城乡医疗服务一体化十篇

城乡医疗服务一体化篇1

关键词：城乡公共卫生；医疗服务；均等化

中图分类号：F2

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2013）15-0035-02

1 城乡公共卫生和医疗服务均等化的内涵及意义

城乡公共卫生和医疗服务均等化，是我国基本公共服务均等化的重要组成部分。它指全体公民，无论其民族、性别、年龄、职业、收入及社会地位，都能平等地获得政府提供的、与经济社会发展水平相适应的，在不同阶段具有不同标准的，结果大致均等的公共卫生和医疗服务，是属于基本公共服务中的一项，主要包括居民健康档案、预防接种、传染病防治、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、健康教育、高血压等慢性疾病管理、重性精神疾病管理等。城乡卫生医疗服务均等化的目标是保证城乡居民生存和发展的起点公平、城乡居民基本就医权的平等以及公共卫生与基本医疗服务均等。

因为公共卫生服务的内容较广，所以，公共卫生和医疗服务是随着经济社会的发展逐步扩大的动态服务。由于国家统筹规划和各地区经济发展的差异性，城乡公共卫生和医疗服务的均等化也是一个多标准的体制，一般有三种理解：一是最低标准，即要保底；二是中等标准，即政府提供的公共卫生和医疗服务，达到平均水平；三是最高标准，即全国各地城乡的基本公共卫生和医疗服务结果均等、水平一致。因此，一般对城乡公共卫生和医疗服务均等化的内容可从两个方面来理解：一是人人均享有保障自身健康权的服务权利；二是基本公共卫生和医疗服务是根据公民的健康需要和政府的财政承受能力确定的。

党的十提出，要推动城乡发展一体化，将解决好农业农村农民问题作为全党工作的重中之重，加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣，并提出“要加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源的均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”的战略要求。促进我国城乡基本公共卫生和医疗服务的均等化发展，对实现城乡发展一体化，完善我国保障体系，促进社会主义经济、政治、文化、社会、生态文明建设都具有重要意义。城乡基本公共卫生和医疗服务的均等化不仅能给城乡居民带来福利，改善民生，同时有利于解决城乡二元化的问题，促进城乡共同发展，对社会和谐和发展均具有重要意义。

2 我国城乡公共卫生和医疗服务的现状

我国目前存在着严重的基本公共服务不均等化现象，城乡公共卫生服务机构及设施的分布不尽合理，农村卫生资源配置远远不及城市。这种不均等主要表现为城乡差异和区域差异。从卫生总费用的城乡分配看，城市卫生费用远远超过农村卫生费用。城乡卫生总费用的不平等就会表现为城乡占有卫生医疗资源的不平等。同时城乡之间卫生医疗人员的技术水平和医疗设施质量的差距使得城乡间占有卫生医疗资源的不平等程度更为明显。从城乡人口在获取医疗资源的可及性来看，农村远落后于城市。

对于评价各地区居民所享受的公共卫生和医疗服务状况，每千人中卫生技术人员数是个重要的评价指标。根据中国统计年鉴，2010年城市每千人中卫生技术人员数为762，比2005年（5.82）增长了30.93%，2010年农村每千人中卫生技术人员数为3.04，比2005年（2.59）增长了1301%。不论从每千人中卫生技术人员数，还是增长比率上，农村均远远落后于城市。从质量上看，农村地区有限的医疗设施和城市相比本身就是相对落后的，而卫生技术人员几乎没有人愿意到农村卫生系统中任职，从而导致农村公共卫生和医疗服务水平越来越低；与农村地区相反，城市地区的大多数公立医院，卫生技术人员一般均接受过良好的公共卫生和医疗服务教育，具有较高的业务素质，同时配备了较先进的医疗设施和设备。这种服务人员和服务设备上的差别会造成城乡之间医疗需求的分布不均衡，从而使我国的公共卫生和医疗服务进一步趋于非均衡的状态。

3 我国城乡公共卫生和医疗服务不均等化发展的原因

我国城乡卫生医疗服务非均等化的原因首先与政府的发展战略密切相关，城乡二元卫生结构是政府重城轻乡的必然结果。同时对地方政府以GDP为标准的政绩考核方式使得地方官员不关注无法产生短期经济增长的卫生医疗服务，在医疗卫生领域进行甩包袱式的改革。

从我国的经济结构上看，“二元经济结构”体制导致了城乡卫生二元结构，公共卫生和医疗服务被明确划分成城市和农村两大块，政府公共财政支出、卫生和医疗服务资源配置更加倾向于城市，城市的发展优先于农村，这直接导致了城乡公共卫生和医疗服务呈现不均等化发展状态。

从我国公民的经济收入和支出上看，农村居民的收入远低于城市居民，并体现在支付能力上农村居民远低于城市居民，城乡收入差距严重地抑制了农村居民对医疗卫生服务的需求，造成城乡卫生医疗服务支出上的不均等；同样的，农村政府的财政支付能力远低于省市政府的财政支付能力，而政府财政是公共卫生和医疗服务经费资源的重要组成部分，农村卫生和医疗服务投入严重不足，农村的卫生医疗结构条件十分落后，服务人员力量单薄，卫生医疗结构单一，难以提供农村经济协调的可持续发展，进而与城市之间的差距越来越大。

从我国的户籍制度上看，居民被分为市民和农民，户籍属性分为农业户口和非农业户口。城乡居民拥有的不同社会身份，使得两者在享受公共卫生和医疗服务上的地位截然不同，拥有城市户籍的居民容易获得较好的公共卫生和医疗服务，而农村户籍的居民则较少甚至无法获得较好的资源。

从城乡医疗保障制度来看，我国现行的城乡医疗保障制度包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，这三张医疗保险网逐步实行无缝覆盖时，认为分割的城乡医疗保险二元特征也表现出来。第一，覆盖对象不同。城镇职工基本医疗保险的保障对象是城镇所有用人单位。城市居民医疗保险的保障对象是城镇户籍且未纳入城镇职工基本医疗保险范围内的特定城镇居民。新型农村合作医疗保险则是面向农村居民。第二，筹资标准不同。城市居民医疗保险一家庭缴费为主、政府给予适当补助。城镇职工基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳，国家没有明确的筹资责任。新型农村合作医疗制度则实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。从城乡医疗保险的筹资来说，城镇医疗保险人均筹资额大于农村。第三，保障水平不同。城乡医疗保险爱你都有起付线和封顶线的制度安排，但是城乡医疗保险的补偿额度却存在相当大的差异。城镇居民医疗保险报销额是新型农村合作医疗报销额的数倍。

4 城乡公共卫生和医疗服务均等化发展的国际经验

美国在实现公共卫生和医疗服务均等化发展中有较强的制度保障。在美国有比较完备的医疗保障体系，确保每个公民都可以享受到均等的公共卫生和医疗服务。美国的医疗保障体系主要是依托私人医疗保险和社会医疗保险两种形式，私人医疗保险是由商业保险公司提供。保险金由雇主和雇员共同承担，并且由于保险金的费用可用来减免税款，因此大部分的公司雇主都愿意为雇员支付此笔费用。社会医疗保险则是由联邦政府或州级政府设立，用于针对贫困人口及老年人口的医疗补贴，同时联邦政府还提出了各项针对弱势群的医疗补助计划。

德国政府主要是通过财政的均等化落实公共卫生和医疗服务的均等化，财政的均等化包括纵向财政平衡和横向财政平衡两个方面。纵向财政平衡是指上下级政府之间的财政转移支付，财政分配资源是根据各级政府所承担职能所需资金量和政府财政的负担程度，在全国范围内实现各级政府之间的财政平衡，税收协调是纵向财政平衡的主要形式，联邦政府通过调整共享税在各州的分配比例来达到纵向财政平衡的目的，同时，联邦政府还通过财政补充拨款来辅助平衡公共卫生和医疗服务的均等化。横向财政平衡是通过将财力雄厚州的部分财政收入转移到财力相对较弱的州，从而达到各州之间财政相互协调的目的，使财政收入和支出达到一定程度的平衡。德国政府为实现财政均等化制定了明确的国家法律进行有效保障。

日本在公共卫生和医疗服务领域也建立了相关的管理体制和政策体系，通过制定一系列法律法规健全公共卫生和医疗服务，并且适时地制定公共卫生设施的发展计划。为确保公共卫生基础设施建设的资源供给，日本政府建立了公共财政预算和财政融资制度，对各级医疗机构通过公共财政预算给予支持，并对民间卫生和医疗事业实施税收优惠、提供低息贷款等政策，有效弥补公共卫生和医疗服务供给的不足。

国际上实行城乡公共卫生和医疗服务均等化发展采用的措施主要可概括为以下三点：（1）建立健全公共卫生和医疗服务法律保障体系；（2）充分落实中央统筹和地方发展的财政平衡政策；（3）鼓励民间、私人卫生医疗事业的发展，作为对公共卫生和医疗服务的补充。

5 我国城乡公共卫生和医疗服务均等化发展的对策措施

为维护公共卫生和医疗服务的公益性，建设覆盖全民的医疗体系，实现我国城乡公共卫生和医疗服务的均等化发展，我国公共卫生和医疗服务应做好以下四个方面的工作：

第一，健全公共卫生和医疗服务均等化的法律法规。

健全的法律法规是公共卫生和医疗服务均等化的有效保障，尤其对偏远山区居民及重点人群（如妇幼儿童、流动人口、老年人、中低收入居民等），应打破户籍制度的限制，加快推进城乡公共卫生和医疗服务的均等规范化，确保人人享受相同的公共卫生和医疗服务的权利。户籍制度恶化了社会公平造成城乡居民在社会福利上的不平等，进行户籍制度改革是必然的，其改革的大方向是城乡统一的户籍制度。

第二，转变政府职能，制定科学合理的财政体制。

推进政府由经济建设型政府向服务型政府转变，将公共卫生和医疗服务的民生建设指标纳入对地方政府、官员的政绩考核指标当中，并改变考核方法，变对上负责为对下负责，以公众的满意度来评价地方政府的政绩。建立合理的财政支付体系，合理划分中央与地方的卫生事权和财力，优化转移支付制度，改善财政对公共卫生和医疗服务的地域性差异，缩小城乡差异。

第三，鼓励民间、私人卫生医疗事业的发展。

创造支持民间卫生和医疗服务机构发展的政策环境，积极发挥民间社会力量，对公共卫生医疗服务进行补充，同时通过市场机制引入民间卫生医疗服务和公共卫生医疗服务的竞争，促进公共医疗服务的进一步完善。

第四，逐步实现城乡医疗保险的整合。

现行的城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险的筹资标准和缴费标准均有不同，要实现城乡医疗保险的整合难度很大，但是随着经济的发展，整合并不是不可能。城乡医疗保险的整合应该先稳定城镇医疗保险水平，然后逐步提高农村医疗保险水平，再逐步实现城镇与农村医疗保险的整合，实现城乡医疗保险均等化的目标。

参考文献

[1]陈辰.城乡基本公共服务均等化保障制度与政策研究[D].南宁：广西师范学院，2012.

[2]王双彪.我国基本公共卫生服务均等化：现状、挑战及对策[J].职业与健康，2013，（3）：377-380.

[3]刘海英，张纯洪.我国城乡公共卫生资源投入不足还是配置失衡[J].中国卫生经济，2012，（8）：12-15.

[4]桑凤平.城乡基本公共卫生服务均等化：经验观照与下一步[J].改革，2012，（5）：150-153.

城乡医疗服务一体化篇2

关键词：海南；社会医疗保险；城乡统筹

一、海南省社会医疗保险现状

二、海南省社会医疗保险城乡统筹的重要性

社会医疗保险城乡统筹已成为理论界关注的焦点问题，国家在政策层面也进行了一定的指引。王东进认为制度分设、管理分割、资源分散的“三分”格局增加了社会医疗保险的管理成本，降低了管理效率，不利于改变城乡二元格局，对体现制度公平、促进社会和谐造成负面影响[1-2]。郑功成提出“十二五”时期医保制度建设的重心要从扩大覆盖范围转移到提升质量上来，而提升质量的首要任务是城乡统筹[3]。在国家政策层面，《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》提出探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度，并逐步整合基本医疗保障经办管理资源。《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》对统筹城乡居民医疗保险又提出了要求，明确强调加快建立统筹城乡的基本医保管理体制，探索整合职工医保、城镇居民医保和新农合制度管理职能和经办资源，有条件的地区探索建立城乡统筹的居民基本医疗保险制度。

基于海南省社会医疗保险的现状，筹资标准通过建立和经济发展水平、政府财政承受能力、参保（合）人经济承受能力的良性互动机制即可实现合理浮动，覆盖率显著提高。海南省社会医疗保险建设更重要的是对制度内涵的提升，除在提高管理服务水平和改善费用支付方式方面进行探索外，还需要考虑制度的城乡统筹。

三、海南省社会医疗保险城乡统筹的思路

当前，国家层面尚未出台社会医疗保险城乡统筹的顶层设计，不少地方已经开始探索社会医疗保险城乡统筹，但具体的发展路径各异，如广东东莞已将城镇职工医保、城镇居民医保和新农合三者合一，设立一体化基本医保制度；而海南三亚实行的城乡居民一体化试点则将城镇居民基本医疗保险和新农合二者合一，设立城乡居民医保制度。如表2所示，海南省城镇居民医保和新农合表现出较高的同质性，城镇职工医保采用统账结合，实行了省级统筹，在筹资标准、报销比例和支付限额远高于城镇居民医保和新农合[4]。因此，将三亚城乡居民医保一体化的思路在海南全省推广符合海南省社会医疗保险的现实，在城乡居民医保的筹资标准、待遇水平和城镇职工医保相近时最后整合为单一制度。

四、海南省社会医疗保险城乡统筹的难点及建议

社会医疗保险城乡统筹不单是城镇职工医保、城镇居民医保和新农合之间制度如何整合的问题，还涉及管理经办体制如何理顺的问题。如表2所示，目前海南省城镇职工医保、城镇居民医保的行政管理归属于人社部门，由其下属的社保局经办具体业务；新农合的行政管理归属于卫生部门，由其下属的合管办经办具体业务。当前海南省人社部门和卫生部门对实施居民医保城乡统筹已基本形成共识，但对于城镇居民医保和新农合制度整合之后的管理经办的归属问题存在较大争议。

（一）人社部门管理经办的利弊分析

城镇居民医保和新农合整合之后由人社部门管理和经办的典型地区是天津。在长期管理经办城镇职工医保的过程中，人社部门已经建立了一套较为完备的经办网络，拥有一支较为专业的经办队伍，在保费征集、基金管理与运营、定点医院管控方面具有较为丰富的经验，尤其在作为第三方对医疗服务供给方的费用控制上有内在驱动力，较为合理地控制着医保基金的支出，保障了基金的安全。但城乡居民医保统筹之后由人社部门管理经办的最大弊端在于不利于基层医疗卫生服务体系的建设，对农村居民的医疗服务和健康水平都将产生不利影响[5]。因为在新农合的实施过程中，通过对报销比例方面的设置，较为合理地引导了农村居民的就医，有效地带动了县、乡（镇）、村医疗机构的发展，实现了农村卫生服务体系的整体发展。

（二）卫生部门管理经办的利弊分析

以浙江嘉兴为例，其将城镇居民医保和新农合整合为城乡居民合作医疗之后，由卫生部门管理和经办。卫生部门管理经办的优势在于可以分发挥卫生部门主管医疗机构，熟悉医疗业务，了解居民医疗需求的优势，甚至可以将公共卫生服务的某些项目植入医疗保险，制定出科学的医疗保险实施防范。从国际经验来看，在建立了法定医疗保障制度的112个国家中，有69.6%的国家将医疗保障制度与医疗卫生服务交由统一部门统筹管理①。但实践证明卫生部门“一手托两家”将导致对医疗服务供给方监管制约机制的缺失，不利于费用控制，即在医疗保险费用支付方式上更多地照顾了医疗服务供给方的利益。

在实践上也有不追求管理经办统一的情况。如广东惠州、江苏无锡等地实行制度分设，行政管理统一，业务经办统一，即将新农合的管理经办从卫生部门划入人社部门，但继续保留该制度，继续维持城镇职工医保、城镇居民医保和新农合独立运行的局面。江苏兴化市也是继续保留三个制度并存，各自归属于人社部门和卫生部门，但整合了业务经办，即实行制度分设，行政管理分开，业务经办统一。但这两种方式不涉及制度的整合，不符合本文提出的居民医保城乡统筹的思路。

从社会医疗保险“一元制”的制度发展趋势和社会保险的整体性考虑，海南省居民医保城乡统筹之后的管理经办交由人社部门更为合适。三亚在试点过程中也在这方面进行了探索，将新型农村合作医疗办公室和城镇居民基本医疗保险中心的职能整合，成立三亚市城乡居民医基本医疗保险中心；将原各镇社会保险服务站和农村合作医疗管理站进行整合为三亚市社会保障服务站；在各镇辖区村委会设立劳动保障服务站。

综上所述，今后海南省社会医疗保险建设的重心应转入质量提升阶段。做好医保城乡统筹工作是现实的需要，也契合《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》的政策精神。综合考虑海南省城镇职工医保、城镇居民医保、新农合的保障对象、参加原则、基金构成、保障期限、筹资标准、待遇支付标准和统筹层次等因素，以及三亚城乡居民医保一体化试点工作，海南省城乡医保城乡统筹可现行城镇居民医保和新农合，适时再与城镇职工医保整合为单一制度。在海南省社会医疗保险城乡统筹的过程中，管理经办的归属问题是难点，可以考虑统一划归为人社部门管理。

参考文献：

[1]王东进.加快基本医疗保险城乡统筹的步伐[N].人民日报，2012-05-15.

[2]王东进.切实加快医疗保险城乡统筹的步伐[J].中国医疗保险，2010（8）：6-8.

[3]郑功成.加快医保城乡统筹正逢其时[J].中国医疗保险，2012（4）：9-10.

城乡医疗服务一体化篇3

关键词城镇化；老龄化；农村卫生资源配置；医疗保障

1江苏老龄化与城镇化交织迅猛发展

江苏省自“十一五”以来，开始了以“城乡发展一体化”为目标的新型城镇化建设，预计2020年常住人口城镇化率达到72%。与此同时，江苏农村老龄化进程也在加速，截至2015年底，60岁及以上老年人口达到户籍总人口的22%，而农村的老龄化程度更为严重，老年抚养比已高出城市6．4%。农村老年人受健康状况、劳动能力和文化程度等因素的限制，不能有效通过人口流动实现个人城镇化，只有依靠新型城镇化建设实现原居住地的城镇化才更现实［1］。然而，在城乡发展一体化的实际规划中并没有充分考虑到农村老人对基本公共服务、社会保障、养老服务资源、医疗卫生资源等方面的需求［2］，农村传统的家庭养老方式面临着养老支持弱化与养老需求剧增的矛盾。

2江苏农村卫生资源配置面临严峻考验

2014年5月，国务院《深化医药卫生体制改革重点工作》中指出:要努力推进城乡基本公共服务的均等化。目前，城乡二元经济格局依然存在，江苏城乡间的医疗卫生资源配置在政府财政支出比、卫生资源占有率、硬件建设等方面差距较大［3］。江苏农村医疗卫生服务状况长时间处于边缘化地位，城乡割裂的“碎片化”社会保障格局，阻碍了城乡一体化和城乡基本公共服务均等化的发展。

2．1城乡卫生资源共享不够，政府经费投入不足

江苏城乡医疗卫生服务割裂的状况从未改变，无序化的城乡卫生资源配置一直阻碍着城乡卫生资源的融合和共享，导致农村医疗卫生服务模式发展滞后，制约了农村卫生资源的优化配置，也限制了农村卫生服务的供给需求［4］。虽然政府不断增加对农村基础医疗卫生的投入，但缺乏可持续发展的战略性投入和完善的长效机制，导致低水平医疗服务与高水平医疗服务需求之间的矛盾日益剧烈。

2．2农村公共医疗卫生资源配置非均衡化

公共医疗卫生资源的配置归根到底是社会财富的再分配，故医疗卫生资源的配置水平与当地经济水平直接相关，马太效应十分明显。同时，城市迅速发展产生的虹吸效应也导致医疗资源高度集中在城市，农村的医疗卫生服务能力遭受重创［5］。这种农村公共医疗卫生资源配置非均衡化的现状导致城乡公共医疗资源配置的二元化局面持续恶化。经济条件较好的农村家庭直接到县市级医疗机构就诊，经济条件较差的农村家庭选择在乡镇级医疗机构就诊，却难以得到有效治疗。

2．3健全的科学诊疗卫生服务体系严重缺失

城市综合性医院的优势在于具备完善科学的诊疗制度，而目前江苏农村大多缺乏健全的科学诊疗卫生服务体系，没有有效开展与更高级医院及医生的有序对接，无法有效完成病患的合理疏导和安置。这必将导致农村小病确诊与治疗的不彻底、大病预诊与诊断的不到位、大病转移与治疗的不顺利、与更高级医院二次确诊的不对接、异地就诊无法进行等一系列严重后果［6］。

2．4农村优质卫生人才匮乏

同样受马太效应的影响，大医院凭借其资金、科研、技术等优势不断吸收优质的卫生人才，而农村医疗机构却由于居住条件、个人收入及职业发展前景等因素不断流失现有的卫生人才。据统计调查，江苏农村医疗卫生技术人员普遍年龄偏大、学历不高、医疗卫生知识有限、专业技术缺乏，严重制约了农村卫生事业的发展。同时，数据表明苏南农村对卫生技术人才的吸引力高于苏中和苏北(表1、表2)。

3江苏农村养老保障体系面临的挑战

传统农村社会中，老年人处于家庭管理的主导地位，拥有家庭资源配置的处置权，故能获得较充足的养老资源和较满意的生活照料。随着时代的发展，家庭规模日渐缩小，窄化了农村老人获取养老资源的途径，加上家庭伦理观念和尊老养老社会道德约束力的减弱，农村家庭养老功能日趋弱化［7］。与此同时，老年人寿命在不断延长，“421、422、8421、8422”家庭大量涌现，“空巢家庭”和“亲子分居家庭”已是常态，进一步削弱了子女可供养老资源。相比于城镇居民，农村老人深受多子多福与养儿防老的陈旧观念影响，多将毕生积蓄用于子女上学、嫁娶及购房，对自身养老问题却没有长远规划。此外，当前江苏农村实施的养老保险制度存在诸多不足:一是，仅仅满足了农村老人最基本的养老需求;二是，资金筹集以个人为主，政府和村集体补助只是补充，且补助标准并没有明确规定;三是，养老保险制度缺乏法律强制效力，仅仅只是一项惠民政策，居民是否参保还要依赖宣传教育和个人思想认识［8］。

4江苏农村老年人医疗保障对策

4．1健全农村老年人医疗保障制度

目前，作为农村居民基本医疗保险制度的“新农合”，覆盖面虽广，但保障水平并不高，表现出筹资总量偏低，抗风险能力弱的特点，与城镇居民的医保差距较大。浙江省近年来建立了“捆绑式”老年合作医疗保险，即个人和家庭缴费与政府补贴相结合，在现有的新农合医疗制度体系内，专门建立老年医疗保险基金账户。当“新农合”不能报销医疗费用时，可在老年医疗保险基金账户中按规定比例报销。同时，可借鉴德国的法定医疗保险制度，将江苏所有城乡老年人都纳入“城乡一体化”的老年基本医疗保障体系中。政府可通过立法明确各级政府的财政投入，强制实施老年医疗保险，强制征收保险基金［9］。

4．2促进城乡医疗纵向合作

目前，城市中大量优质的卫生资源并未被有效利用，而农村地区严重不足的卫生资源却出现利用不充分的奇怪现象。若能通过建立县、乡、村区域医疗卫生联合体促进城乡医疗的纵向合作，可有效地整合闲置的卫生资源，实现城乡卫生资源的互补［10］。联合体内实行“基层首诊、分级诊疗、急慢分治、双向转诊”的医疗秩序，这将有利于缓解“小医院看病治愈难”、“大医院看病经济难”的矛盾，也有利于农村医疗卫生机构吸引更多的病患就诊，减轻综合性医院的负担。

4．3加强农村医疗卫生人才队伍建设

城乡医疗服务一体化篇4

【摘 要】统筹城乡卫生事业发展是新世纪新阶段重大战略任务。本文通过对__卫生事业面临的形势进行了分析，明确了统筹城乡卫生事业发展的现实基础和制约因素，探讨了一些工作措施，力争缩小城乡人均医疗服务的差距，努力推动城乡居民基本医疗卫生服务均衡化。【关键词】统筹城乡发展 对口支援 新型农村合作医疗制度公共卫生服务体系 城市社区卫生服务体系医疗卫生事业关系到人民群众的身体健康和生老病死，与人民群众切身利益密切相关，统筹城乡卫生事业发展是新世纪新阶段重大战略任务，是贯彻落实科学发展观，实现经济与社会协调发展，构建社会主义和谐社会的重要内容之一。是__建设渝东北地区的经济中心、和谐稳定新库区的示范区、城乡统筹发展的重庆第二大城市的内在要求。总书记指出，要强化政府责任和投入，努力缩小城乡之间、地区之间、不同收入群众之间医疗卫生服务差距，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。一、统筹城乡卫生事业发展面临的形势（一）统筹城乡卫生事业发展的现实基础直辖建区以来，__卫生事业持续快速发展，综合实力显著增强，20__年，卫生机构年收入5.37亿元，比直辖时增长近3倍。全民、集体卫生机构57个，其中医院7个（三级甲等医院1所、二级医院5所、未评级区级医疗机构1所），卫生院44个(其中中心卫生院15个、乡镇卫生院27个、街道卫生院2个)，疾病预防控制、卫生监督、血站、卫干校、皮肤病防治、新农合管理机构各1 个，村级卫生组织共有村卫生室808个。床位3569张，每千人口床位2.10张，高于全市平均水平。全区有3322名医技人员，有1万元以上医疗设备1557台件，公立医疗机构共接诊门诊病人 215万人次。以三峡中心医院为龙头的优质医疗卫生服务体系初步形成，统筹城乡卫生事业发展的医疗卫生服务能力日益增强。“少取”迈出历史性步伐，“多予”有了良好开端，初步建立了新型农村合作医疗、城乡对口支援等统筹城乡卫生事业发展新机制，为统筹城乡卫生事业发展奠定了良好基础。（二）统筹城乡卫生事业发展的制约因素__区是一个位于三峡库区腹心的农业大区，城乡卫生事业发展极不均衡，城乡二元结构突出，服务差距大，城区卫生总量有限，对农村的辐射带动何吸纳承载能力不强。农村卫生事业发展滞后，农村卫生基础薄弱，卫生专业人才匮乏、素质不高，卫生服务的公平性和可及性差。农村卫生的薄弱，严重制约了农村居民健康水平的提高，阻碍了农村经济社会的发展和新农村建设。――农村卫生服务体系不完善，服务能力不高。全区有中心卫生院14所，普通乡镇卫生院30所,乡镇卫生院发展极不平衡，服务能力总体水平不高。三级防保网络的网底开始破裂，乡村两级功能发挥尚需加强，无法为人民群众提供有效的公共卫生服务。__区乡镇卫生院服务体系一览表项 目单位20__所占比重（％）备注（一）卫生服务体系规范化乡镇卫生院所1229建立职工养老保险的卫生院所3483建立职工医疗保险的卫生院所1639一体化管理试点的卫生院所1126.8一体化管理的村卫生所所13527.5（二）设备配置缺救护车的乡镇卫生院所2048.8缺b超的乡镇卫生院所614.6缺心电图机的乡镇卫生院所614.6缺x光机的乡镇卫生院所24.9缺妇科基本设备的卫生院所717没有开展三大常规检查的卫生院所717――农村卫生人才问题。一是农村卫生人才极度紧缺。我区系农业大区，农业人口近120万，而农村卫生专业技术人才仅有417名，严重不能满足广大农民群众的医疗需求。据调查：几乎所有乡镇卫生院近10来年没有进一个大学生。如我区较远的白土中心卫生院，负责片区5万多人口的医疗、妇幼、防疫、健康教育、卫生监督等工作，现只有医护人员13名。甚至部分乡镇卫生院只有1-2个人 ，如梨树乡卫生院只有2人，普子、地宝乡卫生院仅有1人，连正常业务都不能开展。二是人才分布不均。高层次人才主要集中在城区，农村存在低学历、低职称的现象，农村人才的学历、职称结构严重不合理。三是人才流失严重。近2年来，已有高级人才及新进的大学本科生50余辞职。二、统筹城乡卫生事业发展的工作措施（一）建全农村卫生服务体系1、进一步理顺乡镇卫生院管理体制。全面推行“一镇（乡）一院，统筹分院（门诊），片区和委托相结合，乡村联办”的农村卫生机构设置模式。即，每个建制镇（乡）只设一个镇（乡）卫生院，下设分院（门诊部）；镇（乡）卫生院对辖区内的分院（门诊部）实行统一管理或者独立核算，统筹协调，对疾病控制、卫生监督、妇幼保健、初级卫生保健、新型合作医疗以及乡村卫生组织一体化管理等工作实行统一管理；根据地域联系，农村卫生院实行片区管理，中心卫生院协助区卫生局协调处理卫生工作相关事务；为了尽快提高边远地区部分乡镇卫生院的医疗服务能力和管理水平，进一步整合农村卫生资源，选择实力较强的中心卫生院托管实力较弱的乡镇卫生院，以解决当地群众看病难问题。乡镇卫生院对所属村卫生室按照乡村卫生服务管理一体化的实施办法实行统一管理。2、加大村卫生所（室）建设力度。结合村级公共服务中心建设要求，采取“政府投入为主、集体和个人投入相结合、民办公助”等多方筹资方式，完成全区村卫生所（室）的建设任务。进一步规范化村卫生室建设，结 合推行乡村卫生服务管理一体化，规范乡村医生服务行为管理，加强乡村医生从业管理，建立健全乡村医生考核制度。有条件的地方要积极探索将村卫生所（室）的人员调配、工资收入纳入卫生院统一管理。（二）建全城乡医疗机构对口支援机制以建立城市医疗机构对口支援农村医疗机构开展师带徒拜师活动制度为切入点，充分利用__比较丰富的城市卫生资源全方位的长期稳定地支援农村卫生。分四个方面进行：一是开展拜师活动，形成点对点、一对一的师徒关系。二是管理援助。支援单位派管理方面的人员帮助受援单位建立健全规章制度、加强内涵建设，使受援单位的管理工作逐步达到科学化、标准化、规范化和法制化。三是技术援助。以专题讲座等形式进行技术援助，有计划地免费接受受援单位人员进修。四是设备援助。各支援单位根据实际情况，新购买适宜医疗设备或将闲置和更换下来的医疗设备无偿赠送给受援单位。（三）加强卫生服务网络建设以镇乡卫生院为重点，健全区、乡、村三级公共卫生服务网络，从整体上为提高群众的健康水平提供保障条件。在中心卫生院设立公共卫生中心，在一般镇乡卫生院设立公共卫生站。以区疾病预防控制中心、妇幼保健院、卫生监督所等区级公共卫生服务机构为龙头，中心卫生院、镇乡卫生院等农村公共卫生服务机构为中心，村卫生室为基础，构成全区三级公共卫生服务体系。农村公共卫生服务实行能级管理和片区管理。公共卫生中心设主任、副主任各一名，分别由中心卫生院院长和分管院长兼任；公共卫生站设站长一名，由镇乡卫生院院长兼任。公共卫生中心主任、副主任和公共卫生站站长由区卫生局任命。公共卫生中心（站）工作实行主任（站长）负责制。公共卫生中心（站）的工作人员编制数由区编办核定，原则上按辖区人口1/10000的比例分别确定专职卫生防疫人员、妇幼保健人员和卫生监督人员。公共卫生中心（站）工作人员纳入卫生局统一管理，由卫生局聘任，定编不定人，实行动态管理。给予60%的工资补助，通过公共卫生服务券给予工作补助。各卫生院每年从业务收入中提取一定经费，用于公共卫生服务工作。（五）完善新型农村合作医疗制度建设调整新型农村合作医基本用药目录和基本诊疗目录等政策措施，让参合农民获得实实在在的好处。进一步加强新型农村合作医疗宣传教育工作。进一步完善滚动筹资等低成本、多形式、简便易行的农民个人筹资机制。做好新型农村合作医疗制度与农村医疗救助制度的衔接，提高贫困农民的受益水平。研究制定农村适宜的基本医疗服务包，逐步明确农村基本医疗服务范围，完善单病种付费和处方最高限价制度。继续规范农村医疗机构药品采购工作，实行严格的药品限价措施，采取有效措施遏制医药费用不合理增长。（六）推进城市社区卫生服务体系建设建立和完善以政府举办的区级医疗机构为骨干，社区卫生服务中心为依托，社区卫生服务站为细胞的城市卫生三级服务网络。社区卫生服务机构主要通过整合现有卫生资源，由政府举办的一级和部分二级医院改造改制设立。原则上按照3万―10万居民或街道办事处所辖范围设置1所社区卫生服务中心，根据需要设置社区卫生服务站。鼓励社会力量参与社区卫生服务，充分发挥社会力量举办的社区卫生服务机构的作用。逐步建立区级医院、社区卫生服务中心、社区卫生服务站分级医疗和双向转诊制度，构建新型城市三级医疗服务体系，逐步实现“小病在社区、大病到医院、康复回社区”的目标。（七）加强农村卫生人才队伍建设利用国债加强农村卫生人才队伍建设项目和人才培训专项经费，组织实施乡镇卫生院院长管理知识培训和乡镇卫生院业务骨干、乡村医生培训，开展对培训工作的督导检查和效果评价，保证培训工作取得实效。开展多种形式的农村卫生人员学历教育，不断提高农村卫生技术人员的学历层次，为农村卫生医疗机构培养更多的适宜人才。农村卫生院每年制订并落实卫生专业人才培养计划，以发展适宜的专科技术为目标，做到人员、技术、设备配套，不断提高服务能力和服务水平。探索建立农村卫生人员养老保险、医疗保险机制，稳定农村卫生队伍。三、统筹城乡卫生事业发展的保障机制（一）加强领导，健全机制坚持把统筹城乡卫生事业发展的工作作为全区卫生工作的重中之重，建立主要领导负总责、工作人员专司其职的统筹城乡卫生事业发展的工作领导体系。建立统筹城乡卫生事业发展领导小组，切实加强对统筹城乡卫生事业发展工作的领导。建立完善考核机制，加强督促检查，把统筹城乡卫生事业发展的工作实绩作为检验卫生干部执政能力和执政水平的重要标志，作为考核和任用干部的重要依据。（二）推进改革，加大投入改革公共财政制度，调整优化财政支出结构，扩大财政对基本公共卫生服务的覆盖范围。加大卫生事业投入，保证卫生事业费增长幅度不低于财政经常性支出增长幅度。（三）解放思想，强化宣传统筹城乡卫生事业发展，没有现成的模式，需要解放的思想，改革的胆略，需要创新的勇气，创新的思维，创新的举措。我们要充分利用各种媒体，采用多种形式，广泛宣传新政策，新任务，及时报道工作进展及成效，总结新的经验，好的做法，形成全社会关心支持卫生事业的良好氛围。参考文献【1】潘华，邢金水，农村三级预防保健网的财政投入分析[b]，中国卫生 （20__）06-0251-02【2】邱志军，罗守福，搞好六大体系建设，实现乡镇卫生院可持续发展[a]，中国卫生经济研究 （20__）05-0031-02

城乡医疗服务一体化篇5

可行性分析。两种医疗保险制度能否实现无缝对接，是在充分考虑它们在资金筹集和医疗保障水平的一致性基础上建立的。新农合与城镇居民医保在上述两方面是否具有一定的同质性。首先，从城乡经济发展水平角度看，城镇居民中未参加就业的人数与农村居民相差不多，并且这两种医疗保险制度的缴费额度都不高，缴费金额也没有很大差距。城镇基本医疗保险制度中规定，每年每人的缴费标准为560元，在新农合的缴费制度中，每年每人的政府补贴有就240元。在充分考虑两者所处的经济发展水平和承受能力差异的基础上，对并轨后的医疗保险缴金额稍作调整，把城市的缴费额度适当下调，农村的缴费额度适当上调，适当加大对农村医疗保险的财政补助力度，降低对城市医疗保险的财政补助幅度，在此基础上，实行两种医疗保险制度的并轨运行基本可行。其次，随着城乡医疗卫生服务体系建设水平的不断提高，对农村基层卫生服务组织的投入不断扩大，医资力量、医疗设备水平与城市的差距逐渐缩小。因此，城乡之间的总体医疗服务水平差异也在逐步缩小，为促使两种医疗保险制度的并轨管理提供了有力的现实依据。再次，这两者所提供的医疗保险服务对象都是以流动性较大的城市自由职业者和农民工为主。因此，他们在服务对象上没有本质的区别。在实行制度并轨方面无需做太大的调整。只需将医疗保险的服务对象进行完善整合，就可以完成并轨后的医疗保险制度。

二、新农合与城镇居民医保并轨实施中存在的瓶颈分析

在全国各地进行的并轨试点中，一般会把新农合由卫生部门整体划归给社会保障部门来进行管理。但这种并轨实施方法可能会带来一些问题。

（一）把新农合由卫生部门整体划归到社会保障部门来进行管理，可能会产生运行机制不畅和运行效率下降等问题。新农合与城镇居民医保的并轨实施会涉及到领导机构和人事关系的变动，机构整合统一，资金集中管理。目前，我国新农合的整体运行和医疗服务等全部归属于卫生部门进行监督和管理，而城镇居民医保资金的筹集和报销手续则归属于人力资源和社会保障部门来完成，这其中的医疗服务部分又归属于卫生部门。卫生行政部门在医疗机构管理方面发挥着重要作用。它掌握着充裕的卫生资源配置权和人们对医疗卫生服务的需求信息，通过统筹协调卫生资源的配置、合理提供医疗服务，最大限度地来满足人们对医疗服务的需求，合理引导就诊人员流向，促使基本医疗服务下沉，不断提高卫生资源的公共使用率，节约医药花销。将卫生部门向社会保障部门整体并轨后，新农合经办机构的人、事、物都将发生整体性的变革，新农合医疗服务的优势将会丧失，在并轨初期将会影响到新农合现有的正常运行及发展。此外，在现行的新农合体系中，乡镇卫生院和村卫生所在新农合运行中发挥着十分重要的作用。乡镇卫生院和村卫生所职工的管理工作是由卫生行政部门来负责，并对其进行考核奖励，职工的绩效水平与新农合的实施情况相挂钩。如果将新农合的管理机构与社会保障部门并轨后，可是乡镇卫生院及村卫生所的监管考核工作仍由卫生行政部门来实施，可能会出现待遇降低或职工积极性下降等问题，可能会造成人才的流失，对新农合的发展以及并轨后的医疗保险制度产生不利影响。

（二）并轨实施后的道德风险及其致使医疗成本上升的问题。在新农合制度在运行中，其主导者是政府，主要参与者有以下三方：分别是作为医疗服务提供方的医疗卫生机构、作为医疗服务需求方的农民以及作为第三方支付机构的新农合基金组织。作为提供方的医疗卫生服务机构在为患者选择医疗方案时，会受到利益的驱使而选择价格较高、成本较低的方案来进行治疗。此外，一些定点合作医疗卫生机构在实施新农合制度时超出药品报销目录进行用药、违规使用有特殊限定条件的药品，或为患者开具大量价格过高的药品并进行一些不必要的身体检查等过度服务，或自行扩大医疗范围、延长营业时间、增加医治项目，有的医疗卫生机构甚至为患者提供有害的医疗卫生服务来换取更大的利益的道德风险。

        作为需求方的患者同样也存在着道德风险。医疗保险为患者减免了大部分的医疗费用，参加医疗保险的城乡居民会借此优势出现小病大治、重病长治以及多购高价药品等道德风险。目前，医疗保险中门诊的报销比例小于住院的报销比例，参保的居民在患小病会倾向住院治疗，现行的新农合政策中规定，门诊的报销比例为30%—50%，住院的报销比例为60%—85%，这两者之间的最大报销差额高达35%，促使了更多的患者放弃门诊治疗而选择住院治疗。这种倾向会随着门诊的报销比例与住院的报销比例的差额增大而更加突出。而这些道德风险的背后所导致的就是医疗服务费用的直接上升。在新农合与城镇居民医保并轨实施之后，由于现行两者的报销比例不同，一定会提高其中一方的报销比例，由此也会引发一些道德风险特别是小病大治、重病长治等问题。医疗费用将会增加，这会对医疗保险基金的正常运行带来一定影响。

（三）新农合与城镇医保并轨实施后可能会出现以新农合基金补贴城镇医保以及医疗基金运行的安全问题。从国家现行的补偿标准来看，新农合的补偿标准在50%—90%之间，而城镇居民医疗保险的补偿标准是40%—80%之间，从补偿率方面来看，农村高于城市，如果实施两种制度并轨后将统一补偿标准，这对于农民来说是一种不公平的调整。同时，根据国家统计局2012年的宏观数据显示，2012年，我国城镇居民人均可支配收入为24565元，同期农村居民人均可支配收入为7917元，且城镇的医疗成本相对于农村的医疗成本高出很多，两种医保制度并轨实施后，若缴费标准和补偿标准在城乡中统一，势必会出现利用新农合医疗基金来补贴城镇居民医疗基金的窘境。在两种医保制度并轨实施后，医疗基金也会合并管理，但是由于目前的社保基金拖欠现象较为严重，很有可能会出现使用以前的新农合基金来填补城镇居民医疗基金不足的现象。

（四）新农合与城镇居民医保制度并轨实施后农村患者会涌向城市，给城市医疗卫生资源带来压力。从医疗卫生服务水平上看，新农合定点合作医院在医师水平和服务条件上与城镇居民医疗保险定点合作医院还有一定差距，同时报销政策采用的是基数越高，自付比例越低的逐级递减制度。新农合与城镇居民医疗保险制度并轨实施后，将会统一报销比例，统一规定预缴纳资金额度，且可以在市区定点范围内的任意合作医疗机构进行治疗。城市定点合作医疗机构的医资水平和医疗设备医相比乡镇定点合作医疗机构要好，这样就会形成部分农村患者为了更好的医治而到城市进行治疗，给原本就已经紧张的城市医疗卫生资源带来了更大的压力。

（五）基层医疗卫生机构的建设问题。基层医疗卫生机构的建设包括乡镇卫生院、社区卫生服务站以及村卫生所的建设。目前，我国基层医疗卫生机构的建设仍然存在许多问题。突出体现在以下两点：第一，乡镇卫生院、社区卫生服务站及村卫生所的职工综合素质较低、医资力量缺乏、医疗设备老旧。第二，村卫生所的建设工作有待加强。县乡村三级医疗防疫是我国卫生防疫保健体系的特点和优势，村级医疗机构作为该体系的基础，发挥着相当重要的作用。但是，这些为农民提供最直接、最基本的村医疗卫生所多是由先前的私人诊所演变而来，存在着一定的垄断性，且在技术水平和从业素质上都有待提升。

三、推行实施新农合与居民医保制度并轨的对策与建议

中共中央国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发【2009】6号）中明确指出，“随着经济社会的发展，逐步提高筹资水平和统筹层次，缩小保障水平差距，最终实现制度框架的基本统一”。国务院《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）》（国发【2009】12号文件）要求各地“城镇职工医保、城镇居民医保、新农合、城乡医疗救助之间的衔接，探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度，并逐步整合基本医疗保障经办管理资源”。不难看出，逐步推进基本医疗保障制度的城乡统筹，是新医改方案中所提出的既定方针和目标，与中央精神和医疗保障事业的发展规律相符合，为医疗保障制度的改革与发展提供不二选择。自2010年下半年起，各级财政部门统一了城镇居民与农村居民的生活补助标准，为实施城乡统筹的基本医疗保障制度提供财力支持。

城乡医疗服务一体化篇6

关键词：城乡；基本医疗卫生服务；均等化；泰尔指数

0 引言

十二五规划《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出，要把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，优先满足群众基本医疗卫生需求。笔者认为，强调基本医疗的公共性实质上就是强调基本公共医疗的均等性。

但是从改革开放以来，医疗卫生服务的城乡差距已经严重阻碍我国经济持续稳定的增长，偏离统筹城乡和谐发展的轨道，与构建和谐社会的要义不符。尽快实现城乡基本医疗卫生服务均等化，不仅是实现城乡一体化的关键，也是我国医疗卫生体制改革的关键之所在。基于此，本文企图运用统计分析法，利用泰尔指数和基尼系数对我国城乡基本医疗卫生服务均等化进行实证研究，分析近7年我国城乡医疗均等化进程情况。

1 研究方法介绍

城乡基本医疗卫生服务均等化的实质是公平。回顾已有的关于公平性问题衡量的文献，主要有以下三种测度方法，即份额比例测度法、普通离散系数测度法、收入集中度测度法[1]。本文利用收入集中度测度法中的泰尔指数对我国基本医疗卫生服务均等化进行实证测算。

泰尔指数（Theil index）是衡量个人之间或者地区间收入差距的指标，它是由泰尔（Theil，1967）利用信息理论中的熵概念来计算收入不平等而得名。本文选取国际上通用的一阶泰尔指数进行测算，其数学公式为：[2]

其中n为在样本中个体的数量；yi为个体i的收入，y为均值。参数α代表给予收入分配不同组之间收入的差距的权重。

由于泰尔指数具有分解性质，可以将总体差距性分解为组内差距和组间差距，所以其是差异性或者不公平性分解的一个理想的分析工具。[3]在城乡分组的基础上，按一定标准（区域、人口、收入等）将总体再划分为若干个互不交叉的组。总体差距就分为组间差距和组内差距。泰尔指数的分解公式为：[4]

式中，IW表示组内差距； IB表示组间差距；总体被分成 G组：S1，S2，…，Sg；Ng为Sg中个体的数量；yi为个体i的收入；Yg为组 Sg的总收入；Ig为第 g 组的泰尔指数值；λg为第 g 组的平均收入比上总体的平均收入值。另外，值得注意的是群组内差距项分别由各群组的组内差距之和构成，各群组的组内差距的计算公式与样本总体的计算公式并无二致，只是将样本容量控制在第g组的个体数目Ng。

本文运用泰尔指数研究我国城乡基本医疗卫生服务公平性问题，用所求变量值替代前面提及的收入，即可用上述的公式进行均等化程度的测算。泰尔指数的大小表示所研究变量值在区域、人群间分布差异大小。指数越小，说明差距越小，反之，则越大。利用该指数对一般性的时间序列数据进行实证分析，可以看到各年明显的动态变化过程。本文就试图从最近5年的数据入手，分析一下我国基本医疗均等化的状况。

2 指标选取

影响医疗卫生均等化的因素是诸方面的，本文主要从医疗卫生资源配置角度来分析城乡之间的差异。基于数据的可得性及可分解性等诸方面的考量，本文拟选取医疗机构床位数及卫生技术人员数这两个指标予以分析。因为医疗机构床位数衡量了硬件方面的投入，而卫生技术人员数衡量了软件方面的投入，所以其城乡之间的差异能较好的说明医疗卫生资源在城乡之间投入的差异。

由于数据的可获得性，本文采用历年《中国卫生统计年鉴》上公布的按市、县标准划分所得的数据来替代城市与农村的医疗卫生资源。又由于我国实行的是以县医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络，因此用县级所在的资源来替代农村，具有一定合理性。

为了充分利用泰尔指数的分解性质，分别研究城市内部、农村内部以及城乡间的差异，本文在测算医疗卫生资源配置公平时，在城乡分组的基础上，将样本数据按地区划分为东中西三组。

3 实证分析

3.1 医疗机构床位数测算结果分析

根据前面介绍的泰尔指数的计算公式，对我国2003年到2010年间城乡间与城乡内部泰尔指数的计算结果如下表1所示：

表1 2003年～2010年医疗机构床位数城乡差距的泰尔指数

由上表可以看出，从2003～2010年间我国总体上城乡床位数的配置不均等是呈下降趋势的，这表明近年来我国政府的确在缩小城乡医疗资源配置差距方面有所建树。再粗略看一下，略去2010年，我们可以发现，城镇与农村内部的泰尔指数都明显低于城乡间以及总体泰尔指数城乡间的贡献一直稳居90%以上，说明均衡城乡医疗资源的配置是重中之重。从时间序列上看，农村对总体的贡献基本呈上升趋势，只是在2007年略有下降。

特别需要关注的是2010年有关数据发生了戏剧性的变化，这主要是基于这一年城乡间床位数发生了逆转，即农村的床位数首次超过城市的床位数，且是以较大数额超过城市床位数。笔者认为，这主要是基于2009年城镇化大肆推行所导致。

3.2 卫生技术人员数测算结果

根据前面介绍的泰尔指数的计算公式，对我国2003年到2010年间城乡间与城乡内部泰尔指数的计算结果如下表2所示：

表2 2003年～2010年卫生技术人员城乡差距的

泰尔指数

由上表，我们亦可看出总体差距整体上是呈下降趋势的，除2010年外，城乡间差距占了总体贡献的90%以上，说明技术人员在城乡分配的不均等仍是解决问题的关键。但是也要注意到历年来城乡间的贡献呈下降趋势，说明城乡间技术人员分配不均等的问题也在逐渐好转。当城市与农村内贡献基本呈上升趋势。而2010年发生的巨大的变化，笔者认为是由于2010年农村和城市东中西三部分的人口比重发生了较大变化导致。

3.3 小结

通过对上面两表粗略的分析，可以发现，在城乡医疗资源配置方面的差距主要是来源于城乡间的组间差距，其占总体的贡献除2010外稳居90%以上，这说明如何进一步缩小城乡差距仍是问题的重中之重。在关注城乡之间差异的基础上，我们也不能忽略城市与农村对于总体的贡献的上升趋势，这说明在城市内部东中西与农村内部东中西的差距有扩大的趋势，这也需要引起我们的足够重视。

4 结论与建议

1）从总体差距上看，我国从2003～2010年基本呈下降趋势，说明随着十六届六中全会，我国基于对基本医疗为卫生服务的重视，出台了一系列的指导文件和改革措施，这确实对缩小城乡间医疗服务差距起到了积极作用，我们需要继续贯彻落实。

2）从分解来看，城乡之间的差距占总体差距90%以上，这说明如何合理配置城乡间的卫生医疗资源仍是问题的重中之重。

建国以来，为了快速发展工业，我国实行了“以农养工”的政策以及长期以来小农经济的制约等因素，我国建立起了城乡二元经济结构。随着改革开放的推进，重视工业和城市的相关政策的执行，城乡二元经济社会结构的差距进一步拉大。城乡二元经济结构决定了城乡基本医疗卫生服务也呈二元形态。

终结城乡基本医疗卫生服务二元结构的关键在于统筹城乡发展，从根上打破城乡基本医疗卫生服务二元结构得以生存的城乡二元结构。笔者认为可以从以下几方面入手：

（1）改革城乡户籍制度，使得城乡居民身份平等（城乡户籍制度改革的作用我们可以从2010年城乡间差距的显著下降中一窥究竟），从根上改变对农村的歧视；

（2）建立城乡一体化的基本医疗服务供给制度，从基本医疗服务这个角度终结二元结构；

（3）加强农村经济建设，为基本医疗卫生服务提供财力支持；

（4）调整财政支出结构，加大对基本医疗卫生服务供给制度，尤其注意对农村的政策倾斜；

（5）完善以均等化为目标的转移支付政策。

3）城市内与农村内东中西之间差距的贡献基本呈上升趋势，这说明东中西的统筹发展亟待进一步深入。但我们也注意到2006年和2007年农村内与城市内差距略有下降，笔者认为这主要是基于十六届五中全会上主席对于东中西统筹发展的重视。但2007年以后，其差距又开始拉大，说明政策的执行不力。这也提出了当前我国面临的一个严峻的问题，如何让好的政策不折不扣的执行。

参考文献：

[1] 刘志伟.收入分配不公平程度测度方法综述[J].理论统计与方法，2003（9）.

[2] Theil，H.，Economic and Information Theory[M].Amsterdam

：North- Holland，1967.

城乡医疗服务一体化篇7

一、指导思想

以科学发展观为指导，深入贯彻落实国发〔〕3号文件精神，坚持以人为本、公平效率、统筹兼顾的基本原则，坚持公共医疗卫生的公益性质，强化政府责任和投入，将深化医药卫生体制改革与推进城乡统筹发展相结合，以建立基本医疗卫生制度为目标，以完善城乡医疗卫生服务体系为重点，以提高基本医疗保障能力为基础，以健全基本医疗卫生服务筹资机制为核心，以创新管理体制和运行机制为动力，以加强医学科技和人才队伍建设为支撑，突出基本、基础和基层的改革重点，不断提高全民健康水平。

二、总体目标

到2011年末，初步构建基本医疗卫生制度框架，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。基本公共卫生服务得到普及，城乡基层医疗卫生服务体系基本健全，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，基本药物制度初步建立，公立医院改革试点取得进展，医药科技创新和卫生人才队伍水平明显提升，实用共享的医药卫生信息系统初步建立，城乡医疗卫生服务差距逐步缩小，人民群众享有的医疗卫生服务水平和保障水平明显提高。

三、工作措施

（一）普及基本公共卫生服务项目。根据国家基本公共卫生服务项目，结合我县经济社会发展实际和突出公共卫生问题，免费提供规定的基本公共卫生服务，主要包括：建立居民健康档案，开展健康教育与健康促进，实施预防接种，传染病防治，高血压、糖尿病等慢性病患者管理，重性精神疾病患者管理，儿童保健，妇女保健，老年人保健，食品安全，饮用水卫生监管等。

制定实施并适时充实调整重大公共卫生服务项目，继续实施结核病、艾滋病、地方病等重大疾病预防控制和国家免疫规划、贫困白内障患者复明、农村改水改厕等重大公共卫生服务项目，逐步提高人均公共卫生经费水平。

（二）健全基层医疗卫生服务体系。加快建成县乡两级、乡村一体、防治结合、分工合理的新型农村卫生服务体系，进一步健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络。在每个乡镇设立1所由政府举办的全民事业性质的卫生院，每个行政村建成1所村卫生室，推行乡村卫生机构一体化管理。

加强中心乡镇卫生院和标准化卫生室建设，确保乡镇卫生院具备提供公共卫生服务和基本医疗服务的综合服务能力，村卫生室具备开展公共卫生服务和一般疾病的诊治能力。加强城市社区卫生服务机构建设，完善社区在公共卫生服务、初级诊疗、慢性病管理和康复服务等功能。

（三）基本医疗保障制度覆盖全体城乡居民。不断提高城乡居民基本医疗保险参保率，有效实施城乡医疗救助制度，努力降低个人医药费用负担比例。

（四）建立基本药物制度。所有政府举办公立医疗机构使用药品，全部执行市级统一网上采购。基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物，并实行基本药物零差率销售，其他公立医院按规定使用一定比例的基本药物，允许患者凭处方到零售药店购买基本药物。基本药物全部纳入居民医疗保险报销目录。

（五）深化公立医院改革。加强县人民医院、县中医院龙头医疗机构建设，健全管理体制和运行机制，改善医疗服务质量，改革公立医院以服务收费、药品加成收入、财政补助为主的补偿机制，积极探索医药分开运行机制，逐步取消药品加成，建立以服务收费和财政补助为主的补偿机制。医院由此减少的收入或形成的亏损通过增设一般诊疗费、调整部分技术服务收费标准和增加政府投入等途径解决，一般诊疗费纳入基本医疗保险报销范围。

积极推动非公立医院发展，形成公立医院与非公立医院相互补充、共同发展的格局，通过引入竞争机制，提高各类医疗机构的管理、医疗水平和服务质量，让群众得到更多实惠。

（六）积极发展中医药事业。加强中医医疗服务体系建设。在区域卫生规划中合理规划和配置中医医疗机构。加强综合医院、乡镇卫生院和社区卫生服务中心的中医科室建设，积极发展社区卫生服务站、村卫生室的中医药服务。积极促进非公立中医医疗机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医格局。推进中医药继承与创新,加强中医药人才队伍建设,鼓励西医师学习中医，培养一批中西医结合型人才。开展面向基层医生的中医药基本知识与适宜技术培训。

（七）逐步建立全县实用共享的信息系统。创建一体化的医疗卫生、疾病预防控制、医疗保障、药品监督四大信息体系，利用网络信息技术，实现资源共享。

（八）改革医疗卫生机构财政补偿机制。完善公共卫生投入机制，专业公共卫生机构基本建设、设备购置等发展建设经费由政府根据公共卫生事业发展需要足额安排，所需人员经费、公用经费和业务经费由政府根据人员编制、补助标准、服务任务和服务绩效考核情况全额预算安排。专业公共卫生机构取得的服务收入按照规定上缴财政专户或纳入预算管理，逐步提高公共卫生服务补助标准。

改革基层医疗卫生机构补偿机制。政府举办的乡镇卫生院、社区卫生服务机构为公益性事业单位，药品收入不再作为基层医疗机构经费的补偿渠道，运行成本通过服务收费和政府补助补偿，基本建设、设备购置、人员经费及承担公共卫生服务的业务经费由县财政按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法给予足额补助，人员工资水平与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接，提供医疗服务的价格按扣除政府补助后的成本确定。社会力量举办的基层医疗卫生机构提供公共卫生服务，由政府采取购买服务等方式给予补偿；提供基本医疗服务，采取签订医疗保险定点服务协议等方式，通过基本医疗保险基金等渠道给予补偿。县政府按绩效考核兑现的方式，对取得乡村医生从业资格且被聘任在村卫生室工作的乡村医生承担公共卫生服务任务给予补助。

四、工作要求

（一）提高认识，加强领导。各级各部门要充分认识深化医药卫生体制改革的重要性、紧迫性和艰巨性，把解决群众看病就医问题摆上重要议事日程，落实政府的公共医疗卫生责任，认真履行职责，密切配合，形成合力，扎实推进医药卫生体制改革，确保改革成果惠及全县人民群众。

城乡医疗服务一体化篇8

重庆市的突出特点是大城市、大农村、大库区并存，城乡“二元结构”矛盾突出、区域发展不平衡。实现统筹城乡医疗卫生事业发展，缩小城乡差距，难度不小，任务艰巨，需要持续不断的努力。重庆市城乡医疗卫生服务现状从总体上看，重庆市城乡基本医疗卫生服务非均等问题突出，城乡医疗服务水平、可及性和公平性差距明显。表现在：一是医疗卫生服务体系建设上政府职能不到位，宏观调控不力；二是在医疗资源配置上严重不合理，存在重城市轻农村的客观事实，从而导致城乡医疗卫生服务资源配置严重失衡，医疗服务的可及性差；三是医疗机构运行机制上出现了市场化过度，而且呈无序竞争状态；四是医疗卫生服务市场监管体系上，政府责任缺位,有效的卫生行业监管体系缺失，从而导致医疗机构过度医疗难以遏制；五是城乡二元体制结构上的不公平性，导致医疗保障覆盖面不够或保障水平低，而且极不平等，相当多的农民和城镇居民长期无医疗保障或极低保障水平状况；六是基层医疗服务设施设备差，医疗质量不高。凡此种种，导致医疗体系、保障体系不健全，地区差异加大，城乡差异加大，“看病难、看病贵”成为社会关注的焦点，城乡矛盾突出。

城乡医疗卫生严重非均衡发展的原因探讨

(一)卫生资源配置严重不合理（农村医疗服务的不可及性）。目前城乡卫生资源配置存在严重的不合理，城市卫生资源利用又严重不平衡。据卫生部统计资料显示，全国80%的医疗资源集中在大城市,而30%又集中在城市大医院。在市场经济环境下,经济发达地区,尤其在城市，卫生资源重复配置，设备闲置等浪费现象突出;而经济落后地区,乡镇卫生院发展相对滞后,人才匮乏,基础设施和医疗设备落后,基本不能满足农村人群的医疗卫生服务需求。从而导致大量即使是最常见的多发病、常见病病人长途跋涉涌向大城市就医。与此同时，三级医疗网点布局也不合理，从而导致就医难和看病贵。

（二）政府对医疗卫生投入的城乡二元化体制，到医疗卫生体制的不公平。长期以来，基本医疗卫生服务的供给采取两种政策，农村医疗卫生服务的供给主要靠农民自己，而城市医疗卫生服务的供给是靠公共财政，本该由政府提供或政府与农民合作提供的公共产品全由农民一力承担，加重了农民的负担。由此造成了城乡居民基本权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡，使城乡差距越来越大，严重地危害到了社会的整体协调发展。近几年政府对卫生投入的总量较以前有了较大的增长,但相对于整体经济的快速发展以及农村人群卫生保健需求的增加,仍显严重不足,公共卫生投入甚至有下降趋势。而且，我国政府公共服务供给存在着较为严重的不公正、不公平现象。另外，我国卫生事业费占财政总支出的比重也持续下降。在发达国家，医疗卫生开支占政府开支比重平均超过10%，其中美国、德国、法国、英国等都已达到16%以上。我国医疗卫生开支占政府开支比重还达不到中等发展中国家的水平。目前我国医疗卫生总支出只占世界卫生总支出比重的3%，而解决的是世界上22%人口的健康问题，城乡医疗卫生事业失衡的原因及解决措施这无疑是个很大的负担。

（三）医疗保险既严重不足，更严重不公，农民基本缺乏基本医疗保障。改革开放后，尤其是在市场经济下，医院完全断奶，实际上完全市场化，而农民几乎无分文医疗保障，这无疑是雪上加霜，个人支付医疗费用的比重与日俱增。此外，医保基金大量结余是以降低参保人的待遇为代价，同时也给部分地方政府和部门挪用基金留下可乘之机。基金结余率过高是亟待需要解决的问题。在目前我国医疗卫生服务保障水平还很不够的情况下，相当高的医保基金节余，无疑使保障水平在可支付能支付的条件下进一步降低保障水平，增加病员负担，加重看病贵，损害参保者的利益。发达国家医保基金节余严控在10%以下，而我国2007年城镇职工医保统筹基金当期结余率高达为34.8%，2008年仍高达32.8%，由此可以推测有可能有的地区医保基金节余高达50%的可能。个人支付从1980年占卫生总费用的1/5到2003年攀升超过了1/2，同一时期政府预算卫生支出却从36.2%下降到17.2%,平均每年降低约1%。

（四）基层医疗服务质量不高。基层医疗卫生服务质量不高，医疗服务质量不能取信于民是导致“看病难看病贵”的另一原因。一是改革开放以来，国家使用大量有限的资源培训大量的高技能医疗人员，却大部分呆在城市里，或从事医疗卫生工作，或从事非医疗卫生工作，农村居民仍然得不到充分的医疗；二是农村卫生服务人才流失严重。由于农村卫生补助政策不完善或缺失，落实不到位，卫生技术人员收入低，工作环境差，生活得既不体面，又无尊严，造成农村卫生技术人员队伍不稳定，部分卫技人员通过各种方式调（借）离，有的宁可干个体也不愿呆在卫生院，农村卫生人才流失非常严重。三是目前我市在城乡公共卫生服务能力上，城市医疗卫生建设逐步增强，不论是房屋、设备，还是人员素质上，均比农村有显著的优势。

（五）过度医疗一定程度上加重看病贵。在市场经济体制的冲击下，医院走完全市场化的道路，病人成为医院的顾客，不合理诊疗、用药、检查、收费一定程度加重了“看病难、看病贵”。在政府投入严重不足的状况下，医院所有的运行费，基础建设、医疗设备、员工工资福利、学科建设等费用均取之于病人，换言之，是体制、机制把医患推入冲突。造成这种现象的原因，既有管理层和医生方面的责任，也有患者和社会方面的因素，更有政策方面的作用。几种因素非理性地结合在一起，造成了过度治疗这一中国医疗界的顽症。不仅使得医改的成本成倍增加，而且使得医患关系紧张，医患之间的信任度降到了冰点。

（六）经济发展落后导致患者支付能力不强或基本无力支付大病医疗费用。在国家财政收入大幅度提高的背景下，而从1998年起，农村居民收入增加缓慢，只有3%到6%的增长，消费贵不贵的感受来自消费者的消费观念和心理承受感觉，后者取决于消费者的支付能力。看病贵等问题的根本原因主要是由医疗风险在人们之间分布的高度倾斜决定的，是由于患病的个人直接承担医疗风险的能力低，而又缺乏有效的风险分担机制所致。相当比例的农村人口和城市居民既缺乏经济支付能力，大部分农民和城镇居民处于家庭经济收入水平很低的状况下，又缺乏有效的医疗保障，因此，要想仅仅依靠简单的药品降价根本无法有效解决看病贵问题，解决问题的根本途径必须从分散他们的疾病风险入手，即使我们不能完全解决看病贵问题，至少也应当减轻和缓解因大病致贫返贫问题。医疗过度的市场化和相当多的无医疗保障的处于低经济收入人群的现状，导致相当大的人群根本无力支付医疗费，更不用说支付大病医疗费。#p#分页标题#e#

解决措施

（一）政府切实履行起维护人民群众健康的主导责任，加大政府投入，尤其要向基层倾斜。一是加强加大对基层卫生机构的基础设施、基本设备等的投入。应该补给那些能够满足基本医疗服务需求的项目，把治疗服务方面的财政支出重点用在对初级的、基层医疗机构的补贴上，建立起人民群众渴望可及的医疗卫生服务体系。加强乡镇卫生院、部分县医院和妇幼保健院建设，把重大传染病防治和基本医疗服务作为重点，切实为低收入群体提供可靠的医疗服务保障。二是要保障基层医疗卫生工作者的工资和福利，目前农村严重缺乏高素质的卫生技术人员，是影响农村卫生事业发展的突出问题。要适当提高农村和不发达地区卫生技术人员待遇，吸引医科大学的毕业生到农村服务；让他们在勤奋工作中，在无私奉献的同时活得体面，活得有尊严，安心扎根人民的基层卫生事业工作。

（二）建立健全医疗卫生服务体系。一是建立健全农村和社区三基医疗卫生服务体系，提供各级各地区不同人群可及的公平的医疗卫生服务。从根本上讲，是要建立和完善农村医疗卫生专项转移支付制度，改变地区间公共医疗卫生资源配置的非均衡现象，进一步缩小城乡间公共医疗卫生支出的差别；二是改变现有的医疗卫生专业技术人员培训模式，有目的有计划培养一大批适合不同层次不同地区不同人群需要的医疗卫生服务专业技术人员，要加强农村现有卫生人员的培训，提高他们的业务素质，改善农村医疗卫生服务质量，建设一支能满足需要、确保医疗服务质量和让人民群众值得信赖的基本医疗卫生工作专业技术队伍，让常见病多发病的基本医疗服务的可及性在基层、在社区真正得到落实。

（三）消除城乡二元化体制，提供公平的城乡医疗保障，并逐步提高保障水平。一是消除二元体制，提高医疗保障的覆盖面。对经济收入水平极低，支付能力最差的人群，政府更应该向他们提供最基本最需要的生存保障，不能让赤脚者全额支付医疗费，反而主要向住别墅坐奔驰宝马的富有阶层和中产阶层提供更高水平的医疗保障。毕竟，医疗是生存需要，而不是享乐需要，是最基本的社会公共产品；二是提高政府和社会的支付水平，降低个人支付水平。政府和社会支付要逐步达到75%，个人支付控制在25%以内。有研究显示个人支付医疗费>25%，就会产生对社会的不满；三是立即解决医保基金结余率过高的问题，过高的医保基金节余，在保障水平已经很低的情况下，无疑进一步降低保障水平，增加人民群众负担，过高的医保基金节余率是以损害参保人员的利益为代价，医保基金节余率应该控制在10%以内，在目前国家富裕的情况下，笔者认为，控制在以不出现赤字为佳，提高参保人的住院费用医保支付最高支付限额，降低起付线，探索门诊统筹，探索将常见病、多发病的门诊医疗费用纳入医疗保险支付范围等；四是建立健全急诊医疗抢救基金和大病医疗保险制度，急诊医疗抢救和大病是生病致贫和返贫的关键所在，中国农村农民和一些城镇居民的经济状况决定了他们根本无法仅仅依靠个人的资金和财富来支付医疗费用，目前的新农合只能向农民提供大约10%～30%的医疗费用报销，无法应付大病风险的威胁。政府和社会在大病问题上必须承担起应有的责任。重要作用体现在，直接或间接地提供筹集资金的办法，政府需要通过财政提供必要的资金，同时在社会范围内帮助建立起各种形式的医疗服务风险分担机制。

城乡医疗服务一体化篇9

指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，总结我市医药卫生事业改革和发展成果，借鉴国内外医改先进经验，着眼于实现人人享有基本医疗卫生服务目标，着力解决人民群众“看病难、看病贵”突出问题，以基层卫生服务体系建设和公立医疗卫生机构体制机制改革为重点和突破口，加强政府主导和投入，鼓励、支持社会资源参与，推动我市医药卫生事业科学健康持续发展。

基本原则：在贯彻落实国家、自治区深化医药卫生体制改革总原则下，突出重点，明确任务，加大投入，分步实施，积极稳妥地推进改革。

二、基本目标

（一）改革总目标：到2018年，我市率先在全区建立基本医疗卫生制度，实现城乡居民人人享有基本医疗卫生服务的目标。

（二）近三年工作目标：到2011年，我市初步建立人人享有基本医疗卫生服务制度框架。全市医药卫生基本制度、基层体系、基础设施、基本服务得到完善、健全、普及，公立医院改革试点取得突破和初步成效，人民群众看病就医问题得到初步解决。

三、主要任务

（一）全面实施基层卫生机构基础设施建设。

1、重点完成政府举办社区卫生服务站业务用房建设任务。2009年，重点完成城市社区卫生规划调整，科学合理布局服务站点。2010年开始，完成自治区、*市政府举办的31个社区卫生服务站租赁房屋购买，产权归政府所有，或签订长期租赁合同，稳定房屋使用权。新建社区卫生服务站由政府纳入新建小区规划，并以建设成本价购买，房屋产权属政府所有，卫生行政部门具体管理使用。企业转型或社会举办的社区卫生服务机构采取提高公共卫生服务补助标准的办法予以考核补偿。以政府购买基本公共医疗服务的方式，鼓励有条件、有资质的社会力量参与举办社区卫生服务机构，体现多元化举办社区卫生服务的要求。

2、全面加强城市社区卫生服务中心基础设施和能力建设。2009年，调整我市城市社区卫生服务中心设置规划，立足现有医疗资源，在市辖三区分别设置一至二个功能完善、设施达标、规模适宜的社区卫生服务中心，重点满足社区群众常见病、多发病基本医疗需求和基本公共卫生服务技术要求。2010年开始，重点争取国家、自治区建设项目完成兴庆区玉皇阁北街、金风区北京中路、西夏区朔方路等3个社区卫生服务中心基础设施建设任务。通过转型、依托等方式将分布在三区的二级医院资源下沉，提高社区卫生服务中心基本医疗服务能力。积极争取将自治区第三人民医院作为西夏区社区卫生服务依托的二级医院，将其服务功能下沉面向社区提供基本医疗服务。积极支持长庆油田燕鸽湖医院转型为社区卫生服务中心，作为兴庆区东部公共卫生基本医疗服务平台，优化区域医疗资源。

3、全面落实县乡村三级医疗卫生保健网络基层设施建设任务。2010年开始，以县（市）区为项目建设基本单元，重点争取国家、自治区项目支持，完成两县一市县级医院标准化建设和全市乡镇卫生院、村卫生室规范化建设。完成两县一市城镇社区卫生服务机构基础设施建设和体系建设。支持贺兰县推进县乡两级医疗卫生机构人事分配制度、成本控制、政府增加投入等方面改革。永宁、灵武也要结合实际，积极探索、扎实推进本地医药卫生体制改革。

4、全面完成基层卫生机构基本设备配置任务。2010年开始，用两年时间，按照卫生部基层卫生机构基本设备配置标准，争取国家、自治区支持，市本级和县区政府配套，完成全市社区卫生服务中心、社区卫生服务站、乡卫生院、村卫生室基本医疗设备采购配置任务。

5、建立健全计划生育服务体系。完成全市计划生育服务机构建设，实现与社区卫生服务计划生育指导及技术服务资源共享，提高人口健康素质。

（二）全面加强基层卫生机构能力建设。

1、全面启动城市社区卫生站基本医疗服务包。2009年先行选择市辖三区10个社区卫生服务站启动“基本医疗服务包进城市社区”试点工作。2010年起，扩大试点范围，细化试点内容，实现市辖三区社区卫生服务站公共卫生和基本医疗服务包全覆盖，年底实现城乡基层卫生服务均等化。两县一市城镇社区卫生服务机构参照推进。

2、积极推进城市社区卫生服务基本模式。现已建成的社区卫生服务站不与原举办医院剥离。今后新组建的站由辖区社区卫生服务中心（二级综合医院）派出，由中心（派出医院）对本辖区社区卫生服务站进行统一管理。2011年建立社区卫生服务中心与全市二级以上医院双向转诊和分工合作机制，实现完善我市新型城市卫生服务体系建设目标。

3、探索建立以辖区为单元的医疗服务联合体。从2010年开始，重点调整三区医疗卫生资源，按照资源共享、属地化管理的原则，对三区现有医疗资源不分隶属关系，以辖区为单元构建医疗服务联合体，每个区确定一家三甲医院作为龙头，辖区二级医院、社区卫生服务机构参与，组建医疗服务联合体，实现辖区居民就近获得社区卫生全科服务到二级、三级医院专科服务的一体化就医新流程，提高居民对社区卫生资源的利用率。2010年先行选择一个区进行试点。高度重视中医药（回医药）改革与发展，推进中医药“三进、三名”工程。

4、扩展完善乡村卫生机构人人享有基本医疗卫生服务试点工作。2009年，重点完成五个试点县（市）区实施的人人享有基本医疗卫生服务试点项目工作，全面总结试点成果，科学研判试点存在的问题和不足，完善试点实施方案。2010年开始，全市六个县（市）区乡村卫生机构全面推进公共卫生服务包和基本医疗服务包服务新模式，在总结完善乡村两级卫生机构实施的公共卫生服务包和村卫生室开展的基本医疗服务包基础上，探索在乡卫生院实施基本医疗服务包的方式和内容，科学合理扩大村卫生室基本医疗服务包内容和标准，提高参合农民对乡村卫生资源的有效利用率。

5、科学确定基层卫生服务机构的功能定位。社区卫生服务中心重点解决城市居民常见病、多发病基本医疗服务和辖区范围内公共卫生服务技术支持，基本医疗技术限定在二级医院以下基本诊疗技术范围。社区卫生服务站重点解决城市居民基本公共卫生服务和常见小病基本诊疗（30至50种常见病，诊疗技术限定在无创技术范围）。县级医院重点解决本地区城乡居民常见病、多发病基本医疗服务和提供急危重病人抢救等急救服务，基本医疗技术与二级甲等医院诊疗技术相适应。乡镇卫生院重点提供农民公共卫生服务和常见病基本医疗服务，基本诊疗技术限定在浅表有创技术范围之内。村卫生室重点解决本村农民基本公共卫生服务和常见小病基本诊疗（30种最常见小病，诊疗技术限定在无创技术范围）。

6、建立基层卫生服务对口支援协作机制。2009年，重点完成市辖三区10个社区卫生服务站与本辖区二、三级综合医院对口支援任务，全面总结近三年*地区24家二级以上医院对口支援全市27所乡镇卫生院工作，完善全市二级以上医疗机构对口支援基层卫生机构工作制度和规范。2010年开始，市辖三区范围内各类二级以上医疗机构必须选择2至3所社区卫生服务站（已经举办了社区卫生服务站的医疗机构以内部支援为主）、1至2所乡卫生院（二级医院不少于1所、三级医院不少于2所）作为对口支援单位全天候实施人员培训和技术支援指导，协助提高基层卫生服务机构服务能力和服务水平。落实对口支援制度，严格执行卫生部关于二级以上医疗卫生机构专业技术人员晋升中级、高级职称前必须到基层卫生机构服务半年和一年的规定，保证对口支援质量。

（三）全面加快基本医疗保障制度建设。

1、扩大基本医疗保险覆盖面。2009年，城镇职工参保率达到84%以上，城镇居民参保率达到90%以上，新农合参合率达到93%以上。

2、建成城镇医疗保险市级统筹机制。2009年，按照分级管理、分开经办、一卡结算的运行模式，实现城镇职工和城镇居民基本医疗保险市级统筹。

3、不断提高基本医疗保障水平。2009年，城镇职工和城镇居民医疗保险政策范围内的住院费用报销比例分别达到70%、50%，最高支付限额分别提高到自治区上年社会平均工资和居民可支配收入的6倍左右。新农合政策范围内县、乡医疗机构住院费用报销比例分别提高到45%以上和50%以上，最高支付限额提高到农民人均纯收入的6倍以上。2010年，各级财政对城镇居民医保的补助标准提高到每人每年120元。

4、积极争取中央和自治区资金支持，解决关闭破产企业退休人员和困难企业职工参加医疗保险问题，实现关闭破产企业退休人员医疗保险待遇与企业缴费脱钩。探索解决乡村医生养老保险等问题。

5、提高基本医疗保障管理服务水平。积极建立医保经办机构与医药服务提供方的谈判和付费方式改革机制，合理确定药品、医疗服务和医用材料支付标准，控制成本费用。

（四）全面推进基层卫生服务机构人事分配制度改革。

1、启动社区卫生服务机构人事分配制度改革。实行社区卫生服务中心、站负责人公开选拔聘任制和社区卫生机构工作人员全员聘任制，全面实施岗位工资制和岗位绩效考核办法，拉开分配档次。

2、调整全市乡镇卫生院分配方式。严格落实乡镇卫生院人员一年一聘工作制度，激活分配机制，拉开分配档次。

3、修订完善全市基层卫生机构及人员绩效考核指标体系。确定以医疗服务质量、服务数量和群众满意度为基本考核评价指标。落实每半年综合考核评价工作制度。探索建立政府购买公共卫生服务机制，对公共卫生项目考核实行费用总额预付制。

4、建立基层卫生机构及工作人员社会评价考核机制。建立乡镇（街道）人大、人代会和村委会（居委会）及村民（居民）定期评价基层卫生机构、乡医村医、社区医护人员制度，通过群众参与、群众评价，奖优罚劣，优胜劣汰，逐步探索建立政府购买服务、卫生服务机构退出机制。

（五）探索建立公立医疗机构经费保障机制和医疗费用支付机制。

1、探索建立政府举办公立医疗机构财政经费支持保障机制。改革财政现有公立医疗机构拨款方式，取消按在编人员拨款模式，探索实施按照项目拨款支持机制。政府财政主要承担公立医院基本建设、大型设备购置、重点学科建设及人才培养、退休人员工资保障、承担处置公共卫生事件所需费用等五项内容支出。卫生、财政部门负责核定医疗机构年度工作任务，在公立医院推进核定收支、以收抵支、结余上缴、亏损补助管理制度。医疗机构要全面实施成本核算，纠正医疗机构收入增长型运行模式，建立公立医院成本控制型运行机制。

2、探索建立全市新农合等基本医疗保障制度按病种付费及基金总额预付机制。按照统一筹划、探索总结、分步实施的基本思路，2009年，完成贺兰县、乡医疗卫生机构新农合付费机制改革试点，并及时总结试点经验。2010年开始，扩大新农合付费机制试点县（市）区范围和医疗机构、按病种付费范围，提高报销比例，降低自负比例，实现参合农民住院费用报销名义补偿比和实际补偿比统一，切实解决参合农民住院大病费用负担过重问题。组织专家测算、制定适合我市城乡居民和各级医疗机构的“疾病分类诊断分组付费模型”，探索建立我市按病种付费信息管理系统。2011年，在总结新农合付费机制改革试点经验的基础上，全市职工、居民基本医疗保险参与付费机制改革试点工作。

3、探索建立新农合等基本医疗保障制度门诊就医支付新模式。2009年，总结完善村卫生室利用新农合基金实施基本医疗服务包的探索经验，选择市辖三区10个社区卫生服务站启动“四级包进城市社区”试点。2010年开始，市辖三区扩大试点范围，44所社区卫生服务站利用职工、居民基本医疗保险基金全面推进基本医疗服务包试点工作。2011年，总结试点成果，科学合理调整基本医疗服务包服务项目和基本医疗保险经费支付结构。通过改革看病付费机制，减少医患之间看病现金支付机会，逐步增强基本医疗保险机构对定点医疗机构宏观费用控制能力，建立就医新模式和新秩序。

4、全面实施医疗服务监督管理。对全市各级公立医疗卫生机构实施经济业务核心指标控制机制，核定任务和业务收入合理增长比例，限定药品占总收入比例，制定大型医疗设备检查检验结果阳性率控制指标，控制各级公立医疗卫生机构业务收入不合理增长，减轻患者就医负担。建立医疗服务信息定期公开公示机制，动员全社会参与，科学引导群众合理就医。

（六）全面促进我市基本公共卫生服务均等化。

1、执行落实好自治区2009年重大公共卫生服务项目实施方案，完成我市15岁以下儿童乙肝疫苗补种、农村妇女“两癌”筛查、农村妇女孕前孕早期补服叶酸、农村改水改厕、百万贫困白内障患者复明工程等五项任务。

2、2009年重点做好、做实HPSP试点项目，推广试点项目成果，率先实现城乡居民公共卫生一至三级服务包和基本医疗四至五级服务包的服务内容和项目全覆盖，三年内基本实现基本公共卫生服务城乡一体化。

3、落实国家65岁以上老人健康体检建立健康档案、自治区妇幼卫生“四免一救助”政策。三年内全市城市居民健康档案建立率达90%以上，农民健康档案建立率达60%以上。积极争取国家、自治区公共卫生经费补助，2011年全市城乡居民人均基本公共卫生服务经费达到国家标准。2010年在*电视台、电台开设健康专栏，提升全民健康促进和教育的层次与质量。

（七）全面落实国家基本药物制度。

1、2009年，重点做好药品“三统一”政策与国家基本药物制度的衔接工作，做好基本药物和非基本药物的配送、临床使用、监督管理前期各项准备工作。

2、2010年开始，严格执行自治区基本药物制度，全市各级公立医疗卫生机构全面落实国家基本药物使用比例，基层医疗卫生机构全部配备并使用基本药物，二、三级医疗机构使用基本药物比例严格执行自治区规定标准。

3、2011年，完成全市公立医疗卫生机构基本药物管理信息化全覆盖。

（八）积极稳妥推进公立医院改革试点。

1、强化区域卫生规划，探索建立属地化全行业管理机制和区域范围内的医疗服务联合体。2010年开始，调整修编我市区域卫生规划，重点加强城市社区卫生资源、乡村卫生资源的配置和优化。合理布局和调整三区卫生资源，重点增加金风区卫生资源配置，优化兴庆区、西夏区卫生资源。鼓励支持社会资源进入卫生服务领域，重点进入公立医疗机构占绝对数量和优势的范围，在医疗服务领域形成公立和民营竞争的局面。充分实现各级各类卫生资源共享，逐步建立属地化全行业管理机制，为全市城乡居民提供多层次医疗卫生服务。

2、2009年下半年完成市属医疗卫生机构人事分配制度改革实施方案。2010年开始，选择部分市属医疗机构，推行岗位管理，建立以岗聘人、竞争上岗、双向选择的人事制度，扎实推进全员聘任制。改革现行工资分配制度，实施公立医院职工工资总额控制，保留档案工资，逐步取消奖金分配制度，探索实施在编职工与合同制职工同岗同工同酬，实行岗位责任、技术含量、风险程度和服务质量等要素为主的岗位绩效工资制度，建立以岗定薪、岗移薪变的分配制度，激活市属医疗卫生机构发展活力，提高职工的积极性和创造性，推动医疗卫生事业快速发展。争取国家、自治区改革试点项目支持，选择一家公立医院启动改革试点。

3、制定执业医师多点执业管理办法，推进高年资医师下基层、下社区进行多点执业，解决基层卫生服务机构人才短缺和服务能力不足的问题。

（九）全面启动基层卫生人员培养培训选聘计划。

积极争取国家、自治区基层卫生人员培训项目，依托自治区全科医师（护士）培训基地和医科大学成教培训基地，全面启动我市基层卫生人员培训培养计划。2009年完成首批培训任务，提高社区及乡村卫生人员的执业层次和水平。2010年开始，探索以项目方式公开招聘基层卫生服务人员，实施项目合同管理体制，解决基层卫生人员能进能出问题，提高基层卫生人员工作积极性。

（十）完善建立全市医药卫生信息化体系建设。

1、完成全市医药卫生、基本医疗保障、大病救助信息化建设规划，依托信息软件专业公司，开发适应全市医药卫生、基本医疗保障、大病救助信息化建设和居民健康管理软件，在全市范围内分步推进覆盖城乡居民健康管理信息化工程和市与辖区、市与基层卫生单位互通联动、资源共享的信息化工程。

2、2009年完成上述软件的前期研发和试点工作，并总结经验，2010年在全市医药卫生、基本医疗保障、大病救助和居民健康档案层面全面推开。

四、保障措施

（一）提高认识，加强领导。深化医药卫生体制改革是一项重要的民生工程，是各级政府面临的一项重要任务，必须切实加强领导。调整强化我市深化医药卫生体制改革领导小组，组长由市政府常务副市长担任，副组长由政府分管副市长担任，各有关部门和县（市）区主要负责人为成员。领导小组下设办公室，设在市发改委，办公室主任由发改委主任担任，常务副主任由卫生局局长担任，市发改委、财政局、卫生局分管领导担任副主任。各县（市）区政府也要成立相应的工作机构，加强对此项工作的领导。

（二）强化责任，形成合力。深化医药卫生体制改革是一项社会系统工程，各相关部门、各县（市）区政府要密切配合，大力协作，形成合力,确保此项工作稳步推进。领导小组统筹组织实施全市深化医药卫生体制改革工作，并负责制定我市与国家、自治区医药卫生体制改革意见和实施方案相衔接的具体操作方案和实施办法。各成员单位要按照职责分工，制定相应配套实施方案。

市发改委负责领导小组办公室日常工作，重点做好全市基层卫生服务体系建设的规划、中央、自治区专项资金争取及项目督导督察等工作；制定完善相应工作配套实施方案。

市卫生局负责做好医改近期重点工作实施方案的制定、政策研究、组织协调等工作，完成全市城市社区卫生发展规划调整、人人享有基本医疗卫生服务包进社区、医疗服务按病种付费机制改革等具体工作实施方案。

市财政局落实各项改革配套资金投入、相关资金管理及项目资金审核拨付等工作；制定相应工作配套实施方案。重点联系协调自治区财政厅支持我市今明两年实施的重点项目经费。

市人力资源和社会保障局重点做好人人享有基本医疗卫生服务进社区基本医疗经费筹资和监管工作，协助卫生局完成基本医疗服务包进社区工作实施方案。做好基本医疗保障制度建设（职工医保、城居医保）工作；制定完善相应工作配套实施方案。

市编办、市人力资源和社会保障局重点做好公立医院、社区卫生服务机构、公共卫生机构人事分配制度改革和岗位设置工作；配合卫生部门制定相应工作配套实施方案。

其他领导小组成员单位按照本部门的工作职责做好配合、协调工作。

建立市深化医药卫生体制改革领导小组各成员单位合作联动机制，定期召开领导小组会议，研究改革中遇到的重大问题，研究和制定重要方案、措施，对改革进程中各成员单位承担工作任务进行考核评估，形成推进改革的工作合力。

城乡医疗服务一体化篇10

关键词：城乡一体 医保制度

Abstract: the establishment covers all the residents of urban and rural social medical insurance system, is to perfect the medical security system, and realize the multi-form necessary measure. At present, there are generally all urban and rural division, the division of the counties phenomenon, caused the medical insurance policy of fragmentation, affecting the ginseng protect personnel interests.

Key words: an urban and rural medical insurance system

中图分类号：F840.684文献标识码：A文章编号：

医疗保险制度是促进医疗卫生体制改革的重要内容之一,是缓解“看病难、看病贵”现象，实现“病有所医”的必要前提。实现医疗保障城乡一体化已成为当前加快推进基本医疗保障制度建设的紧迫任务。目前我们的基本医疗保障制度主要是由“三基本一救助”组成，即城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助，现已初步形成新时期覆盖全民、适度保障、平稳运行的医疗保障体系。

一、关于城乡一体化建设的思考

现有医疗保障建设的城乡不平衡根源于现阶段客观存在的城乡差别。这种差别的形成有着各种原因，它将随着城乡统筹水平的提高、社会生产力的发展以及城乡观念更新等因素而不断趋同并最终弥合。

1、实施医保城乡一体化是城乡一体化的重要课题。作为社会保障的重要支柱和新医改的基本内容，基本医疗保险面临着加快推进城乡一体化的紧迫任务。

群众的意愿。群众的健康已成为群众的基本需求，但是不同的人对医保有着不同的承受能力和需求，必须充分考虑群众日益增长的医疗需求。在结合城乡医保的基础上，设置不同的保障层次和水平，可以更好地满足群众不同的医疗保障需求。

和谐的要求。医疗保险是社会的减震器和安全阀。医改的目的是让全体人员普惠，让弱势人群受益。减少“因病致贫、因病返贫”的现象。只有在城乡一体化的情况下，才能使改革发展的成果为人民所共享，实现真正意义上的社会和谐。

2、实施医保城乡一体化需关注的几个基本条件。实现医保城乡一体化，必须做好以下几个方面的工作：

资金配套上，要在低水平与可负担的情况下，合理确定筹资标准和补助水平。医保基金的筹资必须遵循“以收定支、收支平衡、略有节余”的基本原则。城镇职工医保，一般都采取了单位或集体缴纳大头的形式，减轻个人负担。因此，对非职工居民、农民的保障也应采取政策适当补助的方式。

信息对称上，要在考虑可行性与便利性的前提下，充分保证参保人员的就医选择权。就医选择权是保证病人获得基本医疗待遇，实现病有所医的重要方面。因此要通过科学规划、合理布局，设立定点医疗机构，有利于引导就医，实行逐级治疗，减少医疗浪费行为。

技术支持上，要在信息化和数字化基础上，提高数据管理水平。实现信息化管理，建立参保人员数据库，加强基金收支管理是提高效率、减少差错的必然要求。而建立三项保险信息系统的数据接口、实施对接是今后发展的基本要求。

系统配合上，要在兼顾公益和效益的要求下，更好地发挥定点医疗机构积极性。随着医保制度的完善，定点医疗机构要发挥纽带作用，提高服务水平。

二、发展医保城乡一体化建设的要求

推进医保一体化建设，必须坚持实事求是，因地制宜的原则，既要认识到统筹城乡发展，是大势所趋，同时又要正视城乡差异。推进实现城乡一体化的目标，要解决以下三个问题:

1、要避免“都不保”，摸清底数，建立动态数据系统是前提。依托基层工作平台，共建城乡人员信息平台，实现人口信息的科学统计、

2、要实现“有所保”，狠抓扩面，推进制度整体覆盖是关键。要坚持从统筹发展的高度，整体设计架构医疗保险机制，设立不同层次的制度体系，提高城乡居民的参保选择权，提高和巩固三项保险覆盖人数。

3、要解决“不断保”，加强衔接，制订有效接转办法是保证。逐步打破职业界限、城乡界限、身份界限，研究参保人员在职工医保、居民医保与新农合等基本保险制度之间的接转办法，实现制度无缝隙，待遇有衔接。

三、实现医保城乡一体化建设的途径

推进医保一体化建设，要认真考虑医保体系建设中需面对的关键性问题，只有把这些问题稳妥地处理好，一体化进程才能水到渠成。

首先，在政策层面，实现“四个整合”确保公平。

1、整合保障范围。要建立统一的大病补偿方法，严格住院标准，对住院患者进行补助。

2、整合投资水平。根据城乡现状，合理设置。在坚持政府补助的前提下，综合考虑收入水平、医疗保健支出水平等因素，确定筹资水平。

3、整合报销比例。在统筹区范围内的定点医疗机构就诊应完全按同一比例报销。起付线按不同等级医院设置。

4、整合目录范围。建议三项保险实行同一的目录管理，将目录范围内的项目纳入计算机管理系统，方便定点机构对照执行。

其次，在管理层面，要完善“两个平台”夯实基础建设。

1、加强经办平台建设。实现管办分离。目前有经办机构没有与医疗机构脱钩，不符合社会化经办管理的要求，可以通过加大基础投入，按照分级负担的原则，由相应财政负担建立和健全财政保障机制。完善信息建设，利用金保工程上线的契机，使医疗保险信息系统具备开放性和兼容性，实现数据管理一体化。

2、加强卫生体系建设。卫生服务机构是开展医疗健康服务的机构，是医保城乡一体化的重要载体。加快定点步伐，配合卫生服务网络建设步伐，完善定点管理办法，将符合条件的医疗机构纳入定点。并引入竞争机制，建立定点医疗机构的准入和退出制度，允许参保人员自由选择医院，促进医疗机构之间有序竞争。

最后，在政府层面，要通过“三步走”实现城乡统筹。

开展公共服务，完善社会管理是现代服务型政府的重要职能。政府需加大力度，依靠行政推动力量加快基本医疗保险体系建设步伐。

1、推动扩面参保进度。依靠行政舆论导向作用，形成人人支持、积极参与的氛围，让广大群众了解参加医疗保险的方法和好处。建立缴费年限与待遇水平挂钩的激励机制，调动群众连续参保、长期参保的积极性。同时要考虑到困难群体的支付能力，对这些人群参保缴费加大财政补助力度。

2、加快提升统筹层次。社会医疗保险的基本原理就是大数法则，在全县范围内进行统筹有利于提高共济水平，增强抗风险能力。当参保人群达到基本覆盖后，在政策、基金管理、管理服务体系逐渐统一的基础上，可实现市级统筹。