基层社会治理对策十篇

基层社会治理对策篇1

关键词：社会管理；基层政府；公民自治

一、十报告关于基层社会管理创新的要求

总书记报告中提出两个必须：必须以保障和改善民生为重点；必须加快推进社会体制改革。提出要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，推进社会体制改革。报告中指出了社会体制改革的"四个加快"：1、加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制；2、加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系；3、加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；4、加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。从社会管理格局转向社会管理体制。党的十在此基础上提出要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，把"法制保障"纳入到社会管理体制中来。这也可以看出，我国在社会管理这个问题上依法治国的决心，在健全社会管理体制上正在积极往前推进。解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，维护最广大人民的根本利益。为此，要多谋民生之利，多解民生之忧。

二、乡镇基层社会管理的现状

十六届四中全会和六中全会分别从提高党的执政能力和构建和谐社会的高度，提出了"深入研究社会管理规律、完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同，公众参与的社会管理格局"的要求。然而，现行的乡镇社会管理格局还没有达到这个要求，主要表现在以下五个方面：

（一）乡镇政府管理职能迷失。现在乡镇工作的基本定式是随着上级中心工作走，跟着上级下达的任务忙，围着上级考核的方向转，导致乡镇政府无心履行地方社会管理基本行政职能。

（二）行政旧作为，服务老观念。社会变化了，面临的问题变化了，可是一些乡镇政府应对问题还是老方法、服务群众还是老观念。在社会管理方面，仍然习惯于居高临下、发号施令，对于群众的需求和困难，缺少主动调查了解和上达。

（三）乡镇指导村委会乏力。实行村民自治后，一方面乡镇不能过多干预村民委员会的工作，另一方面乡镇对村委会的指导收效不大。原因在于：一是当前村民自治的水平低，机制极不完善，自治等于不治；二是村干部收入低，没有社会保障等，难以调动其工作积极性；三是在乡镇指导村委会工作中，缺乏资金、物资和人力等资源的配套实施条件；四是乡镇干部培训学习时间少，指导水平不高，导致工作效率偏低。

（四）乡镇普通干部管理困难。一是乡镇干部普遍待遇偏低，工作缺乏积极性。二是干部素质不高，难以适应新时期的需要。三是乡镇在人事上没有提拔任用权，普通干部很难有升迁的机会，导致思想不稳定，工作不安心，没有积极性，导致干部管理难。

（五）乡镇公益事业建设难办。一是在筹集资金过程中，由于受益不均，无法建立统一的分摊标准，征收时难度较大。二是外出务工人员常年在外的资金收取难。三是部分农户因家境困难无法一次清而产生新的拖欠，造成兴办公益事业胎死腹中。

三、基层社会管理创新的对策

（一）解放思想、转变职能，创造乡镇工作新机遇。

当前农村形势正呈现出三个重大变化：一是过去以"取"为特征的农村分配关系已经逐渐向"予"转变；二是过去以"混"为特征的干群关系正在逐渐向"和"转变；三是过去以"补"为特征的城乡关系开始逐渐向"哺"转变。我们要根据新形势发展的要求，及时转变乡镇政府职能，加强乡镇政府的社会管理和公共服务职能。

（二）正确定位、紧扣重点，谋求乡镇工作新突破。

乡镇政府作为最基层的一级政府，处于国家权力和乡村社会的中间，国家的各项方针政策，上级政府和部门的各项工作都要通过乡镇这级来实施完成。

（三）改革创新、科学施政，赢取乡镇工作新跨越。

第一，改革乡镇政权运行新机制，走精简高效之路。要科学设置乡镇机构，采取乡镇党委和政府机构合并设置的办法，设置3至4个综合性办公室，包括党政办公室、产业发展办公室、社会事务办公室等，以整合资源、形成合力，提高效率。

第二，在队伍上致力激励约束，完善乡村干部管理新方式，走负重奋进之路。一是用改革与竞岗手段加压力。要按绩效定酬，打破"大锅饭"局面。二是用评分与保障手段强基层。积极探索村支两委干部工作目标责任制管理新模式，推行村干部工资保发、养老保险、医疗保障"三保"机制，解决基层干部后顾之忧。三是用考核与跟踪方法明目标。要制订完善《机关干部岗位目标考核办法》，让每名干部找准坐标，对号入座，定期组织班子成员、机关干部谈心活动，及时跟踪管理，掌握思想工作状况，让干部人人肩上有担子、个个身上有压力。四是用培训与锻炼方式优素质。加大对乡镇干部"充电"、"输血"力度，使之不断掌握新知识，增长新本领。五是用选拔与交流机制造平台。推行干部选拔"差额推荐、差额考察"制，变"伯乐相马"为"赛场选马"，建立能者上、平者让、庸者下的动态交流模式。六是用问责与监督措施保本色。组织干部经常学习《问责办法》，在问责查处上做到"既打雷、又下雨"，加强乡镇干部的纪律监督、审计监督和群众监督。

第三，在主体上全力创造优势，探索培育新型农民新办法，走全民创业之路。建设新农村和小康社会，构建和谐社会，农民是主体，也是内动力，只有提升农民素质，调动全民创业激情，才是抓住了乡镇工作的"牛鼻子"。为此，一要创造人文优势，增强农民的人格魅力。要狠抓农村精神文明建设，促进农民家庭和美、邻里和睦、人际和谐。二是创造技能优势，增强农民的适应能力。采取职业教育、技能培训、外出取经、典型观摩、现身讲述等途径，引导农民学得会、用得上、能致富。三要创造产业优势，增强农民的致富能力。大力发展主导产业，培育一乡一品、一村一品，并把农民组织起来，变分散经营为规模经营。四要创造管理优势，增强农民的自治能力。尊重好、保护好、引导好、调动好农民的民利，让农民在自我管理、自我服务、自我教育、自我约束中增强参政意识、公民意识、法治意识、大局意识。

第四，在管理上倾力保障服务，开创农村社会事业新局面，走和谐发展之路。围绕关注民生，抓好以农村危房改造和农村低保为主要内容的社会保障建设，促进老有所养、老有所居、困有所助。围绕倾听民意，抓好恳谈会和导访机制，实行"三变"：变堵为疏，变上访为下访，变日常管理为全程服务。围绕解决民忧，建立乡镇便民服务中心，推进"一站式"便民服务，推行办点干部下村领办、代办、协办、督办制。围绕温暖民心，突出教育和谐，深入开展留守儿童关爱活动，推行留守儿童"家长制"；突出计生和谐，深入开展诚信计生和生殖健康优质服务，加强流动人口计划生育管理，确保计划生育率。围绕促进民安，落实技防设施，创建安全文明乡镇。

看到基层是创新社会管理问题的源泉，我们一定要立志奋发图强，不断创新思路，更好地搞好社会管理。尤其要直接触摸到社会管理发展的脉搏内--基层，挖掘出推动社会管理创新发展的强烈愿望和聪明才智；只有尊重基层的首创精神，鼓励基层从实际出发，大胆探索，改革创新，才能为社会管理创新带来不竭动力。

参考文献：

[1] 杨建顺.行政法视野中的社会管理创新[J]，中国人民大学学报，2011（1）.

[2] .加强和创新社会管理，建立健全中国特色社会主义社会管理体系[J]，求是，2011（5）.

基层社会治理对策篇2

基层是社会治理的深厚基础和重要支撑，治国安邦重在基层。同志指出：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。”“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”加强和创新基层社会治理，关乎党长期执政、国家长治久安和广大人民群众的切身利益，意义十分重大。党的四中全会《决定》提出“构建基层社会治理新格局”，为加强和创新基层社会治理提供了科学指引和基本遵循。

一、加强和创新基层社会治理是长远之计和固本之策

改革开放以来，随着经济体制从高度集中的计划经济体制转变为充满活力的社会主义市场经济体制，我国社会发生深刻变化，社会结构日趋复杂，人民群众的利益诉求日趋多样，城市和农村社会治理都面临一些新问题、新挑战。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生转化，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。这些都对加强和创新基层社会治理提出了新的更高要求。

顺应时展要求，我们党不断深化对社会治理的探索。从1993年党的十四届三中全会提出加强政府的社会管理职能，到2004年党的十六届四中全会提出加强社会建设和管理、推进社会管理体制创新，再到党的十八届三中全会基于推进国家治理体系和治理能力现代化，首次提出创新社会治理体制，我们在认识上经历了从社会管理到社会治理的重要转变。同志指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”党的四中全会《决定》提出坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，强调完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。这体现了我们党社会治理理念的升华和对社会治理规律认识的深化。

坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，是尊重人民主体地位、坚持以人民为中心的重要体现。就基层社会治理来说，它不只是党委和政府的责任，也是社会各方的共同责任。坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，意味着社会治理是党委领导、政府负责下的社会主体共同治理，治理方式从过去自上而下的单向管理转向多方良性互动，更多主体在党的领导下，以更加多样的方式加强和创新基层社会治理，从而建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。这有利于使社会治理成为亿万人民参与的生动实践，真正让人民群众成为社会治理的最广参与者、最大受益者、最终评判者，有效推进社会治理体系和治理能力现代化，保持社会稳定、维护国家安全。

二、把党的领导落实到基层社会治理中

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。加强和创新基层社会治理，需要多个主体共同参与，但党的领导是根本保证。构建基层社会治理新格局，需要把党的领导贯彻到基层社会治理全过程，提高党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，寻求社会意愿和诉求的最大公约数，不断满足人民日益增长的美好生活需要。

党对基层社会治理工作的领导，一个重要体现是党对基层社会治理的顶层设计。“构建基层社会治理新格局”，这是我们党在新时代对基层社会治理的顶层设计。无论是完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，还是健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，都只能在党的领导下扎实推进。我们要充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，推动社会治理融入经济社会发展全过程，统筹各方力量协调行动，促使社会治理各项工作在政策取向上相互配合、在推进过程中相互促进、在实际成效上相得益彰。坚持在党的领导下健全与基层群众自治相关的制度，保证基层社会治理沿着党指引的正确方向前进；坚持在党的领导下总结推广典型经验、完善相关政策，保证基层社会治理按照党和人民的意愿进行。通过有效的顶层设计和制度安排，真正把党的理论优势、政治优势、制度优势、密切联系群众优势转化为社会治理的强大效能。

党对基层社会治理工作的领导，还体现为党的基层组织在基层社会治理中发挥引领带动作用。为此，要推动基层党建与基层社会治理深度融合，积极探索基层党组织政治引领、组织引领、机制引领的途径和载体，紧紧围绕基层党组织构建公共服务圈、群众自治圈、社会共治圈。坚持在基层党组织直接领导下和基层党员干部的示范带动下开展基层群众自治实践，保证基层群众自治有活力、有秩序。在基层选举中，基层党组织要做好宣传发动工作，积极参加选举基层群众自治组织的各项准备工作，把握选举的正确方向。在基层重大事务民主决策中，基层党组织要与基层群众自治组织、集体经济组织等一道积极组织群众参与民主决策。在基层事务日常治理和民主监督中，基层党组织要组织党员和群众监督民主决策事项的实施情况，充分调动居民参与积极性，形成社区治理合力。新形势下，要不断创新基层党建工作方式，积极探索运用互联网、大数据、人工智能等现代科技手段，提高基层党组织领导协调基层政权组织、自治组织、群团组织、经济组织和社会组织的能力，丰富基层党组织组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的手段。

三、充分发挥基层群众自治的积极作用

党的四中全会《决定》强调，“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，是构建基层社会治理新格局的内在要求。

自治是基层社会运行的重要方式和依托，是基层社会充满活力的重要源头。它不但有利于激发群众的积极性主动性创造性、增强社会认同，还有利于减少矛盾冲突、增进社会和谐。加强和创新基层社会治理，必须充分发挥基层群众自治的积极作用。基层群众自治制度是我国一项基本政治制度，它以农村村民委员会、城市居民委员会和职工代表大会为主要形式。人民群众通过这些群众自治组织，依法直接行使民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督权利，广泛参与基层公共事务和公益事业管理。实践表明，我国的基层群众自治参与人数众多、自治领域广泛、民主实践生动，展现出旺盛的生机活力，是加强和创新基层社会治理的有效形式。

基层社会治理对策篇3

关键词：和谐社会；安定有序；要素体系

中图分类号：C91　文献标识码：A　文章编号：1007－5194(2007)05－0174－05

实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想。我们所要建设的社会主义和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。安定有序是和谐社会的一项基本要求，意指社会组织机制健全，社会管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结。这是对和谐社会的安定有序方面所作的原则性规定，具有理论方向性、实践指导性和价值取向性，是我们进行理论研究和实践探索的基本原则。在这样的原则要求下建设安定有序的和谐社会，理论上仍需厘定特定社会的安定有序的构成要素，也就是说，应当明确中观或微观层面上哪些要素的安定有序，形成了宏观社会的安定有序。理论上的要素界定既为实践上的和谐建设提供了工作重点，又为评价社会的稳定和秩序状况提供了标准。因此，在理论上研究和构建和谐社会的安定有序的构成要素及其体系，具有重大的理论意义和现实意义。

一、理论分析框架的构建

理论研究的问题提出来了，可解决问题还需要科学可行的方法。首先，择取科学的理论研究思路。和谐社会的安定有序，就实质而言，是政治层面的安定有序问题。因为，一方面社会的安定有序是社会建设与改革顺利进行的前提条件，具有宏观性的政治影响和政治意义，另一方面，特定社会由于这样那样的原因而面临或处于非安定有序的局面，总是会在不同程度上牵动社会的整体层面，引起人们对社会的中枢神经系统――政治体系――不同程度的关注。同时，政治层面的非安定有序必然导致社会层面的失序，甚至进入不稳定状态。鉴于上述原因，我们可以从政治视角探索和研究和谐社会建设过程中安定有序的构成要素及其要素体系。

其次，明确具体的政治研究方法。和谐社会的安定有序是某些社会结构相互关系而达成的期望性局面。在这个意义上说，安定有序是这些社会结构的社会功能。对社会政治事物进行结构一功能分析，G・A・阿尔蒙德构建的体系一过程一政策分析框架可谓典范。这一分析理论能够为我国和谐社会的安定有序的要素体系研究提供方法论启示。阿尔蒙德认为，政治生活自成系统，任何政治系统都包括体系、过程、政策等三个层次的政治结构。按照结构一功能方法分析，他得出结论认为，“任何政治体系所发挥的功能都可以从三个层次来考察，即体系层次、过程层次和政策层次”。体系层次履行“涉及体系的维持和适应功能”。过程层次执行“转换过程”的功能，即政治体系内外社会成员的要求和支持的输入。通过这一“转换过程”变成权威性政策的输出，包括利益表达、利益综合、政策制定和政策实施四个方面功能。政策层次是指政治体系的权威性政策输出对于政治体系及其外在的社会环境的影响，是政治体系的实际作为，执行提取、分配、管制和象征等功能。以上四个层次的功能都有一定的政治组织和政治结构来承担。这些层次、结构、功能的同时并存和动态平衡，是政治体系稳定并赖以存在的基础。对于这种类型划分，阿尔蒙德强调指出，“尽管在讨论这些层次时必然要按一定的顺序，但我们必须强调，这些仅仅是层次，是事物的各个透视面，而不是相继发生的各个阶段……因为这三个层次是同时活动的。”也就是说，对于一个实际运行的政治体系而言，不存在纯粹的层次、结构和功能类型，往往是三种层次、结构和功能的同时存在、相互融合。但作为一种分析问题的理论框架，上述类型分析具有重要的分析意义。阿尔蒙德指出，按照这种三层次的分析结构，就“能够容易而又合乎逻辑地从一个机构转到另一个机构，从一个过程转到另一个过程，而内容和意思仍然前后贯通，一脉相承”，即能够从政治结构和政治过程等角度合乎逻辑地、系统地分析政治问题。

最后，构建理论分析框架。结构一功能主义的分析方法具有理论分析的力度和限度，这已经为众多学者所认识，这里不再赘述。因此，在借鉴该种方法来分析我国的现实问题时，需要进行一定的理论改造和拓展。前面已经论及，和谐社会的安定有序的实质是政治的安定有序。政治的安定有序是建立在特定的政治结构和功能的动态平衡基础上。如何认识我国政治安定有序的内涵?邓伟志先生认为是指政治系统的连续性和有序性，“它包括稳定的政权体系、合理的权力结构和有序的政治过程等三个不同层次”。除此之外，笔者认为还应当充分重视民众的政治心理的稳定。就民众政治心理的产生原因来看，它在很大程度上是民众对于政治体系及其权威性政策的实际作为而形成的政治认知、政治情感、政治态度和政治评价的集合，以阿尔蒙德的话语来说是归属于“政策层次”。这样，我们就构建了认识和评价安定有序的和谐社会的四个层次的要素体系，即政权体系层次、权力结构层次、政治过程层次和政治心理层次的要素体系，每一个要素体系又包括若干具体的要素指标。

二、政权体系层次的要素体系

这方面的要素体系主要是从政治权力的组成和政治主体角度划分出来的，涉及体系的维持和适应功能。该要素体系具体包括：

1．国家是一个国家的固有权力。国家凭借这种权力可以以最高权威和独立自主的方式处理它的一切内部事务和外部事务，而不受任何其他国家或实体的干涉和影响。具有两重属性，即对内属性和对外属性，也称对内和对外。“对内的最高属性实质上指国家的政治统治权”。对外独立的属性派生于对内最高属性，“它主要指一个国家有权独立地决定自己的外交方针政策，处理国际事务和享有国际权利与国际义务，不允许其他国家或其他实体干涉一个国家在这些领域中的自主活动”。当一个国家对内不能防止内部冲突而导致分裂，对外没有能力抵抗外来侵犯，也就根本不能说这个国家是安定有序的。国家安定是一种最基本的安定有序。国家是构成和谐社会建设过程中社会政治是否安定有序的最基本要素。

2．国家政权国家政权是指政治主体对国家的制约能力和力量。统治阶级的阶级属性决定国家政权的根本性质。“政治是经济的集中体现”这一政治 出发所确立的权威性利益格局，以及进一步实现和维护此利益格局的方式。政治主体制定的政策，直接关系到各阶级、阶层、集团的切身利益。因此，政治主体制定的政策，能否体现最大多数人民的意志，是否有利于最大多数人民利益的实现，也就直接关系到社会安定有序。和谐社会建设对于政策取向的公平正义有着更为严格的要求。因为，如果政治体系的权威性政策不再成为公共利益的实现方式，而成为少数人谋取私利的工具，或者难于在社会成员间形成合理的利益分配格局，虽则在特定时期和条件下整个社会的经济仍以增长的势头发展，但是社会的和谐建设则成为口号。

2．政策稳定性邓小平曾经指出，政治稳定包括两个稳定，一是政局的稳定，一是政策的稳定。由此可见，政策稳定在整个政治稳定和社会安定中所处的基础性地位。正因为政策的实质是社会利益格局及维护和实现这一格局的方式的权威性规定，因而，政策的变革就意味着某一阶级、阶层、集团失去原来利益格局下的既得利益，而另一阶级、阶层、集团则在新的利益格局中处于优势地位。利益格局的变革是社会转型的重要内容，但这并不意味着利益格局的不确定性。政策的随意变动，即利益格局的非定型化，必然导致社会政治的动荡。并且，政策的经常性变动自身就已经表明这个社会是不和谐的。这一方面是因为这个社会必须对利益格局的规定性政策加以经常性变革才能使社会整体得以延续，另一方面是因为政策的变动反映了政策背后各个利益群体之间的矛盾和冲突的激烈程度。

五、政治心理层次的要素体系

政治心理的稳定是指社会公众对于政治体系及其政治过程形成了政治共识、政治认同感和支持感，对社会政治经济变革具备一定的心理承受力等。它是一种潜在的力量，能使社会的政权体系、权力结构体系和政治过程方面更加有力和持久。它包括以下方面的要素指标：

1．公众政治取向一切政治活动都是以人为核心的。一定社会的统治阶级制定的路线与政策以及采取的政治措施，都将对社会群体的政治心理产生重大的影响。社会群体的政治心理又反作用于社会统治阶级的政治决策。政治体系及其决策的认同性在很大程度上取决于社会群体的政治心理。而社会群体的政治取向则是其政治心理的核心部分，是社会政治形势的晴雨表。这里的政治取向是指公众对社会政治制度、政治秩序和政府行为的认知、情感和评价的总和，它显示着公众对于现时政治关系的价值立场和基本态度，是现时政治关系是否合理、合法的集中体现。一切政治投入、政治活动的结果，最根本的是看其是否有利于人民群众实际需要的满足和根本利益的实现，是否有利于社会生产力的发展，对此就必须以公众对政治现实的真实感受即政治取向来加以衡量。但是，在现代化过程中，社会动员提高了社会公众的期望水平，而经济发展满足公众需求的能力增长速度不及公众期望增长速度，“因此，在人们的期望与现实可能之间，需求的形成与需求的满足之间，以及期望的功能与生活水平的功能之间，形成了一个差距。这种差距引起了社会挫折感和不满足感。实际上，这种差距的程度是测定政治不安定程度的一个恰当标准。”因此，和谐社会建设过程中，在坚持“以人为本”原则的同时，还应当正确地对待和引导“人”的政治取向。

基层社会治理对策篇4

[论文摘要]基层民主是指人民群众直接行使民主权利、依法进行自我管理、自我服务和自我发展的主要形式，是中国特色社会主义民主最广泛的实践。基层是社会的细胞。各种社会现象都是通过基层反映出来，各种社会问题都在基层最先表现出来，各种社会冲突也可能最先在这里酝酿、爆发。所以，全面建成小康社会和构建社会主义和谐社会，重在基层，重在基础。

[论文关键词]乡村基层民主 现状 完善

党的十八大报告指出：“完善基层民主制度。在乡村社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督是人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点拓宽范围和途径丰富内容和形式保障人民享有更多更切实的民主权利。”乡村基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。要全面推进村民自治，把村民自治事业不断推向深入，关键在加强和改善党的领导，改革和完善党在农村的领导方式和执政方式，加强党内民主制度建设，这对于推动农村基层民主政治建设具有根本性的作用。

一、乡村基层民主政治的内涵

（一）基层民主是宪法对人民当家作主的地位的明确

我国《宪法》第一百一十一条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。这就确立了我国的基层群众性自治是非政权型的，其属于不具有国家性质的自治，而是一种社会自治。

这种社会自治制度是基层群众性自治组织自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的方式的总和，是人民直接参与国家与社会事务的一种形式，是社会主义民主制度的一个重要方面。所谓基层民主，就是让人民群众直接参与和自己切身利益密切相关的国家与社会事务管理的政治制度和政治事件，具体体现了人民当家作主的民主权利。

（二）农村基层民主是社会主义民主政治建设的基础性工程

实现基层民主最有力的方法是基层群众自治，它有助于为社会主义的民主政治建设提供可操作的制度和技术，并培养大批组织和实施民主政治的工作者，并且使民主法治观念在广大的基层群众中得到一定程度的普及。因而，基层群众自治是群众性民主化的开始。

基层民主建设中主体具有广泛性。《村民委员会组织法》明确规定了，凡居住在自治区域内的全体公民，不分职业、性别、民族、种族、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，年满18周岁以上者都有权参加自治活动。这充分说明了自治主体的广泛性。正是在此基础上，中国的农民自发地创造了村民自治的基层民主管理制度，并且在实践中不断丰富和完善这一民主制度。

二、我国乡村民主政治建设的现状

（一）人文因素制约我国的农村基层民主建设

1.村民的文化程度以及农村人口流动的负面效应

我国现阶段农村基层民主建设之中之所以会出现一些问题，除了政策上的一些原因外，更多是与村民的素质有关。国家统计局2008年公布的数据显示，我国农村劳动力资源中，文盲占6.8%；小学文化程度占32.7%；初中文化程度占49.5%；高中文化程度占9.8%；大专及以上文化程度占12.%。这些数据反应了我国农村人口文化素质低的一面，就使得很多村民对民主毫无认识。

2.传统文化的负面无形作用

村民思想深处的“清官”和小农意识使得农民对参与政治并不感兴趣，他们追求的是有地种、有饭吃，希望清官为他们理事，而他们可以有更多的时间发家致富。对农村公共管理问题，一般情况下，他们采取应付和敷衍了事的态度。在民主选举中，他们往往会抱有一种“谁做都一样”的思想，良好的民主政治环境难以形成。

（二）村级事务决策——运作与制度的差距

村级事务决策大致可按决策内容的重要程度区分为两种类型：日常村务决策和特大村务决策。笔者通过对若干实例的考察，应当指出，村级公共决策已在一定程度的民主基础上运作，但离有关法律制度规定的要求和原则还有一段距离。这主要表现在两方面：

1.村民群众对重大村务决策的直接参与远未达到法律和制度规定的要求

首先，按照有关国家制度规定，在现阶段我国农村实行村民自治，由村民自主决定本村重大事务。但在实践中，有的村以党员为村民的“代表”，有的则以村民小组长、自然村长为村民的特殊“代表”，参与了特大事务的决策。但村民直接参与的机会在许多地区不多，而且对即便参与的群众对决策的实际影响程度有限。

其次，根据国家制度规定，村民会议和村民代表会议是村民直接参与本村重大村务民主决策的主要形式。但在实践中，一些村的村民会议因各种不同的原因基本不召开，而对于少数建立有村民代表会议的组织，因一年只有两三次决策活动，另外村民会议决策过程，村民代表会议民主决策功能的发挥上存在一些困难和问题，在决策实际运作中，村民代表会议的实际作用依然不大。

2.村领导集团决策的实践与民主决策的制度原则还有一定距离

根据村民自治的相关规定，村委会是村级事务民主决策的重要主体。但在实践中，存在村党支委和村委会“分工不分家”的现象。所以，制度安排中的村委会决策，在实际运作中具体表现为由“两委”组成的村领导集团的决策。

三、完善我国乡村民主政治建设的有效途径

（一）建立一套与基层民主治理相适应的文化环境和经济环境是基础

要想尽一切办法来提高村民素质，以便为农村基层民主建设提供良好的基础性条件。不言而喻，提高村民素质的关键在于教育。所以，一方面必须加大对教育的投资，尤其要加大对基础教育的投资，以便尽快改善基础教育设施，满足基层教育教学的基本要求。另一方面，要在促进基础教育发展的同时，采取多种形式开展村民科技培训和宣传。总之，只要有益于农民素质提高的方法和方式就要利用，从而提高农民有序参与民主建设的意识和能力。

（二）理顺基层组织间的关系和职能是保障

在现有的法律制度范围内，补充有关乡镇政权与村民自治组织的法律法规，明确乡镇政府与村民自治组织的各自权限。乡镇政府上传下达，把上级政策更加清晰细致地传达给各村，在宏观上指导村委会协助乡镇政府完成工作，并在其指导下合法合理合情地解决村务，做到政府服务，村委落实，村民实践。

村党组织和村民自治组织要发挥各自应有的功能，必须从制度上对其各自职权范围作出合理的界定。党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，因此，党支部要想使自己真正成为村级组织的核心，就应当避免行政化的倾向，就应当从大量日常事务中解脱出来，将主要精力放在对村的发展方向的把握上。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能由村民委员会根据法律制度自主处理。党支部的决策范围主要是：研究决定贯彻上级党委、政府的方针、政策、重大决策的具体措施；研究决定其他村级组织的协调问题；部署党组织自身建设等。村委会的决策范围主要是：研究本村公共事务和公益事业的有关问题；讨论发展生产、搞好社会化服务和维护社会治安以及村民教育管理等具体措施。村党支部委员会与村民委员会共同担负着推动农村经济社会发展和与人民群众建立起血肉联系的纽带作用。

（三）加强法制建设是巩固机制载体

基层社会治理对策篇5

关键词：村庄合并；国家建设；社会整合；动力差

中图分类号：D668 文献标识码：A 文章编号：1008－7168（2012）04－0073－06

从公共政策所要达成的预期效果的角度来讲，国家推行村庄合并政策既是基于缓解税费改革以后县乡两级政府财政压力，节省国家行政管理成本的考量，也意在利用村组合并这一政策通过减少行政村的数量实现对基层社会的重新整合，加强国家与社会之间的联系和互动，实现国家对于基层社会的有效治理。但通过在湖南省AH县和浙江省CX县的调研，笔者发现，村组合并的预期效果并未完全实现：一方面，国家通过村组合并有效地减少了行政村的数量，节省了国家财政开支，达到了节约国家行政管理成本的目的；另一方面，行政力量主导下的村组合并在实际操作上往往没有按照适度规模原则进行，而只是把多个行政村在组织结构上进行简单的合并，忽视了村落历史上形成的自生秩序，给村民的公共生活带来诸多不便。再加上地方政府与中央政府二者在推行村庄合并这一政策的问题上存在较强的”动力差”，村庄合并政策的科学有效推行又面临着诸多困难。那么，村庄合并政策究竟给基层社会带来了怎样的政治和社会后果？通过村庄合并，国家是否达成了重新整合并有效治理基层社会的政策目标？这是本文将要探讨的主要问题。

一、行政力量主导下的村庄合并与理论分析框架 自20世纪90年代以来，合村并组工作就一直在国家的主导下在中国的农村地区低调推进。2004年，中共中央1号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》提出，“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村”，被视为村庄合并的政策推手。党的十七大以后，中央又1号文件《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，明确提出“治理农村人居环境，搞好村庄治理规划和试点，节约农村建设用地”。此后，从东部的山东、江浙到中部的两湖再到西部的川渝，南部的两广，都陆续开展了村庄合并。

从中央出台的文件可以看出，国家推行村庄合并政策主要是基于两方面的考量：一方面，国家希望通过推进村组合并政策，有效地减少行政村的数量，达到节省国家行政管理成本，缓解地方财政压力的目的。另一方面，也希望通过村庄合并政策实现对基层社会的再整合，强化国家行政力量对基层社会的管理能力，实现国家对社会的有效治理。

基层社会治理对策篇6

【关键词】群众路线；基层政权；现代国家；民主

【中图分类号】D252 【文献标志码】A 【文章编号】1674―0351（2014）02―0053―11

群众路线是党的根本路线，也是党的政治优势。从中国传统帝国体系解体到现代国家建设的历史实践来看，群众路线是中共在革命中凝聚的政治财富，领导群众发动革命，依靠群众建立国家是党独特的立党建国路径。党执政以来，群众路线更是党领导国家、治理社会的有效资源，执政党的治国理政离不开群众路线。在社会转型期，社会领域中存在的诸多问题倒逼基层政权必须要作出调整，作出改革。但是基层政权的调整与改革不是孤立的，在现代国家制度的建构中，基层政权不仅是治理社会的重要力量，还是国家治理和现代国家制度体系的基础。因此，基层政权的调整与改革既需要充分运用和开发群众路线的资源效应，更需要将之置于现代国家制度建设的理论逻辑和实践趋势之中。

一、基层政权：政党领导群众的基本依托

马克思主义认为人民群众是实践的主体，是历史的创造者，是推动社会历史发展的决定性力量。共产党员“应该站在民众之中，而决不应该站在民众之上。”[1]809作为中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党对群众的领导是实现党的领导的必然要求，在此过程中所形成的政党与群众的基本关系就在于群众拥护与支持政党执政，执政党将党的意志上升为国家意志，通过国家政权领导经济、文化、社会等各项工作，尤其是通过基层政权开展和执行各项与群众利益相关的工作，维护群众利益，使得群众得到实惠。

社会由为数众多的不同个体组成，群众是政权的基础。在勒庞的眼中，群众被称为“乌合之众”，“在每个社会领域，从最高贵者到最低贱者，人只要一脱离孤独状态，立刻便处在某个领袖的影响之下。”[2]99党对群众的领导主要是依托思想上相互统一、组织上相互合作、结构上相互耦合的基层政权与基层党组织。中国传统社会讲“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”，其对于基层、对于民众的领导更多的是依赖于传统社会的宗法伦理。在中共领导群众建立国家之后，传统的宗法社会被打破，城市社区与市镇乡村成立了各级街道办、居委会、村委会与党委和党支部。政党通过执掌国家政权成为执政党，制定国家政策措施，以国家机器实现对政策的执行实施，以此来凝聚和整合群众，实现党对群众的领导。而具体政策的实施，依赖的是层层传达的官僚体系，最终的落实依靠基层市区乡镇政权。基层政权开展具体工作作用于社会大众，基层政权成了党领导群众关键的中间组织和链条，也就成了政党领导群众的基本依托。

基层政权是国家政权结构的基础。从法理与构成上来讲，我国基层政权包括农村与城市两部分，在农村，是指乡、民族乡、镇一级；在城市，是指不设区的市、市辖区一级。基层政权实现了对于城乡社会角落的全覆盖，是国家政权的底层触角，是与群众直接打交道及与群众利益最密切的部分。基层政权作用发挥得好坏与效率的高低，直接影响群众对于政权与政党的认同，影响党群关系。从宪法与相关法律的规定来讲，基层政权建设及其所开展的工作主要有：社会治理、经济调适、开展政治生活与人才选拔、提供公共产品与公共服务等等。从理论与实践上讲，基层政权是国家政权的基础，基层政权所开展的工作直接联系普通群众，具有独特的综合性、敏锐性与适恰性等特性。基于基层政权所处的位置、所开展的工作的性质、所具备的权力与承担的责任，政党领导群众就必然依赖于基层政权来开展。而政党对群众的领导蕴含于基层政权所开展的服务群众、服务社会的各项经济、社会工作之中。面对社会转型期基层党组织公信力的流失、干部心态的失衡与不作为、政府权威的失灵、社会管理的失控等方面的问题，政党通过思想上、组织上等途径和方式对基层政权进行调适和领导，政党才能真正回归现代政党本色，发挥现代政党功能，成为超脱于基层政权与大众之外的“第三种力量”。这样，既避免了对具体的、纷繁复杂的群众工作的直接管理和介入，又实现了对基层政权和基层社会的科学化领导。

二、群众路线：基层政权运作的内在支撑

在中国经验里，群众路线是在长期的革命、建设、改革的实践中创立和不断发展的，是中国共产党的根本路线。1981年6月中共中央作出的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》简明地将群众路线概括为“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。”[3]834我们党历来强调和坚持群众路线，把群众路线作为我们党根本的政治路线、根本的组织路线和根本的工作路线。从中国的现代化发展来看，群众路线是中共在革命中凝聚的政治财富，以群众构建政党、从群众构建国家是中共独特的立党建国路径。因为，在总体上群众路线不仅是一种工作方法、工作作风、领导方法，还是一种认识论、组织原则和价值取向，它体现了政治原则与领导方法的统一，政策制定与政策执行的统一，利益表达与利益实现的统一。我们党就是依靠群众路线建立了政权，依靠群众路线巩固政权和发展政权，一定意义上说，群众路线是基层政权运作的内在支撑。

基层政权运作的价值取向是为了群众。人民民主是社会主义国家制度的本质要求， 中国共产党在革命、建设和改革的实践中，一直把人民民主作为国家政权的根本价值取向。在“人民民主”这个概念中，“人民”是个政治概念，其本质就是人民群众的统治。在中国共产党革命、建国的理论体系里，为了人民群众是一切理论和实践的基石。人民群众是社会的主体和主人，坚持把人民群众放在价值主体的位置上，国家政权的价值是为了满足价值主体的需要。邹谠就指出：“群众、群众动员和群众路线的观念，与公民的概念不同，它们是联系公众与个人、国家（或政权）与社会的两种不同渠道。在群众的概念之上，中共创立了与自由民主国家根本不同的政治制度。”[4]130正是在这个意义上，中国共产党把社会主义国家称为人民的国家。指出：“人民的国家是保护人民的。有了人民的国家，人民才有可能在全国范围内和全体规模上，用民主的方法，教育自己和改造自己”。[5]1476因此，在我们党的执政体系里，为了广大人民群众的根本利益便是基层政权运作的核心价值取向。在基层政权体系里，人民群众是基层政权的主人，为人民群众服务是基层政权的本质要求。马克思主义认为，在人民当家作主的国家，一切权力属于人民，人民群众是驾驭权力的主体，又是权力的客体，人民群众的根本利益是国家公共权力的归属、目的和宗旨。社会主义国家政权的诞生，使国家权力的公共性和服务性超越强制性与专制性，真正体现了为人民群众服务的本质。实践中具体就体现为基层政权“执好政、用好权”，在这种朴素话语的背后是对政党与政权、政权与群众关系的基本规定。这种基本规定体现在基层政权运转过程中的基本价值取向、组织原则与工作方法上，它要求基层政权秉持全心全意为人民服务的根本宗旨，以人民群众的根本利益为自身的根本利益，无论是党委、组织部门、统战部门还是群团组织都必须认识人民群众利益的至上性。在组织原则上坚持民主集中制，坚持集中指导下的民主与民主基础上的集中相结合，不管党委、组织部门、统战部门还是群团组织，在决策、执行的各个环节，以民主集中制的方式听取群众意见。在工作方法上，坚持“从群众中来、到群众中去”，着重提高基层工作的科学性。对于党员领导干部而言，就是深入群众、深入基层，倾听百姓呼声、基层心声，虚心听取下属与群众的意见和建议。

政权体系是依靠群众路线建立起来的。群众路线对于中国共产党来说，最大的意义就在于革命时期它塑造了一个大众动员型的群众性政党，通过政党组织群众、动员群众、整合群众、教育群众，建立起了国家政权。在中共的建国逻辑中，党与群众的关系是国家政权建立的前提和基础。“中国社会革命以阶级斗争为指导思想，从阶级观念中又引申出群众的观念，中国政党以它的严密的组织和逐渐强大的组织能力，去发动群众，组织群众，引导群众参与政治，所以在革命的过程，中国人民参与政治的格式起了数千年以来第一次的根本变化，农民及贫苦大众下层阶级都变成政治生活中的重要角色，不少上升为干部，最高层的政治领袖也以他们为‘参考群体’，这是共产党战胜的最根本的原因。”[6]4革命中的共产党自身的历史使命和革命任务决定了其必须采取广泛的群众动员。汤森认为群众动员是指“获取资源（在这里是指人的资源）来为政治权威服务的过程”。[7]102这就要求党在政治、组织、思想等领域的路线、方针、政策等能够深入社会，甚至深入到具体的家庭和个人，被群众广泛接受，并能够按照政党的意志和理性进行有效整合，形成革命的强大资源。而无论是政治路线取得广大群众的拥护和支持，还是组织结构深入到乡村社会的组织与整合，还是革命理想和政党意识形态的宣传，都离不开对群众的组织和动员，即群众路线的运用。群众路线的运用就是要最大限度地组织和调动所有的社会资源，“党委要领导好社会主义建设工作，实现党的路线和政策，就必须不断地提高党的战斗力和党员的模范作用，充分地发挥政权组织和群众组织的作用。如果包办代替了政权组织和群众组织的工作，就势必把党的组织降低到非党组织的水平，削弱党的领导。”[8]108运用群众路线动员群众最强有力的方式是从组织上动员群众。亨廷顿指出：“没有组织的参与就堕落为群众运动；而缺乏群众参与的组织就堕落为个人宗派。强大的政党要求有高水平的政治制度化和高水平的群众支持。‘动员’和‘组织’，这两个共产党政治行动的孪生口号，精确地指明了增强政党力量之路。能一身而二任的政党和政党体系可使政治现代化与政治发展二者并行不悖。”[9]371这样，通过组织化的群众运动就爆发出了巨大的能量，一种以群众为基础的国家政权体系就出现曙光。“共产主义运动通过党、军、政的连锁机构发挥作用。三个系统各有自己的组织，并与另外两个系统紧密配合。而且，每个系统都向外和向下深入整个社会，试图建立这一运动最终可以依赖的基层组织和群众基础。”[10]710

基层政权的运作以群众路线为中轴线。基层政权的运作也就是党的执政活动，主要的任务就是运用国家机器实现有效的社会治理，推动社会进步和发展。它包括选举、立法、执行、司法等政治过程，其实质就是收集、表达、整合、实现、保障群众权益的过程，体现为政府在公共价值、公共物品、公共利益以及公共服务等方面满足群众需求的过程和程度。可以说，基层政权运作背后的中轴线就是群众路线。群众路线确保政权有效地运作。因为人大、政府和政协等政权主体能否在各自的系统内通过合理的程序，制定有效的法律、制度和政策，取决于能否科学化表达和实现群众权益。在基层社会，不仅利益的结构是多样化和复杂化的，而且利益之间的冲突和矛盾也是多样化和复杂化的。于是，作为根本路线的群众路线一端联系着政府，一端联系着社会，并通过其组织关系和党员关系，沟通着各类组织之间的关系。这决定群众路线在化解基层社会矛盾和冲突中，具有联系广、覆盖面大、平衡力强的机制优势。只有践行好群众路线，有效沟通党与群众的关系、政府与群众的关系，并在实际的工作中表达群众利益，保障群众利益，解决群众中的矛盾，在感情上、行动上和组织上凝聚和团结群众，才能协调党、政府与群众之间的关系，确保政权有效地运作。群众路线确保政权合理运作。人民代表大会制度、政治协商制度、基层群众自治制度的良性健康运行都要以群众路线为贯穿主线。人大制度遵循一切权力属于人民的规定，密切联系群众，经常听取和反映人民群众的意见和要求，是法律规定的人大代表必须履行的义务。群众路线就规定了基层人大代表具有密切联系群众的义务，有效联系群众是人大代表有效履职的前提和基础，是群众实现自身权利保障的根本途径，基层人大代表必须具备高度的群众性。明确认为，人民代表会议就是政权工作走群众路线的最重要的形式，也是群众监督行政首长的基本方法、基本形式。[11]222-223人民政协的主要职能被定义为政治协商，民主监督，参政议政。政治协商与参政议政是各派、人民团体、少数民族人士与各界代表的一个意见表达的过程，在群众路线的作用下，这种意见或建议就是群众的意见，表达的是群众的利益，党对意见处理过程就是一个群众利益表达、整合与实现的过程。同时，人民政协对国家事务的监督，其实质是一种有组织的反映各方面意见的群众性监督。基层群众自治制度是我国的基本政治制度之一，只有在群众路线的实际过程中，居委会、村委会、职工代表大会才能真正成为政党联系群众的制度化平台，才能发挥人民群众的主体性和创造性。

三、国家制度：政党执掌政权的现代形态

政党来源于社会，发源于群众。政党执掌政权的方式有很多，现代国家一般由政党执掌国家政权，故现代政治也是政党政治。从政党、国家与社会发展的内在基本逻辑来看，政党执掌国家政权并不是直接通过政党自身，尤其是简单通过统治的暴力机器，而是通过建构现代国家制度来掌握和运行国家权力，即国家制度是政党执政的现代形态。

第一，确立现代制度体系是现代政治发展和成熟的基本标志。现代政治的基本使命是为了创造有机的公共生活，在根本上，这种公共生活历来是由人和制度所构成。人类作为政治共同体走向文明的实质，其实是建构制度和制度成长有机统一的过程。建构优良的制度体系是人类政治文明发展的最大诉求，也是现代政治发展和成熟的核心价值。亚里士多德认为“政治制度原来是全城邦居民由以分配政治权利的体系。”[12]109新制度经济学的重要代表道格拉斯・ 诺思认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”。[13]225-226制度不仅仅包括一个国家的政治制度、经济制度和社会制度，它还应该包涵着特定社会的传统习俗和行为与文化模式，以及构成制度的规则、规定、规章等。在政治现代化中，任何政治共同体和国家都是为了创造一个稳定且持续的现代制度体系，因为现代制度体系代表了一个特定社会里人们所制定出来的和有组织的实践，它合理界定个人权利和公共权力的范围和界限，合法保障个人自由和社会机体的正常运行，其内核是民主、法治、共和、正义的人类文明一般原则和共识性价值。“国家建设的最高境界就是制度的屹立， 它体现为两个方面： 一方面是制度获得有效的权威， 成为社会稳定和发展的基础与保障；另一方面是制度与经济、社会、文化高度契合， 获得广泛认同， 具有持久的稳定性和持续性。”[14]正如邓小平所说：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[15]333现代制度体系是实现国家政权合理运转的依托，国家政权最为有效地运作其实就是现代制度体系的确立和运转。

第二，现代国家建构要求政党以国家制度的方式执掌政权。从现代化趋势来看，现代国家是自近现代以来国家建构的基本趋向。在现代化已经启动，现代社会开始出现的情况下，推进现代国家的成长是国家崛起的关键。[16]27在前现代化时期，人类社会主要以氏族、家族、部族、地方性族群等共同体组织起来，以形成相应的前现代化的政治单位。现代国家则是在特定疆域内的人类共同体，这个共同体在本疆域内成功地垄断合法的暴力机器，并以法律和权威实现有效的统治。“传统国家有边陲（frontiers）而无国界（borders）。”[17]4现代国家则是一种持续运转的强制性政治组织，本质是“垄断合法暴力和强制机构的统治团体”[18]730。历史学家CE.布莱克将现代国家的特点总结为：政治权力的集中（决策的强化）；国家职能比以前政治形式大大扩大；法律规范的普及；现代官僚机制的发展；公民在公共事务中作用的扩大。[19]339-340可以说，国家是现代化得以迅速展开的重要的有效空间，现代国家则是迄今为止人类创造的最有效的政治组织单位，并且在具体的历史场景中越来越多地承担起调适社会和市场的职能。而现代国家与传统国家的一个显著区别就在于，现代国家通常由政党执掌国家政权，体现为政党政治，即政党是现代政治生活的核心力量，社会公众选举政党执政。然而，在政党领导民众进行国家建构的国家里，政党既是执政党，也是领导党。国家的建设需要政党的有效领导，社会的发展需要政党的有效组织，政党是组织社会与整合国家的结构性力量。在这样的国家建设的基本逻辑下，领导与执政必须要得到协调运转和有机统一，根本的方式就是，在执政的过程中实现领导，政党在国家制度的框架内运行国家机制。因为，现代国家建设的本质是制度建设，或者说，现代国家的成长必须通过制度建设来实现。马克思指出：“国家制度只不过是政治国家和非政治国家之间的协调，所以它本身必然是两种本质上各不相同的势力之间的一种契约。”[20]316可见国家制度是国家实现其政治统治和社会治理的基本工具。制度以国家为中介而得以确立和推行，国家则借助制度，实现其政治和社会功能，达到治理的目的。制度在保障国家权力的同时，也保障社会的权利；制度在约束社会权利的同时，也约束国家的权力。制度的保障与约束特性的双向效应，使国家制度在现代国家中自然而然地成为平衡国家与社会的协调力量：国家通过制度，来保障权力的运行；社会通过制度，来保障权利的实现。[21]561于是，国家制度自然就成为现代国家建构中政党执政的现代方式和基本形态。

国家制度是从国家与社会的系统内形成的，以国家制度来执掌政权更具契合性。因为现代国家制度具有相对于社会各阶级阶层的“潜在自主性”。斯考切波认为国家不是“社会冲突的舞台”，也不是“阶级统治的工具”，而是“一套自为的组织”，其具有自身的逻辑和利益，而不必与社会支配阶级的利益和政体中全体成员群体的利益等同或融合。[22]18-30政治组织的原则是适恰性[23]160，正如一定的制度必须适宜于一定的环境，一定的国家制度是在一定的社会条件下，基于一国的基本国情，在变动发展的环境中形成的一国民众的选择。一个城邦一旦完全达到了这种程度的整齐划一便不再是一个城邦了[24]30，一个国家完全达之为整齐划一之后也不成为一个国家了。国家的特殊性决定了政党执政的特殊性。政党执政的特殊性也就要求政党执政必须依托内生于国家与社会系统的国家制度。基于这样一个基本事实，以国家制度的方式实现政权的有效运转是基于国家制度产生与形成的基本逻辑下的必然选择。国家制度的契合性使得其具有自身的优越性。国家制度确定社会秩序，决定社会生活。亚里士多德认为：“对一切政体最重要的一点是借助各种法律在城邦家政的各个领域树立良好的秩序”[24]182。制度确定秩序。在人类的政治生活抑或社会生活中，制度是秩序的基础，对秩序起决定性作用。社会秩序的本质是利益分配，政治秩序的形成与维护则离不开作为主体的国家。在现代国家中，社会秩序的优化要求政府力量的介入，良好社会秩序的实现需要国家制度的作用，法律就是国家制度重要的载体和构成要素。制度决定生活。制度的质量决定了生活的质量，良好的制度内含自由、公正、平等，良好的制度是良善生活的基本保障。国家制度对人类生活本身的影响是决定性的，它直接决定了个体在社会中的角色和能力，从而在社会中建立恰当的伦理准则。

第三，国家制度实现了中国共产党执政的科学化。任何政党要科学有效执政就必须遵循政党执政的基本规律。以国家制度作为政党执政的现代方式是中国共产党执政的基本规律。对中国共产党而言，以国家制度作为执政的基本方式，就是要实现政党执政的制度化和规范化，全面提高党执政的科学化水平，从而推进党的建设制度改革。中国政治发展的基本逻辑是，马克思主义政党的产生，凝聚社会力量，建立国家，在党的领导下进行国家与社会建设，在党治国家中塑造制度、规范社会。在中国共产党执政的历史上所出现的以党代政，党凌驾于政府与国家之上的情况曾有所发生，给国家与社会的发展带来了深重的灾难。基于对历史的反思与警醒，实现政党执掌国家政权的制度化、规范化，以国家制度实现政党执政的科学化运转就成为中国历史与现实双重变奏下的理性选择。中国处于社会大转折时期，转型是一个制度变迁与制度创新的过程。政党执政的制度化就是一个制度创新的过程，制度创新在新的时期赋予了共产党新的政治合法性。以国家制度作为中国共产党执政的基本方式，提高了中国共产党执政的制度化水平，有利于科学执政、民主执政、依法执政，有利于更好地保持党的纯洁性和先进性，全面提高党的执政能力和执政水平。

四、民主取向：国家制度建构中的群众路线

现代国家制度是现代政治文明发展和社会理性化的产物，相对传统国家权力的私人性、家族性而言，现代国家权力要由民众来掌握，权力的公有性、共享性和公共性是其内在的基本属性，也就是说，在民是现代国家合法性的基础。徐勇在分析现代国家的结构形态时认为，民族―国家是现代国家的组织形式，以为核心，民主―国家是现代国家的制度体系，以在民为合法性基础。[25]其实，现代国家的构建并不排斥民族国家的形式和基本要素，民族国家的形成和构建不过是近代以来发生的历史现象，民族国家相对于邦国、帝国和绝对主义国家而言，其本身也就是现代国家；而基于现代社会基础之上的现代国家的形成和建设本身就包含现代公民身份和民族的建构，其取向自然是国家和制度的理性化与民主化。现代国家的构建既是国家构建和民族构建双重建构的进程，也是民族国家和民主国家二维演进的产物。从公共权力的来源和运行来看，现代国家形态则主要体现为民主国家，现代国家制度的建构则主要体现为现代民主制度的建构。

现代国家制度的建构是近现代以来中国社会现代化的最主要任务，从现代化的潮流和中国的历史发展来看，结束帝制，确立民主共和的制度体系是中国现代国家建设的内在基本使命。在中国革命的历史中，民主就一直是中国现代国家建设的重要动力。不仅孙中山的民主共和开辟了中国迈向现代国家的发展道路，而且中国共产党的民主建设努力，从新民主主义革命到新中国的建立，从人民民主到人民民主理论和制度的设计，就顺应了辛亥革命开创的民主共和的时代潮流，确立了建立人民民主，解放劳动大众的价值理念。于是，民主成为中国现代国家构建的基本诉求和鲜明旗帜。在新民主主义革命时期，中国共产党高举民主大旗，贯彻民主主张，团结一切可以团结的力量，不仅取得了抗日战争和解放战争的胜利，而且与各爱国力量团结协商，建立起了中华人民共和国。“”结束后，面对重重危机和困难，以邓小平为核心的党的第二代领导集体以恢复和发展民主为战略核心，重新激活社会发展和制度运作的内在活力，开启了以思想解放为前提，以改革开放为动力的新的经济与社会发展时期。党的十一届三中全会以来，正由于我们始终不渝地坚持中国特色社会主义民主政治道路，人民民主的内容不断扩大、形式不断丰富、实践不断深化，社会主义法制不断健全，党和国家的活力、人民群众的积极性创造性充分发挥，促进了生产力持续发展、社会全面进步，保持了国家政局稳定和社会安定和谐。纵观中国现代国家建设的进程，中国已经确立了人民至上的基本政治原则，走出了一条具有中国特色的民主政治发展道路。党的十指出：扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。社会主义民主已被确认为中国现代国家制度构建的内在属性和基本原则。

群众路线作为中国共产党在中国革命、建国中所形成的一整套理念、制度和政策，它无论是对中国共产党，还是对中国的现代国家建设，意义都是特殊且重要的。基于近代中国社会结构的窘境和国家转型的逼迫，中国最终走上的是一个“党建国家”[26]7的模式，中国就是在党建国家的历史逻辑中走向现代民主国家。在党建国家的战略模式中，战略主体是政党，战略目标是现代国家，而战略力量是群众：中共是在“党―群众”的逻辑中塑造国家和运作国家的，党是通过对群众的动员和组织，运用群众的力量来组建属于群众的国家。因此，从群众的角度来看，是群众路线构建了中国的现代国家，而从现代国家制度的本质和中国现代国家建设历程来看，群众路线在建构现代国家的过程中，现代国家制度又赋予了群众路线民主的意义。

现代社会的形成要求政党与群众的关系民主化。从国家与社会的根本关系来看，国家产生于社会，社会的发展离不开国家，同时又对国家起决定作用。在现代国家建设的理论逻辑中，现代社会的产生是现代国家建立的基础，现代国家建构其实是人类社会摆脱野蛮，从传统生活、生产关系走向现代生活、生产关系的过程。依据马克思的理论，在社会发展进程中，随着个体的主体意识、权利意识的苏醒，诸如契约、法治、民主、自由、个人财产等价值理念的形成，多元竞争、自由平等、民主法治等现代制度开始成为国家建构的价值取向，更重要的是个人的私有财产被法律确认并被保护下来，使每一社会成员都成为独立的物质利益主体，使每一个社会成员成为能够进行自我自主支配的独立的“市民”和“法人”，并在政治和法律领域内获得政治平等。也就是说，人类社会进入到现代社会，民主就必然成为民众的追求和国家的使命。从基本原理看，政党在根本上首先是一个社会组织，政党发源于社会、来源于群众，政党的生存与发展依赖于社会大众的支持，政党的生命力就在于遵从民主的规律和逻辑，时刻和组成社会的群众保持密切的联系，取得群众的支持。从中国共产党与群众的关系来看，党要夯实社会基础，取得群众的支持，就必须确立与群众之间的民主关系。在结构上，党的组织体系就要面向社会，并运作于社会的生产与生活之中，并不断吸纳社会先进的、积极的力量加入到党的组织；在功能上，党的功能体系就要面向社会，领导社会发展，代表社会利益，表达社会需求，服务社会大众。邓小平讲过：党只有紧紧地依靠群众，密切地联系群众，随时听取群众的呼声，了解群众的情绪，代表群众的利益，才能形成强大的力量，顺利地完成自己的各项任务。[15]342在中国，党与人民群众的关系决定中国未来，政党必须融入社会、必须融入群众。在中国社会的大背景之下，党必须建立与群众的民主关系，在理念上树立群众至上，人民至上的观念；在制度设计上尊重和保障人民群众的主体地位，发扬人民群众的首创精神；在具体机制运作上维护群众的相关权益；在作风上，虚心听取群众的意见和建议。把群众路线下的理念、制度、机制、作风创造性地转化为一套民主理念、民主制度、民主机制、民主作风。从整体上建构一整套民主体系，把群众置于这个民主体系的中心与至上之处，党才会源源不断获得资源的供给和力量的支持。从这个意义上来讲，群众路线也是中国共产党的民主路线。

公民身份的建构促进政权与群众关系的民主化。现代国家制度建构的重要基础在于赋予民众权利，确认公民身份，塑造现代公民。从现代国家形成的内在逻辑来看，对民众基本权利的保障和维护，完成公民国家建构是现代国家的显著标志。英国著名社会学家TH马歇尔（TH Marshall）指出：随着现代性运动的全球性渗透与扩张，全世界绝大多数国家的宪法都规定了公民身份的种种权利，使得权利成为现代公民身份的最为显著的特征。“17世纪和18世纪的革命冲突带来了政治参与和成员资格观念的扩张。政治公民概念的形成，是民族国家历史发展的重要附属物，民族国家已成为当代政治生活的主要政治单元。”[27]317实际上，在当今世界，在公民与政权结构体系之间建立合理理性的关系已成为国家建设的普遍共识，这种关系的内在规定和主要表现就是民主。对于社会主义国家的政权来说，更应如此。马克思、恩格斯认为，无产阶级胜利后建立的国家应该是民主制国家。“无产阶级革命将建立民主的国家制度，从而直接或间接地建立无产阶级的政治统治。”[28]239“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。”[28]293当前，中国国家建设的民主化战略，就是将党内民主与人民民主有机结合起来，不仅使党员，而且使群众成为选拔和监督党的领导干部的基本力量。推进民主是党保持其领导合法性的现实要求。在社会主义国家，党内民主是整个民主发展的原动力；但是就整个国家的民主建设来说，还是要将党内民主和人民民主有机地结合起来，以党内民主推进人民民主，以人民民主完善党内民主。党内民主与人民民主有机结合而形成的民主发展道路，不仅能保证党的领导，改善党在群众中的形象，提高党的领导权威，而且能够保证社会主义民主在稳定和良好的政治条件下得到迅速发展。然而，在经济与社会飞速发展的条件下，基层政权体系的官僚化、科层化的弊端日益放大，其背后是基层政权与群众利益的背离、党群干群间情感的疏离。过度的官僚化和科层化减少了基层干部与群众的沟通交流，拉长了底层群众与政府的距离，直接影响了党与政府在群众中的形象与地位。基层政权与群众关系的民主化，使民主成为政权与群众的剂，基层政权以更少的强制与管控，以民主的方式推动群众的利益表达，以民主的方式保障群众的利益实现，以民主的方式管理群众的组织，使群众拥有更多的影响、支配甚至决定政府的权利，在政府官员的任免、政府决策、政策执行等过程中拥有更多更大的发言权。只有群众不再是被动地接受政府的管理或管控，政府不再是简单和直接地管理，人民至上的民主取向真正决定二者的关系，联系和依靠群众内化为基层政权的内在自觉时，基层政权服务社会、服务群众，为群众谋福利才会转化为现实行动，这时，群众路线就成为保障群众权益的公民路线。

法治原则的确立推动政党与政权关系的民主化。现代国家说到底是一套以权威至上的宪法为核心，以规则、规范和法律为内容的制度体系，法治是现代国家的基础。执政党要有效、合法运作国家政权，就必须实行依法治国，依法治国直接关系到执政党执政行为的合法性。在现代国家建设中，中国共产党作为执政党必然要确立宪法的至高权威，依法进入国家政权组织，掌握和控制国家权力。从政治实践来看，要做到依法执政，关键是要做到民主执政，即政党在民主的体制和机制中，按照民主的理念和程序执掌国家权力，行使执政权力，以法律的方式确保政党与政权之间关系的民主化。坚持民主执政，是共产党在社会主义国家的内在本质要求。实行民主是无产阶级政党的本质属性，人民民主是社会主义的生命，党以民主的方式执政是执政规律的必然要求。坚持民主执政，是市场经济和社会发展的客观需要。随着社会主义市场经济的不断深入发展，自由的社会个体对利益的追求日益强烈，基于契约和权利基础上的公平竞争关系日益凸显，公民的自我意识、参与意识日益增强，这必然要求建立一个民主的体制来表达和实现这些多元的利益；同时，在社会多元分化和新的社会力量不断涌现的情况下，也需要民主的体制来吸纳这些力量，保持政治的动态稳定。坚持民主执政，是巩固党的执政地位的必由之路。共产党成为执政党之后，面临的最大危险是脱离人民群众，最容易犯的错误是滋长和各种消极腐败现象，党要增强拒腐防变能力，巩固执政地位，只有遵循曾经作出的设想：走民主新路，使人人起来负责，让人民来监督政府。事实上，党政关系的民主化是解决邓小平提出的“着手解决党政不分，以党代政问题”的延续，是转变政府职能、建设服务型政府的利器，是实现政党与政权关系合理化的根本途径。党执政的根本基础就在于获得拥有国家一切权力的人民群众的支持和拥护，基层政权只有在群众路线中，构建以群众为中心的群众工作体系，从更好地实现、维护和发展广大人民群众的根本利益这个最大的政治出发，才能确保执政基础的牢固坚实，从这个意义上说，党的群众路线也是党的民主执政路线。

五、制度运转：群众路线推进基层政权民主

在中国政党国家形态中，党的群众路线作为基层政权运作的内在支撑体系，这种内在的规定要求基层政权必须在领导群众、执掌政权的过程中遵循群众路线。在中国现代国家制度体系的构建中，现代国家制度又赋予了群众路线民主的意义。于是，作为基层政权支撑体系的群众路线就决定了基层政权建设的民主性，以群众路线推进基层政权的民主化就成为转型中国现代国家建设的重要战略基础。从基层政权的构成及运转看，群众路线推进基层政权的民主化改革主要还是遵循民主的群众路线，立足于开发基层政权本身的制度资源推动基层政权制度体系有效、良性运转。

以群众路线运转基层人民代表大会制度。密切联系群众是基层人大的基本义务和主要职责，基层人大制度的规范化运作为基层政权群众工作的开展提供了独有中国特色和中国规定的制度化的平台。基层人大在密切联系群众方面具有着天然的制度上的优势，尤其是基层人大代表本身来源于基层人民群众，负责联系本选区的选民即本选区的群众，这是基层人大联系群众的天然的优势。从制度的角度来讲，基层人大代表由基层群众选举产生，群众选举人大代表为自身发声和保障自身权益，人民代表大会制度提供了基层群众意见表达和利益维护的制度化渠道。但是从总体而言，基层人大密切联系群众的功能发挥不够，基层的能人政治、强人政治突出，基层人大代表在代表群众、为群众代言、为群众谋利益的作用发挥不够，基层人民代表大会制度的制度功能有待开发。这种功能的开发必须在遵循群众路线的过程中，使制度真正运转起来，充分发挥民主的功能。第一，运转人大的选举机制。目前基层人大代表的选举或说基层选举制度改革进展有限。解决这样的困局，只有在制度的保障下，真正使真实的基层人大代表选举制度运转起来，这包括直接选举的逐渐普及、选举提名和竞选的开放、以及人民代表的专业化和常任制等制度的改革，发挥基层人大选举在凝聚民心、汇聚民意上的基本功能，才能赢得民心。第二，运转群众的监督机制。民主程序真正的公平和法制社会的建立都必须让公民有知政权、议政权和参政权。群众对人大和人大代表的监督是保证基层政权不受家族势力和地方恶势力操纵的民主机制。人大机构和人大代表一旦被置于舆论监督之下，他们服务群众的积极性自然会增强，行为操守才会有更高的要求，才会深入基层带动群众、沟通群众、服务群众。

以群众路线运转基层政府民主决策。民主决策主要是要在决策的整个过程中听取群众的意见和建议，决策前的调研咨询、决策中的听证审议、决策后的追踪问责均应该发挥民众在其中的作用。基层政府的民主决策，主要是按照“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”的民主集中制的基本要求，发挥领导班子在决策中的作用和功能。在中国的政府决策中，尤其是基层政府决策中存在一个很大问题就是基层“一把手”决策的问题，这种一把手决策为人所诟病之处就在于搞“一言堂”、“一个人说了算”，不听取民意、不听从下级意见，在决策的过程中不考虑本地区本单位的实际情况，搞拍脑袋决策，热衷于搞各类形象工程、面子工程。建立科学民主的决策机制，以制度化的方式实现决策的科学民主，重点是要从横向上和纵向上两个方面综合建构科学民主的决策机制。从纵向上看，决策前、决策中、决策后形成决策的制度化流程与流程的制度化运作。制度化流程在于健全决策前的调研与咨询制度，完善决策中的协商与监督制度，强化决策后的追踪与问责制度。流程的制度化是以制度的建构实现流程的规范化运作，避免决策流程中的随意性、主观性，使得这种决策流程的存在与运作不因主要领导者的变动而变动，塑造决策流程的权威性。从横向上看，首先各项决策必须符合宪法和法律的规定，宪法和法律是基层政权运转所应遵循的基本准则；其次是科学合理的民主决策必须遵循相应的程序机制，比如重要人事任免必须实行常委会讨论进行票决的机制，重大项目的集体决策等，这种对机制程序的遵守是实现决策民主化的重要途径；再次是扩大决策过程中的公众参与，公众的知情权、参与权既是宪法所赋予公民的基本权利，亦是基层政权运转的基本要求。决策过程中的公众参与是减少政府与民众间的矛盾，提高决策的合法性，实现决策科学化的基本要求、有力的载体、方式和手段。

以群众路线运转基层政协制度。我国的社会主义民主主要包括选举民主和协商民主两种形式。党的十明确提出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”协商民主极大丰富和发展了中国特色社会主义民主制度的基本内涵，拓展了民主的深度和广度。民主是政协基本工作的主题，政协的主要职能在于政治协商、民主监督和参政议政，协商民主是主要特点。人民政协与协商民主的基本关联在于二者间具有目标的共识性、主体的平等性、结果的包容性，而人民政协在发挥协商民主功能上具有自身独特的优势：体制优势、组织优势、能力优势。[29]各级政协成为实现民主协商，发展社会主义协商民主的有力载体。基层政协践行群众路线，其着力点就在于履行政协的基本职能，不断完善和开拓基层政协的民主协商功能，更好地集中民意、凝聚民心、汇聚民智、服务民众，提高公共决策的质量，提高政党执政的合法性，保障国家权力的正确运行。第一，协商的主体应该扩大。一般协商的主体主要是一些党外人士、专家学者等等，从基层的实际情况看，更应该扩大基层民主协商的主体范围，针对本地区发展的实际问题，多听取一些基层社区、村支两委的意见，多听取普通群众的意见。第二，从协商的层次上看，基层政协的民主协商既要有区县一级的协商，也应该开发乡镇街道政协的协商功能，针对乡镇街道发展中的重大问题和重大决策开展协商，并确定协商的法律地位，使协商成为决策的必不可少的法律性程序，作为民主的基本原则而存在。第三，从协商的深度上来看，协商不应该停留在表面，停留在听取意见和建议的层次，针对协商所反映的问题，所提出的建议，要着力进行解决，强化协商决议的执行，提高协商的实际效果。第四，从协商的渠道来看，拓宽和增加更多的表达和参与的平台，并在此基础上增加协商的内容和领域，使得民主协商既要体现国家形态上的民主，也要体现社会形态的民主。

以群众路线运转基层群众自治制度。基层群众自治制度是中国特色社会主义民主的基础，基层群众自治的发展是基层政权践行群众路线的深化。从现实来看，而今的基层群众自治制度还存在很多问题，诸如：基层政府依法行政与社区（村）依法自治的关系尚未理顺，农村“两委”、“乡村”关系还不协调；金钱、家族、宗教、黑社会操控和干预基层选举的现象时有发生。城市居民行使民利的渠道还不够畅通；企业职工民主管理缺乏力度，特别是民营企业和外资企业在职工参与民主管理方面缺乏制度安排。这些都是当前基层群众自治中存在和出现的问题。从发展的角度看，主要还是要在发展基层民主的过程中推进基层自治：第一，积极探索发展基层民主的新途径和新形式。基层群众自治的形式随着社会经济的发展应当不断地开拓，避免基层群众自治过程中基层群众自治组织的行政化倾向，业主委员会、社区居民代表会议和村民代表会议、专门的社区乡村财政工作小组等等可作为基层民主的新途径、新形式。第二，有序发展社会组织。社会组织的一个重要职能或运行的基本原则就在于自我管理、自我教育和自我服务。社会组织具有独立于政府与市场之外的组织功能，基层社会组织在实现基层民意汇集、代行政府部分职能，完善社会治理体系方面具有自身的独特优势。在政府与市场之外培育社会自组织，扩大社会组织自治的范围，推动社会组织的有序发展，是推动基层民主自治的有效和有力途径。第三，用法律规范基层民主。基层民主的有序发展依赖于一定的法律和规范，以法律法规对基层群众组织的权力责任义务予以明确和规范，以程序民主的进步推动基层群众的有效参与，以基层群众的参与建构实质民主的进步。

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基层社会治理对策篇7

一、翔安区转产就业政策的制定与执行及成效

翔安区是厦门市最年轻的行政区，于2003年10月正式挂牌设立。该区地处海峡西岸经济区最前沿，是厦门市海岸线最长的行政区，三面环海，沿线靠海为生、以渔为业的社区众多。建区十余年以来，翔安由农村向城镇快速转型。适应工业化和城镇化的需要，全区共征地9.9万亩，海域退养13.3万亩，涉及90个村（居），33个社区涉及海域退养和57个村（居）涉及被征地，共6.8万户、21.3万人，约占全区112个村（居）和27.3万户籍人口的4/5；涉及征地征海的村（居）的劳动年龄人口为12.9万人，占全区15万劳动年龄人口的86%。被征地农民和海域退养渔民是城镇化进程中备受关注的特殊群体，他们为翔安经济社会发展作出了重要贡献。转产再就业，牵动着千家万户农渔民家庭的生活。如何有效破解农渔民“转产难”和“就业难”问题，让农渔民公平分享改革发展成果，是翔安区推进新型城镇化以及实现城乡发展一体化无法回避的重大挑战。

2013年7月，厦门市出台了《美丽厦门战略规划》，被征地农民和退养渔民的帮扶被列入这一规划之中。借助“美丽厦门共同缔造”这一契机，同年9月，翔安区制定了《翔安区贯彻（美丽厦门战略规划）推进被征地农民和海域退养渔民转产就业工作试点方案》，在全市率先开展转产就业试点工作，全面推进“收入倍增行动”，着力创新体制机制，实施民生“15条”政策。这些政策内容基本上实现农渔民基本生活保障的全覆盖。

翔安区委区政府还将大嶝街道作为转产就业试点街道，培育双沪社区和创业街典型点，同时把马巷镇琼头社区、新店镇欧厝社区作为推广点。在总结试点经验基础上，2014年3月在全区特别是33个沿海社区全面推进被征地农民和海域退养渔民转产就业工作；同年5月翔安区出台《全面开展被征地农民和海域退养渔民转产就业工作的方案》，提出转产就业路线图和时间表，将转产就业与全面深化改革、推进治理现代化有机结合起来，推动转产就业从民生政策创新向基层治理创新的转变。

目前，翔安区的转产就业正在全面有序开展。该区在短时间内，因地制宜地实现了农渔民就近、就地就业和创业，政策成效显著，基本完成了预期目标。农渔民人口压力向人口红利转化，初步实现“少有所学”、“青有所创”、“壮有所立”和“老有所养”。通过拓宽企业正规就业、灵活就业、公益性岗位就业、创业带动就业以及基地带动就业等五大就业渠道。截至2014年10月，已实现转移农村劳动力13946人，其中2013年试点期间共转移7298人，超额完成2013年7000人的年度目标；2014年1―10月转移6648人，已完成2014年7000人目标的94.9%；保障性就业补贴实现了“保基本、广覆盖、可持续”，农渔民社会保障服务体系不断完善；传统农业渔业向现代都市型农渔业转型升级；基层社会治理创新取得重要进展，全区转产就业形成了良性运行的制度化治理体系。

二、从民生改善到基层治理创新：翔安转产就业政策的机制设计

转产就业的核心是农渔民的民生保障问题。翔安区以保障和改善民生为切入点，推动改革的政策设计与试点探索的有机结合，注重民生政策设计的系统性、整体性和协同性，通过民生问题的解决和民生的改善，促进基层治理创新，力求为农渔民幸福安康提供一整套更全面而有效的政策与治理机制，体现了从传统管理模式向现代治理模式的转型。

（一）多元主体共治机制

指出：“提高改革决策的科学性，很重要的一条就是要广泛听取群众意见和建议，及时总结群众创造的新鲜经验，充分调动群众推进改革的积极性、主动性、创造性，把最广大人民智慧和力量凝聚到改革上来，同人民一道把改革推向前进”。翔安区在开展转产就业工作中，引入“共同缔造”理念，坚持走群众路线，按照“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”的“五共”原则，创新社会治理体制，推进基层治理主体多元化，加强党委领导，发挥政府主导作用，充分调动群众和社会各界积极参与转产就业，探索一条“让群众快乐就业，让参与铸就和谐”的新路子。

――有效发挥基层党组织作用。推进区域化党建，成立社区“大党总支”，设立“党代表服务站”，组建“社区党员义工队”，发挥基层党组织、群团组织、社区“两委”班子在转产就业中的先锋模范作用，为农渔民提供信息咨询、政策解释、就业辅导和创业指导等服务。

――注重发挥市场力量在转产就业中的重要催化作用，挖掘民间社会资本，培育和发展多元化的转产就业服务主体，政企联动促进公益性就业。成立全市首个家政公司，由区国企成立家政、物业等劳务派遣公司，将招商企业的用地数与解决本地劳动力人数挂钩，增设公益性岗位。同时，探索“政府+市场+农户”农村集体发展用地开发模式。

――创新社会动员机制，发挥各种专业性组织的积极作用，把农渔民有效组织起来。在农村社区，成立“乡贤理事会”、“老人协会”、“巾帼志愿服务队”等微自治组织，鼓励和支持农渔民、社会和企业各方面积极参与转产就业试点工作和基层社会治理。

――组织开展青年创业联盟活动，成立全市首个镇级青年创业促进会“马巷青年创业促进会”等，促进变补血为造血，引导农渔民以创业带动就业。

目前，翔安区初步形成了以社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡社区治理体系，让基层党组织、市场和社会的活力有效释放。

（二）精细化治理机制

转产就业工作涉及经济社会和生态环境等多方面，是一项系统化的民生幸福工程。翔安区采纳系统思维，精细化治理，从城乡区域协调发展角度整体谋划，注重从城区开发到生态建没，再到农渔民基本权利保障问题等方面做好转产就业顶层设计和整体规划，按照先试点、再总结经验推广，分阶段、渐进式开展转产就业工作，并根据环境变化，不断完善转产就业政策体系。在转产就业政策制定、就业培训、岗位设置、项目引进上充分考虑渔民特点和本地特色，加强不同方面政策配套和衔接，推进转产就业与社会保障、和美家园、社会治理和产业转型等方面的对接与协同推进，使相关政策措施产生共振效应，达到整体治理效果。

――根据农渔民实际情况，按学龄阶段、就业阶段、创业阶段、老龄阶段等不同阶段，从就业创业、社会保障、教育培训、医疗保险和生态环境等多方面完善和落实扶持政策，制定差别化的基本公共服务体系，确保政策公平性。注重发挥转产就业社会保障政策的托底功能，加大扶贫解困力度，推进基本公共服务均等化、标准化和精细化。重视农渔民转产就业信息数据库的建立，以农渔民家庭信息为基础，建立转产就业大数据管理系统，推进转产就业治理信息化。

――充分尊重农渔民利益诉求，主动回应社会关切，从农渔民关注焦点、生产生活难点寻找转产就业治理创新切入点，开创了群众参与、社会协同、互动合作的治理新模式，实现基层政府职能转变的标志惟跨越，创建“92580就业我帮您”、转产就业便民服务台、转产就业基地、创业者之家、教育基金会、巾帼志愿服务队、党员义工队、文化生活园、公共纳凉点、社区网格化等精细化服务品牌，为农渔民创造良好了发展环境。

――注重因地制宜、分类施策，注重发展传统优势产业，引进灵活就业项目，实现转产就业管道多样化、形式多元化。

（三）跨部门协商联动机制

顺利推进转产就业，需要各级政府分工协同，多部门整体联动。为此，翔安区成立区“保障和改善民生工作领导小组”（简称“领导小组”），由区委书记任组长，区其他领导、镇（街）、区各主要职能部门及区国企的负责人为小组成员，从组织机构上确保转产就业政策有领导抓，有专人管。领导小组办公室加挂“翔安区收入倍增行动办公室”，办公室主任由区委副书记担任，相关部门负责人担任副主任。

一是以领导小组为依托建立转产就业职能分工与协作机制。领导小组办公室下设五个工作组：政策完善创新组、资金保障助学助困组、就业创业社保组、发展用地保障组、综合宣传报道组。各工作组指定专人担任联络员，跟踪落实本小组负责的相关工作。领导小组的人员构成使得区党政决策层可以直接对区直各部门和各镇（街）落实转产就业政策进行调控和督查，形成政策设计和政策执行合力，协调各个部门来督查和防止各部门在落实政策过程中的不一致行为和偏差。

二是以领导小组为依托的周例会已成为制度化、常规化的集体协商与共识决策机制。领导小组为转产就业政策制定和执行创造了新的组织安排和问责方式，其实现机制是通过“周例会”制度来达成政策共识。周例会制度构成政策落实督查过程的一项基本制度保障，主要发挥统筹协调、实施督办的功能，协调解决转产就业政策落实中的重要问题，确保转产就业项目任务如期完成。区委书记、区委副书记和分管副区长通常参加周例会，会议主要内容可以大致归为两部分，第一部分为各有关部门汇报和讨论前一阶段转产就业工作的进展和所发现的问题，第二部分为确定解决上述问题的政策方案。重点协调需要跨部门合作解决的难题。并明确下一阶段转产就业工作的重点和要求。周例会与走访调研和实地考察等方式相结合，促进了区、镇（街）上下良性互动，有助于部门间信息沟通，促进政策学习与动态治理。

（四）责任分级治理机制

翔安区建立了转产就业责任分级治理机制，将转产就业年度目标任务逐级进行数量化分解，合理确定区、镇（街）相关部门责任分工，并与年度绩效考核挂钩。各部门各镇（街）根据《关于进一步改善和保障民生工作的实施意见》中的职责分工要求，负责全区转产就业决策部署的具体落实，确保转产就业目标责任落实到部门、落实到人。

一是明确责任部门和协办部门。各部门的政策制定和行政管理责任围绕转产就业聚焦。区人力资源和社会保障局牵头负责推进政策落实，各有关部门履行职责，建立目标式跟踪落实的责任制度。出台《关于建立区、镇领导挂钩联系转产就业工作推广点制度的通知》，按照区镇（街）分工、责任传导、协调各方、上下联动的原则，每名区级领导挂钩联系一个转产就业推广点，并相应配备一名镇（街）领导和一名具体责任人，负责对转产就业落实情况的督查，形成齐抓共管的工作格局。

二是构建责任传导机制和动态督查机制。翔安区、镇（街）两级转产就业工作责任分级治理的实质是将原本过度集中的权力资源进行相对分散的配置，通过明确转产就业政策落实多元主体的权责利进行均衡的分工，整合各方资源，上下协调联动，分解落实政策目标和任务，层层传导责任和压力，形成横向协调一致、纵向贯穿到底的推动政策落实的工作合力，实现对各部门各镇街落实转产就业政策的全过程、动态化督查与问责。通过政策落实督查和问责，不断调整和完善转产就业政策，优化组织资源、人力资源、财政资源和信息资源配置。

（五）政策落实督查“第三方评估”机制

智库或思想库的参与是国家及地方治理的题中之义。2015年1月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》提出：“建立健全政策评估制度。加强对政策执行情况、实施效果和社会影响的评估。探索政府内部评估与智库第三方评估相结合的政策评估模式，增强评估结果的客观性和科学性”。在民生政策落实督查中引入独立的第三方评估，是翔安区转产就业治理方式的一个创新举措。2014年3月，翔安区人力资源和社会保障局与厦门大学公共政策研究院联合成立《翔安区被征地农民和海域退养渔民转产就业治理创新》课题组，委托课题组跟踪转产就业政策落实情况，就转产就业等民生保障政策效果展开评估，以便与自查和督查情况进行对比分析，用第三方评估促进政府管理方式改革创新，通过加强外部监督，更好地推动政策落实。厦门大学公共政策研究院作为独立的第三方对翔安区转产就业试点及推广工作开展了近半年的调研及评估研究，2014年底所形成的课题调研报告《翔安区转产就业政策评估与治理创新研究》得到了厦门市政府的主管部门和国内公共管理与公共政策领域的专家学者的高度肯定。

在问卷设计和实地调研过程中，课题组成员与区人力资源和社会保障局、就业管理中心、各镇（街）党政负责人以及已经退养和还未退养的农渔民多次开展深度交流和研究探讨，充分采纳农渔民、社会组织、企业和政府各方主体意见，不断修正完善政策评估方法，减少了错误信息判断，增加了政策评估结果的真实性、客观性和公信力。

课题组通过深度访谈、问卷调查和部门座谈会、小组讨论、个案分析等多种方式，获取和充分掌握第一手数据资料，形成转产就业政策执行情况和落实效果文献库和数据库。运用前后对照研究法，对海域退养前后、转产就业前后农渔民就业的产业分布、五大渠道人数分布、培训人数、培训生活补贴、加工业补贴发放、就业巩固率、养老保险参保情况、困难家庭养老补助发放、家庭收入变化以及农渔民对转产就业政策的满意度和认同度进行客观评价，客观真实地分析政策实施前后的变化情况，找准问题症结，并为下一步政策延续或调整提出合理化建议。这为翔安区转产就业以及民生改善与基层治理提供了智力上的有效支持，起到了积极的推动作用。

三、翔安区转产就业政策创新的标本意义

翔安区转产就业治理创新实践，抓住了经济、政治、文化、社会和生态五大建设的汇聚点，这种创新应被看作是以有序推进农渔民人口市民化为切入口、对新型城镇化进程中民生改善与基层治理模式的有益探索。以地方治理创新来解读和看待转产就业问题，可以比较容易理解中国新型城镇化进程中政府与市场、社会关系的基本特征以及如何更好发挥市场作用、社会作用和政府作用，也更能够从整体上把握新型城镇化的发展路径。

翔安区转产就业所面临的主要问题为未来地方治理创新提供了可以探讨的空间。在由农村向城市转型发展过程中，如何通过治理创新来保障和改善民生，翔安区转产就业政策创新实践启示在于：

一是地方及基层治理的重心是就业及民生问题的解决。翔安区通过推进民生领域制度创新，促进公共资源向基层延伸、向基层覆盖、向弱势群体倾斜，让基层民众共同分享制度创新带来的增值收益，促进社会公平正义，通过人民生活改善协调好基层政府与民众之间的关系，巩固基层治理的合法性基础，提升基层治理能力。

二是加快培育多元化创新主体，创造多方参与、协同创新的基层治理生态环境，促使基层政府、市场、社会和民众等多元创新主体的创造能量充分释放。翔安的经验是鼓励和引导市场力量、社会资本和社会组织参与基层公共服务提供和基础设施建设；在转产就业以及民生改善与基层治理中引入第三方机构的参与，发挥智库或思想库在公共决策与公共事务治理中的作用；为农渔民建立组织化的社会参与机制，引导农业转移人口有序参政议政和参与基层社会治理，充分依靠群众的智慧，充分发挥人民群众首创精神。

三是关注转产就业以及民生保障政策系统的优化与持续改进。不同年龄、性别、文化程度和职业的民众对就业以及民生改善的利益诉求存在差异，因此要充分调查掌握民众利益诉求的共性和个性，进而在政策设计过程中注重分类施策，增强民生政策的针对性和有效性，最大限度预防政策偏差和制度供给错位、缺位以及越位问题。

基层社会治理对策篇8

一、社会主义协商民主制度是提升国家治理能力的重要途径

(一）社会主义协商民主制度有利于提升治理主体的治理水平和能力

不同的治理主体共同参与公众事务，这是现代国家治理的根本特征,而协商民主制度的实施为不同主体在公共政治生活中参与并发挥作用提供了保障，因此能够增强主体的有序性，实现了制度化的良性互动,体现了公平性。陈家刚指出，协商民主的本质是公共利益保障，这是_种多样化的社会主体参与的过程，因此从本质上而言，治理就是协商民主的政治行为。当前，我国社会处于转型之中，在社会分化和多元化的背景下由于缺少有效的利益表达渠道，各种社会矛盾却进_步凸显，社会冲突加剧。因此，党中央和各级政府要妥善处理好社会稳定和各方利益之间的关系,增强公民政治参与性和认同感，借助协商民主的平台推动公民的广泛政治参与，实现真正的公平正义和利益共享。协商民主能够为制定关于社会公共问题治理的政策捕捉到最大限度的信息，最大限度地弥补决策者有限理性的弊端，从而能够提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力。

(二）社会主义协商民主制度有益于提高国家治理的政治合法性和政策科学性

哈贝马斯指出，合法性的危机是一种直接的认同危机。而当今社会构成复杂，现代化特征明显，国家方针的制定如果不能满足社会大众的基本需求，国家政策的实施无法与大多数民众的要求相吻合，那么在具体实施上就会遇到阻力和困难。因此，国家治理要优先考虑其合法化能力问题。协商是使国家治理符合社会期待，赢得社会的认可、支持和忠诚的一种方式。协商民主的实施对于社会价值实现以及社会结构改善过程中出现的分歧解决有重要作用，能够帮助政府解决争端，消灭分歧，避免潜在政治力量变化而引起的政策逆转。协商民主是社会主义现代化建设过程中民主政治建设的重要构成部分，也是提高国家治理能力的关键措施，在公共决策中协商民主也发挥了重要的作用。因此协商主体的广泛参与、包容互谅和客观性的原则对在平等互利、宽容真诚的环境下实现政策讨论和审议以及政治协商功能的发挥都有重要作用，赋予了参与者决策前进行建议和方案修订的权利，对社会公共利益诉求和保障以及公共政策的实施科学性有重要意义。同时，公民在对公共决策进行相互讨论、交流沟通和提出意见的过程中，又能进_步揭示出更多的、以前各自所不了解的信息，提高协商对话的质量和水平。

(三）社会主义协商民主制度为公民有序政治参与搭建了广阔平台

不同治理主体在公共事务中发挥作用并且参与管理，这是现代化国家治理的根本内容，而协商民主为不同的治理主体参与政治活动和治理过程提供了有效的平台，因此对于提高政治主体的有序性有重要作用。陈家刚指出，治理的本质是为实现公共利益社会各团体共同参与合作的过程,是协商民主在政治上的体现。协商民主是一种治理方式,是在党的正确领导下实施的，是以实现自身利益最大化和经济社会发展重要问题解决为核心的过程，在全社会中广泛开展,并且在决策之前和决策实施的过程中协商民主发挥重要的作用。这也说明了各个政治主体在进行政治参与的过程中可以通过讨论、商讨、协商和对话等方式进行，坚持平等自由、冷静客观、理性审慎的基本原则在讨论中发表观点，从而实现多方权衡并确保公民根本权益的保证,体现民主诉求，实现科学民主决策的治理模式。协商民主这一制度对于在这一平台上实现利益表达以及增加公民参与热情有重要意义。协商主体在活动过程中通过不同层面的主题协商，在自由平等的基本理念指引下对当今经济社会发展中存在的最根本问题进行讨论，使不同社会群体的利益都能够得到保障，解决制度不完善引起的各方矛盾，充分体现人们当家作主的主体,确保人民根本利益的实施和公民政治参与的权利实现。协商民主对于稳定社会秩序、防止社会动荡有重要意义，推动协商制度建设对于可操作化的对话机制建立和不同阶层群体的人员广泛参与国家管理并在社会公众生活中发挥话语权有关键作用，社会公众参与通过对话、沟通和讨论的方式广泛交流，最终做出对大多公众有益的决策，使最终的决策顺应民意、符合发展要求，满足国家治理现代化的需求，为科学决策和理性执政奠定基础。

二、国家治理现代化视域下协商民主制度建设的路径选择

协商民主不仅是一种现代民主理论，也不仅是-种人民群众可以广泛参与的民主方法，它更是一种符合中国国情包括中华文化传统的民主制度，协商民主的制度化建设是发挥协商民主独特优势，推进国家治理现代化的根本保证。

(一)健全完善具体的协商民主制度和程序，增强协商实效性

协商民主制度化的运行机制和实现形式是协商民主有序运行的必要保障。首先,要规范协商的形式和程序。协商民主的体系建设必须有完善的程序和制度保障，同时要符合法律化的要求和规范化的管理,这样才能实现社会主义协商民主的稳定发展。地方要不断探索新的协商形式,为民主协商的发展提供参考，并且在协商民主的运行过程中，对民主协商会和恳谈会等形式取得的具体效果进行分析和总结，以详细的制度规定明确保障下一步的协商制度的发展和落实，以管理细则的实施规范协商程序的操作和协商结果的反馈，降低人为因素导致的消极影响，切实推动协商民主的制度化、程序化和法制化建设，提升公共决策的公开、公正和科学合理性。当前，迫切需要重点建立社会主义协商民主平等参与机制、信息共享机制、议题遴选机制、办理反馈机制、考核评价机制等，做到社会协商对话活动有章可循、有规可守、有序开展。二是完善协商民主的工作机制和制度保障。社会主义市场经济的不断发展和人民政治觉悟的不断提升，社会主义民主协商制度建设和完善的需求不断提升,协商民主的工作机制和制度保障措施的确定迫在眉睫。想要将协商民主在民主政治建设中的作用充分发挥，必须给与协商民主制度化保障，并且将相关实施细则在完善的制度平台上落实。比如要建立完善的社会听证制度、民主监督制度、检举制度和公民旁听制度,并且将相关制度落实作为实现民主协商的重要方式，扩大民主参与热情，不断提高领导决策能力和协商民主的制度保障。

(二）充分发挥人民政协在协商民主中的主渠道和主阵地作用

党的第十八届三中全会中明确提出要将人民政协作为协商民主制度发挥的重要渠道，重点发挥其引导性作用，推动民主监督、政治协商以及参政议政的规范化和制度化。协商民主建设中对人民政治协商制度的完善是关键，而当下工作的重点是全面落实十八大精神，以国家治理现代化提升为目标，不断完善中国特色社会主义制度，加强人民政治协商的作用，让人民政协制度真正能够体现公众新生,维护公众利益，发挥其应有的作用。首先，要推进政治协商制度建设与完善，实现民主监督和参政议政的制度化建设,切实提高程序化和人民政协实现履职的能力；其次，积极探索协商类型，以界别协商、对口协商和专题协商为基础，制定详细的工作方案和实施细则，推进规范化体系建设，提高协商体系的可行性和操作性；再者，建立政协联络机构，完善内部信息沟通;再次,各级领导部门要制定年度协商计划，针对重点项目和问题听取意见;此外，要规范政协管理体系，从内容和程序两个方面入手，不断完善人民政协制度体系，加强政治协商的制度建设，从协商结果处置、协商内容和形式确定和协商渠道的建立等多方面做出民主决策，逐步实现完善的界别协商保障体系和活动机制，积极落实考核标准和联系体系；最后，要进_步加强人民政协的协商类型。在目前工作中，人民政协发挥作用的方式主要包括全体会议即通过常委会议或全体会议的方式对国家和地方性的重大方针进行探讨和分析，政协内部协商即界别协商和双别协商座谈，资政协商即政协委员和党政权利机关对相关问题进行协商等。在今后的工作中要切实加强人民政治协商的作用，进_步落实议事协商的作用，针对党和国家的重大决策在政策之前积极参与制定和发表意见。其次，进_步完善资政协商体系，实现人民政治协商和国家权力部门之间的良性互动，将民众意见及时向政府部门传达，以此提高政府部门的决策能力，促进人民政协监督权力的实施。再者，要不断完善政协体系，重视对人才的培养，挖掘各个领域内的经营，融合各方力量建设合理的制度。此外，还要对社会公众监督和政协委员协商等新型的协商体系进行分析，建立社会公众旁听制度、政协委员和公众对话制度或者社会评议体系，构建政府和公众交流的良好平台，进一步提升人民参与政治的热情。

(三）强化政府与社会的民主协商机制

政府的公共决策涉及到各类组织、群体和个人的现实利益，要在政府和公众之间建立一种良好的合作关系，将协商民主在决策的过程中起到的重要作用充分发挥起来，实现公众和政府机构的有效交流，这也是促进管理科学化和民主执政的重要方式。改革开放以来，政府与社会的协商机制逐步形成，出现了政务公开、民主听证、协商对话、民主评议会、座谈会、论证会、民主恳谈会以及人民意见征集、领导接待日等诸多新的对话协商机制。当下人民群众的利益诉求不断提升，参与行政决策的热情也越来越高涨,在此环境下必须不断总结国家行政机关在协商民主方面取得的成绩，切实推进制度化建设以提高民主决策的有效性。其中最关键的是要提高公众的参与热情,让决策充分暴露在大众监督下，这样才能充分展现协商的民主性，体现与民众利益相关的重大决策的合理性、公开性。要从制度建设方面实现民主协商，通过对各方利益诉求的平衡以提升民主决策的能力和决策的效果。

(四）依托基层民主建设推进协商民主发展

基层协商民主具有基础广泛、政策性强，内涵丰富的特点，在推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系的实践中发挥着基础性、创新性作用。近些年来,在基层管理的过程中出现的民情直通车、民情恳谈会、民主议事会等基层协商民主形式取得了一定的成效，对民众参政议政的热情提升有重要意义，这些基层协商民主有效形式的实施不仅提升了公众的参与热情和积极性，同时使民众的权利意识、平等意识和主体意识有了深层次的提高，并且通过政协平台的作用将分散的、自发的民主个体集合起来，向自觉团体性的方向转变，为人民群众参与党政决策和制度确定起到了推动作用，也从另一个侧面反映出了人民真正意义上的当家作主[3]。当前推动协商民主向基层延伸需要努力做到五个方面要高度重视和充分发挥基层政协的重要作用；二要开展多种类型的基层民主协商的相关活动，构建基层民主协商体系，促进基层民主意识的提升和制度化构建。在活动开展的过程中采取民主恳谈会或者社区议事的方式，增强行政人员和公民之间的对话，并且构建公民广泛参与的体系，而政府机关为协商民主的发挥提供制度保障，通过网络、电子信息或者电子邮件等现代化的通讯措施实现与公众联系，打破时空或者部门限制，切实提升政府部门的对外沟通效率和办事效率，将最新的党政信息和政策要点及时的传播给广大群众以提升社会回应能力；三要充分发挥民间机构或者民间组织的重要作用。这些民间组织或机构对于保障群众利益发挥了重要作用，比如村委会和居民委员会等，积极了解人民群众的切实需求，反映人民关注的重点问题并得到积极落实，进_步增强社会的自治功能，着力发挥民间机构和社会组织在群众利益诉求、利益表达方面的独特地位；四要加强基层社会组织民主机制建设，建构基层党委、政府、社会组织平等协商的机制，激发社会协商的活力；五要要完善基层协商的内容体系，从选举、议事和问责等多方面体现基层政治协商民主特点，积极探索协商民主发挥的新模式，为基层民主的实施提供畅通的渠道，走出一条以协商为主的新途径，帮助公众解决遇到的现实难题。

基层社会治理对策篇9

中国的国家治理体系是“在我国历史传承和革命建设实践的基础上长期形成、内生演化的”，是一个系统完备、环环相扣的逻辑结构，纵向上包括从中央到地方的不同层级的治理，各个层级之间相互制约、相互促进。其中，基层社会治理是国家治理的重要维度，且历来是国家治理的难点。基层社会治理状况在很大程度上决定着整个国家治理的状况。同志在重要讲话中多次提到基层社会治理的重要性:“只有基础牢固，国家大厦才能稳固。”基层依法治理是依法治国方略在基层的具体实践，是全面依法治国的关键甚至基石。步入新时代，落实“四个全面”特别是全面建成小康社会、全面依法治国，基层是重点亦是难点。

“枫桥经验”是我国基层社会治理的一面旗帜，是法治在基层社会治理中充分发挥作用的典型、样板。从20世纪“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的社会主义教育经验，发展到今天的“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”，“枫桥经验”在各个历史背景下持续探索、优化提升，内涵不断丰富。深入挖掘、研究、实践和发展“枫桥经验”，对于新时代充分发挥法治在基层社会治理中的作用，在基层社会治理中落实“全面依法治国”战略部署，具有深刻的理论和实践价值。

一、基层治理法治化的时代意义

目前我国正处于全面依法治国的关键时期。中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生变化，社会结构和利益结构深刻调整，城乡基层社会治理日趋复杂，影响着基层社会治理法治化的进程。我们必须从社会主义建设进入新时代的背景出发，从全局性、基础性、战略性出发，来认识基层治理法治化的重要意义。

（一）推进依法治国在基层的具体实践是全面依法治国的必然要求

全面依法治国的关键在顶层设计，基础在基层推进。在依法治国、建设社会主义法治国家治国方略的引领下，我国已经形成了较为完备的社会主义法律体系，为法治提供了制度保障。但目前看来，基层仍然是法治中国建设的薄弱之处。基层人口文化水平偏低，法治意识淡薄，法治力量不足，社会矛盾多发高发。但从另一个角度看，法治中国建设的活力源泉也在基层。基层在法治方面的创造性实践是对社会主义法治的丰富和完善，是对社会主义法治理念的发展和落实。实现全面依法治国的总目标，必须把依法治国的各项要求落实到基层的每一寸土地、每一个角落，这样法治中国建设才能获得源源不断的发展动力和坚实有力的支撑。

（二）通过法治思维和法治方式化解矛盾纠纷是实现转型期基层社会和谐稳定的坚实保障

只有基层实现了法治，才能为全面依法治国、实现社会和谐稳定提供坚实的基础。党和政府十分重视基层的法治建设，自1986年开始，国家组织实施了六次全国性的普法活动，司法行政机关深入基层“送法下乡”，运用法律化解矛盾纠纷，有效维护了基层社会的稳定和谐。然而，从需求侧来说，随着我国经济社会发展进入新阶段，基层社会治理日益复杂，任务加重;从供给侧来说，基层社会治理体系既存的问题日益凸显，法治政府建设进程滞后。法治作为社会治理的最优模式，程序规范、可预期性强、权责清晰。实践告诉我们，当法治成为全社会的价值追求和行为模式时，很多难题会迎刃而解。6面对新的形势，要有效解决各种影响社会稳定的矛盾和问题，必须运用法治的手段，把问题解决在基层，把矛盾化解在基层。

（三）维护人民群众合法权益和根本利益是应对新时代社会主要矛盾变化的重要举措

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众对社会发展、权益保障、公共安全、公平正义的需求日益增强，民主意识、参与意识、权利意识不断提升。基层社会治理直接面对群众，事关群众切身利益、党和国家大政方针的贯彻落实和城乡基层的和谐稳定。7指出，要完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位。8新形势下的基层社会治理，要把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为基层依法治理的最重要目标，把依靠人民有序参与作为推进基层依法治理的根本方式，把人民的满意度作为检验基层依法治理成效的根本标准。

二、新时代基层治理法治化的问题与挑战

基层法治建设水平的高低关乎国家治理体系和治理能力现代化以及整个国家法治化的进程。改革开放以来，尤其是党的十五大提出依法治国基本方略以来，我国基层法治建设力度不断加大，取得了明显成效。具体表现在:基层群众自治制度不断完善，《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》等相继修订完善，基层自治组织建设不断加强，载体不断健全，群众自治组织基本实现全覆盖，新型城乡自治组织不断涌现。可以说，经过改革开放以来四十年的发展，我国基层社会治理已经步入制度化、法治化的轨道。但也要认识到，当前我国经济社会发展已经进入新的阶段，基层法治建设与依法治国的目标任务相比仍存在较大差距，主要表现在:

一是在立法方面，地方立法中存在着下位法与上位法相抵触、不同部门的立法之间相冲突的现象;

部分领域存在立法真空和立法不足，治安综合治理、环境保护、防止家庭暴力、矛盾纠纷化解等方面的立法亟须加快和完善。“城乡二元分治”的法律制度安排给基层社会带来了许多障碍和制约，如户籍制度、教育制度、劳动就业制度、医疗制度、社会保障制度等，成为造成目前城乡差距的重要原因。一些立法过多地体现部门和地方利益，为部门和地方谋取自身利益创造了条件;一些地方立法的起草、审查过程中公众参与度很低，未体现立法的民主性。另外，一些地方立法和规范性文件没有及时“立改废”，在一些基本法和单行法之间、法律法规与实施细则之间、原则规定与具体措施之间缺乏配套制度。总之，国家和地方的某些立法短板已经成为制约全面深化改革、推动科学发展的体制性瓶颈，立法的需求强烈与立法的供给不足之间在一定程度上已经产生了张力甚至矛盾。

二是在执法方面，随着基层经济社会的发展，基层政府旧的治理思维与执法方式之间出现了不适应和不相容。

执法基本上仍按照传统的“命令———服从”模式，大多以行政命令强制推行。执法人员普遍水平能力有限，执法队伍有待充实，执法机构权力重叠，执法追责机制缺失，执法程序不规范，存在“钓鱼执法、寻租性执法、非文明执法、限制性执法、选择性执法、运动式执法、疲软式执法、滞后性执法等”，损害了国家法治的权威和尊严。执法过程中的部门利益化、执法碎片化现象突出。有的执法主体不合法，存在临时聘用人员执法的现象。综合执法、联合执法不够规范，距离严格执法、文明执法有很大差距。

三是在司法方面，一些司法人员作风不正、办案不廉，办金钱案、关系案、人情案，存在司法不公、司法公信力不高的问题。

司法体制不健全、司法职权配置失当、权力运行机制不科学等，是司法不公的深层次原因。

四是在基层权力运行和监督机制方面，我国基层尚未形成完善的权力运行制约和监督体系。

人大监督刚性不够、监督方式和手段匮乏、监督效果不显;监察监督、行政监督、民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督还有待加强。对行政执法过错和司法过错责任追究制度不完善、机制不健全、配套措施不具体、落实不到位。

五是在基层法治队伍建设方面，目前我国基层公检法力量和行政执法力量严重不足，政府和政府部门中负责法制工作的机构力量较为薄弱，难以满足高效履职的要求。

在经济欠发达地区的西部，问题尤为严重。

六是在社会法治意识方面，部分基层干部群众法治观念淡薄，做决策往往仅凭经验和个人想法，依法办事观念薄弱，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。

部分基层群众法律意识不强，学法尊法信法守法用法氛围不浓，依法维权意识缺乏，往往“信访不信法”。

七是在群众法治获得感层面，基层法律服务和法律援助体系不健全，未能有效满足群众的诉求。

法律服务进村庄、进社区、进校园、进企业、进单位的普惠性做得不够。法律服务供给不充分，服务产品不丰富，服务的整体性、系统性不强，服务质效不高。公共法律服务亟须由政府任务主导向民意需求导向、由粗放管理向精准服务、由被动服务向主动作为、由司法行政机关自我评价向群众评判转变。此外，基层群众自治制度仍存在一些缺陷和不足，基层民主治理难以真正实现。

三、新时代推进基层治理法治化的基本要求

中国特色社会主义进入了新时代，要充分发挥法治在基层社会治理中的作用，逐步实现基层依法治理，必须在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的前提下，在县乡村居各级推进严格执法、公正司法、全民守法，将各项工作纳入中国特色社会主义法治体系中。

（一）在党的领导下有序推进，保持正确的政治方向

党的报告重申“必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面”。要深刻认识到成立中央全面依法治国领导小组的重大意义，更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保法治建设沿着正确方向前行。党的领导示范作用在“枫桥经验”中得到了深化与验证，坚持党的领导是“枫桥经验”保持正确方向长足发展的政治保障，是发挥法治在基层社会治理中作用时必须坚持的原则和宗旨。

（二）围绕全面依法治国这个大局，反对各种形式的“保护主义”

基层依法治理应紧紧围绕“全面依法治国”的整体和大局，基层政府、组织、行业、部门都必须将局部工作和利益置于这个大局和整体利益之下。随着全面依法治国的推进，法治领域改革逐渐进入深水区，基层治理会遇到更多难啃的硬骨头，需要遵从中央顶层设计，整合基层各方面的资源力量，形成攻坚克难的合力。基层治理必须围绕全面依法治国的大局，自觉融入大局、服务大局、保障大局，反对一切形式的特殊化，反对一切形式的地方保护、行业保护和部门保护，反对立法、行政、司法过程中的地方利益、行业利益和部门利益导向。

（三）约束和规范公权力，增进人民福祉

基层政府必须严格落实“权力清单”“责任清单”“负面清单”制度;基层监察机关切实履行监察职能，依法对公职人员进行监督、调查和处置;基层法院、检察院依法独立公正行使审判权和检察权，运用法律机制抵制任何违法干预司法活动的要求。在强化对基层政府公权力行使的制约的同时，推动基层政府在增进人民福祉方面积极作为，以保障和改善民生为重点，加快形成均等化、普惠性、可持续的公共服务体系。

（四）鼓励公众参与，激发基层社会活力

基层民主自治是我国发展社会主义民主政治的重要内容，基层政府应为社会主体保留充分的自治空间，充分发挥村规民约、社区公约、行业协定等在日常治理中的积极作用。同时，深入推进政府信息公开，提高政务透明度，构建基层政府与民众之间良性顺畅的沟通机制，为民众参与公共决策和法治建设提供平台。近些年来，“枫桥经验”中新乡贤坚持德治、法治、自治“三治合一”的路径参与基层社会治理，既是对传统基层社会治理经验的推陈出新，反映了对基层精英和民众代表的尊重，也是激发基层社会活力、鼓励公众参与公共决策的良好范例。

（五）培育法治文化，树立法治信仰

法治文化是推进基层依法治理的灵魂。在枫桥地区，用文化或文学艺术的载体和形式进行宣教已经成为一个重要的日常治理实践。普法标语口号在此俯拾皆是，内容涉及对“枫桥经验”及其工作方法的整体阐释、枫桥派出所的职业道德要求、信访改造和帮教的经验、调解的要求等，用群众喜闻乐见的方式达到“送法下乡”、培养法治氛围、培育法治文化的目的。要加强法治宣传教育，在全社会树立“法治的信仰”，健全普法宣传教育机制，推进法治宣传教育的普遍化、常规化和制度化。

四、新时代推进基层治理法治化的路径选择

我们的执政党将依法治国作为治理国家的基本方略，是在总结治国经验教训基础上的正确抉择。法治国家建设是推进国家治理体系现代化的重要制度性保障和基本途径，而基层社会治理是国家治理的基础。基层安则天下安，基层善治则天下善治。我们应通过总结提炼基层实践探索中行之有效的好做法、好经验，实现基层社会治理制度化、规范化、法治化。

（一）发挥基层党组织的关键作用

“依靠群众、坚持党的领导的政治观;以人为本、仁爱的人本价值观;不断制度创新、尊重群众智慧的社会发展观”是“枫桥经验”的基本内容。其中，坚持党的领导被放在极其重要的位置。中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出要改善乡村治理机制，加强农村基层党的建设、健全基层民主制度、创新基层管理服务，为基层依法治理提供了路径方式。一是要充分发挥党在理论、政治、组织、制度等方面的优势，将基层党组织的资源转化为基层社会治理法治化的资源。二是要把抓基层、打基础摆在关键位置，引导基层党组织围绕基层法治建设确立工作的目标、内容、方式和机制。三是强化街道党工委和社区党组织对辖区内党建工作的领导和统筹协调。四是抓好农村基层党员干部理想信念教育、党的宗旨教育、廉政教育和法治教育。

（二）建立健全基层社会治理的法律法规体系

“枫桥经验”对法治的遵从不仅体现在对以国家强制力为后盾的国家制定法

（“硬法”）的遵守上，而且体现在对“软法”的重视上。枫桥通过乡规民约

（村规民约）这类群众内部高度认可的软法治理方式促进了基层社会自治、法治、德治三者相融合，无论实体法还是程序法都取得了卓越的成就。要建立健全基层社会治理的法律法规体系，应从三方面着眼:一是完善基层社会治理法律法规。健全和完善基层社会领域法制体系，形成配套完备的基层社会治理制度体系。按照《立法法》规定的法定权限和程序，制定和修改基层社会治理法律法规。二是加强重点领域

（例如土地流转、征收补偿等）的立法，准确回应地方治理的规则需求，提高立法的水平和质量，增强地方立法的针对性和实用性。三是充分发挥村规民约在基层治理中的积极作用。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调指出，要发挥市民公约、乡规民约、村规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用;党的报告指出，要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。要结合当地实际情况制定村规民约、自治章程、议事决策规则、居民公约等，创新乡村治理的有效载体，有效引导基层民主法治建设，增强村民遵法守法意识。

（三）健全基层社会治理科学决策体系

在决策机制方面，枫桥镇创新了村（居）民公益社会事务“五议一创”机制

（“五议”是指村“两委”负责人建议、村党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，“一创”是指民主法治村创建），建立健全了“三上三下”民主决策程序

（“三上三下”是指“一上一下”征集议题、“二上二下”酝酿论证、“三上三下”审议决定），保障村

（居）民对村级事务的知情权、参与权、表达权和监督权，提高了村

（居）民自我教育、自我管理、自我监督、自我服务水平。要健全基层社会治理科学决策体系，一是要建立政府公共决策机构，将其作为基层党委政府的辅助决策和社情民意收集机构，由基层党委政府直接领导，为党委政府的决策提供专业参考意见;二是要深化政务公开，完善各领域、各部门的办事公开程序，推进群众普遍关心、涉及群众切身利益的基层政务、行政机关内部事务公开，建立重大事项、重点工程项目决策征询公开制度。

（四）建立健全基层社会治理监督体系

要运用法律监督、民主监督、舆论监督等多种手段，构建全方位监督网络，形成监督合力。建立和完善基层监察体系，畅通社会监督渠道，加强对政府内部权力的制约，形成权力运行监督体系;强化民主监督的职能，充分发挥人大、政协、各民主党派、人民团体和各类群众团体的监督作用，推进民主监督的规范化和制度化;加强群众舆论监督，支持新闻媒体监督，增强监督合力和实效。

（五）加强基层法治机构和法治队伍建设

枫桥地区一向重视基层法治队伍的建设，充分挖掘和发挥中国特色社会主义制度体制的政治优势、组织体系优势、人民群众创新能力优势的资源，有效整合村（居）委员会基层组织、民间社会组织、民营企业等多元力量，创设综合治理工作中心，积极引导社会组织和社区群众参与社会治理，为推进社会治理社会化提供了坚实的组织保障。在新时期，要解决法治机构设置不完善、法治机构队伍不稳定和人员配备不足、法治工作物质装备和经费保障机制不健全等问题，努力提高基层法治机构工作能力，要从以下几个方面着手:一是建立基层大法治网络。横向整合县一级公检法司力量，纵向在县乡村建立综合综治工作机构，构建县乡村三级联动的法治网络。二是加强基层社区网格化管理和治保网络建设，加快形成以社区党组织为核心、社区自治组织为主体、各类中介组织充分发挥作用的新型社区组织机构。三是建立健全将人、财、物更多投放到基层的长效机制，确保资源下沉到基层。四是人员编制要向基层一线倾斜，加强和充实基层法治队伍力量，同时提高基层法治队伍整体素质、能力和水平。

（六）建立力量下沉的法治工作机制

枫桥在55年的治理实践中总结出的“立足基层组织，整合力量资源，就地化解矛盾，保障民生民安”的“枫桥经验”，对于我国目前推进基层依法治理具有非常重要的借鉴意义。针对我国基层法治资源比较匾乏的现实，要推动法治工作重心下移到基层、力量下沉到基层，要强化乡村司法所、人民调解站等基层法治单位建设，探索整合基层法治力量的体制机制，健全基层社会稳定风险评估机制，从源头上预防和减少社会矛盾发生。同时要把源头治理、动态管理、应急处置结合起来，完善矛盾纠纷排查、预警、化解、处置机制，变事后处置为事前预防，变治标管理为治本管理，努力掌握预防化解社会矛盾的主动权。

（七）健全基层矛盾调处化解工作机制

枫桥构筑了纵横交叉的防控网络系统，预防和打击违法犯罪活动并举;创建了矛盾分立调解法，根据不同的类型予以区别对待;建立了协调联动的矛盾纠纷多元化解机制，实现了由单一调解向多元化解调解转型升级。借鉴“枫桥经验”，健全基层矛盾调处化解工作机制，一是要建立健全矛盾化解机制，整合政法、综治、维稳、司法行政等力量，完善基层矛盾排查调处化解机制。及时化解社会矛盾，有效解决群众诉求及困难，确保“小事不出村居、大事不出乡镇社区、难事不出县区、矛盾不上交”。二是要深化联动工作机制，做到人民调解与司法调解的联动、人民调解与治安行政调解的联动、人民调解与其他行政调解的联动，积极探索人民调解与刑事和解联动工作机制。三是引导社会力量参与社会矛盾的化解，促进社会和谐。

（八）推进公众有序参与

“枫桥经验”作为一种多元、动态、开放的治理模式，有着丰富的民主、参与和协商的内涵。可以说，“枫桥经验”历经55年仍生机勃勃，其核心动力就在于人民群众的创造。“枫桥经验”表明了“以人为本”的宗旨，引导社会组织加强自身建设、积极参与社会治理。党的十八届四中全会决定强调指出:要推进多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。党的报告就加强和创新社会治理提出了一系列新思想新理念新战略，明确提出打造共建共治共享社会治理格局，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。具体而言，要推动公众有序参与:一是基层政府要深化信息公开。信息公开是公众参与的前提，公众了解政府公共决策信息才能有效参与决策。二是拓宽公众的参与渠道，包括制度化的参与和非制度化的参与。三是加强公众参与的有效互动。公众参与是为了影响政策的制定和调整，以使公共政策更为科学，体现多数人的意志并保障多数人的利益。参与效果的提升需要政府和公众的共同努力，政府要尊重、依靠民众;公众则要发挥主体性，认真准备、积极参与。

（九）健全基层社会治理考核评价体系

一是建立科学的考评指标体系。

通过改进考评方式，健全考评机制，提高依法行政的能力和水平。二是完善基层干部年终述职考核制度。将基层领导干部学法、用法、守法情况列为日常考核评价和年度考核的重要内容，把依法执政、依法行政、依法办事的能力水平和个人遵守党纪国法的情况纳入述职内容，将考核结果作为干部奖励惩处、提拔任用的重要依据。三是坚持对滥政乱政行为问责。依据《公务员法》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》等法律法规，对于发生责任事故或违法行政案件的，严肃追究相关人员责任。

（十）依托“互联网+”推进基层依法治理

基层社会治理对策篇10

作为一种社会研究理论， 底层研究兴起于二十世纪七八十年代的印度史研究。一九八二年，由古哈(Ranajit Guha)、查特吉(Partha Chatterjee)、哈蒂曼(David Hardiman)等六位研究南亚历史的历史学家撰写的《底层研究》第一卷，提出了这个研究命题. 这些学者的基本学术立场，主要是确立了一种批判精英主义、强调“自主的”(autonomous)底层意识的历史观，以这种历史观为指导，他们致力于探索一套通过对文本进行批判分析、考察底层政治的研究方法。

我个人认为，“底层研究”的贡献，并不在于他们发现了一种新的研究对象，或者说并不是因为他们认为要重视研究底层，而是因为，他们倡导了一种社会研究的新价值，在研究的理论方法上，主张一种新的研究视角，或者说新的研究策略.这种研究策略的特点，目的在于抵制“精英主义历史观”(elitist historiography)，或者解构精英主义的研究方法和理论。早期底层研究学者通过对殖民地时期印度农民起义过程和结果的历史分析，批判两种类型的“精英主义”理论，即殖民主义者的精英主义和民族主义者的精英主义。殖民主义精英主义认为，印度的大众是被精英们欺骗到反殖民运动中去的，因为精英们利用亲属关系或保护关系等原始的社会联结方式，怂恿民众参与反殖民运动；民族主义精英主义认为，底层阶级的政治意识是在民族主义领导人的理念和激发之下才觉醒的。这些解释遭到了《底层研究》历史学家们的反驳，他们指出，在很多时候，不管民族主义的领导人如何努力，印度的底层阶级仍然拒绝参与政治，或者参与后又退出。古哈强调，底层政治意识既不是起源于精英政治，也不是依赖于精英政治，而是建立在“自主的”底层意识基础上，是一种的独特的底层政治。他们认为，精英主义历史观关于统治与被统治的权力从属关系的分析，忽略了被压迫阶级自身独特的政治。精英历史学家在描述农民起义时，常常无意识地把底层政治的事实塞进精英意识的理性框架中，使底层行动在这种框架中易于被理解。因而，底层阶级的自主历史在这种历史观中完全被丢弃了。在基本研究方法上，这些底层研究学者站在起义农民的立场，阅读那些对立的官方机构关于农民起义的报告，从农民抵抗日常的奴役、剥削的斗争中寻找自主意识的证据。

底层研究学者的具体主张在不同时期也有所变化，前期，比较强调将精英政治与底层政治完全区别开来，并通过历史分析提出了底层政治的“自主性”。到了后期，底层研究学者关于底层“自主性”的论断似乎有所转变。查特吉提出，精英政治与底层政治在印度“霸权的”(hegemonic)民族现代化进程和无数“碎片化的”(fragmented)反抗中可以理解为“互为条件”(mutually conditioned)。底层被理解为是通过精英们的统治话语而建构的。 因为底层往往处于官方历史文本中十分有限的位置，他们的表述也是碎片化的、不连续的。 古哈本人非常鼓励和赞同底层研究的多样性。在研究方法上，初期阶段的底层研究从历史文本中挖掘有关底层政治的证据，后来则强调应该重视口述方法，尤其是将这一方法运用于殖民地、后殖民地时期的妇女研究。可以说，底层研究后期在研究领域上的延伸，以及在研究方法上的多样性，为重新思考民主的政治进程和国家的政治结构提供了新的思路。

观察1949年以来的中国政治研究，其实也显著地存在着“精英主义”意识形态。 在印度，底层研究学者们批评官方文本用一种精英主义的理性框架来解释底层农民起义，从而忽略了“自主的”底层意识，以及建构其上的独特的底层政治.在中国，这种情况也是存在的，主要表现为“精英主义”意识形态在解释历史时，常常遮蔽了关于社会运动、民主政治等方面的真实情况和本质原因。底层研究中批判性地分析文本的方法，无疑值得用于对中国历史问题的研究和解释。印度的底层研究学者们自始自终将农民视为最具“底层性”的阶级，站在农民的立场来考察统治和从属关系，展示了农民在印度向资本主义社会转型过程中的独特贡献。本人认为， 中国社会虽然没有经历印度那样长时期的殖民统治，但无论历史上中国农民的受压迫程度，还是当代中国农民所处的边缘化状况，都基本上符合有关“底层性”的界定。现在，对于中国社会经济领域的市场化转型，人们在很大程度上已经形成了共识：转型基本上是成功的，市场已经形成并且正在走向成熟。但是，对于中国政治领域的转型，即民主政治的发展却是有争议的。底层研究学派所提供的政治分析框架，可能对我们研究中国基层民主、公民参与等政治过程有重要启发。

作为社会观察方法的原则，“底层研究”给予普通民众在社会政治变迁过程中以新的定位，或者说，是给予最基层普通民众在政治过程中的“自主性”以应有重视。在中国的社会研究中，底层社会研究需要特别值得关注。所以这样说，是因为从1949年以来中国社会研究传统来看，人们对于底层人群和底层社会的重视是不够的。长期以来，不论在中国政治传统中，还是在西方学术传统中，底层群众的政治意识、政治表达、政治作用的自主性，其实是受到忽略的。不仅在传统政治理念中，帝王将相成被解释为历史的决定者，而且，即便在新中国建立以来的主流意识形态中，政治精英的作用也被大大地神化夸张了。虽然，在意识形态说教中，“群众是真正的英雄’”、“人民是历史的创造者”等口号很响亮，但是，在实际的政治运行过程中，底层群众的地位是受到压抑和扭曲的. 再近些看，即便是关于社会变革的解释，也在一定程度上夸大了政治精英的作用。考察近半个世纪的西方中国政治研究，特别是较早些的中国政治研究，也可以发现类似的问题。这些研究在分析中国政治社会变迁的时候，比较多的是集中注意力于上层的权力倾轧角逐，很多情况下将中国政治作为宫廷政治来看待。当然，我们不否认有宫廷政治的特征，但是，用这样的视角看问题来解释中国的政治经济发展，是相当苍白的。这样的研究忽略了基层民众的重要作用，而中国政治社会生活的基本面貌在根本上是由民众决定的。这种研究所存在的偏差，在上个世纪九十年代初期就被海外华人学者注意到，并将其概括为中国政治研究的还原主义（reductionism）。这种还原主义研究思路，将政体简化为政权，将政权简化为中央政府，将中央政府简化为上层领导人。在这样的研究中，基层社会和普通民众往往被看作上层国家的附属品，但是， 这并不意味着基层社会和普通民众在中国社会政治舞台上无足轻重。相反，作为上层社会或者说精英群体的另一方面，他们从来停止过对于上层和精英的反作用反制约。基层民众在中国政治过程中，总是这样那样的方式顽强地表达地自己的意愿和选择，虽然有时候是以扭曲的方式，而且，这种表达已经越来越有力量。改革以来三十年的政治经济变化，比以往任何时候都说明了这种表达的巨大作用。或者说，基层民众也在塑造和规定着中国的社会政治进程，而且这种规定和塑造比以往任何时候都更加有力量，更加有效果。正是从这个意义上，本人认为在中国政治社会研究领域，需要推进“低层研究”的方法和策略。

从上个世纪五十年代开始，国家意识形态的强势就显著地遮蔽了底层社会的真实声音，在政治主流和社会生活之间制造了一定程度的割裂，而且这种割裂长达二十多年。突出地发生在农民与土地集体化的关系问题上。当全国解放后，土地改革完成，领导人认为，这个时候，农民最需要的是“合作化”“集体化”，这是社会主义建设的方向。于是，推出了明显激进的合作化政策。在这种情势下，社会科学有关研究失去了自主性，沦变为激进政策的解释者和应声筒。检索那个年代关于农业合作化的研究，占绝对统治地位的是对这种精英意识形态的附和。在这些研究中，我们看到的是农民欢天喜地迎接合作化的表述，是合作化以后农村蓬勃发展的解释。而在真实的生活层面，集体化浪潮以后出现的社会紧张，不同程度的经济衰退，农民不同人群对于合作化的不同态度和行为，则被完全掩盖了。本文在这里想说的是，如果在这样的情况下，研究者能够秉持底层研究的价值和视角，或者说，研究者能从农民的真实态度出发，底层社会的声音能够在上层充分释放，那么，不仅这样的研究成果本身具有很高的学术价值，而且，也能够促进政府政策及时调整。因为，从底层角度做出的观察研究，可以真实地做出政策反馈，并一定程度上制约甚至校正激进的农村政策。

现在，在市场经济发展过程中，经济结构和社会结构迅速分化，中国社会的基础发生深刻变迁. 不同类型的社会群体正在形成，各类底层社会群体的生活形态、利益诉求和政治愿望也在生长变化。从社会利益整合的角度看，要建立和谐的社会关系，理顺利益结构，必须对于底层社会有比较清楚准确的把握。在这个过程中，不能简单地从既有的理论出发，不能套用西方理论，也不能用意识形态化的方式和视角。比如，民工问题，虽然与西方国家的基层劳工有一定共同性，但是，中国的底层民工作为一个庞大的群体，本身有独特的历史背景和制度属性，形态和诉求非常复杂，对于中国社会的影响是多方面的，有些时候甚至是微妙的。认识和把握民工群体的复杂状态，底层研究的理念、方法非常有用。又比如，选举在中国乡村的推进，引发了基层社会和政治生活的巨大变化，引起了农民政治行为和心理的变化。在认识把握这些变化的时候 ，虽然西方民主理论总结的一些规律有启发帮助，但是，显然中国的现实比已有理论概括复杂得多，而对于政治领导集团来说，为了更好地引导和掌控基层民主化进程，保障健康的基层政治发展，也需要准确地把握理解这种变化中的基层政治现实。可以说，”底层研究” 的策略方法在政策咨询研究也值得借鉴。

现在，中国社会研究的重要挑战是，在意识形态的影响下， 政治化的话语往往往往掩盖了复杂生猛的社会现实。意识形态主导下的诸多话语，空泛、虚妄、浮华，严重脱离社会生活。充斥在报纸电视上的这些话语，与基层社会生活真实状态严重脱节。这些话语往往非常流行，在不少场合也显得很重要，甚至属于必说必听，但是，说者不究其意，听者不解其意，其实只是出于特定的需要.这种语言的二元化，说明了政治生活还存在一些不正常情况。改变这种情况需要依靠多方面力量，包括自上而下的力量，如宏观的政治氛围和社会经济体制变革，也包括自下而上的力量，如微观领域的变迁，特别是底层力量的崛起，底层话语对于精英话语的制约抗衡等。在这种时代需要之下，“底层研究“的理论方法也许更加值得关注.

参考文献：

Chatterjee， Partha. 1983. “Peasants， Politics and Historiography: A Response” Social Scientists. Vol. 11， No.5. pp58-65.

Chatterjee， Partha. 1985. “Modes of Power: Some Clarifications” Social Scientists. Vol. 13， No.2. pp53-60.

Chatterjee， Partha. 1998. “Beyond the Nation? Or Within?” Social Text. No.56. pp57-69.