城投资产管理十篇

城投资产管理篇1

【关键词】 城投类企业 资产管理 全覆盖

一、城投类企业的资产管理状况

资产管理是指为了实现资产经济效益最大化而围绕确保资产安全完整、优化资产结构、提高资产效率开展的经营管理活动。对于城投类企业资产管理部门而言，资产管理主要是指对企业存货、在建工程、固定资产、投资性房地产、土地使用权、长期股权等资产的管理。

城投类企业作为城府投融资平台，投资规模大、存量资产多，从投资决策开始，其资产管理较市场化的企业而言，存在以下不足。

1、前期论证工作难以深入

前期论证工作难以深入，部分资产在投资立项前并未对相关市场、投资效益进行深入调研或精细测算，导致建设成本过高、效益低下、市场化程度不高等情况出现。

2、统一的管理模式难以形成

资产内部在经济效益、社会效益和环境效益方面有很大的差异，有的具有很大的经济效益，但是社会效益、环境效益却不一定好;有的具有很好的社会和环境效益，但是却没有经济效益，自身产生不了现金流收入。差异巨大导致资产无法形成统一的经营管理模式，需要进行差异化管理。

3、资产盘活难以展开

“重建设，轻经营”的管理模式导致部分存量资产没有得到有效利用，资产盘活手段有限，资产结构调整实施困难。往往需要进行较大程度的资产重组与整合后，才能在资本市场上通过转让、交易、并购、上市等手段加快产权流动或实现资产变现，但大规模的重组与整合往往因账务不清、成本过高、人员分流困难等因素而难以展开。

二、城投类企业资产管理的重要性与紧迫性

随着城市基础设施的日益完善和在建项目的陆续完工，城投类企业承担的建设任务将逐渐减少，存量资产将逐渐增加，企业将逐步由政府功能阶段过渡到自主经营阶段。在向市场化自主经营的转型过程中，资产管理既重要又紧迫。

1、规范资产取得与处置程序是降低企业市场和法律风险的制度保障

城投类企业作为政府投融资平台，政府指令性投资较多，项目前期论证不足，市场调研不够深入，部分资产因取得和处置手续不规范存在涉讼问题。规范资产取得和处置程序，确保资产投资论证的科学合理、转让处置的合法有效，能有效降低城投类企业的市场风险和法律风险。

2、规范固定资产和产权管理程序是实现企业资产安全完整的根本保证

固定资产管理含盖了固定资产的取得、台账建立、调拨、改扩建、养护维修、抵押处置、盘点、核销等环节，产权管理含盖了产权的占有、变更、注销登记和资产权证的管理等事项。规范固定资产管和产权管理程序理能够对企业固定资产进行有效监管，对产权变动进行动态跟踪，确保企业资产的安全完整。

3、明确资产成本、理顺投入产出关系是实现城投类企业成功转型的提前条件

市场经济条件下，投入是产出的前提，投入即资产成本。明确每项资产的成本，才能确定每项资产的盈亏平衡点，才能相对准确的预测每项资产的投资回收期、预期收益，进而开展市场化的经营活动。否则，“成本不明，售价不定，效益不清”，市场化经营无从谈起。

4、盘活存量资产、优化资产结构、提升资产效益是实现城投类企业可持续发展的根本途径

规模巨大的资产，为企业可持续发展奠定了良好基础。但目前城投类企业已投入运营的资产整体效益不高，短期内可变现的经营性资产少，缺乏快速有效的资产盘活手段，资产结构与企业的战略转型要求还存在不适应的地方，迫切需要调整优化。

三、城投类企业资产的全覆盖管理模式

根据城投类企业的资产特点和资产管理现实以及未来的发展趋势，本研究提出资产的全覆盖管理模式。所谓资产的全覆盖管理模式，即根据资产管理工作每个业务板块的要求，结合该板块资产特点，采取差异化的管理方式，确保城投类企业每项资产的每个方面、每个阶段能够管理到位，努力实现每一项资产的保值增值。

1、实物资产的全类别管理

（1）按产业、性质和状态等对企业资产进行分类

根据各项资产的产业归属，将资产分为土地、房产、环保设施、路桥及其衍生资产、绿化资产、片区配套等。按性质（是否能产生收入），可以将资产分为经营性资产和非经营性资产。按状态（是否完工），将每类资产细分为存量资产和在建资产。

（2）确定各类资产的成本、收入、效益

确定原则：根据每类资产特点和性质（市场化经营性资产、区域启动器经营性资产、政府采购类资产、非经营性资产等），分别确定每类资产的成本C（取得成本Ca与运营成本Co之和）、收入R（一次性处置收入Rd和长期运营收入Ro）和效益B以及修正系数。

（3）建立资产质量判断模型、形成结构优化调整方案

对于每一项资产，首先确定其全部成本C，即取得成本Ca（根据资产发生效益的期限长短分摊）和运营成本Co;然后，估算其收R，即资产处置收入Rd或者资产运营收入Ro;最后，通过计算其利润率Rop从而得到资产的效益B。

考核一项资产的质量，一般从盈利能力Ap、偿债能力Adp、发展能力Cd三个方面来综合考量。盈利能力、偿债能力和发展能三者得分之和即为资产质量，即Qa=Ap（Roa）+ Ap（Rg）+Alr+Cd。当Qa≥8时，即为高效资产;当Qa≥5时，即为一般资产;当Qa≥3时，即为低效资产;当Qa3时，即为无效资产。 对于不同类别的资产，根据其资产质量高低、结合企业发展战略，采取相应的处置方式，从而增加、保持或降低其在企业资产结构中的比重，最终实现优化资产结构的目的。

2、固定资产的全周期管理

全寿命周期管理，即从固定资产取得、日常养护、改扩建、维修、调拨、抵押、处置到最后的报废核销等全部纳入管理范畴。

（1）固定资产的取得

按照不同的取得方式，将固定资产分为自行建造、代建、划拨、购置、租入等五大类。达到竣工条件时，资产管理部门会同工程、建设、监理单位组织验收、实物交接，验收后纳入固定资产台账。

（2）固定资产的日常管理

固定资产的日常管理分为卡片管理、台账管理和清查盘点三部分。

纸质卡片一式三份，资产管理部门、财务部门、使用保管部门各一份，使用部门负责建立电子卡片档案和固定资产台账，定期汇资产运营部门备案，并及时更新。

资产管理部门负责组织清查盘点工作，使用部门向资产管理部门提交资产清查盘点报告，进行分析说明，并提出处理意见，在领导批准后作相应处理。

（3）固定资产的改扩建、维修

按照分级分类管理原则，使用保管部门提出改扩建、维修申请，预计单笔改扩建费用在200万元以上、维修费用在10万元以上的，使用部门报资产管理部门审核，经企业领导批准后实施。

（4）固定资产的调拨、抵押、处置

固定资产内部调拨经由各单位主管领导批准后实施，各单位之间无偿拨出或拨入时，需报企业资产运营部门备案，并做好国资管理部门的报批审核工作。

发生抵押情况时，使用部门报资产运营部，经企业领导批准后方可办理。

按照分级管理原则，原值500万元以下固定资产处置事项由公司自行决策;500万以上（包含500万元）由使用部门报资产运营部，由国资管理部门批准并通过产权交易市场进行交易。

（5）固定资产的移交

由企业立项并代建的项目，在项目验收合格且结算、决算完成后移交政府管理部门，包括实物资产盘点、项目资料清单、资产权证的移交。详细的施工、设计、监理等资料文档由企业负责保管。

（6）固定资产的养管

企业制定路桥养护管理实施办法，建立养管台账、明确工作内容及管理责任。每年9月份提出路桥资产养管计划，明确养管范围、养管费用等，政府相关部门审核后，养管费用纳入政府年度财政预算。

3、股权资产的全过程管理

所谓全过程管理，是指股权管理工作要覆盖股权投资的前期论证阶段、参股子公司运营阶段、股权投资退出阶段，确保财务状况报告制度、重大经营决策报告制度、外派董监事工作制度贯彻落实，达到防范投资风险、提高投资收益的目的。

（1）保证投资前充分的调研论证

股权投资前要对相关市场或目标企业进行充分的调研，就市场前景、发展战略、投资规模、回收方式、预期效益等进行详细论证。通过调研论证和审议环节，确保投资决策的科学性、合理性。

（2）强化出资后的过程管理

资产管理部门要建立各级股权台账，通过外派董监事参加董监事会议、参与重大经营决策、定期报告工作，及时掌握所出资企业情况，防范投资风险。外派董监事对拟审议事项要提前研究，重大事项要提请企业领导审议，并遵循企业意见进行表决。

（3）保证退出投资时的规范管理

所谓退出投资是指当细分市场或者被投资企业本身的经营状况等发生重大变化，而导致股权投资实施对外转让、被投资企业依法清算、减资等撤出（收回）全部（部分）出资额的行为。不管发生何种撤资行为，都必须按照国家法律法规的要求，聘请国资委备案的审计和资产评估机构进行审计和评估，履行必要的法律手续，并到产权交易所办理。

城投资产管理篇2

一、明确职能定位。明确宜章县兴宜建设投资有限责任公司、宜章县农业发展有限公司为我县政府城建类投融资平台（以下简称“平台”）。平台由县城市建设投资服务中心（以下简称“县城投中心”）管理和运作，负责对全县城建项目开展投融资活动，根据县政府批准的年度融资计划落实融资额度，管理融资余额，所需申贷成本和管理费用由县财政预算安排。

二、完善城建类投融资项目运行机制。年度城建类投融资项目实施计划（含项目名称、项目业主、项目建设指挥部组成、项目建设资金中财政配套额度、自筹额度和需融资额度、融资主体、融资方式、担保抵押方式、偿债资金来源、建成后资产归宿等事宜）由县城投中心会同县发展和改革局、县财政局、县城管局等相关部门制定，报县城市建设投融资工作领导小组批准后，由县城投中心组织实施。政府投资的基础设施建设和城市类基础设施建设，原则上由县城投中心及其平台担任项目业主。以县城投中心及其平台为项目业主的城建项目，其项目建设前期工作经费和建设单位管理费，分别按项目工程预算造价的10％和3％列入建设项目投资成本，由项目业主提取（如项目竣工结算时有结余，结转至下一个项目或下年度使用）。

三、严格平台融资资金管理。对平台融资资金管理和债务偿还实行“新老划断”。2010年1月1日以前已使用的平台贷款资金，理清资金去向，督促各相关单位履行好财务手续。2010年1月1日以后，平台融资资金全部按放贷银行要求进行规范化管理，形成投融资“借、用、还”良性循环机制。对投资规模大、回报周期长或不直接产生收益的基础设施建设项目，以及由平台代建的非营利性项目，一律由县政府与平台按放贷银行规定签署溢价回购协议，实行溢价回购。项目建设县级财政配套资金和上级专项补助资金，由县财政及时、足额拨付给县城投中心，抵作回购款。

四、健全平台融资债务偿还保障机制。偿债资金由县财政归集，平台每年的贷款本息由县财政全额预算，保障平台融资债务及时、足额偿还。

五、完善平台法人治理结构。县政府授予平台自主经营权，平台设董事会、监事会，下设总经理、副总经理，实行董事会领导下的总经理负责制。董事会和监事会按照《公司章程》确定的职权和议事规则履职、议事，董事会和监事会成员在兼职期间不得享受公司任何福利待遇。平台以县城投中心人员为主，项目建设中人员不足时，可向社会公开招聘，并根据项目建设周期决定聘用期限。招聘人员的工资、福利、奖金和工作经费从项目建设单位管理费中列支。加强平台经营风险的防范，进一步加强平台董事会、监事会、经理层等内部管理机构建设，不断完善平台的决策、执行、监管机制。进一步完善各项内部管理制度，包括工程项目和资金管理、财务、会计和内部审计等制度。财政、审计和监察等部门要加强对平台的财务监管，依法对政府投融资进行“事前审核、事中监控、事后检查”。由县财政局代表县政府向平台派驻财务总监，履行财务监督职责，财务总监的工资及福利待遇由县财政局负责。

城投资产管理篇3

【关键词】城司;发展战略;建设项目

1引言

城市建设投资公司（以下简称“城司”），是我国投融资体制改革的产物，自国务院颁布《关于投资管理体制的近期改革方案》后，全国开始逐步试点推广，从上海于1992年成立全国第一家城司起，在近20年内，国内共成立了大约4000家城司（投融资平台）。这些城司为各地的城市建设做出了不可磨灭的贡献，尤其2008年后，通过加强基础设施建设，在应对国际金融危机中发挥了积极作用。由于其从成立初始就带有浓重的政府性质，运营资金主要由政府财政拨款及政府担保的银行贷款提供，行政化严重，缺乏市场竞争力。在国家4万亿元政府投资计划出台后，城司大量进行银行贷款，负债规模急速增加，而且主要的建设项目为非赢利性、公益性基础设施项目，投资回收难度大，后国家又在宏观层面控制固定资产投资，城司今后的发展举步为艰。但在国务院规定地方政府不能直接融资进行城市基础设施的开发及建设，需将这类建设活动公司化的背景下，城司无疑还是基础设施项目最为合适的开发者。由于城司并非纯粹的市场化企业，过去的发展方式又难以为继，必须在发展战略上进行改革。济南市自2005年起先后成立了5家市级投融资平台公司，2011年9月5日，济南市投融资平台改革领导小组制定下发了《济南市投融资平台公司改革实施方案》，将原5大平台公司整合组建为4大城投集团公司。济南市几家城司的成立及发展，和其他地方性城司别无二致，目前所进行的改革试点，是在国务院19号文件关于加强地方政府融资平台公司管理问题的有关若干意见和通知的背景下进行的。对国内的城司来说，其参考价值也较大。

2我国城市建设投资公司发展历程

各地成立城司的出发点，是根据国务院关于政府投融资体制改革的要求，彻底改变计划经济条件下，政府作为城市建设的决策者、投资者、经营者、管理者多位一体的不合理格局。将城市建设中的政府行为转变为企业行为，结束城建基础设施投资与经营中的权责不分，政企不分的现象。真正按市场经济的要求建立城市建设的投融资体制。国内城司大体经历了4个发展阶段。

2.1起步探索阶段

自1992年上海市成立全国第一家城司起，重庆、广东、天津等地先后成立城司。此阶段的城司自身无资产，资本金由政府财政拨款，不足部分依靠财政担保进行银行贷款。

2.2模式创新阶段

在1995年国家《担保法》出台后，城司不能再依靠财政担保进行贷款，又没有自身资产，导致债务上升，各地的城司发展缓慢，不得不在运营模式方面进行积极创新，以寻求突破发展瓶颈。

2.3繁荣发展阶段

城司的繁荣发展始于2008年的4万亿元政府投资计划，各商业银行纷纷放开对国家重点项目和基础设施建设的贷款，城司得到大量资金支付，迎来黄金发展期。但必须看到，其黄金发展期源于政府资金的注入，而非其寻求到了良好的运营模式。

2.4规范蜕变阶段

在城司的黄金发展期，问题也频现：举债融资规模膨胀，地方政府违规或变相提供担保，部分银行业金融机构对城司信贷管理缺失。2010年6月，国务院下发19号文件，规范城司管理问题，防范财政金融风险。随后，国内各大银行紧缩贷款规模，加强信用管理，贷款态度谨慎，很多城司陷入资金危机。针对这一紧缩的金融环境，各地区城司积极探索融资方式，在夹缝中寻求发展。

3济南市城市建设投资公司所存在的问题

在规范蜕变阶段，城司的资金危机凸显，城司大范围进入公众视野。基于此前的高负债，城司已不能仅局限于基础设施的建设，必须拓展新的发展方式，转变发展战略，追求盈利，弥补资金缺口。为此，济南市整合市级城司，壮大公司实力，其发展战略也针对性地进行了修订。目前，济南市共有4家城司（济南市城市建设投资集团有限公司、济南西城投资开发集团有限公司、济南旧城开发投资集团有限公司和济南滨河新区建设投资集团有限公司），济南城投成立最早（1996年），在参照上海城投制度模式的基础之上成立，济南市其他3家城司在参考国内其他城司经验的基础上相继成立。4家公司在发展过程中，经历了后3个阶段，出现的问题也具有一定的代表性。

3.1企业定位不清

市场经济体制下，国有企业应该遵从“产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学”的现代企业管理制度进行改制。但目前济南，包括大部分地区的城司，政企不分的现象依然严重，例如济南各城司中层以上管理人员，依然有行政编制。这便导致公司领导层在做出相关决定时，更多地考虑政府意志及个人在政府行政系统的发展，注重短期效应，而不是站在公司角度，以盈利为目标制定公司长远发展战略。再次，基础设施项目的决策、融资、建设、经营和管理涉及到政府的不同部门，城司参与其中，却不能独立运行管理项目，造成了资金、人力和管理的分散，和政府部门职能交叉的现象时有发生。名义上是国有独资企业，实质上是介于企业、行政间的混合体。

3.2管理模式滞后

城司成立初期，带有明显的计划经济影子，所建项目大部分都是在政府直接授意管理下进行，表面看是公司参与的经济行为，实际仍是政府主导的建设行为，重建设、轻经营，重形象、轻管理的现象普遍存在。济南城投成立初期所建的顺河高架路、泉城广场、泉城路、经十路、经一路、舜耕路、解放路等项目，便带有浓重的政府主导性：对具体项目制定建设规划，缺少对项目及周边建设的长期细致性规划，不注重日后经营管理，只是在项目建设期间，政府设立项目指挥部，针对建设阶段进行管理。在财政上统收统支，资金高度集中，支出大包大揽，项目不论大小，都必须按计划执行，如若实际情况发生变化，经费追加或调整都必须经过计划的调整，周期较长。一方面建设项目过分依赖财政投资，另一方面财政投下去的资金又没人监管，用款单位投资效益较差，没有形成可以进行资本流动的循环投资的体制，阻碍了市场体系的培育和发展。公司日常经营活动及资金管理都存在不可忽视的问题，管理模式仍带有只重效果不重效益的计划经济烙印。

3.3对原有国有资产的产权流动、资产变现运作乏力

自济南成立首家城司以来，通过近20年的投资建设，形成了大量国有固定资产。在前期建设时，政府部门既是投资者，又是经营者，造成这部分国有资产缺乏明确的业主，后期所需的城建维护费用无人愿意承担。现今，此类项目大部分陆续被转移给城司，由其行使国有资产出资人权力，进行资产运营管理。而城司在项目运营管理方面经验不足，如何通过运作国有资产，弥补建成项目的维护费用，甚至实现投资回收方面还处在摸索阶段。济南市为举办第十一届全国运动会，投资30亿元兴建奥体中心项目。在前期规划阶段虽然考虑了赛后空间的功能转换问题，规划设计了中心区平台，北侧沿平台东西形成的连续商业界面，将奥体中心建设为满足竞技体育、群众健身、休闲娱乐、餐饮、商业购物等要求的综合建筑群，但由于缺少此类项目的运营经验，除少数店面出租、举办演唱会等活动外几乎无其他经营性收入，难以满足奥体中心每年近百万元的维护费用，投资更是难以收回。

3.4融资渠道单一，负债率逐年增高

国内的城司大多缺乏对国有固定资产的运营能力，无法依靠现有资产对外融资，资金来源主要为政府财政拨款及银行的长短期商业贷款。由于基础设施项目投资资金量大、无收益或收益周期长，回收缓慢，简单快捷的银行贷款成为了城司主要的融资渠道，目前城司普遍存在着对银行贷款的过度依赖。其实，地方政府成立城司的最初目的，就是为了规避国家严禁政府作为项目法人获取银行贷款这一政策。成立城司可以借助其公司外壳获取政府需要的银行贷款，当达到这一目的后，地方政府对城司并没有拓展融资渠道的紧迫要求，一定程度上造成城司不思进取安于现状，缺乏拓宽融资渠道的动力。另一方面，在长期积累的高额负债逼迫下，部分城司陷入借新还旧的恶性循环中。部分银行基于地方政府以部分政府规费作保障的诱惑，对城司依旧敞开贷款供应，又进一步恶化了城司债务负担。尤其是4万亿元政府投资计划的刺激，大量城司疯狂贷款，最近几年还贷本息逐年增高，项目建设可用资金比例己降至50%以下。

4济南市城司的发展战略分析

济南市现有的4家城司，在2000年之后，发展迅速，经历了城司急速扩展的阵痛。伴随着国务院关于规范城司管理问题的决议，不得不拓展新思路，重新定位和制定符合公司特点的发展战略，面对以上存在的问题，进行针对性的整改，以维持自身的发展。

4.1明确企业地位

城司今后的发展方向应是去行政化，企业化，按市场经济要求组建运行，建立现代企业制度，完善法人治理结构、企业激励和投资、经营管理约束机制。一套人马，两种身份的情况必须改变，作为国有企业，其中高层管理人员进入政府行政系统符合国家的用人制度，但这些人员在被提拔进入行政系统前不应在政府行政机构拥有相应职位及编制。其次，基础设施项目的建设应由城司主导，项目的集资、投资、建设、管理、经营等都由城司运作，消除政府各部门分散投资、分散管理的现象，解决城市基础设施建设投资与经营责权不明、政企不分、职能混淆问题。

4.2创新管理模式

不同的项目要进行有针对性的规划设计，尤其是与项目周边开发相结合的整体性规划设计。合理的整体规划不仅能有效控制项目成本（建设成本及运营成本），还可以带动项目周边发展产生区域经济效益，城司更可以此为契机开发经营性项目，增加投资回收途径。公益性基础设施项目，可主要依靠政府投资，不足部分由城司筹集；对收益性项目，通过吸引多元投资或直接委托其他投资方的方式筹措资金，例如济南市通过香港国泰集团融资的4大水厂项目、某旧城区拆迁项目委托开发公司操作，便是很好的尝试。在一些项目上也可采取BOT、TOT、BT等经营模式，或者进行特许经营权转让，例如对某些项目具有商业经营价值的配套设施特许经营权转让。这样，一方面解决了配套设施投入资金来源问题，另一方面特许经营权可引入其他投资，不仅节省政府管理成本，还为民间资本提供新的投资渠道。通过不同的资金筹集方式，可以减小对政府投资的依赖程度，资金计划的变更更加灵活，由于多渠道融资，非政府投资方会更重视投资效益，直接加强了资金监管力度，促进了城司的市场化发展。

4.3创新资产运营机制

城司在政府授权下，作为部分基础建设项目的实际运营主体，可以以出资人身份参与项目的经营管理，利用改组、转让、租赁等方式，对国有资产价值形态转化，通过股权市场的流动、收购、兼并、重组、控股、交易、转让、租赁、拍卖等途径，将固定资产转化为活资本，通过资本层面的运作实现资本价值的升值，提高国有资产运营效率。可有偿转让部分市政项目的经营权或将不直接与最终消费者发生交易关系的基础设施经营权乃至产权转让,实现社会化服务、市场化运行、企业化经营。

4.4多渠道融资，建立稳定的偿债机制

随着城司的发展，其业务领域将不再局限于基础设施项目建设，必然会涉及经营性及准经营性项目，根据项目的不同性质，采取不同的筹资方式。经营性项目具有盈利空间，资源配置可通过市场进行，融资、建设、管理及运营等由投资方自行决定，项目权益也归投资方所有。例如，济南西城投资开发集团有限公司与恒大集团在济南西客站片区共同开发的某房地产项目，由恒大集团出资建设一部分安置房来抵销土地出让金。此种合作方式不仅解决了政府安置房建设问题，还能通过大型房地产公司对项目的开发，带动周边的发展。准经营性项目有一定的现金流和收费机制，但又有公益性性质，可采取间接或直接融资的方式，例如,济南建邦黄河大桥采用BOT模式。非经营性项目，几乎没有投资回收效益，这类项目，还是应主要依靠政府财政解决资金。但政府又往往不能一次性提供全额资金，城司就必须通过发行城投债、银行贷款等方式筹措资金。对这类项目，要建立债务预警机制，通过偿债保障率、投资充足率和资产负债率等指标来测定债务风险程度，并划出相应的风险区间。对目前债务进行梳理和分析，确定偿还的方式。

5结语

解决城司的发展问题，应根据其存在的突出问题制定相应的防范及应对措施。尤其是近几年凸显的负债率过高问题，已经严重影响了城司的未来发展，必须要进行相应的改革，重新定位和制定符合公司特点的发展战略。济南市几家城司存在的问题有一定的共性，所进行的转型调整尝试，对同类公司也有借鉴意义，但各地城司在战略调整中还需考虑自身实际，逐步探索，防止冒进。

作者:殷鹏 单位:山东航空股份有限公司

【参考文献】

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【4】巴曙松.地方政府投融资平台发展及其风险评估[J].西南金融，2009（9）：9-10.

【5】曹爱红，齐安甜.城司做实做强的几点思考———以安康市中心城市建设投资开发公司为例[J].中国集体经济，2010（4）：50-51.

【6】计承江.关于政府融资平台发展问题的探索[J].金融理论与实践，2010（1）：16-18.

城投资产管理篇4

关键词：基础设施建设；投融资；现状；对策

中图分类号：F832.41 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2012）01-0117-06

一、引言

城市基础设施是为企业生产和居民生活提供基本条件、保障城市存在和发展的各种工程及其服务的总称［1］。它既为物质生产，又为人民生活提供一般条件的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础。城市基础设施通常也称为市政、公用基础设施，主要包括市政建筑和公用事业两类，即自来水、煤气、公共交通、园林绿化、环境卫生、道路等［2］。1959年Mschauer.Dd对基础设施与经济增长关系进行过专门研究，结果表明：公共基础设施，特别是交通、水和能源供应，对地区经济发展有十分重要的作用［3］。城市基础设施建设是促进经济高速发展的重要因素，也是经济快速发展的重要保证。然而，近年来随着城市人口的迅速增加，我国城市的基础设施和公共服务业供求不足，严重阻碍了城市的发展，造成这一状况的直接原因是有效投入不足，即建设资金短缺，而深层次的原因则是城市基础设施投融资体制及其运行机制改革相对滞后。

目前，国内学者对城市基础设施建设投融资的研究主要集中在融资模式和渠道创新方面。黄如宝［4］（2006年）认为城市基础设施的巨大需求对投融资提出了更高的要求，通过投融资模式创新，逐步建立城市基础设施领域的多元化、多层次投融资体制，才能从根本上解决我国城市基础设施投融资的问题。郭晓玲［5］（2010）认为在城市基础设施建设投融资过程中应该结合该城市基础设施的差异性。陈伟强［6］（2002）从当前国际上通行的项目融资模式入手，通过分析我国项目融资中存在的问题，提出了在基础设施建设融资中可以采用BOT、ABS等项目融资模式。姚少华［7］（2003）则提出了资产证券化在西部基础设施建设运作的具体办案设计和相应的配套措施。廖佳丽［8］（2006）研究了国内外比较先进的几种融资模式（包括BOT、ABS、PPP等模式）对城市基础设施建设融资的借鉴意义。国内学者的研究成果对于我国城市基础设施投融资体制和模式进行深入分析，对于国家投融资理论的研究做出巨大贡献。然而，国内学者对于城市基础建设融资模式以外的其他问题，如城市基础设施商品性、投资公司主体地位、资金使用率、投资平衡等方面综合性分析研究较少。本文在借鉴已有研究成果基础上，对城市建设投融资可能涉及的问题进行综合分析。

二、我国城市基础设施建设及投融资现状

改革开放以来，随着我国城市化步伐不断加快，各地城市基础设施建设取得重大成就，主要表现在：第一，城市交通运输业快速发展，道路拥堵状况逐步缓解。2010年末，全国城市公共交通车辆运营数38.1万辆，比上年增加了1.2万辆①。第二，城市供水行业高速稳定发展，居民生活及企业生产用水得到有效保障。2010年我国用水普及率为96.68%，城市供水总量507.9亿立方米，与上年基本持平。第三，城市污水处理能力提高，生产生活污水得以妥善处理。2010年我国城市污水处理率82.31%，比上年提高7.04个百分点。第四，燃气使用逐渐普及，市民居住环境明显改善。2010年，城市燃气普及率92%，比上年增加了0.6个百分点。第五，城市绿化建设得到加强，植被覆盖率显著提高。2010年末，我国城市园林绿地面积为213.4万公顷，人均公园绿地面积为11.2平方米，同比增长6.6%。近年来就总体状况来看，我国公用基础设施总量快速增加，但是由于我国人口多，人均享用水平仍然较低，部分资源型设施供应质量差，严重污染环境，危害居民健康。2010年，我国人口路网密度为2.1公里/万人，与国外发达国家6公里/万人～10公里/万人的路网密度相比差距甚大。2010年，全国拥有城市绿地面积约213.4万公顷，城市人均公园绿地面积仅为11.2平方米。全国仍有近18%的污水未经处理直接排放，严重影响着城市水资源的可持续利用。可见，各地城镇基础设施建设水平与我国社会、经济的发展状况相比明显滞后。

在城市基础设施建设投资方面，最近几年国家加大对基础设施的投资力度。目前，我国城市建设资金仍然以政府投入为主，其他形式的投入为辅，由于金融危机，外资资金投入明显下滑。从资金额度变化来看，最近十年全国市政公用设施建设固定资产投资总额不断上升。资金来源合计从2000年1 849.5亿元增加至2010年14 293.6亿元（见图1）；维护建设资金从2000年269.8亿元增加至1 344.3亿元。从投资的行业来看，2010年我国城市公用建设固定资产投资合计14 293.6亿元，同比上涨30.13%，其中污水处理及再利用最为显著，同比增加15.38%，燃气、垃圾、排水和道路桥梁等行业投资同比增加分别为59.6%、50.59%、23.54%和35.25%。从融资的方式来看，我国城市建设资金的融资模式主要采取BOT、TOT、BOO、BOOT、ABS等模式，基础设施的商业化运作能力较弱，引进民间资金、民营企业及外商企业的资金较少。从国家相关政策来看，国家对城市基础设施建设给予大力支持。国家“十二五”规划提出“统筹地上地下市政公用设施建设，全面提升交通、通信、供电、供热、供气、供排水、污水垃圾处理等基础设施水平。深化城市建投融资体制改革，发行市政项目的建设债券。”［9］从城建资金的管理来看，由于城建资金分散性的特点，资金使用缺乏监督，造成我国的城建资金严重浪费。传统的城建资金管理模式和手段已不能适应形势发展的需要，城建资金管理工作面临着新挑战，城建资金管理方法和管理模式有待创新。目前，我国一些地方进行创新改革城建管理模式已经初见成效，但是尚未在全国范围内形成一整套有效的资金管理机制。

三、我国城市基础设施建设投融资所存在的主要问题

近年来我国城市基础设施建设虽取得了巨大成就，但就目前状况来看，其建设水平与我国社会、经济的发展状况相比明显滞后，仍存在许多不容忽视、亟待解决的问题。主要包括：

（一）城市基础设施建设投入资金缺口较大

改革开放以来，我国城市基础设施建设投资力度虽不断加大，尤其是20世纪90年代以来，每年增长幅度约在20%左右，但由于历史欠账较多，加上政府财力投资不均匀，许多城市在环境基础设施建设方面都呈现旧账未还又欠新账的窘况［10］。2010年我国城市市政公用设施建设固定资产投资完成额14 305.9亿元，占国内生产总值的比重为3.57%，但与联合国建议的一国的基础设施投资一般占全社会固定资产投资总额的9%～15%的标准相比还有较大差距，仍存有很大的资金缺口［11］。

造成城市基础设施建设资金短缺除了投资总量不足外，还有一个重要原因就是已有资金的使用效率低下。这主要是由于：首先，重复建设。各地大搞形象工程、政绩工程，竞相修建宽马路、大广场、华丽的建筑、漂亮的公园等实际利用率很低的设施，结果造成巨大的浪费。其次，运营维修不当［12］。重建轻养导致一些不必要的生产成本的增加，资源损耗严重。再次，管理水平不一。全国自来水企业全员劳动生产率高低相差数十倍，公交系统人车比平均为11∶1，高低相差4倍，单位公里成本高低相差7倍。道路和绿化养护实行竞争招标的城镇，节约资金均在30％左右。因此，通过改革提高资金使用效率的潜力很大。

（二）城市基础设施建设投资资金来源集中化，投融资主体单一

图2 中国2010年城市公用建设固定资产投资来源比例数据来源：中国城乡建设统计年鉴2010。

20世纪90年代以来，我国城市基础设施建设资金来源主要有城镇维护建设税、公共事业附加、中央财政拨款、地方财政拨款、国内贷款、利用外资、自筹资金和特殊政策类收费等。首先，预算内资金占城建资金的比重较大。图2显示，2010年我国城市公用建设固定资产投资合计14 293.6亿元，其中，中央财政拨款206.0亿元，占总额1.44%，地方财政拨款4 465.6亿元，占总额31.24%，国内贷款4 615.6亿元，占总额32.29%，此三项合计9 287.2亿元，占总投资额的64.97%。其次，非预算内资金比重较小，2010年，企业自筹占城市公用建设固定资产投资21.4%，债券占0.34%，而外商直接投资只占0.8%，其他投资约占7.87%，此类资金大多是靠政府举债，且部分举债资金的借贷还是以政府财政作担保的，并非真正意义上的其他非国有资本的投入。也就是说，城建资金主要来源仍为政府财力或以政府财力为担保的银行借款，企业自筹或外来资金直接投入城市基础设施建设的比重相对较少，还没有真正实现投融资主体多元化。

（三）城市基础设施建设投资存在不平衡问题

首先，大中小城市间城市基础设施建设投资不平衡。虽然目前中小城市对城市化的贡献率高于大中城市，但受到地方财政实力、经济发展潜力等因素的影响，我国城市基础设施投资明显倾向于大中城市。由于投资力度不足，小城市基础设施建设薄弱，城市化只是人口堆集形态的低水平城市畸形扩张。其次，地区间城镇基础设施建设投资不平衡。2009年，我国东部地区公用基础设施建设投资总额大约是西部地区的4.3倍。根据陈继松［13］对浙江省的调查，欠发达市县城市数量占全省市县总数的33.8%，而其城建投资仅占全省城建投资总量9.4%，2001年全省25个欠发达市县的城建投资为21.77亿元，还不及杭州市当年的城建投资总量。从投资行业来看，欠发达市县城市目前的投资重点在供水、道路桥梁、防洪及旧城改造等方面，排水、绿化和环卫等方面的投资仅占16.4%，比2001年浙江省平均水平低15.2个百分点。

（四）城市建设投资公司的市场主体地位没有真正体现

近年来，国家为了扩大内需，拉动经济增长，加大了对城市基础设施建设的投入。各地地方政府为了能多渠道地筹集城建资金，纷纷组建了城市建设投资公司(简称城司)［14］，作为政府投资建设经营城市的载体，负责筹集、使用、偿还城镇基础设施建设资金。但是就全国各地城司实际运营情况来看，其主要职能是作为政府向金融机构贷款，特别是向国家开发银行贷款的工具，并没有真正成为城建投融资的主体。具体表现:第一，城司在工程项目前期准备阶段没有投融资决策权，实质上是“政府决策，公司筹资［15］”，即公司作为政府“统借统还”的法人实体向银行贷款，贷款多少并不是根据公司承担债务能力的强弱来确定，而是根据当年地方政府城建资金需求量和财政能力而定。第二，项目实施和运营阶段实施“收支两条线”的财务管理制度，由政府部门统筹安排资金的使用与偿还，公司对自己借入的资金没有处置权，仅起“出纳”角色。第三，公司的领导层由政府官员兼任，政企不分，没有按照现代企业制度的要求建立法人治理结构。这种体制上的弊端造成城司仅充当政府职能部门的配角，无法发挥政府投融资主体的地位，使得“谁投资，谁决策，谁负责”的投资风险约束机制和责任机制难以落实，公司的权、责、利相互脱节，多数城镇建设投资公司陷入举步维艰的经营困境。

（五）城市基础设施商品性体现不充分，价格改革滞后，财政负担重

首先，受传统观念的影响，自来水、燃气、热力、公交等城市基础设施建设提供的公用产品长期处于低价运营状态，价格与价值背离。为了维持这些城市基础设施的正常运营，政府每年都要向其建设企业提供巨额补贴，这既增加了政府的财政负担，也在一定程度上掩盖了企业经营不善、效益差等问题，不利于国家对企业经营状况进行考核以及城市基础设施建设企业激励机制的形成。其次，由于没有形成规范合理的定价机制，城市基础设施产品价格与其实际生产成本脱离。尽管国家有明文规定：“城市基础设施建设产品的调价本着居民用户保本微利，工业用户略有盈余的原则”，但经政府部门审批后最终出台的价格仍与成本相去甚远，需财政补贴支持。最后，城市基础设施产品的低价格还在一定程度上鼓励了消费，抑制了供给，使城市基础设施的供求矛盾雪上加霜。

（六）城市基础设施建设的管理维护与运作不合理

虽然国内城市基础设施建设的维护建设资金投资力度在不断加强，但是管理维护与运作方式还存在许多问题。首先，城市建设信息匮乏和建设运营经验不足造成我国城市设计规划和管理系统落后。2011年6月的暴雨造成我国北京、武汉等大城市发生严重内涝，充分暴露了我国现代城市排水系统规划设计和管理系统的严重落后［16］。其次，我国基础设施基本处于非经营性管理模式。管理单位不讲经济效益，部分单位只花钱不赚钱，出现严重亏损状态。目前，供水行业也开始实施阶梯水价，可是同类其他基础设施管理方式仍需改进。最后，由于法律体系的不健全和法律知识的缺乏，投融资方面的纠纷案件纠纷层出不穷，愈演愈烈。2004年深圳市重大建设项目――某公路一标段（合同段工程造价逾1.2亿元）在招投标过程中，因0.25元引起重大争议。

四、我国城市基础设施投融资改革的原则、目标及建议

（一）我国城市基础设施投融资体制改革的基本原则

城市基础设施改革的总原则是实现城市基础设施投融资体制由计划经济经济向市场经济转变，通过市场化改革，提高城市基础设施投融资效率，转变政府职能，使城市基础设施投融资步入良性循环。城市基础设施投融资体制改革的原则是：城市基础设施适度超前；城市基础设施商品性原则；打破垄断，放宽市场准入；坚持谁投资、谁所有、谁受益、谁承担风险；充分发挥市场对投融资活动的调节作用，实行政府宏观指导协调、企业自主投资、银行独立审贷；积极培育多元投资主体，鼓励公平竞争，政府依法保障各类投资者权益和公众利益。

（二）我国城市基础设施投融资体制改革的目标

我国城市基础设施投融资体制改革的目标是：创新投融资理念，打破传统投融资体制拓展投融资渠道，建立多元化的产权结构，有效地增加城市建设的资金投入；通过投融资体制改革，实现垄断经营向开放竞争的市场格局转变，通过运营体制改革，实现国有经营向特许经营转变；通过价格形成机制和财政补贴机制的改革，实现由计划机制向以市场机制为主配置资源的转变；通过改革政府管理方式的改革，实现政府由直接经营管理者向市场管制者角色的转变。

（三）我国城市基础设施建设的对策及建议

1创新城市基础设施投资理念，调动政府、社会积极性

传统理论认为，市场机制在城市基础设施这一公共物品领域存在着“市场失灵”，因此政府承担城市基础设施的主要供给符合逻辑选择。但是大量的城市基础设施属于私人物品和准公共物品，即使在纯公共物品领域，公共物品的政府供给也并不等于公共物品完全是政府直接生产。而我们传统的观点往往将两者混为一谈，这就使得政府直接生产占据了庞大的财政支出，同时垄断性生产在财政投资方面也产生了显而易见的弊端。其实政府供给公共物品的职能，只是指政府必须负责向社会最终提供一定数量和质量的公共物品，而并非像传统模式下那样，政府不仅供给公共物品的所需资金来源，而且还使公共物品的生产直接在其管制下进行。所以，公共物品的政府直接生产只是政府供给公共物品的形式之一，政府在公共物品的供给上最主要的职责应是决策、控制和监督。在基础设施建设时应调用民间力量，转变政府直接生产经营公共物品的单一模式，实现公共物品生产形式的多样化。

2创新城市基础设施融资体制，加大资金投资力度，形成多元化的筹资渠道

目前我国大力引入外资，但城建资金融资渠道仍十分狭窄。城市建设规模的增长主要还是依靠政府动员财政性资源来应对市场需求的模式来实现。因此，为了建立符合市场化经济要求的城市建设投融资体制，应采取以下措施：第一，不断加大公共财政的支持力度。政府对城市建设的投资力度应该随着经济发展逐渐加大，更重要的是要创造一种机制，通过财政投资调动社会投资，从而促进城市基础设施建设的发展。第二，进一步扩大资本的市场融资。通过市场化改革、政企分开，推进有益的公用事业、企业上市融资，发挥资本市场的融资功能，积极进行发行市场债券的研究探索，采取政策支持保险基金等参与有盈利的基础设施投资。 第三，争取政府和银行的低息贷款及发行债券筹资。政府财政贷款及世界银行、亚洲开发银行等的低息贷款，对于约束公共企业经营和管理，具有一定的积极意义。第四，通过采取国际上通行的BOT、TOT等规范的融资方式，更加广泛的吸引民间资本对城镇基础设施的投资，进一步扩大社会投资的范围。 第五，进一步完善城镇土地和基础设施开发机制，将城市基础设施建设和土地开发结合起来，形成良性互动。

3统筹规划，协调不同城市的发展

我国经济发展不平衡，大中小城市间差异较大，所以按照统筹规划、合理布局、完善功能的原则，明确各类城镇在国家经济和社会发展中承担相应的职能，形成合理的城镇化建设体系，促进大中小城市和小城镇协调发展。特大城市要以部级或跨省区的区域经济中心和高科技制高点的基地为目标，逐步打造具有国际竞争力的城市。一般性大城市进一步完善功能，更好地发挥区域性辐射带动作用。中小城市不仅要加大基础设施的投资力度，更要注重建设的质量，促进城镇化健康发展。

4重塑城建投融资主体，理顺产权关系，实现城建投融资、建设与运营的良性循环

首先，组建真正具有资本运营能力的城镇投资发展公司（简称城司），使其具备企业法人地位。政府应赋予城司以下主要职能：①城市建设的融资主体。国家授权城司依托政府的财政支持和庞大的城建存量资产，多渠道地筹集城建资金。②城建资金的投资主体。授权城司统管政府每年的城建资金，为发挥城建资金的规模效应和积聚效应创造条件。③城建存量资产的运作主体。授权城司对城建存量资产进行统筹安排，大力开展资本运营，盘活存量资产，实现城建资产的保值增值。其次，改革政府职能，做到政企分离、政事分开，使城镇建设管理部门与所属的企业真正脱钩，使企业经营自真正到位，即政府只以监督者和市场环境的维护者等身份出现，集中精力做好决策性、监督、协调和指导等工作，把生产的具体职能让渡给企业和半行政性的机构去做，把服务交给社会推行。具体而言，就是要进一步合理分解政府行政职能，借助当前机构改革的契机，让市场在政府职能转变和政府机构改革中充分发挥作用，使最终由市场来决定社会资源配置。

5改革城市基础设施政策性收费和价格机制，逐步建立与市场接轨的价格体系

城市基础设施价格体制改革的目标是产品与服务的有偿使用，并建立起以市场形成价格为主，必要的政策性收费为辅的价格体系［17］。通过充分运用价格导向机制，一方面做到对投资方向的导向，通过较低的税费、较高的产品服务价格，引导社会投资投向城镇建设的重点项目；另一方面做到对市民和企业消费的价值取向的导向，如通过增加收费或采取递进价格，鼓励节约资源，防止污染，保护环境。

6改革和强化城市基础设施建设管理体制及投资风险约束机制，不断提高投资效益

一是推行建设项目法人责任制，建立投资责任约束机制，明确投资者的责、权、利，提高投资的经济效益和社会效益，遏制建设项目中的不正之风。二是推行建设项目招标制，除涉及国家安全的保密工程、抢险救火等特殊工程和一定限额以下的小型零星工程等之外的工程，都必须实行公开招标发包，择优选择承包单位。三是推行建设项目监理制，参照国际通行的“菲迪克”条款进行项目管理，实施投资、进度、质量三大目标控制，逐步建立起一整套完整科学的监理体系。

7充分发挥市场机制作用，加强城市基础设施管理

城市基础设施建设需要关注的不只是投资的数量和投入的质量，还应该重视城市基础设施建设的管理、维护与运作。首先，行政管理部门应科学制定城市基础设施发展规划，并向承担建设的单位提供有效的组织信息与咨询服务。其次，对于不同性质的城市基础设施管理单位分别采取不同的管理方式：对于管理经营性的单位应确保其自负盈亏；对于非经营性的单位，用财政税收方式维持管理；对于从事准经营性的经营管理单位，可以根据具体情况或实行自负盈亏，或对不足部分给予财政补贴。再次，还需制定一套完整的城市基础设施的规范性法律法规文件，规定人们在城市基础设施使用和管理活动中的权利和义务，以及违反规定所承担的法律责任。

基金项目：

本文为国家社会科学基金“我国城镇化推进的制度性约束与创新研究（03BJL034）”及“ 山东省软科学：当前山东省城市化进程中的问题及推进策略研究”（2009RKA078）的研究成果。

注 释：

①中华人民共和国住房和城乡建设部：中国城乡建设统计年鉴2010 .注：文中其他数据来源与此相同。

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［16］部分城市因暴雨发生内涝 暴露排水系统规划落后［Z］. news.省略 /c /2011-06-22 /015722681756. shtml.

［17］范川.城镇建设资金运作与改革［J］.城市发展研究，2001,（1）：30-32.

［作者简介］高强（1966- ）,男, 陕西绥德人, 中国海洋大学管理学院教授、 博士生导师。主要研究方向: 农业经济管理。

城投资产管理篇5

关键词：城市建设 融资平台 投融资 财务管理

中图分类号：F275文献标志码：A

我国在城市建设方面的投融资财务管理发展

投融资涉及我们日常社会生活的方方面面，它作为一种金融工具在我国促进企业发展等方面发展的已较为成熟。但是真正作为一种有效手段应用于城市建设的时间并不长。尤其是地方政府投融资平台（简称“融资平台”）的建立，大大促进了我国城市建设投融资财务管理的发展。这期间的原因主要是：首先融资平台在设立之初就与我国城镇化发展有着密不可分的关系，通过这一平台的建立大大缓解了地方政府不得发行政府债券和从金融机构融资的法律障碍，从开源上保证了地方政府资金紧张问题，为进一步的投融资财务管理奠定良好基础；其次融资平台的发展历程是我国经济体制改革的产物，体现着经济发展方式的变化，进也促使了我国关于城市建设投融资财务管理理念和方式的与时俱进。

城市建设投融资中存在问题

资金缺口严重，融资能力较差

目前我国城市建设所需资金远远无法适应城市化进程。由此带来的便是城市建设投融资需求巨大。融资平台这一政府的产物的迅速发展, 及时解决了这一矛盾, 然而更需我们注意的，这个看似是解决城市建设资金短缺的良药也存在着固有的问题。首先由于城市建设资金体量巨大，建设周期长，资金回收缓慢，市场很难提供长期稳定的资金；其次由于投资于城市建设的资金回报率相对较低，完全由政府来承担这一职能,市场资本的投资积极性差；最后，由于城市建设资金监管制度不健全、受益对象无法准确界定，风险较大，一些承受能力较差的商业资本、民间资本不敢贸然进入。以上几点最终导致城市建设投融资能力较差。

资金来源单一，缺乏活力

我国大多数城市建设投融资渠道主要是政府税收和融资平台以自身信誉担保申请的银行贷款和发行的公司债。其他渠道一方面受制于政策制度原因，另一方面如由于受其大体量、长周期、收益不明、风险不确定等因素, 民间资本积极性不够，并不能对城市建设资金提供充足、稳定、有效的补充。

与城市建设投融资有关的财务管理制度不健全

目前我国城市建设资金主要以政府投资预算管理为主，针对预算制定与落实的事前——事中——事后的监督不到位，预算制度约束较差。再有由于资金安排的不合理，导致工程建设资金配置与现实情况不符，比如一些需要较大资金量的项目由于资金的缺乏不得不“精简”施工程序，降低验收标准，为相关城市建设项目的安全可靠性埋下了隐患；另一方面，对于那些原本不需要太多资金的项目划拨大量资金，即会造成工程造价失控状况又会为不法人员中饱私囊提供温床。最后由于投融资财务管理工作落实不到位，很多建设项目缺乏事前的可行性研究，导致大量项目重复建设，多头管理,职责不明, 监管不力，不仅造成了资金的浪费还会进一步加剧城市建设资金紧张的现状。

城市建设投融资财务管理针对性意见

进一步优化城市建设投融资平台和投融资环境

一方面在地方政府投融资平台的基础上，借鉴各地城司好的经验(如武汉城投、天津城投、上海城投)，放宽城市建设投融资门槛，政府给予支持积极引进商业和民间资本，进一步推动金融创新改革；另一方面，政府充分发挥服务职能，做好“协调员”的本职工作，为各个渠道资本进入提供良好的服务，同时省级政府牵头，结合已有规划和各地实际，出台具体政策措施并狠抓落实。

加快投融资手段创新进程

根据城市建设投融资财务管理特点，为减低城市建设投资风险，政府适当的放权，提高各方投资者的积极性，拓宽投融资渠道，建议投融资财务管理方面在考虑现有的融资渠道(银行贷款、发行企业债)方面主要考虑以下措施：

1、通过金融产品(如融资融券、信托产品)证券化，通过基础设施项目资产的未来收益来吸引投资者，同时以政府信誉为担保进一步降低城市建设投资风险。

2、通过投融资项目的BOT、BT方式, 引入各类市场资本，政府则每年建立偿付债基金,用于城市建设投融资资金偿还保障

3、利用政府对保障性住房建设的优惠政策，积极地进行利用各类融资渠道。通过证券公司，通过资本运作，发行公司债，解决投融资资金短缺的现状。

4、通过债权计划和股权计划，吸引保险资金、券商资金、基金等投资于城市基础设施建设

落实投融资财务管理

首先，建立健全与城市建设投融资有关的财务管理制度，政府应设置主要部门对政府的投融资建设资金进行管理，防止多个部门施工而无人管理，具体完工项目出现问题互相推诿的现象发生，从而保障资金的有效利用和资源优化配置；其次，完善并有效落实城市建设资金的投融资财务管理的相关监督制度，其中需要特别指出的是一方面对于那先未经可行性研究分析擅自做出项目决定的行为要坚决杜绝，另一方面对于造成城市建设资金资金严重浪费或者钻空子中饱私囊的违法违纪行为予以严厉惩处；第三，也是最重要的一点就是要全面盘活城市建设资金存量，对于那些已经建成的城市建设项目应该合理的利用，防止重复建设，同时可以将其中一部分适合的闲置的资产则进行再融资，达到盘活存量资产，提高资金使用效率的目的。。

结语

本文立足于城市建设融资的宏观财务管理工作，与传统财务管理的视角不同。在当前城市化的大背景下，面对城市建设资金与融资渠道之间的复杂关系，意在通过我国城市建设投融资现状和问题分析，让读者了解到财务管理的宏观把控对于社会经济发展的重要性，意在通过针对性的建议和意见的提出起到抛砖引玉的作用，以期我国城市建设能够得到更加良性和可持续的发展。

参考文献

[1]国务院.关于加强城市基础设施建设的意见[N].常州日报，2013，9.17B3版.

城投资产管理篇6

党的十以来，“城镇化”成为中国经济最热门的词汇之一，在中央经济工作会议、“两会”等国家层面的会议上，城镇化都是最受关注的话题。在我国，城镇化是保持经济持续发展的引擎、实现产业结构转型升级的抓手、解决“三农”问题的途径、推动区域协调发展的支撑，是经济下行期保持经济持续稳定增长的重要动力。在城镇化的大趋势下，保险业如何有效地抓住契机、实现自身的发展，是保险业要思考的重要问题。中央出台的《国家新型城镇化规划》中有五处明确提到商业保险参与城镇化建设的相关内容：“推进商业保险与社会保险衔接合作，开办各类补充性养老、医疗、健康保险；建立巨灾保险制度；加快农业保险产品创新和经营组织形式创新，完善农业保险制度；鼓励保险资金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营；开展环境污染强制责任保险试点。”因此，保险业参与城镇化建设不仅是行业自身发展的需要，也是服务国家大局的需要。在这一背景下对保险业参与城镇化建设进行探究，具有较强的现实意义。从保险学的学科属性来看，保险学是实践性较强的学科，理论研究和行业实践紧密相联，通过理论研究为实践提供建议，是保险理论研究的核心意义之一。我国保险业参与城镇化尚处于探索阶段，亟需全面、深刻的理论研究和政策建议，研究保险业参与城镇化建设是当前保险理论界和实务界研究的重点方向，对保险业未来的发展规划有重要参考价值，具有较强的理论和实践意义。

二、城镇化进程与保险业发展的关系

城镇化对保险业发展有正向的促进作用，城镇化水平越高，保险市场发育程度越成熟，这一点在国内外都已得到经验证实。相关研究表明，我国城镇化率每提升1个百分点，保险密度会上升4~5个百分点。保险业对城镇化具有支持作用，是城镇化健康发展的保证。

（一）城镇化会促进保险业的发展

城镇化是未来中国政治经济的主线，是保险行业发展的重要契机。城镇化会改善宏观经济发展状况，而保险业本身具有随经济走势而发展的属性，和宏观经济有正相关关系。有研究表明，GDP每增长1%会带动保费增长1.3%左右，城镇化所带来的经济利好，为保险业的发展提供了良好的外部环境；城镇化带来大量新的服务主体，推动保险需求的大量增加，促进保险业市场规模的扩大；城镇化也会增加风险管理的需求，有利于保险业在风险管理方面更有作为，促进保险企业风险管理水平的提高；城镇化会激活保险资金的投资，改变险资投资格局，分散保险资金的投资风险，促进保险资金投资收益的稳步提高。

（二）保险业为城镇化顺利进行提供保障

保险具有经济补偿、资金融通和社会管理的功能，在助推新型城镇化建设方面具有不可替代的作用。城镇化的发展需要大量的资金支持，而保险业能为城镇化建设提供充裕的资金；城镇化过程也是一个社会转型的过程，大量新的风险出现，意外事故的可能性增加，保险可以促进风险的有效管理，出现风险事故后也能积极进行经济补偿，保证生产生活的持续进行和社会的稳定。此外，保险所具有的社会保障管理、社会风险管理、社会关系管理、社会信用管理等功能，将助推城镇化过程中的社会管理。

三、城镇化给保险业发展带来的机遇

城镇化是助推中国经济发展最有力的推动力，也是促进我国保险业发展最强大的驱动力之一，给保险业带来前所未有的发展机遇。

（一）扩大保险市场需求

1.居民可支配收入的增加我国的城镇化是以人为本的新型城镇化，在新型城镇化进程中，农民向城市转移后，会享受更多的职业技能培训，其工作机会也将随之增加，工资收入水平会显著提高，居民可支配收入增加，进而促进居民扩大消费，从而提高民众对商业保险的需求。从经济学的角度看，保险消费需求的收入弹性大于1，即居民收入增加1%，其保险需求增加超过1%。2014年我国农村居民人均纯收入10489元，城镇居民人均可支配收入28844元，如果农村转移人口能达到现有城镇居民的收入水平，将极大地激发消费潜力，促进对商业保险的需求。2.消费习惯的改善和保险意识的增强城镇化将带来生活模式的改变，农村转移人群逐渐市民化后，随着物质生活条件的不断改善，其消费习惯、理财观念和风险意识也会随之改变。按照马斯洛需求层次理论，人们在满足了基本生活的需求之后，会进一步追求安全上的需要，包括人身安全、健康保障、财产所有等方面的需求，因此，在收入提高、物质条件改善的情况下，居民消费将从以生存为目的的消费逐渐扩展到以发展和保障为目的的消费，消费层次不断提高；居民对风险的认知水平会不断提高，风险意识不断增强，对风险防范和风险管理的需求上升，会更加关注维持稳定的生活质量和财产的保值增值，对保险保障和理财的需求会进一步增强。3.农村传统保障模式的瓦解城镇化对传统农村社会的保障模式形成冲击，农村家庭单位在转移至城镇后将逐步分散，传统以地缘关系为纽带、以家族为单位的风险保障体系会逐渐弱化，农民原有的以土地及其附属的生产资料为保障的风险防范机制将不复存在，在面对城镇生活复杂多变的新风险时，许多农村转移人口可能“因病致贫”“因伤致贫”，生活质量缺乏保障，在我国现有社会保障明显不足的情况下，商业保险需求将较为突出。4.风险的增加人口、资源、生产活动的大量集中，催生新风险大量增加，并促使风险不断集中，因此，如何应对风险集聚是城镇化过程中亟待解决的重要问题。对参与城镇建设的承建方而言，施工过程中存在大量的意外伤害风险、责任风险等；对投资方来说，存在违约风险、信用风险和债务风险等；对转移居民而言，城镇生活将使之面临更加复杂的环境，意外伤害风险、交通事故风险、环境污染风险、食品安全风险、公共安全风险等会更多。风险的大量集中，会影响社会生产生活的稳定，这一切都需要市场化的风险转移机制。

（二）改善保险资金投资环境

投资收益是保险公司营运利润的重要来源。然而，由于我国保险公司投资能力较弱、保险资金投资的限制以及国内资本市场的不稳定等因素，保险业资金投资长期处于低迷状态，收益偏低，在一些年份甚至不如五年期定存利率（见下表）。城镇化为险资投资带来了更加广阔的投资平台，在投资渠道和投资方式上提供了更多的选择，有利于险资投资组合的重新构建，减小投资风险和收益波动，增加投资收益。1.投资渠道多样化投资渠道狭窄是制约保险资金投资的一大障碍，拓宽保险资金投资渠道，对保险业乃至整个资金市场都有极大的利好。城镇化将促进市场的繁荣，为险资投资提供更良好的环境，投资对象更加多元化；城镇化带来大量的工程项目，如保障房项目及棚户区改造、轨道交通、水热电气等基础设施项目，为保险资金投资城市建设提供了更多渠道；保险资金既可以利用债权投资计划，也可以探索股权投资模式，实现股债结合的方式，投资模式更加丰富。2.投资收益增加保险资金投资是保险公司经营管理的重要内容，对保险公司的经营收益和财务稳定有重要影响。获取投资收益是保险资金投资最直接的目的，保险资金目前的投资回报率整体偏低，需借力城镇化以实现投资收益的增长。一是基于投资渠道的多样化，有利于投资组合的更为合理的配置，改变整体投资中过度依赖债券投资的现状，提高投资收益，改变权益投资中过度依赖股市的情况，降低投资收益的波动性。二是在城镇化建设项目投资中，保险资金具有资金实力强、资金成本低的特点，与银行、信托资金相比，有更强的选择权和议价空间，有利于获取更好的项目资源。三是保险资金投资到不动产及相关产业，未来存在升值的空间。

（三）凸显保险业的风险管理功能

商业保险作为市场化的风险转移机制，是社会风险管理的重要手段。城镇化导致人口、财富等大量聚集，增加了社会风险的复杂性、多样性和系统性，除了水灾、地震、强风等自然灾害，一些与城镇化相关的问题如交通拥堵、环境污染、公共安全事件等的危险性也十分突出，迫切需要有效的风险管理机制。保险业具有完整的风险管理体系和业务运行体系，在风险识别、风险估测方面有较为专业的团队和相对成熟的技术，在风险防范和控制方面有较丰富的经验，是社会风险管理的生力军。因此，保险业参与城镇化建设的风险管理，是充分发挥保险功能的体现，能够有效提高城镇化的管理水平和发展品质，也为城镇化健康发展提供保障。

（四）提升保险行业地位

保险业作为关系国计民生的重要行业，为社会稳定和经济发展提供了重要保障。截至2014年年末，保险业资产规模突破10万亿元，已成为金融业最重要的支柱之一。然而我国保险业整体发展水平仍然较低，保险发展模式仍然较粗放。城镇化对我国保险业而言是个重要的机会,如果真正深入参与城镇化浪潮，将扩大保险市场规模，深化保险对社会生产生活的影响，提升保险在金融行业乃至整个国民经济中的影响力。

四、保险业参与城镇化建设面临的挑战

（一）缺乏制度层面的支持

《国家新型城镇化规划》虽提到了鼓励商业保险参与城镇化建设，但相关部门并没有出台针对保险业参与城镇化建设的具体规章制度，有高屋建瓴的宏观指导，但缺乏具体可行的微观细则。当前保险业参与城镇化仍处于被动探索阶段，保险公司在参与城镇化建设上尚未进入正轨，亟需按照城镇化的需求和保险的属性做好顶层设计,助力城镇化建设。

（二）保险资金面临较大的投资风险

保险资金有其自身的特殊属性，其使用有严格的要求，根据我国《保险法》的规定，保险资金运用必须稳健，遵循安全性原则。保险资金的使用首要考虑的便是资金的安全性。一方面，当前经济金融环境复杂，信用风险、市场风险、政策风险相互交织，房地产行业下行的风险、地方政府债务风险日益增加，资本市场震荡加剧，加之城镇化建设的项目工期长、投资规模大，又缺乏稳定可期的营利机制和回收路径，险资投资面临诸多风险考验。另一方面，我国保险资产管理水平偏低，投资能力较差，面对迅速扩大的新业务领域，保险资管机构的项目甄别能力、风险控制能力都面临挑战。较大的风险暴露和不足的风险管理能力之间存在较大差距，是当前保险资金投资城镇化建设的最大隐忧。

（三）险资投资的盈利模式不清晰

我国城镇化尚处于发展期，相应的投融资规章制度不完备、方案仍不成熟，不同模式下保险资金的进入、退出机制尚不清晰，项目盈利水平缺乏科学的评估。我国险资参与城镇化建设的案例较少、时间较晚、经验不足，投入的项目比较单一，大部分项目还处于投入期，其盈利能力和后期运行尚未经过实践验证，没有形成可供参考的营运思路。股权、债权、股债结合都是可采取的模式，但具体到保险资金的投资，到底选择哪一种投资模式，其对应的盈利水平和风险程度如何，仍然有可探讨的空间。

（四）保险业参与路径不够明确

我国保险业参与城镇化建设的时间较短，缺乏足够的经验支持。相关的理论研究和实证分析也比较缺乏，智力支持和理论引导缺位。而且，我国保险业发展程度、风险控制能力不高的现状，在参与城镇化建设中尚不能全面有效地提供服务，城镇化的需求和保险功能没有有效的对接。保险机制如何发挥最大效用、保险产品如何匹配城镇化建设需求、保险业如何有效进行城市风险管理，都是保险业需要思考的问题。

(五)产品设计和创新能力不足

我国保险企业在产品端始终较为薄弱，产品创新能力不足，同质化现象严重，产品的设计机制仍然没有真正做到以客户、以市场为导向。城镇化带来大量新的保险需求，现有的保险品种不足以支撑日益扩大和多样化的市场需求，因此，产品的创新是保险企业需要深入研究的课题。

（六）风险防范和风险管理能力亟待提高

城投资产管理篇7

【关键词】城市建设；城市化进程；投融资难题；对策

近年来，我国市场经济体制不断的发展与完善，促进了我国城市经济的快速发展。在城市化进程中，投融资问题是影响城市化建设的一个主要因素。随着城市建设脚步的不断加快，对资金的需求也在不断的增长，而单纯的依靠政府建设资金是无法满足城市建设需要的，因此多方面拓宽投融资渠道，不断完善投融资体制是当前城市建设的首要问题。

1. 城市建设投融资的难题

1.1城市化建设成本增加

近年来，随着《城乡规划法》、《物权法》等相关法律法规的不断完善，以及房地产价格的大幅上涨，都会现代城市建设带来了巨大的压力。不断上涨的材料市场价格使得城市建设征地成本和拆迁费用不断增加。与此同时，国家也加强了对房地产市场的宏观调控力度，对于土地财政的抑制力度也在不断的增加，使得在城市建设过程中的土地价格不断上涨，城市建设的成本逐年增加。

1.2投融资体制的建设不够完善

当一部分建设资源的来源被切断，无法确保能够有新的融资方式进行及时的补充和取代。随着相关文件的不断出台，使得银监系统对于各个地方级融资平台也加大了清理的力度，而造成了城市建设中重要的融资平台受到严控的控制，银根紧缩造成了城市建设项目中的资金链条受到影响而发生断裂，而当前我国城市建设融资的创新实践仍然正在探索阶段，还没有形成有效的管理机制，所以使得城市建设的投融资发生了无法弥补的缺口。

1.3价格屏障对民间资本的注入产生障碍

目前，我国针对环境、民生等战略都进行了不断的调整和规划，其目的在于积极的为民间投资提供更多的机遇，使民间资本能够注入到城市基础设施建设和公共服务质量的提高方面，以此不断提高政府投资领域的市场化水平。然而，由于公共服务领域的价格不断上涨，同时受到通货压力的影响，政府开始对公共产品的价格进行控制，对于社会投资的回报率也受到影响，因此而造成了城市建设中，民间资本的引入受到了更大的阻碍。

1.4金融产品的创新不能适应经济发展的脚步

国家在“十一五”期间提出了建设两型社会、城乡统筹、低碳城市等新的国家战略，这些转变经济发展方式的整体战略导向在“十二五”期间将得到进一步推广，落实新战略，探索转型的城市建设需要配套相应的创新金融产品，但实际创新速度却远远跟不上转型的需求。

2. 应对城市建投融资难题的对策

当前，面对我国城市建设过程中投融资的难题，以新的理念引导机制的创新，缓解城市建设投融资过程中产生的难题，是当前我国城市建设中需要解决的首要问题。笔者认为可以从以下几个方面进行：

2.1积极开拓投融资渠道

第一，对于城市的土地进行有效的经营和管理，使城市建设的投融资渠道得到不断的深化。对土地的经营是城市经营的核心，因此，要不断完善城市规划，对城市经营和城市土地经营进行科学的管理，通过不断的储备、开发过程，实现对城市土地的宏观调控，并且给予科学的引导，促进我国城市土地利用结构的不断优化。第二，不断拓宽融资渠道。当前，我国城市建设正处在一个市场化的进程中，由于众多的企业参与到城市建设投资中，使得城市建设市场不断的完善，融资手段也不断的完善，而社会资金也成为了城市建设的主要资金来源，通过不断的丰富融资渠道、创新融资产品，如发行债券、股票等方式，来吸引社会资金在管理权和所有权上全面介入基础设施的投资、建设和营运，建立混合经营的城市建设融资体制。

2.2完善基础设施价格体系

对城市基础设施产品的价格进行有效的调整和管理是城市建设能够顺利实施的基本条件。社会资本作为城市建设中投资回报的一种，其需要与之相适应的产品和服务价格才能够顺利的实现。因此，引入资金的同时，必须要对基础设施的管理进行不断的改革，而改革的目标就是使产品与服务成为有偿使用，并且建立起与之相适应的价格体系。对于基础设施和服务的价格改革，应当是在社会资金引入之前或者是与社会资金的引入相同步而进行，在改革的过程中，市场价格是其主要的参考依据，而具体的价格则应当通过市场、企业以及政府和公众等多方面来共同完成指定。在对价格的制定过程中，要坚持以成本和微利水平作为基础，对于基础设施和服务的价格是否合理，企业有着一定的监督责任；而公众则可以通过适当的方式和程序对于不满意的价格提出否定意见；政府作为各方利益的监督者，其责任在于确保价格的制定以及价格体系的建设在一个公平、公正的环境下进行。

2.3完善城市建设投融资相关机制

第一，建立和健全负债预警机制，能够有效的防止由于盲目进行城市建设而造成的负债。通过对财务监控指标的动态监测和评估，对于城市建设投融资过程中可能产生的风险制定应急预案，建立起风险管理系统。同时，要加强对城市负债的有效管理，针对债务结构进行不断的优化，使城市负债融资成本得到有效的降低，能够有效的避免偿债风险。第二，对相关的资产证券化法律进行不断的完善。资产证券化是国外一种创新的品牌，其与我国现行法律存在着一些不能协调的问题，因此，在我国实施资产证券化还需要不断的完善相应的保障制度。我国应当在对当前的实践活动进行总结的同时，借鉴国外先进的经验，不断完善我国资产证券化体制，使我国相关机制的建设做到有法可依。第三，鼓励投资中介服务体系的建设和完善。当前我国仍然缺乏专业性很强的投资中介机构，而现有的机构在服务水平方面也有待于进一步的提升，因此，需要积极鼓励中介服务机构的培育和完善，使其不断发展壮大，服务于我国城市建设投融资工作的不断发展。

2.4推进城市建设投融资的市场化

市场化是当前市场经济体制的主要特征，而城市建设投融资的市场化是当前城市建设投融资体制改革的基本目标。对于城市基础设施建设的市场化是当前经营性城市发展的主要特征，因此对于城市建设投融资的市场化可以通过以下两方面进行：一方面要依据公共物品及外部性理论明确项目投融资的定位；另一方面，在项目招标和实施过程中要按市场化原则进行，引入市场竞争机制，提高投融资效率，优化资源配置，从而加快城市基础设施建设进程。

城投资产管理篇8

城乡居民养老保险基金管理，面临着制度与管理的双重风险。制度的缺失与基金管理的不可持续性，造成养老保险制度的一系列潜在风险。我国的养老保险基金制度经历了现收现付制、现收现付与个人账户结合、个人账户累积等制度的变迁：制度变革是伴随着时代的发展和养老保险的框架改革，而不断发生转变的。养老基金重在财务资金的管理与运营，唯有此才能保障资金支出的持续供应。但当前我国养老保险制度，存在着灵活性差、限制条件多、法律漏洞大等方面问题，违规挪用养老基金的情况屡禁不止。2010 年10 月28 日国务院下发的《中华人民共和国社会保险法》指出：社会保险基金通过预算实现收支平衡，在社会保险基金支付不足的情况下，地区政府财政要对社会保险基金给予适当的补贴。社会保险的资金运营机构，需要在一定时间内向社会公布社会保险基金的收入、支出、结余、收益情况，特别要定时汇报社会保障基金的保值增值情况。政府也将成立社会保障基金机构，通过财政预算拨款、社会筹资的方式，给予社会保障基金相应的补贴与调节。

对外经济贸易大学保险经济学院王亚柯教授指出：在破解城乡居民养老基金管理难题方面，不仅需要从基金管理与运营方面下功夫，还要寻求更为广泛的筹资融资渠道， 以推动养老基金的持续健康发展。通过将城乡居民养老基金中的国有资金调出，同时通过增加征收社会保障税、发行社会保障债券、调整国家财政补贴的方式，完成城乡居民养老基金的筹措与管理活动。中国社会科学院法学研究所研究员栗燕杰提出：城乡养老保险基金只有进入资本市场，才能在较长时间内获得稳定的资金收益。在养老资金的管理方面，可以将个人账户、社会统筹账户区别管理;也可以聘请养老基金管理公司人员，展开社会统筹账户资金的运营活动。政府要设立专门的监督机构，对资金运营中各个环节进行紧密监督，以解决个别政府人员的资金管理不作为。

二、城乡居民养老保险基金管理的主要特征

1. 法制性

城乡居民养老保险基金管理，需要按照国家法律规范执行。城乡居民养老保险基金的缴纳投资、支出、监督管理， 都要在法律规定的范围内有节制地开展，团体与个人不得干涉养老保险基金的管理活动。

2. 长效性

城乡居民养老保险基金，具有保障城乡居民基本生活需要的责任与任务。其中个人享有的保障基金数目，与城乡居民养老保险基本资金的缴纳数额，以及基金享有人的生命长度， 有着密切相关的正比例关系。但当前的城乡居民养老保险基金制度尚未健全，基金的长效性特征还没有完全发挥出自身的作用，基金的长期保障特性在未来会逐步彰显。

3. 专用性

城乡居民养老保险是保障城乡居民养老生活的专用基金，地方政府在基金的管理与运营方面有着特殊的规定与限制。财政部颁布的《关于规范管理社会保障基金的财政专户问题通知》，提出社会保险基金的收取与运营都由国家立法部门强制控制，地方政府在城乡居民养老保险基金的投资中，需按照相应的规范妥善执行。结余资金不能任意使用，也不能用到其他的投资活动中。

4. 公平性

城乡居民养老保险基金的筹集、投资、管理、分配，要秉持着公平公正的原则进行基金利用。公平公正包括经济、社会的公平公正，也就是在养老基金的分配过程中， 要照顾到贫困地区养老基金的财政压力，以及贫困居民的养老基本基金交付水平。通过政策与财政的倾斜，来完成国民收入的再分配活动。

三、城乡居民养老保险基金管理研究的理论基础

1. 新制度经济学派理论及制度主张

新制度经济学派主要研究的课题为公共设施、外部财产纠纷问题，而城乡居民养老保险在新制度经济学中属于公共保障产品，可以运用新制度经济学展开相应研究。新制度经济学中的交易成本，指的是在运行某种经济制度中花费的资金，交易成本过高会使经济制度的发展陷入低效局面，交易成本过低也会产生一系列的贪污腐败行为。其中在交易成本中加入产权理论，能够有效解决交易成本问题。产权理论对各方的经济产权有着明确的划分，这能够从根本上对外界的不利产权特征进行界定，从而降低交易成本。而特定的产权方式若能够对外部的积极因素进行内化，则能够有效提升产权主体的经济收益。新制度经济学派理论指出： 各种制度会伴随社会发展而发生转变，制度的好坏会对经济发展造成影响。养老保险基金中新制度经济的运用，提出降低交易成本、明确基金产权的养老基金发展模式。通过控制收入支出、运营管理等方面的交易成本，强调基金监管主体来降低养老保险基金的颓势。

2. 政治经济学派理论及制度主张

当代马克思主义代表人物理查德克洛沃德指出：养老保险制度有利于国民收入的再分配，缓解社会因收入不均而产生的矛盾与冲突问题，以维持社会长远与稳定的发展。民主论代表人物指出：政治力量的博弈促成了社会养老金制度，社会养老金制度有利于劳动与资本的分配不均衡问题的解决。新工业主义理论代表人物埃米尔迪尔凯姆提出，社会工业化成熟度的提高，促进社会养老保险制度的快速发展，国家财政也会逐步增加养老基金的补贴投入。政治经济学派将社会稳定作为养老基金管理的前提，现收现付养老基金制度的施行， 能够缓解老龄化的养老基金缺口。资金累积的养老基金制度，则会对同时代的老年群体造成利益冲击。

3. 新古典主义学派理论与制度主张

新古典主义学派包括生命周期假说理论、交叠世代模型理论等学说，是养老金经济学的研究依据。生命周期假说是根据某人一生消费结果的统计分析，理性消费者会利用收支平衡方式，来规划自身的消费与理财行动。交叠世代模型指出人口增长速率、社会生产力的增长率， 是影响养老基金数额提升的主要因素。新古典主义学派制度强调社会生产力与养老基金制度间存在的关联作用，通过增加养老基金税收和减少养老基金的政策干预，来提高养老基金的保值增值效率。市场化的养老基金运营制度，有利于养老基金的累积增值，有利于养老基金的私人化发展。

4. 公共组织管理理论与政策主张

公共组织管理理论以市场化管理、竞争机制作为主要管理理念，注重公共产品的绩效性、灵活性特征。公共组织管理理论指出：政府机构人员臃肿与贪污腐败问题，严重降低公共产品的运营效率。而且当前的公共产品服务属于政府垄断项目，公共产品服务的投入远远大于服务产出。因此利用企业管理方式，在市场竞争的前提下展开公共产品运营管理，能够有效提高管理质量，实现既定的管理目标。公共组织管理理论提出政府应逐步放开对公共产品的管理政策，通过自由的市场化管理、竞争机制，来提升公共产品的自身效率。政府在公共产品服务中起到监督作用，国营与私营合作才能促成养老基金的保值增值。

四、我国城乡居民养老保险基金管理

疲软态势的原因分析

1. 城乡居民养老保险基金管理的制度缺陷困境

(1)法制体系不完善。当前我国的养老保险基金管理制度，大多通过规章、通知、决定等进行基金的规定。但国务院下发的养老保险基金管理制度，并不是《宪法》中的法律条文，没有硬性的法律效应。大多数通知、规章制度的严谨性欠缺，会随着社会发展发生不定向转变，这为养老制度埋下了隐患。养老保险制度的法律缺失，会产生养老保险基金收入、支出、运营投资、管理等方面问题。政府人员会借助义务、管理方式、管理原则的模糊性，逃脱法律漏洞以展开一系列贪污腐败活动。法律缺失也会产生基金管理的碎片化和基金信息的不对称问题，这对养老保险基金保值增值的影响严重。

(2)基金收支机制问题。我国的城乡居民养老保险基金制度，只属于大范围的含糊概念。不同地区在养老保险基金的补贴方面，并没有固定的方式与比重要求。而城乡居民养老保险基金并不能一味依靠政府补贴予以实现， 养老保险基金应保持稳定的筹资渠道，专一的投资与发展方向，这需要相应的收支制度保障。同时在制度不健全、养老基金政府补贴机制不完善的情况下，城乡居民并没有信心投入到不稳定的基本资金缴费中。

(3)城乡居民养老保险基金给付制度，并没有伴随国家生产力与物价的增长， 而发生较为明显的变动。当前城乡居民养老保险基金以缴费时长、缴费资金总额，作为养老基金发放的主要标准。但目前我国不同地区城乡居民养老基金领取数额， 存在着将近10 倍的差距。其中经济较为发达的上海地区，城乡居民基础养老金标准为每月540 元，而吉林、河北、安徽等经济欠发达地区，城乡居民基础养老金标准仍旧为55 元。中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文指出：不同地区的基础养老金差距在不断扩大，发达地区与欠发达地区的基础养老金差距，已经超过社会工资、农村居民的收入差距。

(4)基金投资运营机制不完善。城乡居民养老保险存在的主要问题为基金运营问题，基金运营是实现养老基金保值增值的主要手段。城乡居民养老保险的基金运营，包含制度与运营经验两方面难题。城乡居民养老保险基金的投资主体为地方财政，但地方财政并没有较为保险与适宜的投资方案。财政并没有对货币市场的投资方式、投资风险、运营模式，有着清晰地了解与准确地把握。因此在养老保险基金的增值保值方面，不具有相应效益。《社会保障基金投资管理暂行办法》指出：在社会保障基金的投资中，银行存款、国债投资不应低于总投资的50%， 银行存款应高于资金投资的10%， 金融债券投资应控制在总投资的10%以内，证券与股票投资应低于总投资的40%。而城乡居民养老保险基金的制度规定，有着更加单一的投资控制，其中银行存款为大多数城乡居民养老保险基金的投资渠道。投资渠道的限定，无疑对城乡居民养老保险基金投资造成严重影响，养老保险基金无法从金融市场获得可观的投资收益。

各地区养老保险基金统筹为县级统筹，地方统筹并没有形成有效的资金流。县级养老保险基金投资分化严重，不同县市没有资金互助与调节的习惯，因此养老保险基金投资难以获得可观的效益。基金规模较小的前提下，投资与运营管理会出现管理成本大于投资收益的现象，这在各级政府都为棘手的问题。

2. 城乡居民养老保险基金的管理

(1)资金来源缺乏。《关于统筹城乡居民养老保险制度的意见》指出：城乡居民养老保险中的养老基金构成，分为个人缴纳养老基金、非缴费型养老基金两部分。其中非缴费型养老基金的金额支付，需要由地方财政、户籍集体予以提供保障。但当前城乡居民养老保险基金的筹资渠道，大多为个人缴费与地方政府补助的结合，各地区的户籍集体或限于财力、或存有私心，都没有对养老保险基金给予相应的补贴。我国城乡地区存在区域经济实力弱、人口相对集中的弊端，城镇化程度偏低限制了地方财政的税收和非税收收入。在政府本身实力较弱的情况下，农村地区依靠财政补贴维系居民养老保险的做法，显得不太现实。

(2)基金运营效率低。城乡居民养老保险基金的运营，关乎养老保险基金的资金流动与保值增值。但当前养老保险基金的投资运营， 存在两方面问题：首先国家采取较为严格的约束政策，对养老基金的投资方向进行重重限制;其次地方财政在养老基金的投资过程中，对养老基金的安全问题较为担忧，在资金投资中采取保守的投资策略。我国城乡居民养老保险基金总量巨大，但分散到各地区城乡居民养老保险基金的资金持有量较小。而地方财政大多利用城乡居民养老保险结余基金，购买银行定期存款、国债等风险低的投资产品，获得的投资收益自然微小。央行利率、投资渠道、物价等因素的长期波动，使城乡居民养老保险基金的保值增值面临严峻压力。地方财政在资金持有量较小的情况下，恐于承担资金损失的责任，再加上人社部门的基金运营能力较差，因此城乡居民养老保险基金的保值增值无法保障。

(3)基金监管有待完善。各地区城乡居民养老保险基金规模较小，但仍然存在资金挪用、贪污腐败的状况。这一方面是国家基金补贴政策不明确，各地区补贴落实不到位所产生的并发症。另一方面地区养老基金参保人数的增长， 基金支付比例的不断上升，对地方财政造成严重的压力。因此在各项资金筹措不能到位的过程中，地方政府人员就会产生动用居民个人账户资金的念头，这样一来即造成账户亏空与运营困难。而普通居民、财务审计机构无法发挥自身的监督作用，对各种资金流动账目进行监督，因此资金的监管处于相当混乱的状态。

五、我国城乡居民养老保险基金管理

疲软态势的破解路径

1. 多支柱养老保障制度的建设

鉴于城乡居民养老保险基金的筹资困难、投资渠道单一的现状，多支柱养老保障体系构建才是未来养老保险基金的发展方向。多支柱养老保障体系由国家财政、地方财政、社会集体、雇主、个人5 部分构成，是较为复杂的养老保障体系。多支柱养老保障体系以个人为养老基金的主体与责任对象，以各种组成部分协同筹款作为供款方式，以满足不同层次和不同角度的养老保障需求。政府、集体、家庭在多支柱养老保障体系中，起着重要的资金分配与调节作用，推动城乡居民养老保险的长远发展。

2. 养老金管理法律系统的完善

当前我国尚且不存在城乡居民养老保险基金的有关法律文件， 只是从规章制度层面下发相应的通知与决定，而且国务院的《通知》与《决定》有着较多的疏漏之处，不足以形成良好的规范效应。城乡居民养老保险基金法律体系的完善， 首先要将以往的各种《通知》与《决定》展开规范化整理，梳理出一整套完整的养老保险基金文件体系， 补充完善以往的疏漏之处。城乡居民养老保险基金的立法，需要从养老基金的收入、支出、投资、监管等多方面展开，以此构建出具有等级体系的宪法、养老保险法、养老金管理法。通过明确的内容来规定各部分的权责范围，以保障城乡居民的养老保险基金权益。在立法过程中要广泛征求城乡居民代表的意见， 结合各个地区的现实情况进行协调与问责， 以保障养老基金法律的正确性、合理性。

3. 逐步提高养老金统筹层次

城乡居民养老保险基金的统筹，有利于形成较为庞大的基金规模，有利于各地区养老基金间的互济与联动，有利于缓解不同地区基金给付水平的差异。我国的养老保险基金仍处于地级统筹阶段，想要完全实现省级统筹还需要经历很长的一段时间，全国统筹则需要经济与制度的全面支持。城乡居民养老保险基金的统筹，是对养老基金统一而有效的管理，是缩小区域养老基金发展差异的有效手段。在养老基金的统筹方面，可以先将基础养老基金展开全国统筹，在基础养老基金差距逐渐缩小的过程中，推进其他养老保险基金的统筹层次。或者可以先将地市级养老基金统筹，逐渐发展为省级养老基金统筹，再逐步向全国养老基金统筹方向迈进。

4. 基金收缴支出制度体系的完善

(1)健全城乡居民养老保险多方供款机制。城乡居民养老保险基金在财政补贴方面，仍旧遵照中央财政补贴基础养老基金，地方财政依据当地情况设定完备的补助层次。其中中央财政对中西部地区基础养老基金实现100%补助，对东部地区实现50%补助。这样的补贴机制虽然实现补贴政策的全覆盖，却不能因地制宜地解决当前城乡养老金较低的现状。其中与国际社会保障投入比例相比， 中央财政的补贴金额较少。其次国家在集体补助方面的制度规定，并没有明确的任务与资金分配，这是导致集体补助额度较低的主要原因。除此之外，要利用各种缴费激励机制，提升农村居民的参保比例。城乡居民中涵盖较多的工人、自由职业者与农民，其由于受教育程度、经济状况等限制，对养老基金参保没有明确的意识。地区财政可以通过缴费年限补贴、多缴多得、长缴多得的缴费方式，激励广大城乡居民踊跃参保。

(2) 确立待遇给付增长机制。2014 年7 月1 日起， 全国基础养老基金数额从每人每月55 元提高到70 元，这一政策变化使全国1.4 亿城乡居民受益。但相比于物价水平、工资水平的增长，基础养老基金数额的增长幅度依然较小，待遇给付增长机制还需要长时间的调节与适应。因此在待遇给付过程中，不仅要从基础养老基金数额、物价与工资水平等方面考虑，还要从地区差异、特殊人群方面着手，使待遇给付增长机制保持稳定发展。

5. 城乡居民养老保险基金投资运营机制的完善养老基金的投资运营，需要交由专门的基金运作部门进行投资。当前我国已经实行部分地区的养老基金交由全国社会保障基金理事会运营的先例，但政府参与的资金投资活动产生的收益非常低。而专业基金投资机构则熟悉投资的一整套运营方案，在市场竞争的前提下会选择更多的投资产品组合，以保障养老基金的最低收益。我国在养老基金的投资运营，并没有制定出健全的法律体系，因此专业的投资机构运作所产生的法律风险较大。当前可行的城乡居民养老保险基金投资，可以采取全国社保基金理事会、专业基金投资机构公共运营的基金策略，社保基金理事会将部分基金通过竞标的方式， 交由专业基金投资机构打理。而其自身则为基金流动状况的监督者，时刻关注基金运营中的各个环节。

城乡居民养老保险基金的投资， 可以从公路、能源、环保等公共设施方面着手，依据相应的政策以确保养老金的投资收益。国有企业的投资不仅稳定性较高，养老金的收益也相当可观。也可以将养老基金交由专业的投资机构管理，投资较为稳定的基金与债券产品。地方政府债、企业债都是良好的投资项目，对债券的风险预估，能够带来可观的投资收益。

城投资产管理篇9

城乡居民养老保险基金管理，面临着制度与管理的双重风险。制度的缺失与基金管理的不可持续性，造成养老保险制度的一系列潜在风险。我国的养老保险基金制度经历了现收现付制、现收现付与个人账户结合、个人账户累积等制度的变迁：制度变革是伴随着时代的发展和养老保险的框架改革，而不断发生转变的。养老基金重在财务资金的管理与运营，唯有此才能保障资金支出的持续供应。但当前我国养老保险制度，存在着灵活性差、限制条件多、法律漏洞大等方面问题，违规挪用养老基金的情况屡禁不止。2010 年10 月28 日国务院下发的《中华人民共和国社会保险法》指出：社会保险基金通过预算实现收支平衡，在社会保险基金支付不足的情况下，地区政府财政要对社会保险基金给予适当的补贴。社会保险的资金运营机构，需要在一定时间内向社会公布社会保险基金的收入、支出、结余、收益情况，特别要定时汇报社会保障基金的保值增值情况。政府也将成立社会保障基金机构，通过财政预算拨款、社会筹资的方式，给予社会保障基金相应的补贴与调节。

对外经济贸易大学保险经济学院王亚柯教授指出：在破解城乡居民养老基金管理难题方面，不仅需要从基金管理与运营方面下功夫，还要寻求更为广泛的筹资融资渠道， 以推动养老基金的持续健康发展。通过将城乡居民养老基金中的国有资金调出，同时通过增加征收社会保障税、发行社会保障债券、调整国家财政补贴的方式，完成城乡居民养老基金的筹措与管理活动。中国社会科学院法学研究所研究员栗燕杰提出：城乡养老保险基金只有进入资本市场，才能在较长时间内获得稳定的资金收益。在养老资金的管理方面，可以将个人账户、社会统筹账户区别管理;也可以聘请养老基金管理公司人员，展开社会统筹账户资金的运营活动。政府要设立专门的监督机构，对资金运营中各个环节进行紧密监督，以解决个别政府人员的资金管理不作为。

二、城乡居民养老保险基金管理的主要特征

1. 法制性

城乡居民养老保险基金管理，需要按照国家法律规范执行。城乡居民养老保险基金的缴纳投资、支出、监督管理， 都要在法律规定的范围内有节制地开展，团体与个人不得干涉养老保险基金的管理活动。

2. 长效性

城乡居民养老保险基金，具有保障城乡居民基本生活需要的责任与任务。其中个人享有的保障基金数目，与城乡居民养老保险基本资金的缴纳数额，以及基金享有人的生命长度， 有着密切相关的正比例关系。但当前的城乡居民养老保险基金制度尚未健全，基金的长效性特征还没有完全发挥出自身的作用，基金的长期保障特性在未来会逐步彰显。

3. 专用性

城乡居民养老保险是保障城乡居民养老生活的专用基金，地方政府在基金的管理与运营方面有着特殊的规定与限制。财政部颁布的《关于规范管理社会保障基金的财政专户问题通知》，提出社会保险基金的收取与运营都由国家立法部门强制控制，地方政府在城乡居民养老保险基金的投资中，需按照相应的规范妥善执行。结余资金不能任意使用，也不能用到其他的投资活动中。

4. 公平性

城乡居民养老保险基金的筹集、投资、管理、分配，要秉持着公平公正的原则进行基金利用。公平公正包括经济、社会的公平公正，也就是在养老基金的分配过程中， 要照顾到贫困地区养老基金的财政压力，以及贫困居民的养老基本基金交付水平。通过政策与财政的倾斜，来完成国民收入的再分配活动。

三、城乡居民养老保险基金管理研究的理论基础

1. 新制度经济学派理论及制度主张

新制度经济学派主要研究的课题为公共设施、外部财产纠纷问题，而城乡居民养老保险在新制度经济学中属于公共保障产品，可以运用新制度经济学展开相应研究。新制度经济学中的交易成本，指的是在运行某种经济制度中花费的资金，交易成本过高会使经济制度的发展陷入低效局面，交易成本过低也会产生一系列的贪污腐败行为。其中在交易成本中加入产权理论，能够有效解决交易成本问题。产权理论对各方的经济产权有着明确的划分，这能够从根本上对外界的不利产权特征进行界定，从而降低交易成本。而特定的产权方式若能够对外部的积极因素进行内化，则能够有效提升产权主体的经济收益。新制度经济学派理论指出： 各种制度会伴随社会发展而发生转变，制度的好坏会对经济发展造成影响。养老保险基金中新制度经济的运用，提出降低交易成本、明确基金产权的养老基金发展模式。通过控制收入支出、运营管理等方面的交易成本，强调基金监管主体来降低养老保险基金的颓势。

2. 政治经济学派理论及制度主张

当代马克思主义代表人物理查德克洛沃德指出：养老保险制度有利于国民收入的再分配，缓解社会因收入不均而产生的矛盾与冲突问题，以维持社会长远与稳定的发展。民主论代表人物指出：政治力量的博弈促成了社会养老金制度，社会养老金制度有利于劳动与资本的分配不均衡问题的解决。新工业主义理论代表人物埃米尔迪尔凯姆提出，社会工业化成熟度的提高，促进社会养老保险制度的快速发展，国家财政也会逐步增加养老基金的补贴投入。政治经济学派将社会稳定作为养老基金管理的前提，现收现付养老基金制度的施行， 能够缓解老龄化的养老基金缺口。资金累积的养老基金制度，则会对同时代的老年群体造成利益冲击。

3. 新古典主义学派理论与制度主张

新古典主义学派包括生命周期假说理论、交叠世代模型理论等学说，是养老金经济学的研究依据。生命周期假说是根据某人一生消费结果的统计分析，理性消费者会利用收支平衡方式，来规划自身的消费与理财行动。交叠世代模型指出人口增长速率、社会生产力的增长率， 是影响养老基金数额提升的主要因素。新古典主义学派制度强调社会生产力与养老基金制度间存在的关联作用，通过增加养老基金税收和减少养老基金的政策干预，来提高养老基金的保值增值效率。市场化的养老基金运营制度，有利于养老基金的累积增值，有利于养老基金的私人化发展。

4. 公共组织管理理论与政策主张

公共组织管理理论以市场化管理、竞争机制作为主要管理理念，注重公共产品的绩效性、灵活性特征。公共组织管理理论指出：政府机构人员臃肿与贪污腐败问题，严重降低公共产品的运营效率。而且当前的公共产品服务属于政府垄断项目，公共产品服务的投入远远大于服务产出。因此利用企业管理方式，在市场竞争的前提下展开公共产品运营管理，能够有效提高管理质量，实现既定的管理目标。公共组织管理理论提出政府应逐步放开对公共产品的管理政策，通过自由的市场化管理、竞争机制，来提升公共产品的自身效率。政府在公共产品服务中起到监督作用，国营与私营合作才能促成养老基金的保值增值。

四、我国城乡居民养老保险基金管理

疲软态势的原因分析

1. 城乡居民养老保险基金管理的制度缺陷困境

(1)法制体系不完善。当前我国的养老保险基金管理制度，大多通过规章、通知、决定等进行基金的规定。但国务院下发的养老保险基金管理制度，并不是《宪法》中的法律条文，没有硬性的法律效应。大多数通知、规章制度的严谨性欠缺，会随着社会发展发生不定向转变，这为养老制度埋下了隐患。养老保险制度的法律缺失，会产生养老保险基金收入、支出、运营投资、管理等方面问题。政府人员会借助义务、管理方式、管理原则的模糊性，逃脱法律漏洞以展开一系列贪污腐败活动。法律缺失也会产生基金管理的碎片化和基金信息的不对称问题，这对养老保险基金保值增值的影响严重。

(2)基金收支机制问题。我国的城乡居民养老保险基金制度，只属于大范围的含糊概念。不同地区在养老保险基金的补贴方面，并没有固定的方式与比重要求。而城乡居民养老保险基金并不能一味依靠政府补贴予以实现， 养老保险基金应保持稳定的筹资渠道，专一的投资与发展方向，这需要相应的收支制度保障。同时在制度不健全、养老基金政府补贴机制不完善的情况下，城乡居民并没有信心投入到不稳定的基本资金缴费中。

(3)城乡居民养老保险基金给付制度，并没有伴随国家生产力与物价的增长， 而发生较为明显的变动。当前城乡居民养老保险基金以缴费时长、缴费资金总额，作为养老基金发放的主要标准。但目前我国不同地区城乡居民养老基金领取数额， 存在着将近10 倍的差距。其中经济较为发达的上海地区，城乡居民基础养老金标准为每月540 元，而吉林、河北、安徽等经济欠发达地区，城乡居民基础养老金标准仍旧为55 元。中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文指出：不同地区的基础养老金差距在不断扩大，发达地区与欠发达地区的基础养老金差距，已经超过社会工资、农村居民的收入差距。

(4)基金投资运营机制不完善。城乡居民养老保险存在的主要问题为基金运营问题，基金运营是实现养老基金保值增值的主要手段。城乡居民养老保险的基金运营，包含制度与运营经验两方面难题。城乡居民养老保险基金的投资主体为地方财政，但地方财政并没有较为保险与适宜的投资方案。财政并没有对货币市场的投资方式、投资风险、运营模式，有着清晰地了解与准确地把握。因此在养老保险基金的增值保值方面，不具有相应效益。《社会保障基金投资管理暂行办法》指出：在社会保障基金的投资中，银行存款、国债投资不应低于总投资的50%， 银行存款应高于资金投资的10%， 金融债券投资应控制在总投资的10%以内，证券与股票投资应低于总投资的40%。而城乡居民养老保险基金的制度规定，有着更加单一的投资控制，其中银行存款为大多数城乡居民养老保险基金的投资渠道。投资渠道的限定，无疑对城乡居民养老保险基金投资造成严重影响，养老保险基金无法从金融市场获得可观的投资收益。

各地区养老保险基金统筹为县级统筹，地方统筹并没有形成有效的资金流。县级养老保险基金投资分化严重，不同县市没有资金互助与调节的习惯，因此养老保险基金投资难以获得可观的效益。基金规模较小的前提下，投资与运营管理会出现管理成本大于投资收益的现象，这在各级政府都为棘手的问题。

2. 城乡居民养老保险基金的管理

(1)资金来源缺乏。《关于统筹城乡居民养老保险制度的意见》指出：城乡居民养老保险中的养老基金构成，分为个人缴纳养老基金、非缴费型养老基金两部分。其中非缴费型养老基金的金额支付，需要由地方财政、户籍集体予以提供保障。但当前城乡居民养老保险基金的筹资渠道，大多为个人缴费与地方政府补助的结合，各地区的户籍集体或限于财力、或存有私心，都没有对养老保险基金给予相应的补贴。我国城乡地区存在区域经济实力弱、人口相对集中的弊端，城镇化程度偏低限制了地方财政的税收和非税收收入。在政府本身实力较弱的情况下，农村地区依靠财政补贴维系居民养老保险的做法，显得不太现实。

(2)基金运营效率低。城乡居民养老保险基金的运营，关乎养老保险基金的资金流动与保值增值。但当前养老保险基金的投资运营， 存在两方面问题：首先国家采取较为严格的约束政策，对养老基金的投资方向进行重重限制;其次地方财政在养老基金的投资过程中，对养老基金的安全问题较为担忧，在资金投资中采取保守的投资策略。我国城乡居民养老保险基金总量巨大，但分散到各地区城乡居民养老保险基金的资金持有量较小。而地方财政大多利用城乡居民养老保险结余基金，购买银行定期存款、国债等风险低的投资产品，获得的投资收益自然微小。央行利率、投资渠道、物价等因素的长期波动，使城乡居民养老保险基金的保值增值面临严峻压力。地方财政在资金持有量较小的情况下，恐于承担资金损失的责任，再加上人社部门的基金运营能力较差，因此城乡居民养老保险基金的保值增值无法保障。

(3)基金监管有待完善。各地区城乡居民养老保险基金规模较小，但仍然存在资金挪用、贪污腐败的状况。这一方面是国家基金补贴政策不明确，各地区补贴落实不到位所产生的并发症。另一方面地区养老基金参保人数的增长， 基金支付比例的不断上升，对地方财政造成严重的压力。因此在各项资金筹措不能到位的过程中，地方政府人员就会产生动用居民个人账户资金的念头，这样一来即造成账户亏空与运营困难。而普通居民、财务审计机构无法发挥自身的监督作用，对各种资金流动账目进行监督，因此资金的监管处于相当混乱的状态。

五、我国城乡居民养老保险基金管理

疲软态势的破解路径

1. 多支柱养老保障制度的建设

鉴于城乡居民养老保险基金的筹资困难、投资渠道单一的现状，多支柱养老保障体系构建才是未来养老保险基金的发展方向。多支柱养老保障体系由国家财政、地方财政、社会集体、雇主、个人5 部分构成，是较为复杂的养老保障体系。多支柱养老保障体系以个人为养老基金的主体与责任对象，以各种组成部分协同筹款作为供款方式，以满足不同层次和不同角度的养老保障需求。政府、集体、家庭在多支柱养老保障体系中，起着重要的资金分配与调节作用，推动城乡居民养老保险的长远发展。

2. 养老金管理法律系统的完善

当前我国尚且不存在城乡居民养老保险基金的有关法律文件， 只是从规章制度层面下发相应的通知与决定，而且国务院的《通知》与《决定》有着较多的疏漏之处，不足以形成良好的规范效应。城乡居民养老保险基金法律体系的完善， 首先要将以往的各种《通知》与《决定》展开规范化整理，梳理出一整套完整的养老保险基金文件体系， 补充完善以往的疏漏之处。城乡居民养老保险基金的立法，需要从养老基金的收入、支出、投资、监管等多方面展开，以此构建出具有等级体系的宪法、养老保险法、养老金管理法。通过明确的内容来规定各部分的权责范围，以保障城乡居民的养老保险基金权益。在立法过程中要广泛征求城乡居民代表的意见， 结合各个地区的现实情况进行协调与问责， 以保障养老基金法律的正确性、合理性。

3. 逐步提高养老金统筹层次

城乡居民养老保险基金的统筹，有利于形成较为庞大的基金规模，有利于各地区养老基金间的互济与联动，有利于缓解不同地区基金给付水平的差异。我国的养老保险基金仍处于地级统筹阶段，想要完全实现省级统筹还需要经历很长的一段时间，全国统筹则需要经济与制度的全面支持。城乡居民养老保险基金的统筹，是对养老基金统一而有效的管理，是缩小区域养老基金发展差异的有效手段。在养老基金的统筹方面，可以先将基础养老基金展开全国统筹，在基础养老基金差距逐渐缩小的过程中，推进其他养老保险基金的统筹层次。或者可以先将地市级养老基金统筹，逐渐发展为省级养老基金统筹，再逐步向全国养老基金统筹方向迈进。

4. 基金收缴支出制度体系的完善

(1)健全城乡居民养老保险多方供款机制。城乡居民养老保险基金在财政补贴方面，仍旧遵照中央财政补贴基础养老基金，地方财政依据当地情况设定完备的补助层次。其中中央财政对中西部地区基础养老基金实现100%补助，对东部地区实现50%补助。这样的补贴机制虽然实现补贴政策的全覆盖，却不能因地制宜地解决当前城乡养老金较低的现状。其中与国际社会保障投入比例相比， 中央财政的补贴金额较少。其次国家在集体补助方面的制度规定，并没有明确的任务与资金分配，这是导致集体补助额度较低的主要原因。除此之外，要利用各种缴费激励机制，提升农村居民的参保比例。城乡居民中涵盖较多的工人、自由职业者与农民，其由于受教育程度、经济状况等限制，对养老基金参保没有明确的意识。地区财政可以通过缴费年限补贴、多缴多得、长缴多得的缴费方式，激励广大城乡居民踊跃参保。

(2) 确立待遇给付增长机制。2014 年7 月1 日起， 全国基础养老基金数额从每人每月55 元提高到70 元，这一政策变化使全国1.4 亿城乡居民受益。但相比于物价水平、工资水平的增长，基础养老基金数额的增长幅度依然较小，待遇给付增长机制还需要长时间的调节与适应。因此在待遇给付过程中，不仅要从基础养老基金数额、物价与工资水平等方面考虑，还要从地区差异、特殊人群方面着手，使待遇给付增长机制保持稳定发展。

5. 城乡居民养老保险基金投资运营机制的完善养老基金的投资运营，需要交由专门的基金运作部门进行投资。当前我国已经实行部分地区的养老基金交由全国社会保障基金理事会运营的先例，但政府参与的资金投资活动产生的收益非常低。而专业基金投资机构则熟悉投资的一整套运营方案，在市场竞争的前提下会选择更多的投资产品组合，以保障养老基金的最低收益。我国在养老基金的投资运营，并没有制定出健全的法律体系，因此专业的投资机构运作所产生的法律风险较大。当前可行的城乡居民养老保险基金投资，可以采取全国社保基金理事会、专业基金投资机构公共运营的基金策略，社保基金理事会将部分基金通过竞标的方式， 交由专业基金投资机构打理。而其自身则为基金流动状况的监督者，时刻关注基金运营中的各个环节。

城乡居民养老保险基金的投资， 可以从公路、能源、环保等公共设施方面着手，依据相应的政策以确保养老金的投资收益。国有企业的投资不仅稳定性较高，养老金的收益也相当可观。也可以将养老基金交由专业的投资机构管理，投资较为稳定的基金与债券产品。地方政府债、企业债都是良好的投资项目，对债券的风险预估，能够带来可观的投资收益。

城投资产管理篇10

近年来，随着内蒙古社会经济发展，城市化进程不断加快，城市化水平已从2000年的42.68%快速提高到2010年的53.40%，平均每年提高1.07个百分点，城市化水平已超过了我国的平均水平。研究表明，当某国城市化水平处于30%-70%之间时，其城市化进程将处于快速发展阶段，这意味着在未来几年，全区的城市化仍将会保持快速发展的趋势。据有关专家预测，每增加一个城市人口，基础设施投资至增加1万元。如果按照当前的城市化速度，未来10年，内蒙古城镇人口将增加300万人左右，城市基础设施投资至少要达到300亿元。并且，全区大部分城镇地区，城市基础设施建设情况还处在十分低的水平，为市民提供的服务相当不足，城市建设速度与发展规模远远不能适应经济社会发展对基础设施和城市配套条件的需求，建设和改善的投入需求将十分巨大。然而，长期以来，无论是建设还是运行维护，我区与全国大部分地区一样，采取的都是“发改委立项―下达投资计划―财政预算安排资金或者通过银行贷款等负债型融资方式筹集建设资金―组织建设项目的实施―政府部门进行监管―项目竣工后移交维护部门”的建设运营模式。显然，紧张的财政资金和狭窄的融资渠道难以满足城市快速发展对基础设施建设的巨大需求。因此，改变城市基础设施建设观念，广泛开拓融资渠道，以经营城市的理念在城市基础设施领域积极运用项目融资来解决资金来源渠道和资金效率问题，必然成为相关部门的选择。

一、经营城市理念及其对城市基础设施建设的指导意义

（一）经营城市的含义

国外的城市经营(Urban Management)理念出现在20世纪70年代末。我国专家学者对经营城市有多种表述：将城市可用来经营的各种资源资产化以实现资源配置在容量、结构和秩序上的最大化，实现城市有形和无形资产的保值增值；城市决策者和管理者把整个城市的资本要素转让或出售给经济实体以实现城市经济、社会和环境效益的最大化；从政府角度出发，运用市场经济手段对城市的自然资源、基础设施资源、人文资源等进行优化整合和市场化运营以实现资源合理配置和高效使用，促进城市功能完善等。政府行为与市场行为达成统一，城市政府在城市经营中容易占有主导和主动地位。

对于经营城市的客体，学界认识已比较一致：即包括城市的有形资产、无形资产及延伸资产(如路、桥冠名权)三个方面。但对于经营城市的主体，学界的认识则存在分歧：一些人认为，政府应是经营城市的主体，因为城市经营的对象是具有垄断性的城市资产，只有政府才有权对这些资产进行经营，并且要有效运作城市资产必须运用特许经营权，只有借助政府才可推进，只有政府推出特别优惠的政策，才能使投资回报率低、投资期长的具有垄断性和公共产品特性的城市基础设施建设介入多元化的投资主体。另一些人则认为，城市政府与居民应共同作为经营城市的主体。实施城市资本营运离不开政府的调控和引导，但政府只是规则的制定者和监督者，不能直接参与市场运作，必须有一个代表政府的经营主体，在政府指导下由民众成立经济实体具体操作城市经营的过程，比如成立城市建设投资开发公司或城市建设融资公司。

（二）经营城市理念对城镇基础设施建设的指导意义

经营城市是国内外城市化进程中的一种新思维，将这一新理念运用于城镇化率较高，但城镇化水平较低，需要大量资金投入的内蒙古基础设施建设具有积极的指导意义。

1.经营城市的思想是城市建设资金筹措理论和方法上的创新。经营城市的思维可以转变单独依靠政府拨款来建设和维护城市的传统观念与方法，对现有城市资产，通过重组、租赁、转让、抵押以及冠名等方式，可在盘活城市资产存量的同时筹集建设资金，有助于缓解资金短缺和改变政府单一投入的传统方法。

2.有助于推进管理模式的创新。在经营城市理念的指导下，政府可以将城市建设和管理的部分权力下放，城市的发展速度也会更快。

3.有助于推进实现城乡互动、缩小城乡差距。在经营城市的理念下，可以将经营意识、经营主体和经营方式等要素引入城市建设中，又可以将农村的更多资源引入城市，同时也可以将城市的优势扩散到农村，在更高层次上实现城市与乡村的互动发展。

二、内蒙古城镇基础设施建设现存问题

（一）资金来源有限

目前城镇基础设施建设的资金来源习惯用行政手段运作，项目规模和档次依资金的多少而定，缺乏长远规划和建设的连续性，搞短期行为，结果造成重复建设、资金浪费、质量不高等问题，城镇建设的档次和品位始终徘徊在低水平上。

（二）管理方式粗放

城镇基础设施项目大多是直接经济效益较差而社会效益和宏观效益较好的项目，投资多、工期长、投资回收期限长，有的投资甚至谈不上回收。而商业银行提供的贷款大多期限较短，与基础设施建设周期长、资金占用量大的特征形成了明显的矛盾，使借款成本增高，还贷压力增大。

（三）经营主体模糊

城镇基础设施建设的投资与经营责权不明，政企不分，经营主体缺位。政府或主管部门既是投资者，又是经营者，缺乏约束机制。

因此，在经济发展势头良好，城市建设水平的要求不断提高的背景下，自治区政府必须更新观念，转换职能，放弃政府有责任提供基础设施，就等于基础设施必须由政府投资的传统观念，着力营造市场环境，在市场机制能基本发挥作用的领域，实施维护和促进竞争的政策，以经营城市理念指导实践，加快推进经营性基础设施的市场化运作。

三、采用项目融资模式的城市基础设施建设投资方式

（一）基础设施建设项目融资的特征

项目融资(Project Finance) 是以项目未来的净现金流量和项目自身的资产作为偿还贷款的保证，以项目导向、有限追索、风险分担为主要特点的一种融资模式。所以，凡是能取得可靠的现金流量并且对贷款人有吸引力的基础设施项目，都可以通过项目融资方式筹集资金。因此，基础设施项目融资主要有以下几个特点：首先项目导向性， 其次有限追索权性或无追索权性， 再次风险分担性， 最后项目融资成本较高。

（二）城市基础设施项目融资模式定位分析

城市中的基础设施具有明显的“公共物品”的性质，私人资本应如何以项目融资的模式介入呢？从制度安排上，产权理论学派认为，公共物品之所以导致市场失灵，是由于产权不明确，如果产权完全确定并得到充分保障，则有些市场失灵现象就不会发生。史密斯认为，在公共物品的供给上，消费者之间可以订立契约，根据一致性同意原则来供给公共物品，从而解决免费搭车问题。这些相关的理论研究为私人供给公共物品提供了理论支持。但事实上，并不是所有的公共物品都适合私人供给，必须是在消费上具有技术排他性的准公共物品具备私人投资经营的可行性，并且要具备相关制度的有力保障。所以，我们需要对城市基础设施进行类别划分。

首先，城市基础设施细分。1.非经营性城市基础设施；2.可经营性城市基础设施；3.准经营性城市基础设施。

其次，城市基础设施项目融资模式的定位分析。可经营性基础设施具有私人物品的属性，可以按照市场规则进行经营，并从经营中获得收益，以经营价格来补偿投资者投资，并存在获取利润的可能，这一部分基础设施的建设可以考虑采取项目融资的方式进行建设。

对于准经营性基础设施，应首先考虑企业投资和准经营性基础设施可以产生现金流，是项目融资的可选对象；准经营性基础设施具有准公共物品的属性，在一定范围内可以通过经营获得一定的收益，但能否获得利润要视具体项目而定，部分能够以经营价格补偿投资的基础设施建设项目也是项目融资的可选对象。

对于非经营性的基础设施，其完全的公共物品属性决定了其必须由政府投资，不宜采取项目融资方式进行投资。

从上面的分析可以看出，在城市基础设施建设领域，项目融资应定位于可经营性基础设施和部分准经营性基础设施。

四、新思维下政府在城市基础设施建设中的职能定位

（一）重新转变政府的行政职能

政府在公共基础设施建设中的职能是：制定民间资本进入公共基础设施建设的法律法规，尤其是完善投融资法规，规范投资行为，依法保护各类投资者的合法权益；制定城市公共基础设施产业政策和中长期发展规划，引导社会资金投向政府鼓励发展和重点发展的项目；优化投融资环境，为投资者创造优良的经营环境、服务环境、生态环境、生活环境，力求形成万商云集、近悦远来的局面。

（二）消除市场准入障碍，实现公共基础设施项目投资主体多元化

由于政府政策引导缺失、法规不健全和政府存在的信用问题，使得民间资本和外资进入该领域相当缓慢。同时，由政府高度垄断经营的基础设施建设中存在的浪费严重、效率低下、风险巨大等诸多弊端已成为市场经济向纵深发展和城市化进程中的一大制约因素。因此，积极吸引外资和民间资本进入公共基础设施建设，并按市场化模式运作，既能有效地减轻政府财政支出的压力，提高公共基础设施投资和运营的效率，又不会产生公共产权问题。

（三）明确产权和特许经营权，设计合理的收益分配

为确保民间资本(包括外资)能顺利进入公共基础设施领域，前提条件是政府能够界定产权和实行特许经营制度，以明确政府和企业间的责、权、利关系。改革现行的收费制度，提高收费标准，对政府、投资者和消费者都是有利的：对政府而言，可以减轻财政负担，改善投资环境；对投资者来说，可以扩大其赢利空间，增加投资的积极性，从而改善该行业的供给状况和服务水平；同时，消费者可以获得更优质的服务，使社会整体福利得到改善。

（四）形成有效的监管构架，协调各方利益