体签署土地转包或承包经营权转让的相关法律文件时，同样面临前述共有权利行使方式及代表问题。3.1.2土地信托的受托人适格性存疑。前述湖南益阳草尾镇土地信托实践中，受托人是由当地政府出资设立的乡镇土地信托机构所担任。虽有学者认可此类乡镇土地信托机构的担任受托人职责的正当性，但根据《国务院办公厅关于<中华人民共和国信托法>公布执行后有关问题的通知》（国办发〔2001〕101号）的要求，未经人民银行、证监会批准，任何法人机构一律不得以各种形式从事营业性信托活动，任何自然人一律不得以任何名义从事各种形式的营业性信托活动。我国法律法规尚未对“营业性信托活动”作出相关解释或界定，但可以肯定的是，从事营业性信托活动的机构通常会收取相关信托费用，或者以从事信托活动为主要业务。而湖南益阳土地信托实践中的乡镇信托机构系为本次土地信托工作的开展而设立的专门机构，必然以信托活动为主要业务，并且若需要维持自身存续与运行则必定会收取相关费用。由此看来，湖南益阳乡镇土地信托机构应当符合从事“营业性信托活动”的特点。然而，此类由乡镇政府为项目所需而设立的土地信托机构并没有获得监管部门所颁发的信托业务经营牌照，亦未取得中国人民银行或信托业监管部门的批准，故此类“乡镇土地信托机构”担任信托受托人的适格性仍然存疑。我国《信托法》并未强制要求所有的信托活动必须由持牌信托公司担任受托人。囿于我国信托观念在民间普及范围较窄以及民事信托业务发展缓慢的状况，各民事主体甚至部分法院对民事信托与民事等法律行为的区别无法进行有效区分。从这个而角度而言，除湖南益阳土地信托实践之外的其他土地信托实践大多以持有金融牌照的信托公司担任信托受托人，也可以算作一种受托人适格性风险规避的选择。3.1.3土地信托的受益人确定不当。当前我国土地信托实践中大多数信托的受托人为委托人本人，即所设立的信托为自益信托。例如前述中信•安徽宿州土地信托项目的委托人与受益人均为安徽省宿州市埇桥区政府，在中信信托向埇桥区政府分配信托收益后，农户需要依据与区政府签订的相关合同文本按照约定取得再分配收益。我国以非农户主体作为委托人的信托实践中，尚未出现拥有土地承包经营权的农户直接享有信托受益权的情形，这也在一定程度上增加了信托利益分配的中间成本支出，减少了农户或农民的土地信托收益。依据我国《信托法》的规定，委托人有权在信托文件中确定受益人。那么非农户委托人在设立信托时为何不指定农户或其他人为信托受益人呢？究其原因，当前土地信托实践中的委托人主要为继受了土地经营权的政府机构或其他组织，这些委托人自农户手中获取土地经营权时往往受到土地使用权转让合同的限制，并额外承担土地权利流转的对价支付义务，因此需要自行获取信托收益后留取能够覆盖对价和成本的资金，再将剩余收益另行依约支付给农户，导致了受益人设置鲜有其他尝试。3.2信托财产的认定及其限制。根据我国《土地管理法》及相关规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。正因为我国土地所有权及所有权流传的限制，当前我国农用地土地信托的信托财产不可能为土地所有权，但不同的土地信托实践对于信托财产的确定又不尽相同。实践中，有的土地信托将土地承包经营权作为信托财产，有的将土地经营权作为信托财产，还有的将土地使用权作为信托财产。在农用地三权分置改革政策落地之前，我国农用地土地仍然实行土地两权分置制度，即农用地土地所有权与的土地承包经营权相互分离，对应的“三权分置”制度仍然在政策探索与拟制法律草案阶段。既然我国当前无法以农用地土地所有权为信托财产设立信托，那么当前用以设立信托的财产只能是土地承包经营权或使用权，但囿于我国《物权法》《土地管理法》等法律法规对土地用益物权的表述并不一致，也直接导致了我国土地信托实践中对具体信托财产的界定不一。此外，土地承包经营权属于用益物权，应当从属于土地所有权并受到相应限制：一方面，用益物权的行使与流转存有期限限制，因此由此设立的土地信托期限不得超过剩余土地承包经营期限；另一方面，当土地所有权发生变更甚至消灭时，土地承包经营权势必会受到影响，而这些基于土地承包经营权所设立的信托同样会受到影响。3.3土地信托登记问题。我国《信托法》要求信托设立应当办理信托登记，并对特定信托采取了“信托登记生效主义”。那么根据现行法律法规，农用地土地信托的设立是否在办理信托登记方生效？根据我国《物权法》的规定，县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。然而《物权法》同时规定了“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立”，因此土地承包经营权并非以登记作为生效要件。基于此种情形，以土地承包经营权作为信托财产设立信托，是否需要办理信托登记手续呢？学者周小明博士认为，依据我国《信托法》第10条的规定，以“登记生效”的财产设立信托才需要办理信托登记手续，而以“登记对抗”的财产设立信托无需办理信托登记手续。然而，笔者对周小明博士的观点并不认同。根据我国《信托法》第10条的规定，对于法律法规规定应当办理登记手续的财产，设立信托时需要加快信托登记。该条规定并未区分作为前置条件的法律法规对信托财产的登记是发生物权变动效力还是产生对抗效力，因此只要是法律法规规定需要办理登记手续的财产，设立信托时均需要进行信托登记。如前所述，农用地土地承包经营权便属于法律规定需要办理登记手续的财产，故以承包经营权作为信托财产设立信托，需要依法办理信托登记。但是我国当前并未出台相关信托登记的法规制度，法律亦未明确何种登记才是《信托法》第10条所谓的“信托登记”。有鉴于此，虽然我国各地方及银保监会陆续推出了一些信托登记机构，但其主要是针对信托公司所发行的金融属性信托产品进行登记，并且尚未得到法律的认可或授权，故尚不能认定为法定信托登记机构，无法行使《信托法》第10条规定的信托登记职能。3.4信托公司同时提供金融服务问题。在前述中信信托土地流转信托计划001期项目案例中，土地信托设立后并由信托公司提供金融服务的模式下，实际上是信托公司成立了两个信托——其一是以土地承包经营权作为信托财产设立了土地信托，其二便是以资金类资产设立了资金信托，这两个信托同时由中信信托同时担任受托人，将“资金信托”所募集的资金投资于“土地信托”中。该模式能够在一定程度上解决土地开发经营的融资问题，但同一受托人在其管理不同的信托却应当受到法律的额外约束。根据我国《信托法》第28条规定，受托人不得将不同委托人的信托财产进行相互交易，但信托文件另有规定或者经委托人或者受益人同意，并以公平的市场价格进行交易的除外，受托人违反该规定造成信托财产损失的，应当承担赔偿责任。由此可以看出，该模式下中信信托将土地信托与资金信托的财产相互进行交易，除了应当按照公允价值进行交易外，还应当分别在两个信托的信托文件中就该事项做出特别约定或者分别取得委托人或受益人的同意，否则就是违反信托法的规定。当前信托公司作为受托人进行不同信托之间的交易时，是否依法取得了其余信托当事人的同意，是否按照公允价值进行交易，能否向信托利益相关人进行信息披露，这些都是实践中需要考虑的问题。而一旦未能顾及到这些问题，信托公司需要依法承担相应的管理责任，甚至需要对要造成的损失承担赔偿责任。

4我国农用地土地信托制度重构路径

4.1土地流转制度建设。农村土地信托作为采用信托形式开展土地流转工作的一种类型，其信托财产的归属既要符合我国土地法律法规的规定，又要满足信托相关规定的各项要求，而我国土地信托业务开展缓慢的主要原因即为土地所有权与用益权的归属与流转限制。因此在当前背景下，构建我国农用地土地信托制度的首要任务即为在法律层面探索我国土地权利流转的可行途径。基于我国以公有制为主体的社会主义经济体制，农用地土地属于集体所有的根基无法进行变更，故当前探索我国农用地土地使用权流转的方向是正确的。然而，根据我国《物权法》的规定，当前我国法定的农用地的用益物权仅为土地承包经营权，在“三权分置”制度实施以前，土地发包与转包都仅限于同一集体组织的成员，因此以土地承包经营权设立信托存在天然障碍。需要尽快以法律的形式分离出土地承包权与经营权，在保持土地所有权归属不发生变动的同时，建立较为流畅的土地经营权流转制度，从而为土地信托的业务开展奠定基础。4.2信托制度建设。4.2.1依法确定信托关系当事人。（1）信托委托人根据我国《信托法》的规定，信托关系的当事人包括委托人、受托人与受益人，其中委托人为信托财产或财产权转移给受托人之前的所有人。根据我国现行法律的规定，倘若委托人直接以土地承包经营权作为信托财产而设立信托，在家庭承包的情形下，委托人（即土地承包经营权人）应当为农户而非农民个人。如前所述，农户并非一个独立的法律主体，如果把农户看作是一个自然人集合体，那么受托人与委托人签署相关信托文件时应当确保全体权利共有人一并签署相关信托文件或做出授权的意思表示。否则在土地信托存续过程中，一旦信托农户中的部分未签署信托文件的成员主张原信托合同签署主体为无权处分，可能会给包含信托当事人在内的各方参与主体带来巨大的纠纷困扰。（2）信托受托人对于土地的受托人，在当前我国司法环境下应当坚持“以持牌信托公司为主、以其余民事主体为辅”的探索方式。具体而言，土地信托的受托人“以持牌信托公司为主”的主要原因在于：一方面，由于我国的金融监管要求，持牌信托公司的资本体量较为庞大，可以在一定程度上缓释土地信托创新模式而可能引发的风险；另一方面，信托观念在我国的普及尚未达到妇孺皆知的水平，即便是一些开展了土地信托实践的农村地区，参与土地信托的农民也只是把土地信托看作是一种与其他土地流转方式无异的创收方式而已，更未能对信托关系进行深入的了解，而对于我国中西部一些经济欠发达农村地区，农民对于信托法律关系的了解更是几近空白。因此，拟开展土地信托的相关地区政府以及参与其中的信托公司应当在进行土地信托业务探索与创新的过程中，适当加强对土地承包经营权人的法律关系解释及架构披露，保障其作为信托委托人的基本权利。土地信托的受托人“以其余民事主体为辅”的原因在于：一方面，《信托法》并未禁止信托公司以外的主体担任信托受托人，其余主体可以自由约定担任受托人并行使权利、履行职责；另一方面，随着我国经济逐渐发展，我国信托业务中对于民事信托开展的需求也愈来愈强烈，委托人往往并不需要专业的信托公司进行相应的财产管理，而仅仅是基于对受托人的信任将财产交付给受托人进行打理。因此，我国的信托业在借助次级债投资业务发展的黄金时期已逐渐成为历史，应当逐步探索多元化、多类型的信托活动，将信托法律观念逐步运用到金融领域以外的更加广泛的民事活动范围中。4.2.2土地信托登记制度的建设完善。如前所述，开展土地信托业务需要依法进行信托登记，而我国当前并没有法律认可或授权的信托登记程序或配套制度。信托登记的探索方向主要有两方面，一是进行统一登记，即建立一个专门用来登记信托法律关系的机构或部门，对全国性信托行为进行统一登记与公示；二是将当前信托登记程序分散到相应信托财产对应的登记部门，在原有登记手续的基础上额外增加一项信托备注，以此区别传统的物权登记。笔者较为推荐前述第二种信托登记制度建设方法，即依托原物权、股权等相应财产的登记机构建立“分散信托登记制度”。相较于“统一信托登记制度”而言，“分散信托登记制度”无需另设专门的信托登记机构，仅需在信托设立过程中，信托财产进行物权登记手续时额外注明该变更登记系由信托行为所引发即可，能够较大程度地节省信托登记成本。而倘若实施了“统一信托法登记制度”，不仅需要在全国各地设立信托登记受理部门，还可能出现信托登记递交的材料与信托财产物权变更登记材料不一致的情形，此时若信托登记机构与传统物权登记机构无法实现登记信息共享，极易引发登记事项纠纷及效力瑕疵。

5结语

我国土地信托是我国土地流转机制探索的重要方式与途径之一，但在当前的法律框架下，土地信托业务的开展一方面会受到土地权利性质的限制，另一方面还会受到信托制度不完善所带来的束缚。但随着我国经济的快速发展以及城乡一体化的不断推进，包括政府、农民、信托机构等各主体对于农用地信托活动的开展需求将会不断累加，并在法律允许的框架下不断进行创新尝试。与此同时，我国法律法规中不适应新国情的部分也应当相应调整，并与土地创新实践活动相互促进、相辅相成，为推动我国经济发展、提高国民生活水平共同发挥重要作用。

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农用地范文篇9

这种由于历史原因形成的不合理已引起越来越多的有识之士的关注和政府管理部门的反思。在市场经济条件下，如何确保经济和社会可持续发展对资源的合理利用，如何切实保护农民的土地财产权，维护集体土地所有者的合法权益，促进农村的社会稳定，已成了从中央到地方各级政府普遍关注的热点问题。笔者以为，在《宪法》承认农村集体土地所有权与国有土地所有权并存的今天，国有土地、集体土地不同的“出身”不应该影响各自主体产权的地位。如同国家对城镇国有土地使用权拥有土地处置、收益等相应权利一样，农村集体土地的处置、收益权也应交还给集体土地所有者。两种产权，纳入同一市场，可促使其互为补充，共同发展，这是本文立论的基础。下面，本文将就集体建设用地流转管理方面存在的几种矛盾作些剖析，并结合实际谈谈对策。

一、当前面临的主要矛盾

（一）在城市化进程中大批集体土地转为国有与离开土地的农民进城后缺少基本生活保障之间的矛盾

新《土地管理法》实施以来，随着城市化进程的加快和土地用途管制的逐步到位，在城市规划区内各功能区的划分越来越具体。而所有权则体现为单一化。以近郊工业园区为例，按现行政策，这类项目用地必须使用国有土地。考虑到招商引资的“门槛”问题，一般工业用地地价普遍较低，而地方政府在这其中又不可能贴补资金，因此，牺牲较多的往往是集体土地所有者的利益。这种情形类同于20世纪70—80年代初各种乡镇集体企业大规模兴起时。所不同的是，乡镇集体企业以低成本取得地价，以后土地增值部分的产权仍界定为乡镇集体所有，而且从理论上讲，每一个集体经济组织成员都将有可能享受未来土地增值所带来的利益。而现行工业园区以低成本取得地价，源源不断的增值部分却名正言顺归企业（转化为利润）及国家（转化为税收）所有。虽然出让金的大部分返还给了乡镇，但一次性较低的补偿费不足以解除失去土地后的农民长期的后顾之忧。

不少农民虽然进了城。但由于种种复杂的历史原因，使他们在诸如就业机会、社会保障等方面不可能真正与城市居民享有同等权利，由此造成这一大批“非农业人口”进了城却离不开村。为了维持基本的生活，出租、买卖宅基地等隐形交易现象就产生了，客观上造成了城乡结合部土地管理上的混乱。且大量农村待业人员的存在也成了潜在的社会不稳定因素，反过来，又加剧了农村人多地少的矛盾。

（二）集体建设用地流转主体的约定性与流转方向客观上的要求多元化之间的矛盾

集体非农建设用地使用权流转受现行法律规章的制约，一般都严格设定了范围：①地域范围在规划区以外；②使用主体为同一集体经济组织内部，一般外来经济成分原则上要求使用国有土地。但实际操作中，往往陷入两难境地：首先，从主观意愿来讲，乡镇集体经济组织希望在更大范围内盘活存量资产，确保集体土地资产利益实现的最大化；其次，从客观条件来讲，既然承认集体建设用地是一种资产，它必然要随同其他资产进入市场。而在资产盘活中，必然不可能受“同一集体经济组织”的限制。以湖州市为例，改革开放以来，个私经济、民营企业发展迅猛，使用集体建设用地成本低、方法灵活等优势吸引了一些尚处在资本原始积累阶段的小型作坊式企业。因此，跨村跨乡镇承租、受转集体存量建设用地（连同厂房、机器设备等）的现象相当普遍。如按现行习惯做法，所有这些项目用地都要先征为国有再补办出让，企业不堪重负，乡镇集体经济组织也没有积极性。此外，抵押作为一种准转让行为，集体建设用地随同地面建筑物一并抵押时，一旦抵押权实现，也涉及集体建设用地跨越“同一集体经济组织”进行流转。因此，在当前法律己允许国有土地使用权的使用主体扩展到境内外所有经济组织或自然人的情况下，对集体非农建设用地使用权流转，在强调规划协调、用途管制前提下，也不应该人为设置障碍。客观存在的实际要求我们在设定集体建设用地使用主体时应有所突破。

（三）农村村民一户一宅政策的硬性规定与实际上随着大量农民离乡进城而带来的宅基地被动连同私房买卖现象之间的矛盾

新《土地管理法》明确规定，农村居民只能一户一宅。且法律严禁宅基地买卖。在城郊结合部，如涉及全队（组）农转非，宅基地通过整体置换、复垦的，就不存在宅基地买卖问题。但大部分远离城市的乡村，村民或异地打工进了城市，或投亲靠友离开了故土的现象不同程度存在着。在变卖房产中，势必涉及宅基地转移。据前几年调查，集体土地流转中占相当比例的就是宅基地的买卖；此外，在各种经济活动中，以农村村民私宅进行担保、以致担保实现时法院裁决房产（连同宅基地）过户的现象也不在少数。虽不合法，但却在情理中，因为宅基地上建造的房屋属于农民的私产，是农民投资所形成的。如简单规定为“不予办理”，一是剥夺了农民住房的私有财产权，人为制造房与地的分家；二是客观上纵容了私下买卖行为（在政府部门“不予办理”的同时，不少城市居民以低廉的价格购得乡村农民住宅作为别墅，就是例证）。但如按现行做法补办出让，则矛盾更多：一是征用主体难以界定；二是土地补偿难以到位；三是不便于管理-规划区外村民住宅群中夹杂着零零星星的国有土地，这些零零星星的国有土地，往往会成为集体管不了、国家又管不好的管理“空白区”。

（四）集体土地所有权变更补偿低与改变用途后（尤其是征为国有后）带来巨额土地收益之间的矛盾

以集体建设用地使用权从村级所有变更为乡（镇）级所有为例，一般对所有权的界定是按照原集体企业的隶属关系：企业原是乡（镇）投资兴建的，土地界定为乡（镇）级所有；是村投资兴建的，则为村所有。然而，20世纪七八十年代乡镇企业在起步阶段办理使用手续时，对农民的补偿是极其有限的，且方式多样。有的仅以安排村民进企业的方式处置。企业一旦转制，这些村民大多又回到了村里，这使乡镇集体对村级集体（包括农民）的土地安置补偿往往落了空。所以，这个问题如处理不妥，就侵犯了村集体经济组织的利益；另一种情况是规划区内土地征为国有的（尤其是规划一旦确定为商贸、房地产用途的），往往所有权一转变即地价猛涨。同一宗地，无期限的集体土地所有权征地补偿低，而所有权变更后一定年限的土地使用权价格高，这前后巨大的反差刺激了集体土地所有者。于是，一方面在企业补办征用手续时，集体土地所有者抵触强烈；另一方面，规划区内集体土地新的私下流转现象又频频发生，包括乡镇政府擅自改变土地用途，进行房地产开发、建造商业用房私下转让、出租等案件时有发生。

（五）集体资产的捉襟见肘与集体土地收益使用的随意性之间的矛盾

乡镇集体企业发展走过了20多年的历程，其发展也有类似于国企发展的阶段与过程。到进行转制时，集体经济三大资产中，货币资产匮乏，固定资产也差不多折旧光了，所剩的就是土地资产，它成了加强农村基础设施建设、土地整理开发、保证农村社会长期稳定、增加农民收入的最重要的资金来源。然而，长期以来由于农村集体土地所有权主体被虚化，乡（镇）政府作为最基层的一级国家行政机关与乡（镇）资产管理委员会作为集体土地所有权产权代表两者之间的关系容易被混淆，其结果往往导致集体建设用地流转收益最后成了补充乡（镇）财政不足，用于支付机关干部工资福利的财源，而失去了土地的农民的后顾之忧仍然没法解决。同时，相比较国有土地收益由土地管理部门、财税部门实行严格收支两条线的管理及制约机制，乡镇集体土地收益的使用缺乏相应的制约与监督。

二、主要对策

市场经济条件下，土地管理部门作为城乡土地统一管理者，其职能除了以土地利用规划和建设用地年度使用计划来统一协调城乡土地的规划利用以及计划利用外，主要还在于对土地市场的培育和规范：通过制定相应的游戏规则、公开办事程序、设置入市条件等，来规范各类土地的市场行为，以确保国有、集体土地资产利益实现最大化；同时，通过合理分配和调节土地收益，确保各种土地权利人的合法权益。

（一）以用途管制为龙头，以税费调节为手段，确保集体土地所有者在处置权上的公正地位和在收益上的利益实现

正像通过企业转制来打破所有制的界线，使无论是国有企业还是民营企业都将处在同一起跑线上公平竞争一样，土地进入市场的条件也不应区别“出身”。具体而言，国有土地、集体土地应进入同一市场，共同受规划、税收的调控和建设用地年度计划的约束。

首先，应把“征用”范围严格限制在法律所规定的“公共利益需要”内；除“公共利益需要”外，需要将集体土地转为国有的，必须按等价交易的原则，由政府以市场价予以收购。以避免将“征用权”内涵和外延任意扩大，造成对农民集体土地所有权永久性的侵害。

其次，为确保集体经济组织凭借土地所有权获取源源不断的土地收益，就必须保证集体建设用地拥有一定库存量。在土地利用总体规划划定的建设用地范围内应留出一定比例保留集体土地所有权的工业小区、个私园区用地，由集体经济组织进行配套建设（报批程序依法进行），用以储备。既可解决企业用地成本过高的矛盾，又保证了农村集体经济组织拥有源源不断的土地收益，以确保广大农民的增收和农村社会的长治久安。

再次，对受转主体的限制应尽可能打破界线，使用集体建设用地，不应受所有制、区域的限制。除国家法律明确规定必须使用国有土地的以外（列出用地目录清单），一般经济组织和个人都可以选择使用集体建设用地。

最后，集体建设用地流转所带来的土地收益应合理分配。一般而言，国家不参与分配。但可通过收取级差地租和土地增值税等形式获取国家在基础设施建设、环境发展方面投入的相应回报。

（二）以市场价格为基准，以各种细化的权利为依托，尽快建立完善集体土地基准地价体系及相应的地价评估体系

土地作为特殊商品进入市场的核心问题就是产权的明晰和价格的确定。但目前，我国的基准地价体系是相当不完整的，占据建设用地半壁江山的集体建设用地使用权，由于产权本身一直未被承认，在价格体系上更是空白，典型的例子是《担保法》规定，集体土地不能单独设定抵押权，只有在房产抵押时，土地才可随之抵押。因此，要将集体土地推入市场，当务之急是要尽快细化各种权利，建立相应的地价体系及地价评估体系。具体如下：

集体建设用地使用权转让（含作价入股）及其转让价格。适用于保留集体所有权不变的集体土地内部转让价格。

集体建设用地使用权租赁及其租赁价格。适用于短期出租，以支付租金形式支付土地收益。

集体建设用地使用权抵押及其抵押价格。适用于以集体土地抵押融资时设定的价格。

集体农用地转为集体建设用地及其补偿标准。适用于办理集体建设用地使用权手续时，对承包农户和集体经济组织的补偿。

集体建设用地转为国有建设用地及其补偿、征购价格（不包括因公共利益需要而征用土地）。主要是一次性对终极所有权的收购价格，除了对承包农户、集体经济组织的补偿及安置，还应包括凭借土地所有权，在用途改变后永久性对该宗地所能享有的预期收益权价格。而且，这个价格不应由用地单位来支付，而应由未来的土地所有者-国家来支付。现在有一种比较普遍的说法，把工业用地以较低的成本出让的原因归结为降低企业用地成本、降低招商引资的门槛。这话其实混淆了一个最基本的概念，即企业购买的是一定年限的土地使用权而非所有权，国家要让利给企业，不能以慷集体土地所有者之慨作为代价。

（三）以规范管理为手段，以推进土地市场一体化为目标，将集体建没用地流转纳入统一、有序、公开的市场管理轨道

为了推进集体土地的集约、高效利用，培育公正、公开、公平的有形市场，逐步实现以市场规则来配置集体土地资产的目标，同时也为了拓宽建设用地的供应渠道，缓解用地压力，必须将集体建设用地纳入到统一的市场，充分利用国有土地市场运作的固有机制及信息渠道，真正实现两种产权、一个市场的管理。

首先，要把好储备关。农村集体经济组织对集体土地资产进行经营管理，通过工业园区等建设，使存量建设用地达到一定保有量，以供应市场的用地需求；也可通过土地置换、收购等方式储备集体建设用地。

其次，要把好供应关。积极探索运用市场机制来促进集体建设用地流转的有效途径。在土地有形市场，要逐步建立和完善公告、公示等制度，尝试引入招标、拍卖等行之有效的供地方法。

最后，要把好地价关。为了体现公正、公平，流转价格应委托有资质的土地专业评估机构进行评估。同时，应合理核定土地增值额及应上缴的增值税、费。

（四）以规范资金管理为“抓手”，确保集体土地收益在促进农村经济发展、农民增收和农村社会稳定方面发挥作用

集体土地流转收益原则上应专款专用，主要用于被用地农户的安置补偿，乡镇基础设施建设，公益事业发展，土地开发整理以及包括兴办企业在内的投资等，为集体经济组织所有成员谋求源源不断或直接或间接的收益。

资金的收缴直接在项目报批中完成。按规定的比例分配给相应的集体经济组织。

集体土地收益要设立资金专户，严格执行收支两条线管理办法。资金使用要接受集体经济组织所有成员的监督，严禁移作他用；

建立相应监督机制，增加集体土地收益收支管理上的透明度，促进基层的廉政建设。监察部门、土管部门、财政部门，应按各自权、责加强对流转的管理和监督，以防止侵犯农民利益及腐败现象的产生。

（五）以制度创新为前提，以依法行政为保障，尽快制定相关的法律规章

市场经济从根本上讲是法制经济，没有相应的法律规章及制度作保障，就不可能从根本上维护土地权利人的利益。

首先，要尽快制定集体建设用地流转管理的办法，内容包括范围、形式、程序等，以平衡区域范围内的政策，规范面上的工作。

其次，应尽快健全完善相应的土地登记制度，实现用前、用中、用后的全程管理，解除用地者使用集体土地的后顾之忧，保障各种权利人的利益。要细化各种权利，完善各项登记，如土地收益收缴情况、抵押情况等。

更为重要的，为了使集体建设用地流转纳入有形市场轨道规范运作，最终还必须有法律规章的保障。否则，一旦涉及诉讼等。政策毕竟不能代替法律，土地使用者也缺乏安全感。集体建设用地大量流转的客观存在呼吁着相关法律法规的尽早出台。

农用地范文篇10

关键词：非法占用农用地罪；行为特征；司法治理；策略

农用地的非法占用和大量毁坏，威胁着人类社会可持续发展。规范农用地利用行为，减少因非法占用农用地造成的次生环境问题是政府的重要责任。从1997年的“非法占用耕地罪”到2001年刑法修正案(二)的“非法占用农用地罪”，有效地阻止了对土地、林地、草原等农用地的破坏行为。然而，目前对非法占用农用地罪的研究仍多限理论层面，专门针对非法占用农用地刑事案件的实证研究较为缺乏。而且，少量实证研究层面的研究仅限于行政机关人员或者司法工作人员对经办案件的经验总结，存在覆盖地域小、样本数量少、代表性不够等问题。为此，笔者拟以中国16个省(市、区)2003—2014年间200份非法占用农用地罪案件的判决书为样本①，对非法占用农用地案件的整体情况与司法适用现状进行分析，从而为预防和惩治非法占用农用地犯罪行为提出立法和司法方面具体的可操作性建议。

一、非法占用农用地的主体及其行为特征

200个非法占用农用地案件样本囊括贵州、河南、四川等16个省份，涵盖2003—2014共12个年份，案件数量在2009年达到高峰，随后迅速减少，但自2011年以后，数量又开始往高处爬升。这种波浪式发展态势表明非法占用农用地的行为并未得到有效控制。案件发生地排名前五位的是河南、四川、陕西、贵州和湖南，共占总案件的78%，其中仅河南就占24%，与其人口稠密、土地需求较大有关。就西南地区的省份来看，云南、贵州、四川三省案件高达72件，占总案件的36%。这与其山地众多、森林资源丰富有关。河南与陕西的案件高达79件，占总案件的39.5%，与当地丰富的煤矿资源密不可分。

1．犯罪行为主体与对象

被告人主要分为三种类型：年满16周岁并具有刑事责任能力的自然人(主要为农民)、单位(法定代表人、项目直接负责人)、村民委员会。200个非法占用农用地案件中，自然人犯罪有179件，占89.5%。单位犯罪有21件，占10.5%。以村民委员会为被告的案件有4件。根据《土地管理法》第四条第三款的规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。从统计分析结果来看，200个样本案件中未发现农田水利用地和养殖水面被非法占用的案件，只有耕地、林地和草地成为非法占用农用地罪的犯罪对象，其中，有非法占用林地案件109件、非法占用耕地案件86件、非法占用草地案件5件。非法占用林地和耕地，占全部案件的97.5%，是非法占用农用地犯罪行为的主要对象。另外，在非法占用耕地的案件中，有36个案件基本农田被非法占用，占该类别案件的42.86%。由此可见，尽管中国土地行政和刑事立法对基本农田的保护制定了严格的法律政策，但非法占用基本农田现象仍然比较普遍。

2．犯罪行为类型与原因

非法占用农用地行为可以归为三种基本类型：其一是将农用地转为建设用地，如建厂、建房、建设水电站等；在农用地上进行矿产资源开发活动，如采矿、采砂等也可认为是转为建设用地。其二是将耕地转为其他农用地，如开垦林地、挖塘养鱼等。其三，转为其他用途，如毁坏、堆放、取土等，使农用地无法进行农业生产。统计结果表明，将农用地转变为建设用地案件有118件，占59%；转为其他农用地的案件有55件，占27.5%；转为其他用途的有27件，占13.5%，农用地以各种变相形式转为建设用地现象尤为严重。为谋取经济利益而非法占用农用地的案件共180件，占总数的90%。非法占用农用地罪的犯罪原因主要是直接利用农用地自身价值或其内含价值，短期内取得巨大收益。“以非法占用农用地为代价可以获取成本的节省，农用地的自身价值与其内部财产性利益大。”[1]尤其是森林、矿产资源丰富的省份，无需较多经济投入，就可以开采煤、锰等资源，短时间内即可牟利，经济效益高。村民委员出于“政绩”动机，为避免集体土地闲置，将土地出租获得经济价值，将所获收益分给成员。部分农民和防护林管理人员“贪图眼前利益，法律意识淡薄”，为了增添收入，进行垦荒或将林木砍伐后建造房屋或改种经济作物，非法占用农用地以获取不当收益。

二、非法占用农地行为司法治理与缺失

从案件审判的角度出发，将200个非法占用农用地案件相关统计数据和具体审判实践与环境法、刑法的相关理论相结合，从犯罪事实认定、刑罚适用(法律适用和量刑)两方面对非法占用农用地刑事案件审理中的具体问题进行研究分析。

1．犯罪事实认定及其缺失

对非法占用农用地的认定，可以从“非法占用耕地、林地等农用地”和“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”两方面的犯罪事实进行分析。对“非法占用耕地、林地等农用地”的认定，司法解释并未明确规定。理论界关于“非法占用”存在理解上的分歧。有学者认为，“非法占用农用地，是指未经审批、登记、核发证书、确认土地使用权等法律规定的程序，或者使用欺诈等不正当手段取得使用权等，违反土地利用的总体规划或者计划，擅自占用耕地、林地等农用地的行为。”[2]一般认为应包括三种形式：未经批准而擅自占用农用地；少批而多占(即不按批准或超过批准)用农用地；以欺骗手段骗取批准农用地。在200个非法占用农用地案件中，少占多用有4件，欺骗手段有1件，未经批准形式最为常见，占案件数量的97.5%。其原因主要有以下几点：一是缺乏法律意识，在不知土地的占用需要批准的情况下犯罪。二是农用地之间没有明确标识，只能根据外观或者传统的利用方式判断农用地的性质。三是在招商引资、招标背景下，相应的批准手续默认由村委会或乡政府代为办理。四是相关部门监督办理批准手续的工作不到位，导致非法占用农用地行为的长期存在。另外，社会历史原因致使地域性未经批准而非法占用农用地的行为盛行。需要注意的是，“处于办理手续过程中”在司法实务中也被视为未经批准。这是因为非法占用农用地罪的一个显著特征，就是该行为的行政违法性。只要未完全办理占用农用地手续而先行施工的行为，就符合非法占用农用地罪的构成要件。因此，对于农用地性质的判断，应该先以土地登记为准，登记不明时，应以实际的状况进行认定。对“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”的认定，相关专业机构鉴定情况如表1所示：关于农用地的三个司法解释，分别对“造成耕地大量毁坏”、“造成林地大量毁坏”、“造成草原大量毁坏”的认定进行了规定。尽管三者关于“大量毁坏”的认定上略有区别，但都将造成耕地、林地和草原种植条件严重毁坏或者严重污染作为认定的标准。然而，在司法实践中如何认定耕地、林地或草原遭到“严重毁坏或严重污染”，既没有规定相关的鉴定机构，也没有规定鉴定的标准和鉴定的程序。可以看出，200个案件样本中，125个案件裁判文书中明确指出了鉴定机构的名称，但涉及鉴定机构众多,主要鉴定机构有国土资源局、林业局、林业调查规划队、林业司法鉴定中心；其中鉴定土地毁坏程度的机构有农业保护监测站、土壤肥料研究所、农业局等。其中有2件关于国土资源局是否享有鉴定资质争议的案件。争议较大的是鉴定机构是否享有鉴定资质、鉴定报告是否符合鉴定的标准和鉴定的程序、鉴定报告的认可度等。首先，依据《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》的规定，国土资源局享有指派工作人员对毁损的耕地进行勘测后作出鉴定意见书的资质。其次，《非法占用耕地造成种植条件严重毁坏认定办法》进一步明确国土资源行政主管部门可以委托专业检测机构进行检测或者认定，但专业检测机构并没有相应名录，认定报告只需国土部门的认可，缺乏相关监督。再次，《办法》虽确定了地面硬化、耕作层破坏两种毁坏类型以及不能用于涉及人体健康的农作物种植的严重污染的类型，但存在“对于三种类型的具体定义、类型判断没有明释；毁坏程度没有进一步细分，即没有毁坏的等级标准；耕地的恢复成本和恢复难易程度没有考虑其中；不同质量的耕地没有区别对待等缺陷。”[3]此外，对于耕地毁坏的认定设置了前提条件，即必须非法占用耕地进行非农建设，且达到了法定的面积才会进行认定。若是合法占用的情况如何处理，并未提及，是另一缺陷。

2．刑罚适用及其缺失

在200个非法占用农用地案件中，一审案件有194件，占总案件的97%；上诉案件有6件，占案件总量的3%，并且无再审案件。上诉案件维持原判有4件，占上诉案件的2%。2个改判案件均因量刑过重提起上诉，法院在综合考虑被告人犯罪情节后，改判适用缓刑或者减少罚金。表明非法占用农用地上诉率低，再审率为0，案件审判质量较高。在200个样本案件中，有189个案件被告被判处有期徒刑，占样本总量的71.59%；28个案件被告被判处拘役，占样本总量的10.61%。司法实践中，由于非法占用农用地并造成农用地严重毁坏或者严重污染，一般情况下，土地恢复费用往往较高，所以大多数案件的被告人被判处有期徒刑。非法占用农用地案件中有259个被告人被处以罚金，占被告人总数的98.11%。换言之，除免于刑罚的5个被告人，其他被告人都被科处了罚金。有42个被告人被单处罚金，占被处以罚金刑被告人总量的16.22%。有217个被告人被并处罚金，占处以罚金刑被告人总量的83.78%。从样本案件量刑情况看，判处的罚金数额波动幅度较大，最低为1000元，最高达700000元。各地的裁判标准仍有较大差距，在犯罪情节基本相同的情况下，被告人被判处的刑罚存在较大差异。这是因为刑法只是笼统规定“并处或单处罚金”，并没有确定罚金数额，实务中罚金刑的判处主要依靠法官进行自由裁量，但这种无限额罚金制度既缺乏可操作性，也极易造成法官量刑的不统一。非法占用农用地案件被告人普遍认罪态度较好，能够坦白交代，认识到自己行为的社会危害性，有悔罪表现，并且绝大部分被告人为初犯。在264个被告人中，共有19人有自首情节。在量刑情节上，非法占用农用地罪有一些有别于其他犯罪的情节，如积极赔偿生态修复费、能主动将毁坏农田予以复耕、积极预交赔偿款等等。在司法实践中，根据刑法规定，未经批准将一种农用地转变为另一种农用地同样可能构成非法占用农用地罪，这种非法占用的情形是否可以作为一种量刑情节，司法实践还不统一。笔者认为，在目前的制度背景下，此类情节应当被视为量刑情节予以考虑。针对环境刑事犯罪，存在旨在恢复被犯罪行为破坏的环境资源的非刑罚处置措施，即环境刑罚辅助措施。在司法实践中，非法占用农用地罪的刑罚辅助性措施主要是以恢复土地原状、种植林木等方式赔偿受害单位损失。在判决中通常会明确被告人在某个时间之前，完成土地的恢复、林木的种植等，但对于验收单位、验收标准、验收时间等没有明确。另外，刑罚辅助性措施的执行与刑罚的执行之间如何衔接，也存在一些问题。如马某非法占用农用地罪案件中，要求被告在刑满释放后三年内以种植林木的方式，赔偿因非法占用农用地行为给受害单位造成的损失。这样判决的合理性值得商榷。从目前的刑事司法实践看，对非法占用农用地犯罪人判处的刑罚以主刑为主，法院适用刑罚辅助性措施的运用较少，判处的罚金数额波动幅度较大，需要对自由刑量刑幅度、量刑标准进一步研究从而规范法院裁量行为，保证量刑均衡，维护司法统一。如何在非法占用农用地刑事案件中合理运用刑罚辅助性措施仍将是今后需要继续研究的课题。

三、非法占用农地行为司法治理的优化

农用地的保护关系到中国的粮食安全。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对农用地实行特殊保护，是中国土地管理的基本政策。将农用地转为建设用地和其他用途等违法行为规定严格的刑事责任，对于防止建设规模的无序扩大、合理开发利用土地、稳定农业生产、维护粮食安全，等方面具有重要意义。对非法占用农用地的行为，一方面要做好农用地保护政策的法律宣传，另一方面，要根据具体行为动机依法依规进行治理。

1．加强源头预防机制和专项治理

首先，非法占用农用地罪造成的往往是公共资源的损害，且这些损害长期才得以修复，加强对非法占用农用地犯罪相关的法制宣传和预防，才是减少犯罪、保护农用地资源的关键。要加强农用地保护政策的法律宣传，增强民众的法制观念。在农用地间设置明确的界碑与标识也是当前预防占用行为的重要环节之一。只有明确了农用地的界限，存在明确、可识的参照物，才能使民众明确认识农用地的性质并更好地予以保护。其次，非法占用农用地案件不仅多发于经济相对落后、资源丰富的边陲地区，也常发生于人口数量众多、土地较少的地区。根据不同地区的不同特点，土地管理部门及国土资源部门等行政机关既要做好占用农用地的审批工作，又要采取有针对性的具体措施予以监管，如做好土地占用的隔离线等，及时遏制非法占用农用地的行为。既要预防，又要监管，双管齐下，才能从源头上减少非法占用农用地的行为。

2．区别运用相应的行政或司法处罚

当前，出于谋取经济利益的动机，以各种变相的形式将农用地转为建设用地的现象比较严重，只有加强对非法占用农用地的法律规制和司法处罚，方能筑牢粮食安全的最后防线。不过，就200个非法占用农用地的样本而言，有些案例是否需要规定刑事责任予以规范，值得进一步研究。根据现行立法，未经批准将一种农用地转变为另一种农用地同样构成非法占用农用地罪，但是，有49例案件是农民将一些荒芜的林地开垦为农地，在多数情况下，属于土地资源的合理开发利用行为，如果仅仅因为未办理行政审批手续而被法院认定为非法占用农用地罪，虽然在法律适用上是正确的，但是从法律效果来看，将此类行为认定为有罪，确有与非法占用农用罪立法原意相悖之嫌。而对超过土地使用权的使用期限而未办理继续使用农用地手续的2个案件，是否属于刑法第三百四十二条所规定非法占用农用地的形式，值得研究。未办理相关的继续使用农用地手续，只是违反了相关行政管理法律法规，如继续按原用途使用农地，不能被认定为“改变被占用土地用途”，因而不符合非法占用农用地罪的犯罪构成。另外，非法占用农用地罪中的闲置农用地问题，涉及到对农用地的解释。因为运用实质解释方法，长期被闲置的规划中的耕地，并不完全属于刑法中的耕地。当农用地的非法占用达到数量的定量值以上，并造成其严重毁坏或严重污染时，刑法所保护的法益才受侵犯，此时刑法才会介入。诸如4个案例中村委会为避免农用地闲置而开发利用土地资源但未履行相关行政审批手续的行为侵犯的仅是行政管理秩序，不应该被认定为犯罪。为村民做好事、谋福利的村委会，却要承担刑事责任，虽合法却不尽合理，而出租土地坐享租金的村民却因土地数量不够不会受到惩罚，导致农用地的保护出现法不责众的尴尬现实。此类案件反映出农用地管理制度仍存在悖论：农用地可以被长期闲置，为避免农用地闲置而开发利用土地资源的行为却可能构成刑事犯罪。在现行的制度背景下，法院应将这种非法占用的情形作为一种量刑情节予以考虑。在未侵害环境公益的情形下，需要进一步研究此类行为不入罪的可能性和必要性。在司法处罚方面，法院对刑罚辅助性措施的运用较少，判处的罚金数额波动幅度较大，需要对自由刑量刑幅度、量刑标准进一步研究从而规范法院裁量行为，完善刑罚体系，保证量刑均衡，维护司法统一。在刑罚设置上，非法占用农用地罪的法定最高刑仅为5年，与可能造成的危害后果不相适应，因此，应对现行的量刑幅度进行完善，并根据罪行相适应的刑法原则准确定罪量刑。在罚金刑的设置上，目前适用的无限额罚金制，使得罚金刑的判处陷入量刑不统一、操作性不强的窘境。罚金的多少如何与非法占用农用地的数量挂钩，是不是可以出现一种裁量基准，给予法官在适用罚金上相应指导建议，以对罚金数额进行一定程度的明确，从而公正公平地适用罚金刑。

3．确保非法占用农用地的公平鉴定

非法占用农用地导致的农用地毁坏和污染鉴定对法院的判定至关重要。正规的司法鉴定机构和专业的鉴定人员、规范的鉴定程序和科学的鉴定方法，是非法占用农用地刑事案件立案追诉和定罪量刑的基础与技术保障。而在实践中，农用地毁坏鉴定的法律规定并不完善，法律供给不足，缺乏具体且可操作的农用地毁坏鉴定评估技术规范和管理机制，鉴定机构资质混乱[4]且缺乏第三方的监督机制，缺乏统一的部级鉴定标准对各地相应的鉴定标准进行规范，致使农用地毁坏造成的经济损失难以量化，生态效益的损坏更是难以认定。因此，为更好地指导司法实践，应进一步出台相应司法解释，对统一的部级鉴定标准、鉴定机构资质、鉴定程序等问题一一明确，并设置相应的第三方监督国土资源部门的认定行为。对于耕地毁坏的认定标准应该将耕地的质量、耕地恢复的难易度和成本考虑在内确立毁坏的等级标准，从而区别对待不同质量的耕地，确保司法鉴定“有法可依”，保证司法的统一，从而确保鉴定结果的科学性和准确性，减少实务中对鉴定结果的争议。

4．建立土地限制利用补偿金制度

农用地保护更大程度上涉及的是公益的保护，而利用农用地产生的经济利益属于私益。为了公益而限制土地利用，从正当性上看，应给予一定的补偿。如对于集体所有的土地，可以通过给予一定的集体土地限制利用的补偿金，村民委员会便不会因为所谓“政绩”，为了使集体土地不被闲置，为村民谋取利益而冒险犯案。而在有一定经济补偿的情况下，再非法利用当属法律意识问题。

作者:晋海 胡漫漫 单位:河海大学法学院

参考文献：

[1]蒋兰香，吴鹏飞，唐银亮．环境刑法的效率分析[M]．北京：中国政法大学出版社，2011：214-265．

[2]冯军，李永伟．破坏环境资源保护罪研究[M]．北京：科学出版社，2012：151-165．