土地出让收入管理十篇

土地出让收入管理篇1

关键词：土地出让金 预算管理 收支两条线 预算审批 预算绩效

一、引言

土地出让制度是土地公有制背景下我国特有的土地有偿使用制度，土地出让金是国家出让土地换取的对价收入。土地出让金作为政府财政收入的一部分，一直以来严重脱离规范的预算管理，由此导致了一系列问题。虽然以2006年国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》为代表的法律文件明确规定，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，实行“收支两条线”，但是实践中相当一部分地方政府未按法律文件的规定执行，大量的土地出让金仍然游离在预算管理之外，各种违法现象层出不穷。在理论上，土地出让金管理制度多局限于经济学上的分析，法学角度的研究甚为欠缺，有进一步深入探讨的必要。

二、文献综述

（一） 土地出让金管理缺陷及成因文献综述

目前，我国土地出让金管理存在着不少的问题，学者在研究土地出让金管理的缺陷时，从不同角度进行了分析论证。收入管理方面主要表现为土地出让金征收不到位，支出管理方面主要是土地出让金支出不规范，具体表现在任意挪用土地出让金、未有效补偿征地农民的损失等几个方面。有的学者认为，土地出让金管理随意性太强，国家规定要设立专门的土地收入专户进行管理，但很多地方政府未按规定执行，土地出让金往往成为地方政府的小金库（董礼洁：《地方政府土地管理权》法律出版社，2009.09）。

（二）土地出让金制度改革措施文献综述

针对我国现行土地出让金管理制度存在的各种缺陷，学者提出了不同的改革措施和治理建议。有学者认为，现行上地出让金一次性收取的做法并不合理，应当改批租模式为年租模式（李波：《基于财政分权的地方税研究》，中国财政经济出版社，2006），年租制可以使土地出让的初始价格下降，减轻购房者负担。它可以避免土地长期占有、从事土地投机、形成暴富等社会现象的产生。

三、国外预算管理制度借鉴

（一）美国预算审批法律制度

美国是典型的主要由立法机关进行预算审查监督的国家，国会是预算审查的主体，国会下设预算委员会、拨款委员会和税收委员会，具体负责预算审查监督工作。预算委员会的基本职责是审查总统预算草案的宏观政策和总体指标。拨款委员会的基本职责是确定对部门以及主要项目的预算拨款。参众两院拨款委员会下设13个拨款小组委员会，每个拨款小组委员会对应若干个政府部门，并负责确定对这些部门及其主要项目的预算拨款。13个小组委员会享有拨款委员会的支出控制权。这些小组委员会通过逐条审议相应的部门预算，提出不同的拨款方式并起草拨款议案、这些议案经拨款委员会审查和讨论后，由众议院提出一项综合性的“拨款法案”，经两院全体会议审议后在财政年度开始以前通过。税收委员会的基本职责是对政府提出的税收政策和建议进行审查和评估。

（二）英国预算支出绩效制度

英国从1998年绩效预算改革开始，逐步形成了一套完善的绩效体系。英国的绩效预算过程大致如下：第一，设立绩效目标。英国的绩效目标包括战略目标、一般绩效目标和具体绩效指标三个层次，它们明确规定于政府与各部门签订的公共服务协议（PSA）中。战略目标由财政部与各部门协商决定，其他则由各部门负责制定，财政部审查并提出改进建议。第二，分配预算资金。各政府部门在获得预算资金的同时也签订各自的PSA，明确规定部门用这些资源要实现协议中规定的绩效结果。第三，对预算绩效完成情况进行监督。财政部、内阁委员定期对各部门和机构在完成绩效任务过程中存在风险进行定期检查和监控。负

四、完善土地出让金预算管理制度的措施

（一）深化收支两条线管理

目前，有关土地出让金收支两条线管理法律文件的层级较低，收支两条线的相关规定散见于国务院、中纪委、监察部和财政部等部委的各类通知或者意见性质的文件中，在国家层面缺乏一套完整、统一、规范、系统的法律法规，使得“收支两条线”管理制度刚性约束不足。因此，应当提高土地出让金预算管理的立法层级，至少是有一部行政法规层级的法律文件能够出台，规定土地出让金全额纳入地方财政预算，实行严格的收支脱钩，并明确未纳入预算管理的法律责任。提升法律文件层级，强化土地出让金预算管理的刚性约束，是深化收支两条线管理的一个重要方面。

（二）精细化地方政府预算制度改革

土地出让收入管理篇2

我国是一个人多地少的发展中国家，加强土地管理，严格保护耕地，推进土地节约集约利用，始终是我国现代化建设中的一个全局性、战略性问题。将土地出让收支纳入地方预算，实行“收支两条线”管理，是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，加强土地调控的一项重要举措。根据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《关于深化改革严格土地管理的决定》以及《关于加强土地调控有关问题的通知》的规定，经国务院同意，现就有关事项通知如下：

一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理

国有土地使用权出让收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。土地价款的具体范围包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所确定的总成交价款；转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；变现处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。按照土地出让合同规定依法向受让人收取的定金、保证金和预付款，在土地出让合同生效后可以抵作土地价款。

国土资源管理部门依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入；出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益；土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向市、县人民政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用，一并纳入土地出让收入管理。

土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。地方国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和拨付等各项业务，确保土地出让收支数据准确无误。对未按照合同约定足额缴纳土地出让收入，并提供有效缴款凭证的，国土资源管理部门不予核发国有土地使用证。要完善制度规定，对违规核发国有土地使用证的，收回土地使用证，并依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任。已经实施政府非税收入收缴管理制度改革的地方，土地出让收入纳入政府非税收入收缴管理制度改革范围，统一收缴票据，规范收缴程序，提高收缴效率。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。

二、将土地出让收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理

从20*年*月*日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。

建立健全年度土地出让收支预决算管理制度。每年第三季度，有关部门要严格按照财政部门规定编制下一年度土地出让收支预算；每年年度终了，有关部门要严格按照财政部门规定编制土地出让收支决算。同时，按照规定程序向同级人民政府报告，政府依法向同级人民代表大会报告。编制年度土地出让收支预算要坚持“以收定支、收支平衡”的原则。土地出让收入预算按照上年土地出让收入情况、年度土地供应计划、地价水平等因素编制；土地出让支出预算根据预计年度土地出让收入情况，按照年度土地征收计划、拆迁计划以及规定的用途、支出范围和支出标准等因素编制；其中，属于政府采购范围的，应当按照规定编制政府采购预算。

三、规范土地出让收入使用范围，重点向新农村建设倾斜

土地出让收入使用范围：（一）征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。（二）土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等。（三）支农支出。包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。（四）城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。（五）其他支出。包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。

土地出让收入的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出，严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用，切实保障被征地农民和被拆迁居民的合法利益。土地出让收入的使用要重点向新农村建设倾斜，逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。用于农村基础设施建设的资金，要重点安排农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设项目，逐步改善农民的生产、生活条件和居住环境，努力提高农民的生活质量和水平。土地前期开发要积极引入市场机制、严格控制支出，通过政府采购招投标方式选择评估、拆迁、工程施工、监理等单位，努力降低开发成本。城市建设支出和其他支出要严格按照批准的预算执行。编制政府采购预算的，应严格按照政府采购的有关规定执行。

为加强土地调控，由财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比例资金，用于建立国有土地收益基金，实行分账核算，具体比例由省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府确定，并报送财政部和国土资源部备案。国有土地收益基金主要用于土地收购储备。

四、切实保障被征地农民和被拆迁居民利益，建立被征地农民生活保障的长效机制

各地在征地过程中，要认真执行国发〔20*〕28号和国发〔20*〕3*号文件中有关征地补偿费的规定，切实保障被征地农民利益。各省、自治区、直辖市要尽快制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，依法提高征地补偿标准。出让城市国有土地使用权过程中，要严格依照《城市房屋拆迁管理条例》、有关法律法规和省、自治区、直辖市及计划单列市有关规定支付相关补偿费用，有效保障被拆迁居民、搬迁企业及其职工的合法权益。

建立对被征地农民发放土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的公示制度，改革对被征地农民征地补偿费的发放方式。有条件的地方，土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等相关费用中应当支付给被征地农民的部分，可以根据征地补偿方案，由集体经济组织提供具体名单，通过发放记名银行卡或者存折方式直接发放给被征地农民，减少中间环节，防止被截留、挤占和挪用，切实保障被征地农民利益。

被征地农民参加有关社会保障所需的个人缴费，可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳。地方人民政府可以从土地出让收入中安排一部分资金用于补助被征地农民社会保障支出，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制。

五、加强国有土地储备管理，建立土地储备资金财务会计核算制度

国土资源部、财政部要抓紧研究制订土地储备管理办法，对土地储备的目标、原则、范围、方式和期限等作出统一规定，防止各地盲目储备土地。要合理控制土地储备规模，降低土地储备成本。土地储备实行项目预决算管理，国土资源管理部门应当于每年第三季度根据年度土地储备计划，编制下一年度土地储备资金收支预算，报财政部门审核；每年年度终了，要按照规定向财政部门报送土地储备资金收支决算。财政部要会同国土资源部抓紧研究制订土地储备资金财务管理办法、会计核算办法，建立健全土地储备成本核算制度。财政部门要加强对土地储备资金使用的监督管理，规范运行机制，严禁挤占、挪用土地储备资金。

六、加强部门间协作与配合，建立土地出让收支信息共享制度

国土资源管理部门与财政部门要加强协作，建立国有土地出让、储备及收支信息共享制度。国土资源管理部门应当将年度土地供应计划、年度土地储备计划以及签订的国有土地出让合同中有关土地出让总价款、约定的缴款时间等相关资料及时抄送财政部门，财政部门应当及时将土地出让收支情况反馈给国土资源管理部门。

财政部门、国土资源管理部门要与地方国库建立土地出让收入定期对账制度，对应缴国库、已缴国库和欠缴国库的土地出让收入数额进行定期核对，确保有关数据准确无误。

财政部门要会同国土资源管理部门、人民银行机构建立健全年度土地出让收支统计报表以及分季收支统计明细报表体系，统一土地出让收支统计口径，确保土地出让收支统计数据及时、准确、真实，为加强土地出让收支管理提供必要的基础数据。土地出让收支统计报表体系由财政部会同国土资源部、人民银行研究制订。

七、强化土地出让收支监督管理，防止国有土地资产收益流失

财政部门、国土资源管理部门、人民银行机构以及审计机关要建立健全对土地出让收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理的规定执行。

土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额*‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。对违反本通知规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度的，要严格按照土地管理法、会计法、审计法、政府采购法、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）和《金融违法行为处罚办法》等有关法律法规进行处理，并依法追究有关责任人的责任；触犯刑法的，依法追究有关人员的刑事责任。

土地出让收入管理篇3

一、基本情况

近年来，县政府及其财政、国土部门认真落实《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[XX]100号），积极推进土地有偿使用制度改革，不断规范土地出让金“收支两条线”管理，并从2010年1月1日起将土地出让金收入缴入国库，实行地方基金预算管理，土地出让金收入逐年提高，成为非税收入来源的一个主要渠道，为城市建设和新农村建设积累了资金，促进了我县经济社会的持续快速发展。2010年出让土地73宗，出让面积141466.17平方米，出让总价款1568.97万元。2010年土地出让金收入1717.21万元，土地出让金支出3347.74万元。

二、存在的主要问题

从我县土地出让金收支管理情况来看，总体上比较好，但也存在一些矛盾和问题，亟需引起高度重视。

（一）土地出让金预算编制和管理尚存较大缺陷。据国办发[XX]100号文件规定：“从XX年年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’”。但从实际执行情况看，我县是从2010年1月1日起方开始对土地出让金实行基金预算管理，将土地出让收入缴入国库。另外，土地出让金收支预算编制的完整性和准确性也急需提高，2010年及以前，我县尚没有编制完整的土地出让金收支预算。

（二）土地出让金征收管理有待加强。调查发现，一些房地产开发商、企业往往以各种理由拖缴土地出让金，据XX年年市县打击偷逃税费领导组办公室审核调查，XX年以来累计拖欠土地出让金2759万元，严重了影响我县土地出让金的正常征收。变相减免土地出让收入的现象在我县仍有发生，据审计检查反映，XX年年我县以投资不分红的形式拨付用地单位637.2万元，占全年土地出让金收入1694万元37%。这种现象容易造成国有土地资产收益流失，也不利于政府对土地市场的调控。

（三）土地收购储备制度尚不完善。目前我县对收回、收购、置换、征用的土地，不是进行前期开发后再出让，而是随用随征，随征随出让，缺乏整体规划，不利于提高土地使用效率。

（四）地方财政对土地出让金的依赖程度过大。在我县，地方财政一定程度上依赖于土地出让金。2010年土地出让金收入占到全部政府非税收入的22%。以土地收入为支撑的财政体制，已经给我县造成土地资源匮乏的窘况，若再发展下去，将使我县面临无地可用的境地，严重影响我县的可持续发展。

三、建议意见

为进一步规范土地出让金收支管理，促进节约集约用地和经济社会可持续发展，特提出如下建议：

（一）全面实行土地出让金收支预算管理。县政府要严格落实国办发[XX]100号文件规定，将土地出让金纳入基金预算，收入全部缴入国库，全面实行“收支两条线”管理。财政部门要加强土地出让金预算编制工作，在国土部门报送年度土地供应和储备计划的基础上，按照“以收定支、收支平衡”的原则，及早编制年度土地出让金收支总预算，并逐步提高预算编制的科学性、准确性和完整性。

土地出让收入管理篇4

记者获悉，财政部综合司与国土资源部财务司已在全国范围内展开“土地供应及收支管理情况”的专题调研。该调研除要求各地彻查“2007~2010年度土地收储、供应和土地出让金收支情况”外，还就若干“当前社会关注重点问题”向系统内部征求意见。

记者获取的财政部内部调研方案显示，“土地财政”、“地价与房价关系”、“被征地农民利益保护”等内容均在“征求意见”范围内。

其中，个别问题容易让人们对下一步政策改革产生遐想，如“中央是否有必要集中部分土地出让收入，以调节土地出让收入分布不均衡问题”，“中央和地方是否有必要建立类似香港的土地基金制度，将部分土地出让收入留作未来使用”。

报数难题

财政部原计划以“书面调研”和“实地调研”相结合的方式推进此次调研。其中“书面调研”要求各地选择2-3个有代表性的市县，填报土地出让收支数据，于2011年4月30日前上报财政部综合司和国土资源部财务司各1份。如今，约定的“截稿”时间已过去月余，各地却鲜有如约上报者。

陕西省国土资源厅财务处承接此项工作的负责人告诉记者，20多天前，他们就以省厅的名义下发文件，要求各地市县上报近年来土地出让金收支数据。但时至今日，数字却始终报不上来。

这位负责人说，在市县当地，“插手”土地出让金收支数据的政府部门众多，以至于“统计口径”很难一致，导致土地出让金透明度极差。

陕西省财政厅相关负责人也告诉记者，他们只负责制定土地出让金收支管理的相关政策，具体财务数据也不掌握。建议记者到市县当地去了解情况。

而在市县当地，土地出让金也是一笔糊涂账。记者在陕西省宝鸡市采访时，从财政、国土、土地收储中心和公开信息整理4个渠道得出4组截然不同的土地出让金统计数字，金额“跳跃”从几亿到几十亿元不等。

在安徽省，一些城市将土地储备、供应及土地出让金收支视为“保密信息”。安徽省财政厅经济建设处副处长陈维光说，对于各市县的土地出让金财务数据，省级财政部门实际上仅能收到一个“打捆”的信息。

陈维光告诉记者：虽然目前土地出让金的报表体系已基本建立，但收支信息在国土和财政两个部门还未能实现共享。“国土系统的土地收储、审批、利用、耕地保护等多个职能部门的工作环节都涉及土地出让金的使用，但这些信息却无法和银行、财政系统及时沟通。”

近年来，在土地出让收入统计上，一个令外人费解的现象是，财政部和国土资源部公布的全国土地出让金总额总是对不上。例如，2010年全国土地成交总价款，财政部的全口径统计是2.7万亿元；但国土资源部内部的统计则是2.9万亿元。前后竟相差2000亿元。

国土资源部一位不愿具名的高级官员告诉记者，造成这种差别的原因，在于财政系统和国土资源系统对于土地出让收入的统计方法不一致。财政系统是按照年度计算土地出让的各项收支，而国土部门则是按照每宗地的具体情况计算土地收益，一宗地块的成本支出，可能会体现在下一年度的统计中。

据了解，计量经济学上有两种统计方法：一种是按照时间统计，即上述财政部使用的统计方法；另一种是按照横截面统计，即国土部使用的方法。而在两种方法之上，目前还有一种最新的计量方法，即“面板”统计法，可以按照时间，对同一块地的收支情况进行跟踪统计。

上述国土资源部高级官员告诉记者，这次财政部之所以联合国土资源部进行土地出让收支调研，必然会触及两个部门统计方法不对称的症结问题。

60%成本区

由于财政和国土两大系统对土地出让收入的统计方式存在分歧，导致土地出让金收支不透明久被诟病。

2010年6月，国家审计署公布的一项抽查结果显示，2008年1月至2009年6月，17个省区市有625.38亿元已收缴的非税收入未按规定纳入政府性基金预算管理。“非税收入”中，绝大部分是指土地出让收入。

自2006年《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（[2006]100号文件）出台以来，近年来财政部等中央部委几乎以“每年一道”文件的频率，反复要求将地方的土地出让收入纳入基金性预算监管。要求“亮化”土地财政的态势，仅在2008年国际金融危机期间略有舒缓。

财政部曾在一份文件中罗列了当前各地土地出让金管理乱象：土地出让收支未全额纳入地方基金预算管理；已收缴的土地出让收入在非税收入汇缴专户滞留时间过长；拖欠土地出让收入、未能做到应收尽收；越权减免缓缴或变相减免土地出让收入、造成土地出让收入流失；未按规定编制土地出让收支预算等等。

土地出让金收支账本难被看透的背后，是地方政府“土地财政”的日渐庞大。公开数据显示，许多地方的土地出让收入几乎与当地财政收入相差无几。

以记者调查的安徽、重庆、陕西为例。2010年，三个省市的土地出让金占比地方财政收入均超过40%：安徽省2010年地方财政收入1149.4亿元，土地出让总价款约为1000亿元；重庆市地方财政收入1991亿元，土地出让金总价款约为900亿元；陕西省2010年地方一般预算收入958亿元，土地成交总价款387亿元。

国土资源部副部长小苏此前在接受记者采访时曾表示：“关于土地财政，10个人有9个人存在一个大误解”。小苏称：2009年全国土地出让金总额是1.59万亿元，2010年是2.7万亿元，“这其中，有60%多是拆迁征地的成本。只有三分之一才是地方土地财政的纯收益”。

接受记者采访的国土系统内部人士大都认同征地成本占“60%”的说法，认为土地出让金总额中，只有40%才能算作真实的土地出让收益。上述国土部不愿具名的高级官员甚至告诉记者，土地出让“净收益”仅为总价款的20%。

在记者采访的陕西省宝鸡市，当地财政部门正是按40%的比例，从每一宗土地的成交总价款中提出土地净收益，纳入国库实施基金性预算管理。余下的60%，则由国土部门、土地收储中心按照“成本”报账。这已明显违反了国务院2006年第100号文件的规定，即土地出让收入必须“及时足额纳入国库”，进行基金性预算管理。

对于土地出让金中60%是成本的说法，也有一些业内人士表示怀疑，认为因缺乏有效监管，“60%成本区”往往会成为“藏污纳垢”的灰色地带。一些原本不应计入成本项下的费用，也可能会以“60%”为掩体。

但陕西省宝鸡市土地整理储备中心主任郭世军告诉记者，当前征地过程中，实际发生的费用远远大于理论。“比如说要征老百姓的地，非但要负责他们的吃喝玩乐，还往往要把他们组织出去参观考察学习，甚至经常是在酒桌上谈事情，这些都要产生很多额外支出。”

正因如此，土地出让金中“成本”到底是多少，在财政部门，成了一本算不清楚的“糊涂账”。而国土部门则凭借“宗地统计法”的优势，对土地出让的成本和收益情况，掌握得更为清楚。

改革出路

与财政部、国土资源部联合调研土地出让收入前后呼应的，是各界对“加强土地出让金使用管理”的热议。

全国政协委员、民建浙江省副主委卢步东在今年“两会”发言中表示，过去5年，全国土地出让收入高达7万多亿

Depth Observation 深度观察33

元。“巨额的‘卖地’进账如何使用值得深思”。

卢步东当时提出的四项具体建议是：对过去5年或10年的土地出让收益使用情况进行审计；立法规范土地出让收益使用途径；赋予省级政府监管职责；改变“寅吃卯粮”的状态，将土地出让金一次性收取70年改为逐年收取，或建立“土地出让收益基金”，每笔土地出让收益按一定比例纳入基金，为将来的发展预留空间。

实际上，对于改革当前土地出让金管理制度，业界已探讨多年。

国土资源部法律中心违法线索处理处处长熊志强长期关注各方评议，将土地出让金制度总结为五大弊端：与民争利；分布不均、拉大中西部财力差距；土地出让金收支管理不规范、使用效益欠佳；侵占农地、耕地，影响粮食和环境安全；透支未来、绑架金融。

正是这些对土地出让金制度的“讥评”，促使近年来改革始终朝着“收紧土地出让金”的方向发展。但往往却事与愿违。

有知情的业内人士告诉记者，最初，相关法律中规定土地出让金只有两种用途：土地开发和城市基础设施建设。但近年来，土地出让金渐渐被视为“唐僧肉”，新农村建设、保障房建设、水利建设、教育投资，等等，都想从土地出让金中切取一块。在这位业内人士看来，近年来对土地出让金的改革方向，已与最初的法律规定发生了事实上的冲撞。他建议：“要么研究修改法律，要么适时取消一些过时的行政命令”。

这位业内人士还表示，如果各项投资都要从土地出让金中出一部分，就会形成一个悖论：“一方面反对地方搞土地财政，一方面却又在推动土地财政”；同时，过度制约土地出让金，或许还会对中央、地方的分税制体系造成伤害。

但主张将土地出让收入纳入现行政策监管体系的声音似乎更大。

财政部财政科学研究所副所长白景明接受记者专访时就强调，当前土地出让金收支管理不是没有法度，而是“有法不依”现象严重。他认为，此次部委联合调研最现实的着力方向，是要在土地出让金预算管理上，把现行的制度贯彻下去；对土地出让金的使用管理要更加细化，加强监管。

法制和正义，究竟该选择何者？这或许是摆在土地出让金深层改革的一项艰深课题。

资料

财政部、国土部“土地供应及收支管理情况”调研提纲（部分）

1.关于“土地财政”问题。本地区是否存在“土地财政”问题。本地区政府对土地收入的依赖程度。能否将土地出让收入、房地产相关税收、土地抵押贷款归纳为“土地财政”。

2.关于地价与房价关系问题。对社会上有关“地方政府操纵地价、地价推高房价”等观点的看法。

3.关于土地出让收入管理问题。中央是否有必要集中部分土地出让收入，以调节土地出让收入分布不均衡问题；中央和地方是否有必要建立类似香港的土地基金制度，将部分土地出让收入留作未来使用；若有必要建立土地基金，请说明土地基金应如何建立、使用方向及管理方式。

土地出让收入管理篇5

为认真贯彻落实国务院、省市政府关于土地使用权出让收支管理的意见，根据《国务院关于规范土地使用权出让收支管理的通知》（[]100号）、《省人民政府办公厅关于贯彻[]100号文件进一步规范国有土地使用权出让收支管理的意见》和市旧村（居）改造工作领导小组《关于旧村（居）改造项目中新增国有建设用地招拍挂出让有关问题的通知》（济村改字[]1号）、市旧城改造工作领导小组《关于大街两侧和小清河沿线新增国有建设用地招拍挂出让有关问题的通知》（济旧改发[]2号）等有关文件精神，经区政府同意，结合我区实际，提出如下意见：

一、充分认识加强土地使用权出让收支管理的重要意义

我区做为省会城市的中心城区，土地资源稀缺，人均土地面积低。加强土地管理，严格保护土地，提高土地节约集约利用水平，有利于保持社会稳定，促进全区经济社会全面、协调、可持续发展。将土地出让收支全部纳入财政预算，实行“收支两条线”管理，是切实保护群众利益、落实科学发展观、构建和谐社会的一项重要举措。各级、各部门要充分认识加强土地使用权出让收支管理的重要性和必要性，采取有效措施，进一步规范土地出让收支管理，加强土地调控，促进全区经济社会又好又快发展。

二、切实加强土地使用权出让收入管理

土地使用权出让收入是政府以出让等方式配置土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等，根据我市管理权限，土地使用权出让收入由市直接征收。本意见所指土地使用权出让收入是指按照济村改字[]1号、济旧改发[]2号文件精神，我区旧村（居）改造项目中新增国有建设用地和重点片区内的集体土地，按程序依法征为国有建设用地后，市先行拨付我区土地出让总价款60%的收入。对先行拨付区政府的资金，由区财政设立专户管理，专款专用。

三、进一步加强和规范土地出让收入使用管理

土地出让收入使用范围：专项用于被征地村（居）的征地和拆迁补偿支出（包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费）、土地开发支出、补助村（居）民社会保障支出、安置房建设支出，村（居）基础设施建设支出，以及耕地开垦费、征地管理费、测量图纸费和相关税费等支出，不得挪作他用。

土地出让收入全部实行“收支两条线管理”，土地出让收入使用执行以下程序：

由土地部门管理支付的征地和拆迁补偿支出、土地开发支出，以及耕地开垦费、征地管理费、测量图纸费和相关税费等支出，在市拨付我区土地总价款60%收入时直接扣除。

补助村（居）民社会保障支出、安置房建设支出，村（居）基础设施建设等支出的安排，要严格依照国家有关法律法规，从切实保障村（居）民合法权益，逐步建立村（居）民生活保障长效机制，推动和谐社会建设的高度出发，在优先安排好村（居）民养老、医疗等保障性支出的基础上，再合理安排安置房、基础设施建设等项目。以上支出由村（居）提出土地出让收入使用计划，报镇政府、街道办事处审核，镇政府、街道办事处提出审核意见后报区政府或相关领导小组审批。区财政部门根据审批后的土地出让收入使用计划安排支出。

为减少中间环节，防止资金被截留、挤占和挪用，切实保障村（居）民利益，对土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等相关费用中应当支付给村（居）民的部分，可根据征地补偿方案，由村（居）提供具体名单，财政通过发放记名银行卡直接发给被征地村（居）民；被征地村（居）民参加有关社会保障所需个人缴费，可以直接由财政部门拨付社会保障部门；对村（居）安置房建设支出，基础设施建设等支出，区财政根据审批后的土地出让收入使用计划和建设进度支付资金，对能通过政府采购支付的资金，全部实行政府采购由财政直接支付，对不易通过政府采购的零星支出，区财政通过村（居）实行授权支付。

国有土地出让收入使用参照本意见执行。

土地出让收入管理篇6

一、基本情况

（一）土地出让金收入总量增大，增速较财政收入和GDP快

随着经济市场化的不断加深，延边州经济得到快速发展，国内生产总值从2009年的450亿元增加到2012年的805亿元，年均递增22%。经济的快速增长，推动了地方税收收入和土地出让金收入的高速增长。延边州税收收入从2009年的23亿元增加到2012年的43.83亿元，年均递增20.96%；土地出让金收入从2009年的4.55亿元增加到2012年的15.83亿元，年均递增55.74%。土地出让金收入的年均增速远远高于地方GDP和税收的增长。

（二）土地出让金支出各年增长较大，占财政预算支出比例逐年提高

延边州土地出让金支出从2009年的5.36亿元增加到2012年的15.68亿元，年均递增47.88%；土地出让金支出较财政支出年均增幅高25.86个百分点。

（三）房地产市场与土地交易繁荣，同时带来税收和财政预算收入的增长

近年来，延边州房地产市场交易价量上升，并出现繁荣景象。据统计，2012年延边州完成房地产开发投资68.5亿元，比上年增长37.9%。房屋施工面积735.5万平方米，增长28.2%。商品房销售面积299.3万平方米，增长1.2%，其中商品住宅销售面积267.0万平方米，增长4.1%。全年商品房销售额97.4亿元，增长12.7%，其中商品住宅销售额78.6亿元，增长15.3%。房地产价格快速持续上涨，促进了房地产及相关产业的快速发展，同样给地方政府带来了丰厚的收入，2011年和2012年全州土地出让金收入分别为9.74亿元和15.83亿元。从与房地产有关的税收看，以2011年为例，延边州财政预算收入虽为增长，但由于房地产市场的繁荣，与房地产相关的税收收入仍有不错的增长，其中：营业税收入9.39亿元，同比增长14.65%；契税收入3.35亿元，增长57.27%；房产税1.23亿元，增长4.23%；城镇土地使用税0.79亿元，增长2.34%。

二、土地出让金收支存在的主要问题

（一）土地出让金收入占财政预算收入比例不断走高，若出现较大波动将影响地方财政财源

1、直接影响

在财政预算收入构成中，税收收入占比下降，土地出让金收入占比上升，并在2012年首次超过税收收入占比，成为地方财政预算收入的主要财源。2009—2012年，税收收入占财政预算收入比例由2009年55.80%下降到2012年的49.35%，幅度达6.45百分点，而土地使用权出让金收入占财政预算收入比例由2009年11.04%增长到2012年17.82%，增加6.78百分点。若土地出让金收入出现较大变动时，将对地方财政预算收入产生直接的影响。

2、延申影响

从近几年延边州相关税款入库的情况来看，营业税、企业所得税增长依赖于房地产业，城镇土地使用税、土地增值税、契税等也是如此。房地产价格上涨能有力促进地方财政预算收入的增长，但价格短期内持续过快上涨并不利于房地产业及整体经济的长期健康稳定发展，一旦房地产市场出现拐点，房地产投资和交易下滑，将给地方财政预算收入及地区经济的持续稳定增长带来较大的影响。

（二）土地作为固有的稀缺资源，土地出让金征收制度有待完善目前土地出让金征收的普遍做法是政府一次性收取土地使用权期限（住宅用地70年、工业用地50年、商业用地40年）内的全部使用费，使用期内不再征收

随着我国城镇化的不断扩大，征收的土地也相应地快速增长，当城镇发展到一定程度时，速度必然下降，同时，我们必须保留一定的可耕土地和林地，可征收的土地必将减少。而地方政府对土地出让收入都以“着眼当前，完成任期目标”为出发点，这样的“土地财政”政策将会对往后的财政增收产生较大影响。

（三）土地出让金收支监管缺乏透明度

根据《国有土地使用权出让收支管理办法》规定：“土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’管理”。该规定的出台在一定程度上解决了土地出让金收支不规范，土地收益流失的情况。但由于地方政府相关职能部门对土地出让收支情况一般不作官方的公布，社会群众所获得的土地出让收支情况不多，正是由于相关信息的不公开、不透明、不对称，土地出让收支过程缺乏社会性、公众性的应有监管，为某些土地出让相关管理部门进行暗箱操作提供可能性。

三、政策建议

（一）改革土地出让金征收制度

改革目前政府一次性收取土地使用权期限内的全部使用费的做法，让土地出让金恢复其地租的经济学本质，可考虑改成土地使用权的购买者在使用期限内按年度分期支付，这样才能从源头上抑制地方政府“土地财政”的举动和冲动。

（二）强化人行国库对土地出让金的监管

《国有土地使用权出让收支管理办法》规定：“财政部门、国土资源部门、人民银行机构及审计机关要强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理规定执行。”通过在地方国库中设立土地出让金收支专账，强化人行国库对土地出让金收支的监管，推动建立政府土地出让收入全额上缴国库、纳入财政预算统一安排的政府土地出让收支管理体制。

土地出让收入管理篇7

近几年，我省各级政府和各有关部门严格执行国家关于土地使用权出让金征收与管理的有关规定，全省土地出让金征收与使用管理工作总体情况较好，但个别市、县政府和部门存在违规减免、挤占和挪用土地出让金等问题。为落实《关于深化改革严格土地管理的决定》，进一步加强我省土地出让金的征收与管理，现就有关事项通知如下：

一、切实加强土地出让金的征收管理

（一）明确土地出让金的征收管理部门。按照国家有关规定，市、县财政行政管理部门是土地出让金的主管部门，市、县土地行政管理部门是土地出让金的部门。其他部门或者单位（含各类开发区管委会）一律不得征收土地出让金。各市、县人民政府应当重视和加强土地出让金的征收管理，支持财政、土地行政管理部门规范土地出让金的征收管理。

（二）严格履行土地出让合同，按照规定征收土地出让金及滞纳金。各市、县土地行政管理部门在出让国有土地使用权时，应当按照土地出让合同确定的土地价款，向土地受让人送达缴款通知书。土地受让人应当根据缴款通知书规定的金额、开户银行和账号，按照规定时间将土地出让金直接缴入“非税收入财政专户”。未按照合同约定足额缴清土地出让金的，市、县土地行政管理部门一律不得印发用地批准文件和办理土地使用证书，并按照规定追缴土地出让金及滞纳金。土地受让人拒缴土地出让金及滞纳金的，市、县土地行政管理部门应当及时解除与其签订的国有土地使用权出让合同，并要求其给予违约赔偿。

（三）各市、县财政行政管理部门应当设立“土地出让金财政专户”，用于土地出让金的专项存储和清算；应当将“非税收入财政专户”中征收的土地出让金全额划入“土地出让金财政专户”，并按照出让土地逐宗进行明细核算。

（四）不得违法压低地价供地。各市、县以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权，应当按照国家的有关规定确定标底或底价，竞价低于标底或底价的，国有土地使用权不得出让；以协议方式出让和出租国有土地使用权，出让金和租金不得低于按照国家规定所确定的最低价；以国有土地使用权作价出资或入股的，其作价不得低于按照协议出让方式所确定的最低价。

任何单位和个人不得减免土地出让金。对已经出让的土地，凡改变土地用途、容积率的，应当按照规定收取不同用途和容积率的土地差价。但对工业用地、社会公益事业用地在符合规划、不改变原用途的前提下，经依法批准提高土地利用率和增加容积率的，原则上不再收取或者调整土地出让金。

（五）严格控制划拨用地范围。各市、县人民政府在确定以划拨方式供地时，应当严格执行《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》以及国土资源部关于划拨用地范围的规定，任何单位和个人不得突破范围划拨用地。对于经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用、取消以划拨方式供地。

经依法批准利用原划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补收土地出让金。经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在土地有形市场公开交易，按照市场价补收土地出让金。

二、严格土地出让金的使用管理

（一）严格执行土地出让金“收支两条线”管理制度。土地出让金必须足额缴入市、县财政行政管理部门设立的“土地出让金财政专户”，不得设立“账外账”。各级财政行政管理部门要严格按照规定管理好“土地出让金财政专户”，不得违反规定转移“土地出让金财政专户”资金。

（二）严格执行土地出让金专款专用制度。土地出让金必须按照以下范围列支，不得挪作他用：

1.土地取得的补偿性支出，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费、青苗补偿费和拆迁补偿费等支出。

2.农业土地开发费。农业土地开发费的提取比例和用途按照省财政厅、省国土环境资源厅印发的《海南省用于农业土地开发的土地出让金收入和使用管理办法》（琼财建〔20*〕288号）执行，即各市、县土地出让平均纯收益的20%用作农业土地开发费，其中25%上划省财政集中使用，75%由市、县留用。提取的资金要专项用于土地整理和复垦、宜农未利用地的开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发等农业土地开发项目。

3.新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、植被恢复费等依法应当向国家缴交的费用。

4.上缴省级土地出让金。各市、县人民政府应当将土地出让金的10%上缴省财政，由省政府安排用于可让全省各市、县共同受益的重点基础设施项目的建设。

5.土地出让业务费。各市、县财政行政管理部门应当按照财政部印发的《国有土地使用权出让金财政财务管理和会计核算暂行办法》（财综字〔19*〕1号）的规定，给土地行政管理部门核拨土地出让业务费。

6.扣除上述5项费用后的政府土地出让金余额部分，各市、县人民政府可以用于城市基础设施建设等开发性支出。

国家和省政府对于土地出让金的使用另有规定的，从其规定。

（三）严格土地出让金的清算核拨。市、县土地行政管理部门应当根据土地出让情况及时向财政行政管理部门送交土地出让金清算单，列明土地开发费用、土地出让业务费用和土地净收益。市、县财政行政管理部门应当根据土地出让金清算单及时清算，并从“土地出让金财政专户”中拨付有关费用。土地出让金净收益应当按季缴入财政金库，纳入财政基金预算管理，按照规定使用。其中，用于农业土地开发的土地出让金应当按照规定比例分别划缴省财政金库和市、县财政金库。

（四）不得违规以国有土地使用权作价抵偿政府债务。各市、县人民政府不得违反国家关于国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让的规定，将应当以招标、拍卖、挂牌方式出让的国有土地使用权以协议出让方式作价抵偿政府所欠的债务，也不得违反土地出让金的规定用途、将以协议方式出让应当收取的土地出让金直接冲抵政府所欠的债务。

（五）严格基础设施建设综合补偿的范围和程序。各市、县人民政府不得直接以土地出让金抵顶基础设施工程款。以土地为条件综合补偿基础设施建设项目的，应当严格按照《海南经济特区基础设施投资综合补偿条例》的有关规定，只适用于本经济特区公路网的骨架及干线公路、铁路、公用港口码头、民用机场和大型水工程项目，并应当报经省政府批准。补偿地块的供应不得违反国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让的有关规定。

三、明确职责，加强监督

各级财政、监察、审计和土地行政管理部门应当按照各自的职责，加强对土地出让金征收和使用工作的监督管理。土地行政管理部门要严把国有土地出让价格关，依法向国有土地受让人催缴土地出让金，严格按照规定用途使用土地出让金；不得违反国家规定低价出让、出租土地，不得减免土地出让金，不得违法核发国有土地使用证，不得挪用、截留或者坐支土地出让金。财政行政管理部门应当加强对土地出让金收缴入户的管理，不得批准其他单位设立政府土地收益专户。同时，要严格按照法定用途核拨土地出让金，对未及时将土地出让金缴入政府“土地出让金财政专户”的，应当及时催缴；对不符合规定用途使用土地出让金的申请，不予以核拨；对挪用土地出让金的，应当及时纠正。监察部门和审计部门要将土地出让金的征收和使用列入重点监察和审计范围。

各级财政、监察、审计和土地行政管理部门要建立和完善对土地出让金违规案件的联合办理以及通报、移送制度，对在检查中发现的有关土地出让金违规案件，需其他部门依法处理的，应当及时通报、移送相关部门。

四、严格依法查处违规行为

对侵占、挪用征地补偿费用的行为；非法低价（包括无偿）出让国有土地使用权的行为；随意减免地价、挤占挪用土地出让金或者违规核发国有土地使用证，造成国有土地资产流失的行为；违反国家关于国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让等规定，擅自以国有土地使用权作价直接抵偿市、县政府债务的行为；设立“账外账”，不将土地出让金缴入政府财政专户的行为；违反土地出让金“收支两条线”规定的行为；以及违规核算土地出让金的行为等，一经查实，将严格按照国土资源部、监察部《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》等有关规定，对相关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时，根据违规情况，给予经济处罚。

五、加强监督检查，发现问题及时整改

土地出让收入管理篇8

记者采访发现，分散在国土、土地储备、财政等部门的土地出让金收支管理，除接受一些审计外，大多“封闭运行”，导致违规不断、腐败滋生。

巨额出让金将被“翻老底”

正在各地铺开的土地出让金审计，被寄予“摸清家底”的众望。国土资源部数据显示，全国土地出让价款从2001年的1296亿元，到去年首次超过4万亿元，13年间增长超30倍，总额累计达19.4万多亿元。

长期以来，各地土地出让金因收支明细处于公众监管视野之外、去向不明而饱受诟病。曾有北京市民向审计部门申请公开北京市土地出让金违规使用情况，却被以“公开可能对社会稳定带来不利影响”为由遭拒。

湖北省人大代表王培树说，每次开地方“两会”，针对全省上千亿元的土地出让金管理情况，政府都没有专题报告，也没公开说明，最多只在财政预算中有个笼统总数，没法详细了解。

事实上，判断土地出让金是否合理使用，并非无规可依。国务院办公厅2006年出台相关规定，明确土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿、土地开发、支农、城市建设等方面。

记者梳理自2009年至2013年财政部公布数据发现，最近5年间，国有土地出让金支出总额达13.49万亿元，其中征地和拆迁补偿、土地开发、城市建设三项占比超过八成。

财政部公布的数据只能看出全国土地出让金开支大体走向，在基层实际情况中，违规使用并不少见。审计署曾在2008年和2010年先后公布对部分地区土地出让金的审计调查结果。2008年公告显示，11个城市违规使用出让金83.7亿元，其中挪用于建楼堂馆所和弥补经费等52.3亿元，出借和对外投资等31.4亿元；2010年公告显示，抽查的13个市有7个市支出2.1亿元，用于弥补国土、城建等部门工作经费不足；有4个市违规支出2.38亿元，用于建设、购置办公楼、商务楼等。此后，审计署再未公开涉及土地出让金方面的审计信息。

记者采访发现，尽管各地土地出让金收支大多增长迅猛，但能把这项“政绩”说清楚的部门和干部却“很难找”。大部分地区官员对土地收入收支话题都很敏感，不愿多谈。少数基层干部透露，土地审批和出让金征收由国土部门管，开发整理和招拍挂归土地储备中心，资金管理在财政，“具体收了多少，怎么用的，只有部门一把手和具体经办人说得清楚。”

中西部地区一些地方国土、财政系统官员表示，地方政府土地出让金收支，基本可由地方“说了算”。由于财力紧张，土地出让金便成为地方财政最后一块“自留地”，违规支出使用情况不少，都得藏着掖着，“这次审计看来得翻老底，让大家都很紧张。”

“土地账”为何成了“糊涂账”

近年来，房地产行业“高歌猛进”，推动土地出让金“水涨船高”。江西、四川等地公布的2013年全省财政预算执行情况显示，有些省份去年土地出让收入，已接近甚至超过税收收入。

巨额的土地出让金，除偶尔接受审计调查外，通常情况下处于地方“自己管自己”状态，这令“土地账”难免成为一本“糊涂账”，由此滋生四大乱象：

――做高成本。土地出让金收益部分需按比例提取用于教育、农田水利支出，还需与上级财政分成。因此，一些地方为减少收益部分固定支出，拼命做高土地出让中的征地拆迁、土地开发成本，极端情况甚至能将土地出让做成“负收益”。

中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华说，地方政府做高土地出让成本，最常用的手法是将出让地块周边绿化、道路建设，打包塞进土地开发支出，而这些支出本应由地方财政另外投入。

――体外循环。尽管国家三令五申要求土地出让金收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理，审计署2010年的审计公告却显示，11个市的674.8亿元土地出让收入，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1%。

武汉市近期审计查出，当地一家科级事业单位，将属于土地出让金性质的项目建设用地补偿资金，存入自行开设的11个银行账户内，两年来沉淀资金9.8亿元。中南财经政法大学教授乔新生说，很多土地招拍挂后，出让收入却被瞒天过海，在过渡账户内长期“体外循环”，甚至成为地方政府或部门机构的“小金库”。

――侵占挪用。有的地方土地出让金账户长期脱离监管，直接成为少数主要领导的“私房钱”，随意侵占挪用。长春市委原副书记田忠，就曾将无偿征用的土地转让变现，侵吞土地出让金1018万元。因严重违纪违法被“”的武汉市新洲区原区委书记王世益，被查出从土地出让金账户中，支借1亿多元资金给4家民营企业使用，建立“官商联盟”谋取私利。

――减免寻租。一些土地招拍挂出让后，开发商只缴纳保证金就开始用地，余款长期拖欠不缴，或能协商减免。贵州省一位基层干部表示，减免土地出让金一方面是为吸引客商投资，另一方面怎么缴、减免多少都是主要领导一句话，里面存在巨大的寻租空间，“使土地出让成为贪腐重灾区”。

土地财政“依赖症”亟待破除

土地出让金收支“顽疾”为何屡禁不止？湖北财政系统内一位负责人说，因土地出让金属于地方政府基金预算管理，其收支预算编制无需通过人大审批，报同级财政部门批准即可执行，“土地收入开支多处于封闭运行状态，违规操作的弹性空间很大。”

“土地收入违规使用只要不进腰包，顶多背个处分。”西部地区一位县委书记告诉记者，地方政府财力有限，数十个部门运转经费、近万人发工资都得靠自身解决，还有大量一票否决考核任务需要真金白银投入，土地收入是地方政府手中少数能相对自由支配的财源，“不在土地收入上多‘花点心思’，就只能坐等下课。”

土地出让乱象丛生，背后折射出地方财权与事权不匹配。潘家华等专家介绍，自分税制改革以来，地方税收收入有限，土地收益往往被用于地方财政“补窟窿”。“这次土地出让金审计将对地方财政‘摸清家底’，为下一步财税改革做好铺垫。”

土地出让收入管理篇9

第二条（适用范围）

本区行政区域内的土地储备、开发、出让、资金管理适用本办法。

第三条（定义）

本办法所称的土地储备、开发、出让、资金管理是指区人民政府（以下简称区政府）委托区土地储备机构，依据土地利用总体规划、城镇总体规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购的土地，进行储存和必要的基础性开发，并按照供应计划交付出让，同时对此过程中的资金运作进行管理的行为。

第四条（原则）

（一）按照城镇规划、土地利用总体规划、土地供应计划，结合财政收益（用于建设资金的需要）予以储备、开发、出让的原则；

（二）重点发展区域、重点项目优先土地储备、出让的原则；

（三）六类经营性土地使用权实行招标、拍卖、挂牌出让的原则；

（四）合理开发土地，提高土地利用率，追求土地利用效益的原则。

第五条（机构及职能）

区土地储备中心是区政府设立的土地储备机构，在本区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。

各镇人民政府、市级产业园区对所辖地区按照有关规定实施产业用地前期开发。

第六条（土地储备开发范围）

下列四类土地应当进行储备:

（一）拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地；

（二）拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地；

（三）土地管理部门依法收回的闲置国有土地；

（四）区政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地。

第七条（管理部门）

区发展计划委员会（以下简称区计委）、区财政局(以下简称区财政局)、区规划管理局（以下简称区规划局）、区房屋土地管理局（以下简称区房地局）、区审计局(以下简称区审计局)等管理部门应按各自职责，做好土地储备、开发、出让的相关工作。

第二章土地收购储备

第八条（储备计划）

凡符合第六条储备条件的土地，由区土地储备相关单位按照区城镇规划、土地利用总体规划和建设需求制订土地储备计划，由区计委、区房地局综合平衡，报区政府批准。

第九条（储备地块的立项、规划和用地手续）

土地储备机构应当在土地储备计划范围内确定地块实施储备，并可以向区计委办理储备地块的前期开发立项手续。

储备地块的前期开发立项批准后，土地储备机构可以向区规划局、区房地局申领建设用地规划许可证和建设用地批准文件。其中，储备地块涉及农用地转用或者征用农村集体所有土地的，由区房地局按法定程序办理农用地转用和征地手续后，发给建设用地批准文件。

建设用地规划许可证和建设用地批准文件应当载明储备地块的坐落、四至范围、面积等事项。

第十条（土地收购的其它规定）

土地收购储备的程序、所需资料、合同及补偿按国家、市、区有关规定执行。

第三章储备土地开发

第十一条（开发方式）

区土地储备相关单位按照规定程序，并根据储备土地的实际情况，在储备土地出让前，实施地上建筑物及附属物的拆迁、平整和劳动力安置等前期开发工作。

用于开发六类经营性项目的土地，区土地储备中心可以在招标、挂牌、拍卖前会同有关部门编制方案，经会审确定后，中标或拍卖竞得人应当按既定的方案实施开发。

用于建设工业项目的土地征用后，可以根据项目建设情况，由各镇人民政府和市级产业园区按照“先通后平、拆建同步”的原则逐步进行土地的前期开发工作。

第十二条（储备土地期间的权利行使）

在建设用地批文载明的临时用地期限内，土地储备相关单位经区规划局批准后可以临时利用储备土地，但不得修建永久性建筑物、构筑物和其它附着物，不得乱搭乱建，不得影响环境；暂时无法安排建设项目、且有耕种条件的原农用地，应当组织耕种。

区房地局可以根据土地供应的需要，提前中止临时利用期限，土地储备相关单位必须按照区房地局的要求交付土地。

第四章储备土地出让

第十三条（出让计划）

区房地局会同区财政局根据区建设发展重点、土地储备资金状况以及对土地出让收益用于建设的资金需求，拟定年度土地出让计划报区计委，经区计委综合平衡后报区政府批准。在区政府批准的年度土地出让计划指标内，由区土地招标拍卖办公室(以下简称区土地招标办)逐步推出地块进行招标、拍卖和挂牌。

土地储备相关单位不得将储备土地用于抵押、转让，或者以其它形式擅自处分储备土地。

第十四条（出让方式）

储备土地的出让，除重点基础设施、科技、教育等公益事业用地及工业用地外，应当公开出让。商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等六类经营性用地必须由区土地储备中心统一收购或征用后，严格按照有关规定以招标、拍卖、挂牌方式出让。

“款地对应”的工业用地出让，必须报区土地储备中心和区财政局备案后，区房地局方可办理有关出让手续。

第十五条（土地出让基准地价和达标标准）

区工业用地出让价格应按照区政府每年公布的区工业用地基准地价执行，低于土地出让基准价格10％以上的，需报区政府批准决定。

工业用地以项目给土地，用地面积必须在达到区政府规定的投资强度、产出率、容积率基础上再予以立项。

工业用地超过100亩的项目，须报区政府招商引资工作领导小组审批。

第十六条（土地出让的其它规定）

土地出让的信息和招投标、拍卖、挂牌按国家、市的有关规定执行。

第五章土地储备资金管理

第十七条（资本金来源）

区土地储备中心的资本金由区财政注入。

第十八条（开发资金筹措）

区土地储备中心的土地储备开发资金可采用政府财政注入、融资等方式筹措。银行融资的具体运作按照《区人民政府办公室关于转发区计划委员会<区土地储备开发贷款运作管理办法（试行）>等规定的通知》（金府办[2003]37号）执行。

第十九条(土地出让收入70％成本部分增值资金的分配)

工业性土地出让收入全部返还各镇；六类经营性用地出让收入中，超过收购、开发、储备成本的增值部分，区与镇按9：1比例分成，即区财政得9，镇得l。区分得部分，由区财政局按有关标准和实际需要安排区土地储备中心年度正常支出经费，同时按一定比例（具体由区财政局根据实际按年确定）安排区土地储备中心注册资本金（或发展资金），其余部分全部上缴区财政。

第二十条（土地出让收入中30％出让金部分的分配）

土地出让金，由受让单位按规定全部缴入市财政后，扣除上缴中央财政5％、轻轨交通建设费3％、土地部门管理费2％和上缴市财政分成部分后，在区财政所得的部分中，属工业性用地的，区与镇按1：9比例分成，即区财政得l，镇得9；属六类经营性用地的，区与镇按9：1比例分成，即区财政得9，镇得l。

第二十一条（工业区政策）

土地出让金及土地收益区实得部分全额纳入市级工业区专项发展资金。市级工业区专项发展资金有关享受市级收入部分，根据市有关工业区的文件规定执行。专项发展资金管理办法另行制订。

第二十二条（一城九镇政策）

枫泾镇“一城九镇”规划区内的工业用地和六类经营性用地土地使用权出让收入(包括市财政返还的土地出让金)，根据《关于市促进城镇发展试点意见实施细则的操作办法》（沪计区县[2002]009号）的精神，全部列入“一城九镇”建设专项资金，用于枫泾镇开发建设。

第二十三条（资金运作机构）

区土地储备中心负责对贷款资金的管理、六类用地前期开发成本的核算和土地出让收入的收缴。其他职能机构负责所辖区域内工业用地前期开发成本的核算和土地出让收入的收缴。

第二十四条（财政监督管理）

区财政局负责对贷款资金的使用和前期开发成本、土地出让收入进行监管和审核，对土地收益进行分配和使用的监督管理，同时负责监督区土地储备中心和用款镇或单位按规定偿还贷款及支付利息。

（一）对市财政返还的土地出让金，设立专户管理，按规定用途和区政府指定项目编制支出预算，确定专人负责，严格专款专用，建立专项资金评估制度，确保资金的使用效益。

（二）所有土地出让收入70％部分，一律由受让单位按合同规定缴入区土地储备中心对应账户,土地行政管理部门凭区土地储备中心出具的完备凭证办理权证手续。区土地储备中心按区政府《关于加强预算外资金管理的实施意见》（金府[2003]29号）的要求,及时足额缴入区财政局土地出让收入专户，连同各镇及市级工业区分得的土地出让金实行收支两条线管理，并由区财政局会同区土地储备中心，根据用款单位履行协议情况进行分配或下拨。

（三）对2003年9月30日以前由区房地局管理的涉及土地方面的收益结余及往来账务进行清理结账，其实际结余部分，由区房地局说明情况，经区政府审定后，一次性缴入区财政局土地收益专户，实行统一管理和统一安排使用。

第二十五条（资金运作程序）

为使开发资金正常运转，土地使用权出让收入的资金，用自有资金开发的，对合同出让总额的70％部分，在资金缴入区财政收支两条线专户后，即进行核实、分配和下拨；通过区土地储备中心贷款资金开发的，由区土地储备中心会同用款单位，根据《区土地储备开发贷款运作管理办法（试行）》（金府办[2003]37号）的要求，安排偿还贷款，并实施贷款使用和还本付息的管理。

各镇及市级工业区土地使用权出让收益的分成所得部分，由区财政统一管理，建立土地开发偿债基金和基础设施建设基金，实行专款专用。需用款时，由各镇财政和市级工业区按照规定用途和用款理由提出申请，区财政核实后下拨，并实行跟踪管理。

第二十六条（专款专用）

按照区财政专户统一核算的要求，土地使用权出让收入的使用必须严格按照上级和区政府规定的范围和程序审批，任何单位和部门不得擅自截留或移作他用。出让土地使用权收入属于国有财政性资金，由区、镇两级政府实行分级管理，并由区、镇财政部门负责实施。

第二十七条（审计监督）

区审计局负责对土地储备、开发、出让的资金运作和管理进行全过程审计监督。

第六章相关责任

第二十八条（土地征而不用的处置）

本区各类建设用地“征而不用”，即自办理土地征用、出让手续批准之日起，该建设用地范围内厂房、办公楼、商品房等主体工程(不包括围墙、门卫室等附属建筑物)，未开工建设时间超过一年和二年的，区房地局应当依据《市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等有关规定，根据不同情况，可以分别作出征收土地闲置费、直至无偿收回土地使用权等处罚。

第二十九条（土地征多用少的处置）

对“征多用少”，即用地规模大于建设规模的项目，区房地局依据《市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，在会同区计委、区规划局等部门会审基础上予以调整，核减用地规模，在退还有关费用后由区政府收回土地使用权，并委托区土地储备中心储备、开发。

第三十条（未达标的处置）

一般工业项目用地未达到区政府规定的投资强度、产出率和容积率标准的，或原承诺的投资和产出未达标的，其地价优惠部分在享受区财政扶持补贴时予以扣除，或者补齐地价、收回土地。

第三十一条（资金违规使用责任）

按照“专款专用、款地对应”的管理原则，区土地储备中心会同区财政局负责监督所贷款项用于对应的土地储备开发，融资对应土地不得作其他抵押。贷款、土地挪作他用的，相应损失应当在其帐户中核减，并追究领导责任，给予行政和经济处分。

第三十二条（违纪违法人员的责任追究）

相关工作人员、，造成重大损失的，或利用职务便利，索取或非法收受他人财物，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予相应的行政处分。

第三十三条（纠纷处理）

有关土地收购储备、前期开发利用、出让中出现纠纷的，争议双方可在合同（或协议）中约定的仲裁机构申请仲裁或者依法向人民法院提讼。

第七章附则

第三十四条（负责解释）

本办法由区房地局、区财政局、区计委分别按相关职责负责解释。

土地出让收入管理篇10

关键词：非税收入；征收管理；预算管理

中图分类号：F2

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2012）04-0061-04

“非税收入”这一概念始于2004年财政部印发的《关于加强政府非税收入管理的通知》，在这一文件中，首次明确了非税收入的概念和管理范围，构建了非税收入管理的制度体系。非税收入作为政府收入的重要组成部分，是政府调控经济、服务社会、获取财政收入的一个重要手段，主要包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。由于非税收入种类繁多、征收主体多元化、征收面较广、不易统一管理、缺乏有效监督，长期以来一直是社会公众和专家学者关注的重点问题之一。贵州省从2008年启动非税收入征管改革以来，以试点先行、逐步开展的方式，不断加强非税收入的预算管理，基本实现了非税收入征管方式的信息化和规范化。

1 贵州省非税收入现状概述

1.1 非税收入呈现不断上升的趋势

随着贵州省社会经济的不断发展，非税收入的绝对规模呈现出上升的趋势。从近几年的情况来看，非税收入呈现以下特点：一是非税收入的规模不断扩大，2008年非税收入比2009年增加了309，261万元，2009年非税收入比2008年增加540，352万元；二是非税收入占政府性收入的比重超过一半；三是非税收入占政府性收入的比重略有下降，2008年比2007年下降1.90%，虽然2009年比2008年略微上升0.18%，但较2007年仍下降1.92%。

从贵州省非税收入的增长速度来看，基本保持在两位数以上。2003-2009年，非税收入从993，996万元增加到3，196，106万元，年均增幅达到21.5%，与贵州省GDP年均增速16.1%和税收收入年均增幅22.3%相比，非税收入的年均增速高于全省GDP的增速，稍微略低于全省税收收入的年均增幅。然而，近两年非税收入增速有所缓解，使得非税收入的增速呈倒“V”型，如图1所示。主要原因在于2008年贵州省启动了非税收入改革，逐步规范了非税收入的征收管理，清理和取消了部分不合理、不合法的非税收入，2008年的非税收入增幅从2007年的35%下降为13.18%，下降了20.52个百分点；2009年，随着非税收入征管改革的推进，非税收入的增速有所提高。

1.2 非税收入逐步纳入预算管理

近几年，贵州省按照分期分批将预算外管理的行政事业性收费、政府性基金、公益金、土地出让收入等非税收入纳入预算管理。2003-2009年，贵州省纳入预算管理的非税收入比重从49.74%增加到75.4%，增长了25.66个百分点，在一定程度上体现了将非税收入纳入政府预算管理的力度在不断加强，非税收入管理逐步规范。但不容忽视的是，仍有大量的非税收入以财政专户的方式进行管理，没有纳入财政预算管理。具体如表1所示：

2 贵州省非税收入征管改革的成就和经验

近年来，贵州省按照财政部的统一要求，在实践中不断探索非税收入管理改革的新途径，寻求非税收入规范化管理的新模式，逐步建立了非税收入管理的相关政策和制度体系框架。

2.1 初步理顺了管理体制

贵州省对非税收入进行了归口管理。2010年，贵州省财政厅正式设立非税处，非税收入及管理改革由该部门归口管理，各市、州、地财政部门也相应设立了非税科。

2.2 管理逐步规范

贵州省按照财政部的统一要求，采取因地制宜、灵活多样的政府非税收入规范化征收管理制度。2009年开始先后在多家单位实行大集中管理模式，初步建立了“单位开票（单）、银行代收、财政统管”的规范化征收管理。

按照“统一领导、分级管理”的原则，各级财政部门负责本行政区域内的财政票据管理工作。明确由省财政厅依法统一印制、指导和监督全省政府非税收入票据，财政部门负责本级非税收入票据的管理，用纳入大集中模式的地区和单位的政府非税收入票据，取代原来预算外资金管理体制下的行政事业性收费基金票据，大大强化了“以票控费”，加强了对政府非税收入的源头控制，政府非税收入票据管理制度更加规范。

管理的逐步规范还体现在项目库建设上，各市、州、地都加强了非税收入项目库的管理，专门抽调人手对各部门、各单位的非税收入进行清理，建立了全省非税收入项目库，统一编制了项目代码。同时，通过推行行政事业性收费和政府性基金项目公示制度，将收费项目名称、征收机关、征收范围、征收标准、资金管理方式、审批权限等内容通过网络、媒体、标牌等形式进行公示，通过公众监督，确保政府非税收入取得的合法性。

2.3 信息化建设有所加强

2010年，贵州省（除贵阳市外，贵阳市经省财政厅批准采用自主开发的非税收入收缴系统）推广使用了由省财政厅和东软公司联合开发的《贵州省政府非税收入征收管理系统软件》，将所有政府非税收入项目实现统一编码管理，以财政为数据交换中心，充分利用银行网络，实现了对政府非税收入征收管理工作的信息化管理。

2.4 逐步加强了预算调控能力

在深化部门综合预算改革的基础上，逐步将政府非税收入纳入部门预算编制范围。2003至2009年，贵州省纳入预算管理的非税收入比重上升了25.62个百分点。在预算安排上，对部门和单位区分不同情况，分别采取将行政事业性收费、政府性基金、罚没收入等纳入预算管理或财政专户管理，积极开展收支两条线管理，不断完善收缴分离制度。

针对不同的非税收入项目，采取不同的预算管理模式，其中，行政事业性收费根据2008年公布的《贵州省行政事业性收费项目目录》规定，分为214项一类项目，413项二类项目，明确规定了每个二类项目的管理方式；政府性基金除了价格调节基金外，其余已经全部纳入政府性基金预算；罚没收入全部纳入一般预算管理；国有资本经营收入从2008年开始单独进行预算管理；行政单位国有资产有偿使用收入基本纳入了预算管理。

在加强非税收入管理的同时，一方面，推进财政支出改革，积极开展部门综合预算管理改革，2009年省级25家单位纳入综合预算，2010年30家单位纳入综合预算管理。贵阳、黔东南州等市、州、地级单位除了实行差额预算的单位外，其余均已纳入综合预算管理；另一方面，推进财政国库集中支付制度改革，即改变了账户设置――将多头开户改为单一账户；改变了支付方式――以财政直接支付为主，授权预算单位自行支付为辅；改变了资金存放方式――将财政资金在实际支付行为发生前分散存放在预算单位，改为统一存放在财政部门；改变了资金结算方式――银行由先存款后支付，改为先支付后清算。

2.5 创新了国有资产管理模式

在国有资产有偿使用收入管理方面，各地先后成立专门的国有资产经营公司，负责对行政事业单位的经营性国有资产进行管理和整合。例如，遵义成立了国资公司、黔东南州成立了开宏公司，专门负责对遵义、黔东南州行政事业单位的经营性国有资产进行经营管理，起到了盘活国有资产，扩大政府融资平台的作用，不同程度上减少了行政事业单位“账外账”、“小金库”现象。

2.6 国有土地出让收入管理逐步规范

贵州省非税收入中国有土地出让收入是占非税收入比重最大的一项收入。2009年，国有土地出让收入占全省非税收入的比重达到35.28%，占全省政府性收入的比重达到17.84%。目前，贵州省国有土地出让收支已纳入地方政府基金预算，收入缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行“收支两条线”管理。在地方国库设立转账账户，专门核算土地出让收入和支出情况。

2009年，贵州省全面运行了“土地市场动态监测与监管系统”，每宗土地从供地计划到竣工验收各个阶段的情况都及时录入系统，划拨决定书、出让合同从网上自动生成打印，在一定程度上规范了土地出让的行为。同时，财政、国土和银行等部门实行土地收支情况季报制度，向社会公开市场信息。

3 贵州省非税收入征管改革存在的问题

3.1 认识上存在误区

非税收入概念本来是随着公共财政为目标的财政改革，适应一切政府收支全部纳入预算的要求，在预算外资金概念淡化的背景下出现的。现在，虽然打破了“两权”不变的格局，明确了非税收入所有权归国家、使用权归部门、管理权归财政的原则，但还有相当一部分部门、单位对非税收入的财政属性及所有权、使用权和管理权认识不到位。调研发现对非税收入认识还存在一定的误区，预算外资金“所有权、使用权”归部门的观念依然根深蒂固。

3.2 管理仍待规范

（1）信息化建设有待完善。

由于非税收入征收管理信息化系统是由软件公司开发的，所以存在了“懂开发的人不懂财政，懂财政的人不懂开发”的问题，导致软件在运行过程中存在一些脱节的现象。另外，由于贵州的信息化建设没有与全国接轨，出现异地交款困难的问题。同时由于不知道异地收款方的管理模式，经常出现无法入账，或对应单位不清的状况。

（2）票据管理急需。

财政票据仍存在多头发放现象，部分行业管理部门的专用票据是由上级主管部门管理的，这些单位在上级主管部门领取票据后，不到同级财政部门登记、核销，直接使用这些票据进行收费，收入管理与票据管理脱节。

3.3 预算约束力不强

目前，贵州省非税收入仍处于一种软约束状态，非税收入在支出上随意改变用途、随意增支的现象仍然普遍存在。主要有以下几个方面的原因。

（1）法制有待健全。

当前贵州还没有建立对非税征收、使用、管理的相关法律法规。没有明文规定执收单位向财政部门报送非税收入计划，也没有规定政府应当向人大报告非税收入的征收、使用、管理等情况，部分非税收入的预算调整也没有通过人大审议。

（2）列入预算的非税收入比重有待提高。

目前，贵州省非税收入管理实行的是“双轨制”，预算内管理与预算外管理并存。没有纳入预算内管理的非税收入所占比重仍占25%，随着综合预算改革的推进，只有将全部非税收支都纳入预算管理才能保证有效的约束和监管。

3.4 法制建设滞后

成熟的市场经济国家都是法制化程度较高的国家，整个社会的秩序有一套完整的法律体系加以规范，其非税收入管理也不例外。从非税收入项目立项到标准确定，从非税收入预算的编制到非税收入使用的资金运行全过程，都以法律的形式进行严格规定，正是有了健全的法制，非税收入管理的全过程才能得到无缝式的法律保障，从而强有力地保证了这一重要资金来源。虽然贵州省也颁布了相应的管理办法，如《贵州省人民政府关于非税收入管理暂行办法》、《贵州省人民政府关于非税收入收缴管理实施办法》等相关法规，但制度建设与非税收入规范化管理的要求差距较远，法制精细化程度不高，远远不能满足非税收入征收管理实际工作的需要，无法达到依法“治费”的目标。

4 进一步深化贵州省非税收入征管改革的建议

4.1 创新非税管理体制，增强预算约束

（1）明确财政部门是非税收入的唯一征管主体。

必须把非税收入收视同税收一样，将其征收管理权限集中于财政部门，通过财政部门统筹所有的非税收支，明确财政部门是非税收支的唯一征管主体。非税收入作为国家财政收入重要来源之一，通过财政部门统筹安排可以更好发挥作用，提高财政调控能力。

（2）增强预算约束力。

非税收入目前既有预算内又有预算外部分，加强非税收入管理应把预算外的非税收入逐步纳入预算内统一管理，实行财政综合预算，提高政府非税预算管理程度。只有把所有的非税收入都逐步纳入预算规范管理，通过预算的硬约束才能更好保障非税收入管理的有效性，并通过预算透明公开得到各方的有效监督。

（3）继续加强票据管理。

通过严格的票据管理，加大非税收入的源头控制力度。进一步扩大票据覆盖面，强化稽核工作，做到“以票管费，以票促收”。目前，贵州省的票据管理还不规范的例子尚存。如医疗卫生票据等还没有纳入非税管理体系，这破坏了财政部门统一印制、监督、管理票据的严肃性和规范性，因此，必须尽快统一票据统一领发、统一使用、统一保管、统一核销和统一监督，力求票据与项目，票据与收入、票据与稽核结合。另外，可以适当减少归并票据种类，建立更加精简、有效、严格的票据管理系统。

（4）完善非税收入的信息系统建设。

目前，贵州省非税收入信息管理软件是由东软公司开发，该软件的开发过程中存在着“搞开发的人不懂财政，懂财政的人不懂开发”的问题，这造成各县、市在实际征缴过程中普遍反映该软件的设计存在很多弊端和瑕疵，还需进一步完善。对于这一问题，一方面要加强和软件开发公司的沟通，梳理贵州非税软件的特殊性和针对性，另一方面要及时对非税软件进行培训、维护和改进，并尽快做好各地区网络对接问题，保障非税系统的运行通畅，并尽快保障贵州全省的非税都纳入统一系统，以便于监管。同时，还要继续完善非税收入项目库建设，及时更新项目库。对已有的非税收入项目，在考核其存在的合理性、合法性的基础上，纳入项目库管理。对于原有项目库的非税收入项目，如果已取消或不应该再征收该项目，则应做相应的调整。

4.2 多管齐下，进一步规范非税收入管理

（1）严格收费基金管理。

严格控制收费项目、范围和标准，使收费都建立在科学的根据上，应实行立项审批、标准制定、资金管理一体化，通过听证会形式保障收费项目的公开、透明。应保障各种收费基金都实现银行缴纳直接入库。

（2）规范行政事业单位经营性国有资产的管理。

贵阳、凯里等城市已经建立国有资产管理公司来统一运作行政单位的国有资产，实行国有资产的保值、增值。现在行政单位经营性国有资产管理已经展开，但事业单位庞大的国有资产管理还没有进展。伴随事业单位改革的深入开展，下一步事业单位庞大的国有资产如何管理还没有一个解决方案。建议可以向上海学习，对事业单位成立不同的国有资产经营公司，对传统的事业单位的国有资产进行产业化、社会化改革，并开展投融资体制改革。借事业单位改革之机，抓紧对事业经营性单位国有资产进行规范化管理，不仅可以实行国有资产保值增值，更可以提高国有资产经营收益占非税收入的比重，增加非税收入的规模。

（3）增加国有资源有偿使用收入。

贵州作为矿产资源丰富省份，如何增加国有的资源性收入，是非税改革下一步的关注点。资源税改革已经在新疆试点，还没有在全国推广。在资源税没有推进的时候，贵州更应该加大、规范国有资源有偿使用制度，全面推进国有资源有度开发、有序利用、有偿使用、节约使用的改革。建议可以向海南省学习把国有自然资源如土地资源、矿产资源、旅游景点资源等的使用权、开发权、经营性、开采权全部通过招、拍、挂的方式转让或出让，切实提高国有自然资源的使用收益。加强城市公共资源（包括城市市政公用设施、城市公共空间等有形资源及冠名权、特许经营权等）有偿使用收入管理，对城市市政公用设施的广告权、冠名权、经营权、使用权等通过招、拍、挂的方式有偿出让。通过合理开发，增加国有资源的有偿使用收入。

（4）规范土地出让金管理。

土地出让金是非税收入的重头戏，必须规范好土地出让金管理，把土地出让收支全部纳入预算管理。国土部门和财政部门要加强国有土地收入的征收管理。可以向广州学习，除经营性土地全面实现招、拍、挂外，工业用地也全部采用招、拍、挂方式公开出让，严格执行公开出让国有土地使用权的规定。财政和国土部门还要提高对未来土地出让金收支计划的准确性，土地出让金收支预算须报人大审批。加强土地储备开发管理。土地出让收入要确保征地补偿合理，被征地农民的社会保障支出纳入征地补偿安置费，保障被征地农民的合法利益。结合贵州省实际情况，借鉴省外先进经验，可着重从以下几方面考虑：

①加强土地出让金预算管理，切实提高土地出让金预算可行性。首先，建立预算管理平台，可将财政专户作为一个预算单位。财政专户以每宗地块为核算对象，支出按国家预算收支科目的规定，分宗地核算收入、收益，然后对收入、成本、成本对应的预算收支科目，以基金预算方式，在预算内列收列支。第二，完善财政内部操作流程，财政内部的预算、国库、综合、经建等管理部门要根据预算管理方式，制订出土地出让金收入入库、预算单位确认、预算收支核定、预算指标流转、国库集中支付、决算编制等具体的操作办法。第三，可以考虑建立预算储备制度。那些作为公共投资使用的土地出让纯收益，即土地出让总价款核减土地取得和开发成本之后的收入，需要进行专门的核算。然而从时间上看，其进入当期财政预算比较困难。但可以考虑纳入下期财政预算，建立预算储备制度，严格限定用途，不允许在当年随意支出。

②加强部门合作，强化土地出让收支监督管理。第一，加强部门合作，建立国有土地信息平台。财政部门要积极支持，配合国土部门工作，按规定及时拨付土地出让业务费等，调动国土部门的积极性。国土部门也要及时完整、准确地提供相关的土地方面的资料和信息，逐步实现财政、国土、国库等部门的电脑联网，实现信息共享，为管好用好土地出让金提供强有力的技术基础。第二，强化土地出让金监督管理。一要建立一支稳定的，高素质的监管队伍。财政部门、国土资源部门、银行，以及审计、监察部门要建立健全对土地出让金收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让金的监督管理，确保土地出让收入及时足额缴入国库，支出严格按照财政预算管理规定执行。同时，土地出让金收支情况要按照规定程序向同级人民政府报告，政府依法向同级人民代表大会报告，接受人大监督。二要建立土地出让金审计制度。审计机关要对土地出让金收支实行定期或经常性的审计监督，及时发现问题，维护国家和人民的利益。

（5）建立健全政府非税收入激励约束机制。

建立约束、激励及其两者制衡、协调机制，熨平约束机制或激励机制单独运行所产生的峰谷，避免畸轻畸重所带来的负面影响，实现政府非税收入管理的均衡、协调发展。为此，需从政府非税收入取得的总规模上进行设计，在对执收执罚单位或部门进行量化考核的基础上，对完成预算的政府非税收入，除给予一定的征收成本补偿外，还要给予适当奖励，补偿或奖励均在预算内安排。第一，加大监督检查力度。对取得奖励的部门或单位，增加对征收结果的跟踪检查，重点是检查有无乱收等情况，以确保政府非税收入超收部分是恰当、可靠和合法的，从而建立政府非税收入的激励机制。第二，制定政府非税收入减免管理办法和政府非税收入超收奖励办法，充分调动收支脱钩后执收部门和单位的积极性，促进非税收入总量做大，弥补一般预算资金不足，实现既鼓励执收部门自觉增收，又增加政府可调剂财力的双赢目的。第三，健全约束与激励制衡机制。为促进激励机制有效发挥作用，给予征收主体以利益的驱动，调动其积极性，实现政府非税收入应收尽收的同时，应充分考虑到激励机制所产生的负效应，需要构建一个对征收主体的权力、行政自由度等的约束体系，形成一个稳定而又严格的约束机制。

（6）加快法制化、民主化建设，加强监督。

从国内外的成功经验来看，非税收入的法制化、民主化、公开化是保障其高效运作的核心。各国对于政府所有的非税收入，尤其是收费都有法可依，严格按照法定程序经过严格的法律审查或行政审批，避免了非税收入征收的混乱。非税收入缴纳、使用按照公开透明的原则，接受民众全程的监督。

借鉴国内外的先进经验，贵州省的非税改革首先是要加强非税收入的法治化、规范化的管理，不仅要加强财政部门对非税收入的内部监督，更应提高政府非税收入监督法律级次，将政府对非税收入的监督管理纳入法制化、常态化的轨道。

参考文献