公共管理与政策评论范文

导语：如何才能写好一篇公共管理与政策评论，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

 

公共管理运用经济、政治、管理、法律等方式，完善政府的管理能力，提高公共服务品质和政府绩效，从而为公众带来福利和公共利益。它能够源源不断为社会大众带来利益，社会是一个充满着矛盾和麻烦的共同体，面对这层出不穷的事务才体现出公共管理的价值，并能采取方法解决而推动社会更好的发展。当出现无竞争、不公平、内在性的一些无法客服解决的困境时，我们需要做出抉择尽快解决困境找出出路完善公共管理。

 

一、公共管理的概述及意义

 

“新公共管理”这一理论在全球范围内引起了热烈的争议，胡德也被成为“执着的评论家”。很多学者也对新公共管理进行了一翻评论，有人评论：新公共管理的出现是公共管理部门中的一种全新体系。有的学者认为：企业家征服模式是一场不可避免的转变，他不是一时流行的风尚，而是使全世界都有了一定程度上的变革;也出现了很多认为公共管理超出了传统官僚制而形成一种新的全球模式。公共管理是一门对管理学、经济学、政治学、社会学等多学科原理概念和方法来探讨研究公共组织特别是政府组织的管理活动以及规律的学科体系。公共管理是通过公共组织所提供的公共物品和服务进行的活动，公共管理关注的不是办理步骤、程序及按照管理人员所提示的办法以及内部取向，而是进一步注重最终的结果以及对结果所获得的个人义务和责任。可以理解为公共管理的研究范围。公共管理不仅研究政府机关特别是行政官僚，而且把研究范围扩大到非营利组织及私人部门的公共方面。公共管理的意义是公共组织对社会公共事务进行的管理。因为平时公共事务繁琐庞杂，公共事务包括国家公共事务、社会公共事务和政府公共事务，所以，尽量把各种公共管理归结到国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。就是国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理这强大的三者共同组成了一个巨大的有机统一的公共管理模式。我们不但要从其本性去认清它们的差异，还要从共性去概括三者的同一性，用共性与本性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。公共管理有着多元的有社会公共组织和其他组织的两大主题，用全速扩大的社会公共事务为客体，使社会和个人公共利益得以体现，不断的协调和促进社会能够和谐发展，这是我们公共管理对社会以及大众的重要责任和义务。

 

二、公共管理所面临的困难

 

(一)市场化管理的经济压力。

 

我国公共管理受到市场经济体制的财政压力，每年我国用于公共事业建设、事业基础设施、百姓医疗、公共服务等支出要远远高出一万亿元，外国也比比皆是，这也堪称是一种全球性的问题。

 

(二)制度和观念的制约。

 

我国的公共管理制度还不是特别健全尚未达到公平、公正，一些投标招标等工作也没有严格的管理，不能做到公共服务和管理建设的初衷，反而会迫使形成公共产品质量出现问题，价格不合理等现象，在强化公共管理制度需要意识到我国公共管理与公共服务制度的现状。也有很多人想改变这种观念状态，但是也会阻碍其发展，导致对政府产生一些质疑和不满，所以，公共事业服务在一定意义上的制约还是需要得到大众的关注。

 

(三)治理体系带来的困境。

 

与民营部门相比，政府部门属于一种比较安稳的工作机构，没有严格的管理，由于这样的制度我国需要倡导提高政府公务人员的素质和内涵，所以精兵简政这一政策在过去比较流行，但从中也往往忽视了对工作人员素质的提高，需要对公共管理的进一步创新。不仅有对行政机构的改革，还需要补充制度完善公务员专业具备知识、尽的责任和义务做到尽职尽责、忠于职守自己的岗位，了解自己职位的意义并且时刻铭记为人民服务的理念，不断提高自我，关心百姓和国家利益。

 

三、公共管理改革的出路

 

(一)公共管理与公共服务市场化并重。

 

对公共管理进行管理是存在一定难度的，需借鉴欧洲公共管理的成功之路，共同关注公共管理和公共服务市场化的实践，根据我国的根本国情并利用前辈的经验和外国的实践教训来指导公共管理体系和公共管理职能的应用，采用一定的方法把理论性的方法应用到实践当中，公共管理者要冷静的思考，避免急于求成而事半功倍，应该在各界提供一定的支持和帮助，投入大量的经历对改革中遇到的困难进行处理，使公共服务更好、更方便的服务于大众，不图于改革速度快，只在于公共管理能够稳定健康长期的发展。

 

(二)提升对公共管理的现代技术。

 

做好公共管理就要保持技术方法的使用，应急管理技术、法治民主管理体系、科学决策技术等创新技术管理，这些更新不断的制度模式为公共管理技术提供着保障，所以，要加强对其不断的创新和利用，改变过去陈旧的想法更新思路拓展新鲜事物，是公共管理引入到另一种管理模式，摒弃旧习俗实现新想法，关联各行各业高新技术共同创造新公共管理的天空。

 

(三)实现公共管理生态环境的和谐发展。

 

如要使这个大社会可持续发展需要注意社会公众的积极参与和配合，如早在西方的新社会运动、社区控制运动等，这些运动都是在现代社会的构建下完成的，这种公众互动的方式也是一种公共管理的体现。需要公共管理者与大众之间协作共同达成最终目标，同时双方保障资源共享保持必要的沟通，有争议就通过双方谈判和协商，公平公开的化解矛盾，得以达到可持续化的公共管理发展。

 

通过对公共管理遇到困境和矛盾的分析和解决办法，有望找到相应的出路，公共管理为我们提供了众多公共利益，虽然还有一些不足之处还需要更正，但公共管理者也在不断的努力为大众创造更多的利益。通过公共管理不断的进步和付出，终有一天也将会走出困境找到出路，对公共管理的研究和探讨有重大的理论和实际意义。

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关键词 应用型二本院校 公共管理类 案例教学

基金项目：本文系甘肃省教育科学规划课题《应用型二本院校公共管理类课程教学方法研究》阶段性研究成果。

作者简介：李涛，陇东学院副教授，主要从事公共管理理论及公共管理教学方法研究；毛粉兰，陇东学院教授，主要从事经济学教学及研究工作。

一、应用型二本院校公共管理学科的特征

应用型二本院校指以应用型为办学定位的、录取批次放在第二批的大学本科院校。应用型二本院校主要区别与综合性、研究性大学，以培养学生的实际应用和操作能力为主要目的，主要培养学生的实际动手能力和职业技能，所以说应用型二本院校应该在教学方法上进行改革，逐步降低传统课堂讲授法在教学中的比重。课堂教学是大学教学的主阵地，因此教学方法改革是培养应用型人才的重要环节和步骤。

公共管理学科是一门综合性的应用性学科，公共管理类课程主要包括公共管理学、公共政策学、公共部门人力资源管理、公共经济学、政治学、公共行政学、公共部门决策理论与方法等课程。公共管理是以政府组织为主体的公共组织，运用公共权力，整合社会资源，为实现公共利益对社会事务进行管理活动的总称。所以说公共管理是基于公共管理实践和管理经验所形成的管理方法和管理技术；公共管理学科试图通过公共管理问题的理论与实证研究，尤其是对公共管理问题的实证研究，找到公共管理活动的普遍规律，来解决公共管理中的实际问题，因此公共管理强调以问题为导向。公共管理学的学科特性决定了只局限于知识传授、理论讲解“满堂灌”现象和单一的教学方法，以及理论脱离实际和缺乏科学的情景性、实战性、现场性等，不能胜任公共管理教学。公共管理的学科特性决定了公共管理类人才的培养必须坚持知识传授、价值引导和能力提升的“三位一体”的培养目标。通过对公共管理学科的特性分析，可以看出应用型二本院校公共管理学科的教学方法应该突破单一的课堂教学方法，逐步采用多元的教学方法，如案例教学法、情景模拟法、专题讨论法等。

二、应用型二本院校公共管理学科案例教学法实施方法与步骤

在公共管理教学过程中，案例教学分为两个层次：第一个层次是运用实际的例子、案例材料帮助学生理解公共管理的相关概念、原理。在这个层次上运用案例教学，主要是通过案例材料加深同学们对公共管理概念、原理的理解。

三、应用型二本院校公共管理学科案例教学的价值和意义

公共管理类课程案例教学对于培养学生职业能力，激发学生的学习兴趣，提高学生分析问题和解决问题的能力等都有重要的意义。

（一）有利于建立理论与实践的纽带，激发学生的学习兴趣

在应用型二本院校的教学中，讲授法教学占很大比重，部分老师在课堂教学中，采用“填鸭式”的教学方法，主要以理论讲解为主，学生主要学习理论知识，对知识的应用能力不强，应用知识解决实际问题的机会很少，学生被动的接受知识。但案例教学主要是应用知识解决实际生活中的公共管理问题，所以说案例教学可以培养学生的创造性思维，在案例讨论中，能够激发学生对知识探究的热情，提出关于案例问题的具有个人独特见解的解决对策。所以说案例教学能够激发学生的学习热情和学习创造力。

（二）有利于逐步提高学生分析问题和解决问题的能力

案例教学主要目的是解决公共管理中的实际案例，案例教学主要通过分组动员、小组讨论，讨论汇报、小结等环节，主要锻炼了学生的沟通能力、交流能力以及语言表达能力，同时也不断提高了学生的分析问题和解决问题的能力，提高了学生应用知识解决实际生活中的公共管理问题，将自己所学的知识内化为对知识的体会。案例教学为学生提供了公共管理的模拟情境，训练学生能够在课堂短时间的学习中，在信息不充分的条件下，靠批评性思维技巧和能力来提出自己的观点。③所以说案例教学对学生专业能力的提升具有重要的价值。 （三）案例教学有利于培养和提高学生在公共管理活动中的管理能力

管理能力是公共管理类专业学生必须具备的专业能力，而实际管理能力的培养仅靠课堂理论传授是不能实现的，而公共管理类课程案例教学为大学生提供了丰富的、真实的公共管理实例，在案例教学中，通过对案例的学习、分析和案例中设置问题的解决，培养了学生的创造性思维，同时学习了如何应用公用管理的原理解决案例中的公共管理问题，即如何通过组织、沟通、协调、激励来完成管理的目标，如何配置人力资源，最大限度的调动组织员工的积极性等。

四、应用型二本院校公共管理学科案例教学存在的问题

由于大部分在应用型二本院校，传统教学方式占很大的比重，案例教学没有被大面积推广，所以说案例教学在应用型二本院校的有效应用还存在一定的障碍。

（一）适合应用性二本院校教学的高质量的案例素材较少

由于我国公共管理学科的教学和研究尚处于初步发展阶段，大部分教材都是翻译或引进国外的比较有声誉的教材。所以在大多数案例素材都来自国外发生的事件以及以此事件为基础所形成的案例。由于过别的差异、国情及文化传统不同 ，所以大学生很难从国外的案例来明白其中的道理，也很难进行角色模拟，提出的解决问题的对策也不具有很强的针对性。由此可见我国缺乏高质量的本土化案例素材，严重制约了应用型二本院校公共管理案例教学的推广。

（二）典型案例陈旧，缺乏实效性

在公共管理案例教学中，我国的大部分教学案例较为陈旧，如在公共政策学中，课本上的教学案例较为陈旧，部分案例都是十年前发生的真实事件。国内出版的公共政策方面的案例选编，大都缺乏一定的实效性，部分案例比价陈旧，篇幅过长，针对性不强，没有充分考虑到所用案例与学习者之间的相关度。部分案例情节和知识背景过于复杂，涉及知识点较多，由于学习者知识储备不足，面对案例无处下手，逐步对案例及案例教学丧失兴趣，因此不能真正达到案例教学的效果。

（三）部分教师长期热衷于讲授式教学，不胜任案例教学

案例教学对老师的要求较高，老师课前要认真备课，选择、编写符合教学内容的案例，又要制作相关的案例视频或动漫。在课堂教学中，教师既要组织课堂教学，又要对案例进行分析，对各小组的回答进行较为准确的点评，提出解决问题的对策。在应用型二本院校，大部分公共管理学科的老师比较重视讲授式教学方法，从事案例教学的能力不强。对案例的分析、讲解不到位，驾驭课堂的能力不强，影响到案例教学的实际效果。

五、提高应用型二本院校公共管理学科案例教学效果的措施

（一）尊重公共管理学科特征，树立案例教学的理念

按照公共管理学科教育的经验和惯例，以问题和案例为基本导向，展开课堂讲授、研讨、模拟训练、案例分析以及社会实习，构成了其教育和培养方式的基本特色。④由于公共管理学科具有较强的实践性、应用性，要使大学生更好的掌握公共管理知识，增强知识的应用能力和专业技能，应用性二本院校老师首先应该遵循公共管理的学科特征和学科本身的规律，树立案例教学理念，重视案例教学的作用，不断进行案例研究，不断提高学生的专业技能和实践能力。

（二）建设应用型二本院校公共管理教学案例库

美国大学非常重视案例教学和案例教学库的建设，如哈佛大学的肯尼迪政府学院就搜集了1300多个教学案例，供学生在学习期间使用⑤。要建立案例库和数据库，作为高校老师，首先要处理好高校与地方政府组织以及其他非政府组织的关系，获得更多的关于政府公共管理的第一手资料，为编写高质量的案例提供丰富的素材；其次要把有丰富案例教学经验的老师组织起来，成立案例编写组，专门负责公共管理教学的案例编写工作；最后应该借鉴国外一些比较典型、符合应用型二本院校实际教学需要的公共管理的案例，组织专门老师负责编写、整理公共管理教学案例，制作影像资料或视频资料。

（三）加大应用型二本院校师资培训力度，逐步推动教师队伍转型

要想逐步扩大案例教学在应用型二本院校教学中的比重，提高案例教学的质量，最关键的因素是教师。案例教学模式要求教师思考如何将学生培养成适应职业和公共生活的需要的职业人。教师在这种模式下更可能是一个导演、主持人、编剧、评论家，甚至制片人或者好观众。⑥因此首先应使教师逐步转变教学理念，重视案例教学在学生能力提升和素质形成方面的要作用。教师应逐步改变传统的教学思维方式，在课堂教学中大量使用案例教学。要想进一步提高案例教学的质量，应该加大师资培训的力度，鼓励应用型二本院校老师到国内重点高校学习、进修、参加学术研讨会，不断提高案例教学的水平。如果条件允许，积极鼓励教师到国外学习，研究案例教学。

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关键词：新农村；经济建设；公共管理

一、新农村经济建设中公共管理存在的问题

新农村经济建设并非孤立实现，经济建设的水平受到各种公共管理方面的制约，包括农村的文化建设，法制健全程度和公共财政对农村的公共事业投入等方面。目前，我国在公共管理方面还存在较多问题，制约着新农村经济建设的发展。

(一)农村基层政府职能不明确

建设社会主义新农村是我国现代化发展的重大任务，新农村经济建设和发展要依赖于党和政府的积极扶持和引导。在我国个别地区，政府部门职能不完善，职能划分不明确，进而使我国部分农村基层政府职能定位与管理上无法适应我国经济建设的发展。

(二)农村公共管理投入较少

我国大部分农村在公共管理方面缺少必要的投入，大部分资金投入集中在建设农村基层设施建设上，如电网、交通、水利等，在解决民生方面投入的比例偏低，无法从生活上带来更多的转变，这与公共事业管理的扶贫职能相违背。

(三)农村公共管理中法律法规执行不完善

我国农村在经济发展中存在多元化的特点，在多元化发展政策和农业发展政策产生碰撞中，法律法规的解决途径常常被忽视。因此，在许多农村基层，行政指令替代法律法规的情况时有发生，促使农村基层法规执行力降低的同时，也降低了公共管理在基层群众中的公信力。

二、新农村经济建设中加强公共管理的策略

(一)通过农村基层政府职能的完善，加强农村公共管理

农村基层干部在农民群众的公信力十分重要，基层干部都是通过民主选举选拔上来具有号召力和创新力，能够带动农村百姓发家致富的典范，要切实为百姓生活水平提高想办法、做贡献。上海金山区的发展给全国农村基层政府做出了表率。上海经济建设发展比较早，上海金山区政府抓住了时展的脉搏，通过对本区产业的整合。对所辖地区农业进行了精确地定位，推出一整套相应政策和实施策略，立足农业、发展农业，打造精品农业、精致农业。通过政府的号召力和整体协调能力实现“以小博大”，利用本区狭小资源空间，大力发展“优质稻米、绿色蔬菜、名优瓜果、特种养殖”，通过政府职能改善原有的农业生产经营模式，创造农业生产高端路线。截至2018年，金山区打造了“一葡二桃三莓四瓜”十大核心品牌。可见，基层政府职能不仅在于管，更加在于理。能够深入挖掘地区优势，想办法办实事，把地区农业引上良性发展的道路，利用地区优势促进农民生活水平的提高。同时提高公共管理的公信力。

(二)实现农村多元化与公共管理的良性循环

我国农村公共事业的发展受到资金投入方面的限制。我国在以往的经济政策中更加倾向于城市化建设，重点发展工业和商业。如今，我国城市化建设发展的速度已经将农业远远抛到了后面，加大对农村公共管理投入，实现农村经济多元化发展已经是建设新农村重要途径。上海金山区在1997年与中国石化总公司上海金山实业公司联合建政，实现了以农业为基础，工业作为第二产业的工农业结合的模式。同时，上海金山区农业农村委员会还加强对“三农”工作的统筹，将公共财政向“三农”倾斜，实现了金山区农业的多元化发展。在农业发展的基础上，发展农村产品加工，用工业发展的理念发展农业，使传统的农业养殖变成了生产和加工。此外，金山区大力发展休闲农业、观光农业，是农业和旅游相结合，与文化产业相结合，与体育产业相结合，实现了农业发展的多样性，提高了金山区农业在全国农业发展中的龙头地位，促使金山区资金投入逐渐向农业方向靠拢，在金山区经济建设中，提高了农业的经济地位。农村多元化发展必然会带动公共管理的发展。同时，公共管理服务也会对农业多元化发展带来更多的商机，上海农业发展模式为我国农业树立了典范。

(三)实现法治建设与公共管理发展的良性循环

通过发展农村公共管理，实现农村法制化建设是确保农村经济有序发展的重要手段。没有公平的竞争秩序，没有良好的投资和发展环境，仅仅依赖于农民自发行为或政府投入只能是杯水车薪。上海金山区新义村通过镇政府的引领下，通过公共财政和非政府组织相结合，大力发展法制化建设，倡导村民自觉知法守法。在村子的主干道设立法制宣传栏，村部张贴亲政廉政格言。不仅如此，新义村建设公共法律服务室，解决村内的纠纷，维护村民合法权益。通过律师的深度参与，制定村规民约的修订，对村规民约的各项条款逐条进行合法性审核，将法治思维融入到了农村的管理中，为村民解决法律上的“随后一公里”的问题。通过法治思维建设起来的新义村，创造了良好的投资氛围，扩大了对外来资金的吸引力。天域集团与金山镇政府共同参与，共同打造“天域新义园”综合体项目，大型企业集团资金的注入，让新义村换发了活力，实现了现代农业、休闲旅游、田园社区为一体的新型乡村振兴模式。2017年实现了农民人均可支配收入2.6万元。基层政府部门通过公共管理职能，带动农村法制化建设，创建农村良好的社会秩序，吸引外来资金注入，带动农村经济发展，实现农民收入的增加和农村生活水平的提高，进而促进农村公共管理水平的提升，实现经济发展和公共管理的良性循环。

(四)加大农村教育投入，促进公共管理发展

我国大部分农村人员流失严重，很多村落中只有老人居住，很少能见到年轻人和学龄儿童，这主要基于农村百姓对教育的重视程度有所提高，为了能够给孩子创造出良好受教育机会，不让孩子输在起跑线上，年轻的夫妇带着孩子投奔更好的学区，这是造成农村人员流失的重要原因之一，给农村经济发展带来了很大的负面影响。上海在发展农业的同时，加大公共财政在农民子女教育方面的投入，解决农民的后顾之忧，将农村教育的提高作为农村的意向重点任务来抓，市领导曾多次下乡到农村学校，亲自看望农村小学的学习条件，鼓励农村教师创设公平优质的教育环境，促进农村教育的振兴。同时，上海市推出了关于外来务工人员子女教育的一系列方案，解决在上海务工人员孩子的教育问题，为他们解决后顾之忧。上海拥有大量的外来人口，这些人员在上海各行各业中发挥重要的作用。金山区以农业为主，外来务工人员填补了农村人口向城市流动带来的不足，为上海农业注入了强心剂。解决好外来人员子女入学的问题，就能够让这些外来人口安心工作，为本地经济发展带来更多的活力。由此可见，教育的发展和完善需要公共管理来实现，发展教育能够解决农业人口减少的问题，促进农业的发展，农业的发展能够带来更多的公共管理的投入，实现教育与公共管理的良性循环。

(五)通过农村人才培养制度的建立，加强农村公共管理

当前，我国大部分农村群众文化水平不高，农村培养出来的有能力的人才大部分选择了离开农村，进入到大城市谋求发展。所以，必须把农村人才的引进和培养作为提高农村经济的基础来抓。这样不但能够提高农村基层政府管理和协调职能的发挥，也能提高农村的创新机制，带动农村创新产业的发展[3]。上海金山区通过与24家集团企业联合，打造新型农业产业模式，建立人才竞争机制，吸引大量专业技术人才进入到农业生产中。一方面提高农村产业化管理水平，另一方面带动农业多样化发展，实现产业创新经营。从而实现政府和非政府的公共管理职能，促进农业科技化和产业化发展。为了能够吸引更多高级人才加入到上海农业经济建设中来，上海借助多家招聘平台和人才市场，举办大型农业林业畜牧业招聘会，高薪聘用人才加入到农业产业中来，为新农村经济建设发挥更大作用。

三、结束语

我国社会主义新农村经济建设，离不开基层政府的公共管理职能，而农村经济的发展依赖于多方面的支撑，包括法制、教育、文化等，而更重要的是要转变基层政府的职能，真正起到农村经济发展领头羊的作用，通过农村多方面发展和政策的扶持，通过与非政府机构的多方面合作，从而达到经营的多样化，管理的正规化，农业产业化，提高农民生活水平，促进新农村经济建设发展。

参考文献：

[1]周联兵.建设社会主义新农村的公共管理框架初探[J].经济与管理评论,2007,23(2):131-134.

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关键词：公共经济学；特色教学；创新

中图分类号：G420 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）18-0243-03

引言

公共经济学是从经济学的角度研究公共部门的经济行为和政治问题的一门新兴学科，目前作为高校公共管理类的专业核心课程，其重要性日益突出。众所周知，由于学校间差异较大，学生良莠不齐，目前不同高校的公共管理类专业本科学生的培养定位和教学目标各不相同，导致公共经济学课程内容的设置各有特色，有的依托财政学发展而成，有的基于政治经济学背景，还有的则侧重于公共政策与管理[1]。如何准确把握公共经济学课程的特点并结合公共管理类专业的特质，设置课程内容，创新教学模式，提升教学效果，调动学生积极性，培养学生分析和解决现实经济问题的能力，以达到学以致用的教学目标，已成为一个不容忽视、亟须解决的现实问题。笔者以所在高校公共管理类专业本科生为例，尝试依托本校的优势学科，并结合专业特点从教与学两个方面就如何提升教学质量与效果，形成特色教学，有针对性地提出创新思路。

一、我国高校公共经济学课程的特点

公共经济学作为一门政治学、公共管理学与经济学的交叉学科，有着完整的框架体系和严谨的学术内涵。整体而言，本文认为公共经济学主要有以下几个特点：

（一）跨学科，综合性的特点

公共经济学与宏观经济学、微观经济学、福利经济学以及政治学、社会学、伦理学有着密切的联系，要求学生掌握多学科知识，并具备扎实的经济学理论和良好的运用政治学原理及数学知识的能力。

（二）案例多，实践性强的特点

公共经济学是以公共部门经济活动为研究对象，以公共产品和公共选择作为两大理论支柱，其研究内容包括市场与政府的相互关系、公共支出、公共收入、预算管理、收入再分配和国民经济宏观调控等，是一门源于实践，形成完善的理论并应用于实践的学科，案例多，且理论和实践联系紧密，如果课程设计合理，能激发学生探讨的兴趣，使理论―实践―理论这一过程能够迅速地转化和融会贯通。

（三）数学模型多，分析方法多样的特点

公共经济学会借助严谨的数学模型来演绎公共部门的各种经济行为如投入产出分析、博弈论、一般均衡论等；且分析问题的方法也是多样的，比如实证分析与规范分析法、归纳与演绎分析法、成本―收益法、均衡与非均衡分析法等。这一特点决定了公共经济学具有较高的学习难度。

二、公共管理类专业本科经济学教学中存在的问题

（一）教学目标与教学内容未体现学科特点与专业特色

目前公共经济学是各高校公共管理一级学科下属专业如公共事业管理、行政管理、土地资源管理、劳动与社会保障、公共卫生与医疗管理、教育经济与管理等专业的必修课程。不同专业的培养目标、学科特色、办学条件、师资力量和学生生源等有所不同，公共经济学的教学目标与教学内容也应有所区别。但目前大多数高校该门课程教学目标的设定普遍没有结合各校的实际情况，教学内容单一，没有针对性，也没有结合各校的优势学科，不能反映专业特色，也无法满足多样化需求。

（二）教学资源匮乏，案例教学素材不足，本土化缺失

国外大学有关公共经济学的案例库建立往往经过十几年甚至几十年的积累形成，而我国引进公共经济学这门学科只有十余年的历史，虽然我国有些高校的学者编写了反映政府及公共部门经济活动的案例，但符合我国公共经济学教学特点、又具有教学适用性与应用性的高质量案例并不多，影响到案例教学的实效性。而目前出版的案例教材多以国外案例为主，脱离我国公共经济实践，国内的案例教材比较零散，没有形成体系，在这些教材中，多数是案例的堆积，没有将公共经济理论与案例结合起来进行分析[2]。

（三）教学方法与考核方式未结合学生特点

在课程教学过程中，针对不同的教学内容如何设置安排具体的教学方法也是影响教学效果与教学质量的主要因素[3]。公共经济学理论学习中较多地借鉴了经济学的研究工具和方法来解释政府的经济行为，如果教师采取满堂灌的教学方法强调模型的数学推导过程，会让数学基础比较薄弱的公共管理类专业学生望而生畏。而且从考核方式来看，不少学生仍死记硬背，生搬硬套公式，为应付考试而学，最后考完就忘了，是纯粹的应试教育。

三、公共管理专业公共经济学本科教学的创新思路

（一）教学目标与内容要突出学校优势学科与专业特色

“特色”是由学校的资源决定的，是由专业教师决定的，更是由“特色教学计划”决定的。因此，各校在制订教学目标与教学内容时应根据各校的资源情况，依托各校的优势学科群，来体现专业特色。以笔者所在的中国地质大学（武汉）为例，目前公共管理学院下属的行政管理、公共行政及土地资源管理专业的公共经济学课程的教学目标与内容并没有突出体现本校资源类专业的优势与特色，因此课程内容体系应以此目标进行调整。例如在市场失灵与资源配置一章，可就资源稀缺性展开讨论；在讲到公共产品时，可以适当增加公共资源的分析，比如土地、石油；例如讲到外部性这章，就如何纠正外部性，可针对目前矿产资源产权不明等现状展开讨论与分析。

对公共管理类专业本科教学而言，公共经济学课程的内容设置应该在保持其基本内容体系的基础上，体现公共管理的特色。适当增加公共政策分析、政府规制、公共产品供给、公共资产管理等方面的内容。可以侧重于阐明政府在经济发展中的作用机制如何，以及如何更好地理解政府所出台的财政、税收、货币、金融、产业等各类经济政策，加大对价格理论、效用理论以及国有资产管理与区域经济政策理论等的解释力度，促进学生深刻理解其内涵和原理，能运用其灵活分析现实生活中的经济问题和现象[4]。

在设置课程内容体系时，要考虑到公共管理类学生的知识背景。以本校学生为例，行政管理与公共行政系的绝大部分学生人文知识丰富、数学基础较弱，在授课时可以对模型较多的章节有针对性地加以合理调整，尽可能采用文字和图形对理论内容加以辅助讲解，以便于学生更好地理解和掌握相关学习内容；而土地资源管理专业的学生大多是理科生，对其理论的数学表达及其相互间的数学推导没有太大问题，则可培养学生运用公共经济学的“语言”去分析现实经济问题，达到“学以致用”的目的。

（二）丰富教学资源，建立案例库，案例教学体现本土化、本专业化

案例的编写与更新是进行案例教学的基础，运用国外先进的理论指导中国的实践，需要一个本土化的消化和研究过程[5]。国内各高校在积极收集具有典型性、实用性，并符合我国公共经济学教学特点案例的同时，也要尝试建立本土化与本专业化的公共经济学案例库，为实践与实验教学奠定基础。案例库的建设是案例教学的关键，案例的精选要具有时代性，分析过程及拟实现的目标要有系统方案，同时要反映最新的理论发展和实际应用，给学生提供一个广阔的学习空间，突出公共经济学的学科实用价值。

在选择案例的时候要把握以下几个原则：一是本专业化原则。案例的选取要突出专业特点，并结合学校的优势学科。例如针对土地资源管理专业的学生，在讲到市场失灵与政府经济职能一章时，可以针对目前房价虚高以及政府出台的相关政策设计案例。二是本土化原则。即尽量选择反映中国经济发展和运行的案例，或者与国内实际经济生活情况相近的国外案例。例如在讲到公共选择一章时，很多高校会列举美国总统大选的案例来解释中位选民定理，但读者认为如果以台湾为例，讨论为何能当选的案例可能更能引起学生的讨论兴趣，事实证明也确实如此，其原因不言而喻；三是真实与实效性原则。案例的选取应来源于客观事实，同时应具有较强的时效性，最好是引起政府和的带有争议性和研究性的热点问题。例如在讲到寻租问题时，可结合目前国家出台的“三公政策”以及官员等案例展开讨论。再比如垄断涉及的中国电信拆分、公共支出中的医疗体制改革、农村社会保障制度、收入分配涉及的中国收入差距扩大等热点问题都可以当作案例展开讨论。

（三）教学方法结合生源特点，力求多样化；考核方式注重灵活性

公共管理类专业的学生多数为文科生，数学基础薄弱但人文知识丰富，表达欲望强烈，在公共经济学的教学中，应结合生源特点，改变传统“满堂灌”的教师为主、学生为辅的教学方法，而采用以学生为主、教师为辅的，更多样化的教学方法，除了上面说到的案例教学法外，还可采用分组讨论法。即把公共经济学的教学内容划分为资源配置与政府职能、公共产品及外部性、公共选择、公共收入与公共支出五大块，然后根据班级人数及教学内容进一步细化这五大块的内容，分别设置不同的“学习专题”，分配给不同的学习小组，并设定学习任务，让学生成为教学的主体，教师起辅助、引导作用。考虑到文科生的特点，教学方法上讲究深入浅出，理论结合实践。公共经济学教学内容具有一定深度并非指一定要用到复杂的数学推理，而是指知识结构具有一定层次性，实际上进行完整的知识结构的讲解只用简单的数学推理，甚至不用数学推理只用图表也能完全办到；适当开展课外实践，组织学生走访相关公共部门或者邀请相关专家来校做讲座，增强学生对我国行政、公共经济和政策的感性认识。

另外，有必要调整考核方式，目前各高校公共经济学考核方式普遍采用闭卷考试（70%）+平时作业（20%）+到课率（10%）。该方式过于突出期末考试的成绩，容易造成考前突击的现象。笔者建议缩小期末考试在总成绩中的比重，适当增加一些考核方式，综合构建成绩评价机制来评定学生掌握公共经济学知识的能力。比如老师可对学生在案例与小组讨论中的参与程度以及课题熟悉程度做出评价，并作为最终成绩评定的一部分；也可采用国外考核方式，增加中期考核，理论知识放在中期考核中，减轻学生的期末负担，将后半学期的精力放在综合应用与实践锻炼上。如果条件允许，可以采用阶段学结、口试、小组报告、时事分析、文献阅读报告、经济学知识竞赛等考核方法对其加以补充，以便更为科学、准确地把握学生们的学习情况并对其做出评价[6]。

（四）丰富教学资源，推进信息化教学与网络课程

公共经济学的特色教学除在教学内容、教学方法与考核方式上需要创新，体现专业特色与本土化外，随着信息技术的发展，还应该利用网络资源构建教学平台，使公共经济学的教学更系统化、正规化。而且，运用网络资源实施教学，会使教学思想、教学内容、教学方式方法、课程体系及课堂结构发生巨大变化，这对于优化教学过程、增进教学效果、加大信息量的传授、提高教学质量将起到重要作用。目前国内有不少高校的《公共经济学》精品课程会把相关的教学经验和成果展示在网上，推进信息化教学后，可将相关链接放在平台上，帮助学生突破仅限于本校学习的空间局限，能拓宽课程信息来源，扩大学生研究视野。教师可建立个人教育博客、播客、QQ聊天室、BBS以及电子信箱等多种途径加强与学生的互动，教师、学生双方可以通过发表自己的博文，发表评论、留言，实现师生间的交往，从而实现智慧共享[7]。

参考文献：

[1]刘晓玲，周蕾，周月书，李放.公共经济学教学内容与方法改革探讨[J].中国农业教育，2007，（3）.

[2]杨龙，王骚.公共经济学案例分析[M].天津：南开大学出版社，2006..

[3]黄万华.公共选修课《管理经济学》课程教学法探讨[J].学理论，2010，（11）.

[4]黄建军.公共管理类专业微观经济学课程教学改革探索[J].北方经贸，2009，（11）.

[5]娄峥嵘.公共经济学课程模式创新分析[J].连云港师范高等专科学校学报，2012，3（1）.

篇5

高校学生社团承担着丰富校园文化、服务学生第二课堂和培养优秀学生干部的职责，它们的良好发展，无论对学校还是学生而言，都具有重要的意义。当前得到教育工作者和研究学者一致认同的观点是，以学生社团的优质管理促学生社团发展。因此，高校学生社团能否创新管理模式，解决管理问题，越发受到重视。“创新”一词在企业家创业和公共组织机构的管理中被频繁地提到，为了实现组织目标，不断地进行管理的优化和创新是唯一的途径。研究学者和实践者通过不断的研究和探索，在商业领域和公共管理领域提出了许多的创新管理理论，也通过大量的成功案例证实了这些理论的科学性和可行性。本文重点分析公共管理视角下的创新管理模式。公共管理有别于工商企业管理，重要的区分点就在于前者的主体是政府（或非政府公共组织），且管理的目的着眼于社会的公共利益，而非私人利益。周庆行等人对“公共管理”的解释表明其目的是致力于为公民提供优质公共产品和公共服务。从这个角度而言，高校学生社团的管理可参考公共管理的理念和方法，原因在于：高校学生社团非营利性的特点以及为大学生群体提供高质量社团活动和社团服务的宗旨与公共管理的模式具有一定程度的相似性；而更为直观的理由则是，公共管理中经常提到的“效率与公平”问题，也恰是高校学生管理中所面临的。在前期文献查阅的基础上，结合在政府部门和S高校的实地调研，笔者认为，政府机关部门较为成熟的公共计划制定、政策评估、责任确定、公共服务外包等内容，较好地兼顾了管理效率和管理公平两方面，值得高校学生社团借鉴与思考。

1高校学生社团管理的效率问题

一般认为，效率是指社会活动中的投入与产出的比例。可见，成本与利益的关系是效率的实质。用最小的成本来实现最大的效益，可理解为高效率，反之则为效率低下。在公共管理中，所有公共事务都存在着成本与收益的衡量。效率低下应该是每个组织在管理中最突出的负面问题。笔者在调研S高校J学院学生社团联合会下属的11个学生社团时发现，只有个别社团能做到财务状况良好、社团成员的凝聚力高、计划从制定到落实能快速而准确，情况最糟糕的社团一年都组织不了一次社团活动或服务，社团管理形同虚设。详细分析一个高效的政府，笔者发现：其决策制定是快速、准确而能实施的，且能在预期时间内完成——有一个专门的决策分析、制定和评估部门；任务布置下去各部门的职责是明确的——部门职责甚至有明确的章程说明；权力下放，不做不擅长的事情——政府外包服务项目，培育社会组织机构；规范化的考核和激励机制——360°绩效考核及明确的个人晋升途径；责任落实到人——一直到底的个人问责制。规范化的制度约束以及恰当的人在恰当的岗位做恰当的事，保证了政府在一个政策周期内的高效运转。笔者将上述的一些理念运用在J学院的11个学生社团中。社团指导老师、会长和副会长形成决策机构，由于是专业社团，要求会长与副会长必须具备一定的专业知识和技能，能为决策提供部分专业意见；决策形成的内容将细化为指标评分，作为360°绩效考核的依据，而评分包括社团联合会上级评分、其他社团同级评分和学生代表下级评分，分数高低将作为社团评优和个人荣誉的重要标准；社团专业性强的活动可借助校外力量，如金融协会模拟炒股比赛的软件则由企业提供，无需学生自行开发。上述举措，辅之以已有的日常管理制度，社团内部松散的风气有所改善，由于引入了竞争机制，社团间的良性竞争也促使更多学生干部积极性的提高，由于学生的评价、老师的认可以及工作的完成与自身发展紧密挂钩，学生干部更注重工作质量和服务意识，间接也提高了社团的公众影响力。

2高校学生社团管理的公平问题

广义下的“公平”的概念被赋予了政治公平、经济公平、伦理公平等多样的形式，而在公共管理的实践视角下，规则公平、程序公平、环境公平和结果公平是被讨论得最多的公平问题。规则问题时指管理主体制定的规则应具有普遍约束力，规则面前人人平等。程序公平是指公共管理活动的开展应遵循正当程序。环境公平是指管理主体应为管理对象营造平等的竞争环境和条件。结果公平是指管理主体应保证按贡献原则进行分配。一个注重公平的管理主体，应当在上述四方面的管理中有所体现。考察一个有责任心的政府，其在处理公共事务时必然注重其政务的公开程度，这好比古时明君开言纳谏。只有保证了信息掌握的对称性，社会大众才有机会获悉公共政策的信息，才有利于下一步的民意表达。第三方监督以及社会公民有表达意愿的渠道，也是基于同样的道理，即保证强弱两方信息把握的公平性。而让更多人有机会投身到社会公共事务的管理中，则是毋庸置疑且老生常谈的，缺乏竞争对每一个组织的发展而言都是有害的。学生进入学生社团一般不存在门槛高低之分，因此学生社团应当注重的公平问题集中体现在如何保证信息在强弱双方间的一致性。缺少长远发展眼光的学生社团往往就在活动开展前几天通过发传单、摆摊的方式让学生群体了解其社团动态，而当活动结束，学生群体就再也无法掌握该社团的任何信息。同样的情况发现在社团内部，干事往往只能接受任务，但对社团的未来发展或与自身相关的信息则了解甚少。合理的做法就是类似于政府的“政务公开”，利用互联网、电子期刊、微信、微博等先进工具，更新社团的动态。笔者曾让J学院社团联合会把换届名单在微信上，发现转发和评论信息人次共达几百次，很好地让更多的学生获取社团的日常信息。另外值得关注的就是社团的评优问题。习惯性的做法是根据社团上交活动材料的准时程度以及活动规模的大小来进行评分，这样的评判标准往往缺乏公平性和客观性。笔者长期调研J学院的社会调查与研究协会，发现其活动大多为社会调研和数据研究分析，活动性质并非如辩论赛或知识竞赛的外扬，也并不能吸引很多社会研究专业以外的学生参与进来，但调研参与活动的学生对该协会的评价，持正面评价态度的占90%以上。这表明，活动的规模或性质，并不能作为社团开展活动优劣的唯一评判标准。笔者认为，更加公平的做法是考察参与其中的学生是否受惠，并且是否能让更多的学生受惠。精明的政府部门在进行决策时往往会不厌其烦地咨询其服务对象的意见，这一点应当值得学生社团效法。因此，在考核社团绩效时，会员（即学生）的态度应当占有相当大的部分比重。由此看来，应用360°绩效考核来考评社团一年的工作表现，既是效率问题上的考量，也是公平问题的解决之道。

3结论

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从已往的考察分析中我们发现，以美国为代表的公共管理学研究虽走过了不菲的历程，其理论建构却长期缺乏统一的哲学基础。和其他社会科学相比，公共管理研究的历史留给人们更多的印象不是知识的积累、融合与扬弃，而是不断的变化、中断或革命，多元的、经验的观念变革或差异冲突压倒了理论自身的演进逻辑。公共管理学研究没有锁定稳定的轨道，它的兴趣范围似乎是随意和无限的;它没有发展出一套方法论或主流意义上的研究纲领和范式，据此将不同的学者联系起来，便于他们之间的沟通和对话;它的研究对象或要解决的基本问题仍模糊不清。这不仅使其无力有效应对实践及相邻学科特别是政治学对自己学科地位的挑战，难以摆脱所谓的“认同危机”，而且在一定程度上使公共管理学研究者的学科信仰及从业热情受到挫伤。［2］“大问题”的提出从一个角度表达了人们为摆脱此类危机或困扰所做的努力。1995年，贝恩发表了《公共管理学的大问题》一文，率先拉开“大问题”讨论的序幕。受物理学启示，贝恩认为在公共管理学领域存在三个像物理学家经常讨论的基本问题，称其为公共管理研究的“大问题”。第一个问题是所谓的微观管理，即公共管理者如何打破组织运转中“程序规则———不良业绩———更多的规则”这种微观管理的循环?公共管理的不良绩效与围绕管理关系存在的主体间的相互不信任有关，这种不信任会抑制公共组织的表现，在不信任、差的工作绩效和规则制定间形成一种恶性循环。如何削减内在于不同主体之间的不信任，打破微观管理中的这种循环，是公共管理学研究的一大难题。第二个问题是所谓的激励，即公共管理者如何鼓励人们努力、智慧地为达到公共目的而工作?经济学虽然将委托关系看作组织行为的中心问题，但由于它将控制而不是激励看作有效委托关系的关键，使委托范式暗含着可能偏离实际的假定①。在经济学家那里以委托人怎样控制人行为为核心的委托问题，在应用中转化成怎样避免委托人试图控制人时引起的功能失常行为问题。如果公共管理者不知道怎样更好地达到社会目标或什么目标应当被追求，如何激励公职人员以智慧而努力的方式去为公共利益而工作，便成为公共管理效率改进不能回避的又一难题。第三个问题是所谓的度量，即公共管理者如何以利于提高工作成就的方式度量他们机构的表现业绩?为了知道一个公共机构或其成员是否做了好的工作，必须界定完成什么对好的工作业绩能做出贡献，由此确定度量的对象。而确定与工作业绩内在相关的度量对象常常是困难的。当投入和产出度量不能揭示组织真正所完成的业绩时，较好的方法也许是去检查组织运作的结果或影响。在工作努力和结果的关联又不总是明显的情况下，断定组织成员工作的努力程度常变得相当困难。如何度量工作业绩以推动公共事业的发展因此成为具有挑战性的研究课题。［3］313－324在贝恩看来，上述三个问题都基于这样的假定:公共管理者和研究者的工作不仅仅是理解公共机构的行为，而且是如何改进公共机构的表现。如果研究者们能有效回答这些问题，则将为提高公共机构的绩效做出贡献。贝恩的文章发表后很快引起社会反应，纽曼(1996)和柯林(1996)的论文代表着最早的学术反应。针对贝恩的研究漏洞和操作偏好，在题为《什么使公共管理学成为科学?或“大问题”真的大吗?》一文中，纽曼倡导在哲学层面上考虑学科的大问题。认为对公共管理学大问题的揭示必须在这门学科研究最基本的层面进行，且应当揭示该学科的本质和存在动力。真正的大问题不应当是贝恩意义上的应用问题，而应当属于这类问题:什么是一个组织或公共组织的本质?公共组织如何与它的环境相关?管理一个组织意味着什么?［4］409－415在题为《民主制中的公共管理学大问题》中，柯林表达了与纽曼和贝恩皆有所不同的观点。基于公共管理与政治、法律等社会因素的密切关系，柯林认为公共管理学大问题的确立必须满足四个标准:根植于民主政治的达成;提高到社会的水平;面对集体行动手段的复杂性;强调更加有效的社会学习。在此标准下，公共管理学的大问题包括7个既是研究性也是行动性的方面:(1)什么是集体行动的手段，据此保持既向民主政治过程也向核心的社会价值负责?(2)什么是社会中集体行动的非政府角色，怎样保护和培育这种角色?(3)基于功能和地理上的政府结构之间有什么适当的权衡?(4)怎样解决国家和地方在政治舞台上的紧张局势?(5)什么样的决策可以“孤立”于正常的政治程序以使其他的理论原则可以被利用?(6)什么样的平衡在中立的能力、代表性和领导之间应当被采取?(7)如何提高社会的学习过程，改进有效选择、可替代后果、达成目标、特别是培育和发展民主政体的知识?［5］416－422

二、新研究及其特点和方法

基于人们对公共管理学学科建构的不满及理论重建的需要，围绕“大问题”的首轮之争获得了意想不到的社会反响。认识到“大问题”研究的重要和激励效应，美国《公共管理评论》不仅于2000年发表本刊编辑的专文(CamillaStivers，2000)，对“大问题”研究的意义予以肯定:跨越不断增加的公共管理分支学科和特殊的读者群体，给日益碎片化和微观化的研究以根基，更好地服务于公共管理的学术和实践;［6］194－199而且在2001年开设专栏，给“大问题”研究的深入予以鼓励。柯林作为“大问题”早期争论的特殊专家，在专栏开篇中发表了《大问题对公共管理研究之重要》一文(2001)，强调并阐述了“大问题”对民主社会公共管理学术研究与实践的价值。柯林认为，有效认同并处理“大问题”的最大挑战来源于我们过度关注组织运行中的工具问题。“大问题”不应集中于工具而应聚焦于公共管理对社会的后果和价值方面，公共管理怎样影响社会应当成为聚焦的中心，“大问题”应当由此论域引申出来。除了自己倡导的倾向，柯林总结了“大问题”研究在其他方向所做的工作。一些研究继续在机构组织工具层面及人管理方面开展工作，以期在微观管理方面有所发现;一些研究聚焦于公共管理的功能机制如何克服现代国家中存在的分散独立和碎片现象，以期形成更为广泛的治理、网络和行政连接的理论;一些研究将视野从人操作层次拓展至非政府组织行为对公共事务的影响;一些研究则在“治理改革”框架下将焦点置于社会行为者对公共管理人的影响。柯林在坚持自己1996年观点的同时认为，对于公共管理理论和实践来说，“大问题”的回答和提出同样重要和急迫。回答的质量随着时间的推移虽会得到改进，但有效的回答无论何时都应当是理论坚定、经验准确和可执行的。柯林重申，公共管理是人类活动的一个中心，人类需要公共管理及其机构。然而，公共管理的成功不在于工具层面，而在于它对于一个国家或地区的持久价值。公共管理学的大问题必须涉及怎样使我们的社会对公民更好而不是更糟这种持久的价值方面。［7］140－143不管柯林如何呼吁，新世纪以来的“大问题”研究似乎并未朝着他期盼的方向迈进，其整体上呈现的是一种多元分散的趋向。与20世纪集中于普遍性问题的争论有所不同，认识到研究起点、观察维度对结论的影响，一些学者以方法论变化为手段，寻求公共管理大问题研究的突破。在他们看来，公共管理问题研究必须虑及管理过程依存的关系和背景。譬如，孤立地考察一种管理行为，与将其置于网络关系所得的结论是不同的，对于“大问题”的确立也因此可能相异。关注公共管理行为的依存条件，既是对象世界的客观逻辑，也是科学认识的方法论要求。艾格雷诺夫、麦圭尔(RobertAgranoff，MichaelMcGuire，2001)和卡拉汉(RichardF．Callahan，2001)的研究表达了这一倾向。与此同时，意识到普遍性和特殊性的依存关系，另一些学者将研究对象延伸或拓展到公共管理的分支学科和应用部门领域，通过对区域和具体问题的分析为普遍性大问题研究创造条件。这包含有两种学术趋向:一种趋向在寻求、总结“大问题”的过程中将研究视野延伸至公共管理学科内的分支领域，以此展示“大问题”存在的丰富内涵和微观基础，布鲁克斯(ArthruC．Brooks，2002)、库珀(TerryL．Cooper，2004)的研究大体归于这一倾向;一种趋向将“大问题”探究拓展到感性具体的应用管理部门，与此匹配的分析和观点虽不具有普适性，对普遍性问题的概括和检验却提供了一种经验支持，是公共管理研究不可或缺的论域之一。登哈特(RobertB．Denhardt，2001)、席格勒(BeverlyA．Cigler，2007)以及其他对具体公共部门管理事务的考察体现了这一研究倾向。就理论重建而言，延伸研究和方法论变化对大问题的讨论更具意义。和传统公共管理研究给人的印象一样，在对公共管理“大问题”研究的梳理中学者们已经发现，研究方式或方法论选择的过度分散有可能使公共管理学研究重蹈“认同危机”的旧辙。致力于理论重建的努力虽然使“大问题”研究者认识到了集中统一的某种重要，但远未达到贝恩设想的集中状态。相反的是，公共管理论域的“大问题”越来越多并日趋多元和分散。造成这种状况的原因可能是多样的，但研究方法的差异是主要原因之一。观察维度和逻辑起点的不同反映的就是方法论的一种差异。贝恩和柯林在早期争论中所以会各执己见，首先源于他们研究中选择的逻辑起点彼此不同。贝恩的研究从机构开始，因而微观组织和管理技术被赋予重要地位。柯林的研究从制度开始，民主政治、社会参与自然会被赋予更大的权重。为解决大问题研究中的分散化，卡拉汉于2001年发表了题为《公共管理“大问题”研究方法中连结与隔断的挑战》的论文，主张建立一种包容广泛、能够将不同层次的研究连接起来的新的基础或起点，用以克服单一维度或层面分析的局限。［8］493－499譬如，以社会作为研究起点或观察维度就可能具有这种包容性。社会是一个广泛系统，个人、团队、组织、制度等各种现象及其相互作用皆可有序地纳入其中。当以社会为基点考察“大问题”时，人们必须顾及社会系统中的相互作用及各种现象间的秩序与嵌套关系，对“大问题”的概括便容易趋向一致或融洽。站在社会角度看待组织与制度，以组织为起点的贝恩的研究和以制度为起点的柯林的研究便不再表现为形式上的严格冲突，而显现为本质上的交融或趋同。因为现实社会中的组织和制度是不可分割的两种行为方式。组织存在于制度之中，制度依靠组织得以建立和实施，它们皆属社会系统互惠存在的构成部分。与卡拉汉直接从方法论角度寻求改进研究的做法不同，艾格雷诺夫和麦圭尔(2001)从公共管理对象及其存在方式与背景转换维度，体现了方法论变化对“大问题”认知的影响。在他们看来，不同的管理对象应当有不同的运行规律和管理理论，基于其上的“大问题”因此也应当是不同的。如果说传统公共管理理论多以单一组织的研究为核心，则现代公共管理研究必须致力于交互作用背景下的管理问题和规律。公共网络管理提供了发现这种问题和规律的一个平台。2001年发表的《公共网络管理中的大问题》是二人基于这一观点所做的尝试。受数学学科的启示，这篇文章首先也对“大问题”研究予以充分肯定。如果说希尔伯特100多年前对未来数学研究提出待解问题被传为佳话，那么它同时也向学术研究传递了一个信息:那些悬而未决的科学问题不仅不是学科发展的障碍，而往往相反是学科活力所在的象征。公共管理学应该属于这样一个学科，它需要发现并解决属于自己的核心问题。日益凸显的公共网络管理研究是这一学科的重要构成。网络意味着对单个组织的超越，在组织群体的交织中看待并实施管理，这与传统聚焦于边界清晰的单一组织管理有所不同。当公共管理面临的不是一个机构，而是多重组织如多重政府交织的存在对象时，既难以划定清晰的边界，也难以依靠线性的组织权威和官僚层级指令，便需要建构超越传统的管理理论，建立基于网络关系基础上的新的公共管理学说。为建立这样的学说，作者提出并讨论了与公共网络管理相关的七个“大问题”:(1)是否有一个等同于传统管理程序的功能网络，在网络管理中存在相同的计划、组织、人事、指导、协调、报告、预算即POSDCORB①?(2)网络管理中的群体决策与工作中那些基于行为科学或其他学习与决策过程的方法是否相似?(3)网络提供的灵活性是否超越快速的适应或程序调整?(4)网络以什么方式采用相互的自我责任?(5)网络中与组织法律理性权威相对应的凝聚因素是什么?(6)网络中的权力如何展示，它对群体问题解决的影响是什么?(7)公共管理网络产生不曾发生的结果吗?［9］295－326

三、非营利管理研究对“大问题”的回答

除方法论上新的尝试，将研究对象下延到公共管理学科的分支领域，透过对分领域问题的微观考察，寻求或检验对普遍性问题的回答，是新世纪公共管理“大问题”研究的又一倾向。在此方向，布鲁克斯和库珀的研究具有一定代表性。在2002年发表的《非营利管理帮助回答公共管理的大问题》中，布鲁克斯试图通过对非营利管理问题的分析寻找公共管理“大问题”的答案。这种分析从非营利管理研究议题的分布开始，目的在于发现“大问题”集中的领域。根据《非营利管理和领导》杂志编辑丹尼斯•杨(DennisR．Young，1993，1997)对“当代非营利组织关键问题”的界定和归类，布鲁克斯考察了1993至1997年该杂志的主题及所占比例，将其概括为如下几类:委员会治理8%;行政领导8%;人力资源管理12%;财政资源7%;对变化的战略适应9%;组织结构14%;表现度量8%;其他34%。考察1990至1998年其他一些非营利问题学术杂志发文的主题，发现基本议题也多集中于以上方面。由于这些议题与贝恩的“大问题”多有重叠，通过它们可以对贝恩的“大问题”做更深的透析。［10］259－266依据贝恩的观点，公共管理部门中的委托人即被选官员不能通过规则的强化很好地管理人的行为，由此导致微观管理中不信任、更差的工作绩效和更多规则的恶性循环。在缺乏较好绩效控制技术的情况下，打破这种恶性循环需要削减不信任，这要求合理界定委托人和人的角色。布鲁克斯认为，与一般公共部门相比，非营利部门的行政等级更具模糊性。譬如，非营利董事会负责其组织高层的监管时，经常会被要求产生诸如负责筹款、协调管理等具体的功能行为，由此延伸了董事会的责任链。当董事会这样去做的时候，意味着委托人可能就是人自己。这种委托人和人角色的模糊状态会影响董事会的有效治理。为了提高非营利管理的工作效率，董事会的任务应当合理地限于政策层面。有效的非营利管理董事会倾向于与组织的日常行政无涉，它们对于操作层面事务的干预仅仅限于危机时期。这些特点与公共管理明显相似。在公共部门管理中，那些高高在上拥有决策权的委员会也常常对组织运行的官僚程序感兴趣，这不但会降低董事会的效率，还可能导致一类基于委员会介入细节而引发的危机。从中得到的教训是，董事会和委员会的操作干预都应限于危机时期，且危机干预必须是经济的。虽然非营利董事和公共部门的委托人有所区别，但二者关于微观管理的问题和答案是相似的。从非营利管理存在的问题和消解方向可以看出，为了消减公共管理领域委托关系中的不信任，澄清委托人的使命并将其在人层次的干预限于危机情境十分重要。公共部门的雇员管理可以从非营利志愿者激励问题的分析中发现启示。雇员激励是贝恩提出的公共管理的又一个“大问题”。公务员的特殊地位使公共管理者难以像企业家那样解雇或奖励任何人;而公共管理绩效认知的困难既意味着道德约束的失控，也意味着不当激励出现的可能，并由此引发坏雇员驱逐好雇员的现象。在此背景下，考虑到公共部门较低的工资，非金钱补偿成为一种平衡机制。布鲁克斯对此的解释是:一个雇员在任何领域挣得补偿C，那里C=W+V。W代表着货币类收益如工资，V代表非金钱收益如工作满意。想象一个雇员在两份工作之间进行选择:一份是私营公司的工作，货币收入为Wp;一份是地方政府工作，货币收入为Wg。如果Wp＞Wg，但是雇员选择了地方政府工作，则存在Vg＞Vp，即非金钱收益在政府部门比私营部门更高。这表明公共部门对雇员的激励主要来自非金钱收益。和政府一类公共部门相比，非营利部门管理涉及一些特殊情形，如志愿者劳动力介入的货币收益为零(即W=0)，他们的收益补偿全部来自非金钱力量方面(即C=V)。如果货币收益为零，激励一个人成为志愿者参与非营利性活动的动力便只能从非货币收益方面去寻找。这种非货币收益虽然大部分不能为管理者所操纵，其主要方面却可以被分离出来予以考察，它们构成激励志愿者行为的主要因素。诸如:认识到活动的意义而为社会或社区改进而工作，做有责任的公民;表达个人态度，显示对他人的关爱;学习新知识和技巧，增加职业生涯的选择机会和能力;发展领导和团队技巧，建构自我尊敬，提升或赋予生命以意义;经历新挑战，丰富自身阅历，体验积极的组织文化，享受特殊时光。这一切对志愿者来说都是与货币收益不同的奖励。在志愿行为关系中，给予者和接受者会存在一种双赢情景，志愿者在给他人带来福利的同时也提升了自己。公共部门管理中的雇员激励虽不完全等同于志愿者的招募和保留，但二者之间的部分重叠使前者可以从后者得到启示。譬如，非金钱雇佣关系在公共领域和志愿者领域应当是被认同的，认识到形式多样的非金钱收益的激励价值，在不增加费用的情况下，管理者有可能实现对非营利或公共部门工作的改进;营销大部分无形收益对招聘、保留和激励非营利或公共部门的雇员都会有所帮助。绩效度量是贝恩提出的公共管理的第三个“大问题”。对此问题的解答虽存在良好意向和努力，结果却始终不甚理想。人们致力于量化标准的发现和应用，不断强化投入产出意识，公共管理的绩效评价依旧充满模糊性。普遍认同的原因是，目标的多元化使公共部门的绩效度量难以有明确的界定和标准，也缺乏让公共管理者自己去澄清的激励。布鲁克斯认为，公共机构中也许不存在像企业生存必须维系的那种可测度的成本或利润底线。非营利管理存在类似的情形。一方面，非营利组织必须拥有并认识到它的生存底线，以避免倒闭或消亡的风险;另一方面，非营利组织也存在目标的多维或模糊性，且经常被寄托或赋予公共使命。在此状况下，发展一种绩效评估的多维方法，是度量非营利领域业绩表现的合理选择。布鲁克斯介绍了库什纳和普尔(Kushner，RolandJ．，andPeterP．Poole，1996)围绕这一问题构建的模型，该模型从4个维度界定非营利组织的业绩表现:(1)是否获得机构运作需要的充足资源或资金;(2)是否以最小成本或效率的方式产出所需要的东西;(3)是否以依据组织使命的要求达成了既定目标;(4)机构服务的顾客是否满意。在目标多元的非营利系统，这些维度都存在于一个反馈环中。例如，资源的不足既可能引起操作缺乏效率，也可能拟制承诺的目标达成或伤害选举人的满意，而这些负面效果又会引起更大的资源危机。因此，任何对这些维度的忽略都会产生对组织绩效理解的残缺。绩效考察的这种多维方法对公共部门管理富有启示。全面质量管理在政府机构的应用就具有这种多维特点，涉及对“顾客”满意、目标达成、持续改进、员工参与等多方表现的度量。比较非营利管理与公共部门的业绩表现可形成如下共识:寻求单一公共机构业绩表现的度量方法可能是不合适的;业绩表现的构成不仅包括组织的运作效率，选民满意，也包括机构资金的重组和目标的达成。这些维度存在着一种相互影响的反馈机制，忽略其中一个因素同时意味着其他方面可能存在麻烦。公共部门的绩效度量应同时在多个维度来展开。

四、延伸研究:对行政伦理“大问题”的考察

公共管理在理性意义上应当有其规范的伦理基础，但这种基础具体是什么却时常困扰着公共论域中的许多学者和实践者。2004年，库珀发表了《行政伦理的大问题:对集中研究和合作努力的需要》一文，将“大问题”研究延伸到行政伦理领域，试图对公共管理伦理的规范基础给予说明。［11］395－407对这一问题常见的非正规表述是:哪种伦理在政府行政决策中应当被采用?每一个人都有自己基于宗教、政治、文化或生活经验及其他社会化经历之上有个性的伦理观点。除此之外，社会上还存在称之为“职业伦理”的行为规范，公共行政伦理既是这种规范的一部分，也是公共管理理论研究纵深发展的重要领域。库珀概括了这一领域备受关注、可视为公共伦理选择价值基础的5个议题:(1)政权价值与宪法理论。自由、平等和财产权是与此相关的规范价值。(2)公民权理论。公共行政管理代表公民，是以信托形式行使公民赋予的权力，并承担责任代替公民处理公共事务。(3)社会公平。社会公平是政府行为核心的组织原则，该原则虽从未单独成为被接受的中心，却是行政伦理主要的价值规范之一。(4)美德。美德不是一个高高在上的深奥假定，而是生活中常见的性格特点或道德现象，将其理解为行政伦理的特点之一是对理性主义的矫正。①(5)公共利益。公共利益作为政策和行政决策的终极原则发挥作用，提醒并约束公共管理行为必须代表广泛分享的人民利益而不是特殊群体的独占利益。这些具有美国特点的价值规范是否和怎样适合于其他国家令人深思。行政伦理规范的创造因国家而异吗?有没有可称之为全球行政伦理的东西?如果行政伦理是社会性建构的，当社会交往使世界正变成相互依靠的整体时，是否会出现或建构出公共行政管理的全球伦理?与此关联的公共行政伦理的一个“大问题”是:基于个别国家或地区社会基础之上的行政伦理范式在全球适用吗?库珀的回答是肯定的。早在《跨国世界的公共管理伦理》(2000)中，库珀与其合作者尤德(DianeYoder)就对这一问题给予了正面解答。他们考察了自1970年以来大量的国际条约、协定、合同、公约和项目，发现其中蕴含着一些彼此认可或共同追求的价值观基础:自主决定、自由、真诚、信任、善始善终。这些价值观既与美国文化相吻合，也适用于其他国家或地区，只是人们常常不知道它们怎样被世界其他国家或地区所采纳。譬如，缺乏透明度产生的负面影响或破坏作用使得任何一个政府都面临压力，如果某个政府期望它的国家能够长期繁荣和稳定，就不得不增加其政治决策和公共管理的透明度。作为对政府信任的基础，透明度就可能成为全球公共管理追求的伦理价值。如果全球性价值伦理确实存在或能够为人们所重建，是否会导致多样性世界文化的破坏或同质化、西方化?库珀的回答是否定的。尽管不同文化覆盖的融合是可能的，但人们依旧可能在一个包容广泛的文化中保持其生活与行为个性，一方面富有地区特点，同时又介入全球文化。如何进行组织设计以支持伦理行为是库珀认为的公共行政伦理的第二个“大问题”。以迈欧格拉姆(Milgraam，1960)在耶鲁所做的实验和津巴多(Zimbardo，1970)在斯坦福所做的实验为例，库珀分析了层级官僚组织的两个局限:不仅在激励职员的行为方面是失败的，而且常常阻碍他们产生正确的伦理行为。譬如，在迈欧格拉姆的实验室中，不同年龄、性别、职业、宗教倾向或教育水平的受试者，在有关提示和组织文化的诱使下，多会产生抛弃个人伦理责任的异端行为，如以痛苦和危险的方式对他人实施电击。迈欧格拉姆将这种现象解释为“角色转变”，即通过心理角色的逐渐过渡，受试者从相对自治的主体存在变成了实验意志的某种工具。当人成为工具时，便不再为个人的行为承担伦理责任。津巴多的实验则发现，大学生在模拟监狱分配的角色中，很快会变成对犯人有虐待倾向的恶劣的护卫，或对其他人和护卫实施侵略性报复的囚犯。在此，护卫和犯人一样被组织中关联的角色所俘获。这些与有关文献用“组织人”、“微观政府”或“组织支配”概念刻画官僚组织对其成员行为的塑造作用十分类似。“组织人”概念(WilliamH．Whyte，1956)描述了组织成员如何忠诚地被组织所捆绑，以至于毫无疑问地依据组织的期望决定自己的行为;“微观政府”概念描述了不管伦理和法律如何规定，雇员都被要求是他们组织监督者的命令服从者;“组织支配”范式则反映了组织通过强化能够使其利益最大化的心理威胁支配它们雇员的生活，由此导致成员行为的单调或片面化。大量文献和行政伦理案例显示，组织倾向于剥夺或阻碍其工作人员坚守他们的职业良心或伦理自由。是否能够建立一个倾听并支持伦理诉求的公共组织，有赖于公共管理伦理专家和组织问题专家的合作努力。库珀提出的最后一个伦理“大问题”是，为公正起见，什么时间应该平等或不平等对待人们?传统观点认为，为了公正地对待每个人，必须同样地对待每个人。20世纪中叶后社会的多样化发展对这一观念提出挑战。公民权运动、反贫困运动、妇女运动、环境运动、学生运动以及其他伦理运动以前所未有的多元诉求迫使人们意识到，同等待人未必对每个人就是公正的。在回应多元化的公民社会及其偏好与诉求方面，基于理性化、标准化的传统观念有着名不副实的困难。客观的情形可能是，在接受以官僚机构为中心给予的服务时，许多公民经常觉得他们得到了不公正待遇。由此引出的一个伦理问题可能是，公正并不要求任何时候都同样地对待人们。在一些情况下，它要求给予相同待遇;在另一些情况下，则可能需要差别待遇。但清楚理解这两种公正方式的标准时常也是困难的。在一些案例中人们能看到公正与差别待遇如何取得一致性，譬如，公共政策涉及残疾人待遇时给予的特殊照顾，在社会心理上通常是被接受和支持的。在一些案例中，人们却茫然于明显的观念冲突，譬如，同性恋者们基于平等的观念坚持维护他们结婚的权利，要求同性恋者之间对忠诚的承诺应该被像其他人那样得到对待;持反对意见者则认为婚姻应该仅仅存在于异性之间。由此引起的激烈争论是:什么样的资格应同等对待，什么样的同等对待应该禁止?以相同方式对待每个人也许不是理想的普世价值观，但何时需要平等对待，何时需要不平等对待，则常常使人限于困惑。如果公正和平等待人不总是等价的，我们必须解决这样一些关联问题:什么时候不平等对待是公正的，什么时候平等对待是公正的?是应该标准化每一个问题，还是给予一些情况特殊考虑?假若各个方面的情况都要考虑，又如何对标准化和多样性进行综合?

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关键词:公共管理硕士（MPA）；电子政务；以问题为基础的学习（PBL）

国外的电子政务教育中，MPA类专业教育所占比例较大。电子政务教育虽然历史不长，但是根据对电子政务先行国家的大学及教育机构进行跟踪的结果表明①：从教学形式上分析，其学历教育以课堂教学为主；从内容设计上分析，一般涉及行政管理基本理论、信息通信技术、案例研究、电子民主等内容。

如果将1993年3月，国务院提出建设“金关”“金税”“金卡”工程的设想作为中国电子政务建设的起点，中国也算是不亚于美国的先行者。但是，人才匮乏一直是制约电子政务前行的瓶颈。2005年全国公共管理硕士专业学位教育指导委员会也将电子政务列为中国MPA教育的必修课程。目前，国内电子政务教学取得一定进展，也存在一些问题，尤其是在课程设计上很多只是在原来信息通信技术类课程的基础上加一些简单的行政管理知识，缺乏系统性、完整性和针对性。把握电子政务学科定位，探索电子政务教学改革，重视电子政务教育质量，以培养出符合中国电子政务实践发展需要的人才，是在未来相当长的一段时间内的重要课题。

一、教学目标：提高学习者的信息素质

公共管理硕士（Master of Public Administration，简称MPA）专业学位的培养目标是造就具有现代公共管理理论和公共政策素养，掌握先进分析方法及技术，熟悉某一具体公共管理或政策领域的领导者、管理者和政策分析者以及其他公共服务人才。②培养对象是那些实践中的管理者，MPA学习者有较丰富的实践工作经验。学习者希望MPA的学习是与实践并肩同行的过程，而不是学习抽象和孤立的知识。书本的知识、经典的模型只有与学习者的问题相互碰撞，才变得富有价值，换言之，学习过程应该是一个让学习者共同探讨和解决问题的机会，而不仅仅是讲授知识架构。

电子政务的本质，并不是单纯地把信息科技应用于政府和公共事务中处理问题，也不是如何应用信息技术来提供信息和电子服务，而是政府如何建立适应信息社会需要的新的政府治理典范的问题。③从这个意义上看，电子政务所需的知识和技能永远是一门艺术，没有一种蓝图或秘诀可以把一个拙劣的管理者造就成一个优秀的管理者。因此，电子政务教学不能单纯复制国外的教学内容而缺乏扎根于中国国情的思辨，在传授知识的同时不能忽视素质培养。相应的，电子政务学习同时包含了认识和行动两个方面，运用知识的能力与掌握知识同等重要。

综合考虑培养对象的特点和电子政务的本质，在培养过程中，面向公共领域中的实际问题，探讨和评析学习者在实践中遇到的困境，提升学习者的信息素质（Information Literacy）④，成为电子政务教学目标的必然选择。人是生产力中最活跃的因素，信息素质在推动电子政务发展中处于核心地位，提高管理者的信息意识、信息道德和信息能力，是电子政务建设的根本保障。

对于MPA学习者而言，其信息素质内涵至少包括以下三个方面：首先是信息意识，即学习者对各种信息的自觉心理反应，是对信息科学正确的认识和对自身信息需求的自我意识，是人的头脑对信息及其运动规律的抽象性、概括性、总体性的认识，也是一种学习者

掌握信息、应用信息的自觉性的内在要求。具备信息意识的学习者能认识到信息在互联网时代的重要作用，确立在信息时代尊重知识、终身学习、勇于创新的观念。具备信息意识的学习者对信息有积极的内在需求，对信息具备敏感性和洞察力，善于将信息现象与实际工作、生活、学习迅速联系起来，善于从信息中找出解决问题的关键。

其次是信息道德，即整个信息活动中的道德规范，它是调节信息创造者、信息服务者、信息使用者之间相互关系的行为规范的总和。包括信息社会的信息活动和应用信息技术过程中应遵循相应的法律法规、应恪守相应的道德准则；尊重学术自由原则，尊重知识产权；负责任地使用信息通信技术，自觉抵制违法信息行为；避免引发一系列诸如信息泄密、侵犯他人隐私及危害网络安全等信息犯罪行为；信息活动中的团队精神、合作精神等。

最后是信息技能，即获取、判断、选择、整合和使用信息的能力，一个具有信息技能的人能够有效地获取信息，恰当地评价信息，准确和创造性地使用信息，更进一步来讲，信息技能包括了多渠道信息快速获取能力、分析解决问题能力、信息交流能力等。

这三者中，信息意识是前提，信息道德是保障，信息技能是基础。将学习者工作岗位的真实情境和复杂问题作为学习的起点，解决电子政务问题所需要的知识涉及经济、管理、行政、法学、信息科学等众多领域，这不仅需要激活学习者原有的知识，更需要鼓励学习者将新旧知识相结合，提高应用知识的技能。

二、教学设计：以真实性问题为导向重组知识单元

电子政务课程的设计，绝不是“电子”和“政务”两部分内容的叠加，而是这两部分内容的相互融合，核心是解决“信息通信技术应用与行政管理改革创新如何互促互动”⑤的问题。以问题为基础（Problem Based Learning，简称PBL）的电子政务教学内容的基本单位是学习者工作岗位的真实性问题。问题是PBL的核心，所有的学习都是围绕问题展开的，问题提供了学习的方向、学习的动机和学习的应用。提炼问题是决定课程设计能否成功的首要因素，一个有效的PBL问题是那些具备高度影响力的问题，即在较长时间内对众多的人产生潜在影响的战略性问题。⑥PBL问题要能与学习者的经验世界中产生共鸣。问题本身应该潜在的体现学习者原有知识经验的联系，同时，它又蕴含着新知识，让学习者进行聚焦性的、反省性的研究。问题的解决需要综合多个领域的知识，需要学习者组成团队在整合和内化知识的基础上来合作解决，而且往往没有所谓的“正确答案”。

在课程设计的宏观层面，我们将问题聚焦为公共部门如何通过应用信息通讯技术（Information Communication Technology，简称ICT）特别是互联网技术，提高适应信息社会需要的行政能力，回答电子政务“是什么？”“为什么做？”和“怎么做？”的问题。

在单元设计的中观层面，按照问题逐层分解的原则，将上述问题分解为六个子问题，相应得，形成六个课程单元。即“电子政务发展的国际比较”单元回答：各国政府是如何提升网络环境下治国理政能力的?“互联网信息扩散机制”单元回答ICT对政府治理模式产生何种影响？互联网技术如何促进政府演化（evolving）？“电子政务服务与应用”单元回答：电子政务在政府履行宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务职能方面有哪些典型应用？进而电子政务如何影响政府行政效率（efficiency）和效能（efficient）？与服务型政府建设存在何种关系？“信息资源开发利用”单元回答：政府信息资源的公开、共享和再利用如何影响公民参与性治理？非政府机构以及民间网络组织的崛起，基于互联网的权利多元化和多中心化如何与施政行为形成互动的良治格局？“现代经济社会基础设施”单元回答：如何从经济社会发展的基础设施层面理解作为通用技术的ICT？“电子政务建设与管理”单元回答如何实施电子政务的问题，因为没有一个项目会仅仅由于一个原因而失控，可能存在技术障碍、计划拙劣、需求变化等很多原因，但其中显著因素是拙劣的项目管理。

在课时设计的微观层面，开展学习支架设计是必需的环节。由于信息技术的日新月异，公民信息意识的崛起，电子政务实践中遇到的问题变化万千，支架教学设计的目标是为了让学习者具备把研究方法和分析工具解决实际场景中问题的能力。支架是多维度、多层次的，在设计学习支架时，视不同的单元内容、不同的教学对象选用，如情景、问题，实验等多种形式的学习支架。

三、教学实施：对问题进行深入反思

PBL无疑要求教师进行角色转变。教师不再仅仅是课中知识的讲解者，而需要在课前需要提炼问题。提炼问题不能闭门造车或虚构，“结合、跟踪”能在一定程度上保证问题是真问题，而不是伪问题。所谓结合，就是科研课题和教学实践相结合，问题源自在电子政务应用研究项目中的实践积累。所谓跟踪，就是需要跟踪学习者的工作实践，采用讨论、访谈或调查问卷的形式来了解学习者的现实困惑。

PBL更要求学习者进行角色转变。学习者不再单纯得消化教师们滔滔不绝讲授的知识、模型和研究结果，结合实践的课堂使得学习者有机会讨论对于他们来说非常重要的问题，即探讨和评析自己工作中遇到的困境。⑦MPA教育不仅是让学习者积累浓缩的理论精华，更是需要倡导学习者运用和实践学到的新知识，解决现实问题。这颠覆了电子政务教学的传统观念：知识掌握在老师手里，通过讲授，传递给学习者。MPA教育是课本理论和学习者经验的碰撞，学习者定期来学校学习，其学习与实践是近距离的，而不是与教师之间的近距离。

教学实施的过程是一个交互式学习的过程。交互体现在人机之间的交互、教师与学习者之间的交互，学习者彼此之间的交互三个方面。传统的电子政务教学，通常是教师们滔滔不绝，传授知识与技能操作相结合、系统教学与专题讲座相结合。PBL是协助学习，而不是控制学习，学习者需要深层讨论，分享经验，而不是单纯地倾听、领悟并消化知识。

例如，在“政府信息资源开发利用”单元，围绕政府信息共享工作机制及实现路径这一核心问题，将“北京市石景山区医疗机构协同监管”作为典型案例贯穿始终。案例讨论分三个步骤：即学习者深入思考写下自己的感悟，然后在小组中讨论，最后在全班讨论。这个过程，不是在教师指导下的活动，是由学习者控制的过程。作为过程的管理者，学习者必须学会解决实际问题的技能，例如：会议管理、时间管理、冲突解决和做出决策等。教师的角色，不仅是在讨论结束后总结陈词，而且是讨论过程的参与者之一。

教学实施中，坚持进行评论性的反思是关键，反思的过程不仅强调学习者理论的提升和实践的优化，而且强调教师在与学习者的互动过程中修订问题。在某些情况下，课堂上的反思确实可以移植到学习者所在的组织中，一个明显的例证就是献策献计的不是教师，而是来自其他单位、有类似管理经验的同学。MPA电子政务教学不是为了给学习者在工作之外又添加负担，恰恰相反，是为了把工作中的难题拿到教室里来，在一个更放松、集思广益的气氛中思考如何解决问题。

四、结论

电子政务一方面具有跨学科的特点，另一方面紧密联系行政实践发展与理论前沿。这种特征决定了无法程式化其教学架构。以提高学习者信息素质为目标，以实践问题为基础的课程设计和教学，是对中国国情约束下MPA电子政务教学改革的一种尝试。当然，这种尝试能否取得成功的重要因素之一，在于教师不仅仅是施教者，而是个学习者和研究者，只有不断吸收理论研究中的最新成果，把握电子政务实践过程中碰到的管理、技术、经济和行政问题，才能组织和引导好教学，才能使所培养出来的MPA学习者紧密联系实际，符合国家电子政务实践发展的需要。

注释：

①王芳． 国外电子政务教育发展趋势[J].中国信息界，2006，（12）：8-9.

②全国公共管理硕士(MPA)专业学位教育指导委员会．关于《公共管理硕士专业学位培养方案》若干问题的说明（2000年8月15日）[EB/OL]，省略.cn/displaynews1.asp?id=76，2005-06-08.

③张成福．信息时代政府治理：理解电子化政府的实质意涵[J].中国行政管理，2003，（1）：13-16.

④国内一般将“information literacy”翻译为“信息素养”或“信息素质”，较为一致的定义为：信息素质是一种有效发现自己的信息需求，并据此从各种不同的信息来源中寻找、检索、获取、判断和组织信息以及利用、交流和传播信息的能力，其实质是在学习、工作中利用信息的意识和技能。

⑤孙宇．电子政务建设与行政管理创新互动关系探析[J].中国行政管理，2008，（9）：74.

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［关键词］ 新公共管理运动；平衡计分卡；政府会计

1新公共管理运动促使政府会计技术的改进

罗辉（2006）认为，政府管理会计是公共部门会计信息系统的重要组成部分，是以提高公共管理的效率、效益为目标，为公共部门经济与管理活动全过程的预测、决策、规划、控制、责任考核评价等提供会计信息服务的信息收集与处理的系统。它在新公共管理运动兴起后受到各国公共部门的重视与运用。

20世纪70年代后，针对政府面临的各种问题，西方各国开展了一场新公共管理运动，并在全球迅速推广。新公共管理强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的运用。新公共管理运动导致了公共部门方式与理念的转变以及技术和方法的改变。由于传统的行政管理无法使公共部门具有更强的竞争力，也无法适应环境，不具备强调绩效、注重产出和结果等特征，那么就需要用企业家精神来改造政府，引入企业管理的先进技术和方法，所以政府管理会计不能满足于传统的基于预算、成本与绩效的方法，需要引入企业管理会计的先进方法，而平衡计分卡就是近年来在企业管理会计中广为流行的一种方法。

2平衡计分卡简介

平衡计分卡是由卡普兰和诺顿共同提出的一种评估企业管理绩效的工具。它在西方各国得到广泛应用，并被《哈佛商业评论》评选为“过去八十年来最具影响力的十大管理理念”之一。而平衡计分卡主要从以下4个方面考核企业的业绩。

（1）财务。财务直接反映企业一系列运作是否最终为企业绩效做出贡献，直接反映股东利益。这是平衡计分卡的一个关键指标，可细分为：利润、投资回报率、净资产收益率、资产负债率、销售成本、存货周转率、成本降低率等。

（2）客户。随着市场的转变，现代企业经营理念逐渐转化为更好地满足顾客需要。平衡计分卡在为顾客服务方面的测评指标主要有：顾客取得率、顾客保留率、顾客满意度、顾客盈利率。运用这些指标能够从为顾客服务方面对企业盈利能力加以评价，使企业的经营战略取向转变为以顾客和市场为中心的具体目标。

（3）内部运营。企业财务业绩的提升和顾客满意度等都需要靠其内部良好的经营和运作来支撑，其测评指标主要有：生产计划控制、生产现场控制、采购政策、采购流程设计、库存控制、生产柔性、及时制生产和物流配送等。

（4）员工的学习与发展。其测评指标主要有：员工满意度、员工的稳定性、员工培训支出、分工的生产率等。

3平衡计分卡在政府会计中运用的可行性分析

3.1 政府与企业的比较

首先，政府与企业的目的相差很大。市场和政府是人类社会经济发展的两个驱动轮。市场是最有效率的资源配置手段， 其通过价格机制， 自发地推动经济的繁荣和物质财富的增长。但是， 市场经济所需要的稳定的市场环境、公平的市场规则等， 则需要市场之外的强力主体来提供和保障，同时市场无法克服自身的局限， 如在微观经济方面的失灵（公共品提供、外部性、信息不对称等）以及宏观经济的失调（经济危机）等问题， 也需要一个更具权威性的外部组织来协调和管制， 这也正是政府存在的逻辑基础。市场的原动力源于人类的自利性。企业作为市场的组织主体， 盈利是其原发的也是最终的目的。为此，企业必须遵守市场规则， 按照市场规律进行生产和经营， 企业的管理和评价体系， 也要更多地体现市场的要求， 着眼于利益的最大化， 这一点与政府是大不相同的。而政府既要保障市场机制的运行和效率， 也要保障一国政治、社会、经济、文化发展的协调和稳定。政府的目的和使命显然不同于市场导向的企业， 它不是追求自身利益的最大化， 而是要实现全社会利益的最大化。这一目的具有宏观性、长期性、多元性、潜在性、模糊性、公益性等特点。为了实现这一目的，政府的绩效评价要比企业复杂得多。

其次，从微观角度看，政府与企业实现目标的运作方式很类似。企业盈利是通过组织、规则、人员来实现的，公共部门则通过各机构、既定的管理程序以及附属于各机构的官员和全体工作人员来实现自己的使命。官僚制行政组织是政府的主要组织方式， 也是许多大型企业的管理方式。他们都面临着委托关系的困局， 如责任缺失和执行效率问题， 内部人失控、信息不对称、道德风险问题等。为了有效地解决这些问题，他们均应注重加强对于组织的监督、管理和调控， 注重建立科学合理的绩效评价体系， 使组织主体人行为符合投资人、公民委托人的利益和要求。从这一角度说， 企业和政府具有相当的内在一致性。在新公共管理运动下， 企业和政府都在改革， 出现了互相借鉴和趋同的趋势。企业为适应市场和时代变化的要求，应采取更加灵活、弹性、扁平化的组织方式， 增强快速反应能力，加强与顾客的交流；而政府也在借鉴企业的管理方式进行改革，将企业的管理理念和组织方式引入公共管理之中，以能提高政府工作的经济性、效率性和效益性，更好地满足顾客需求， 实现政府的使命。

综上所述，企业管理会计的方法也可以推广到政府，所以平衡计分卡可以在政府运用，但由于企业和政府仍存在差异，应对其进行适当的修正。

3.2 平衡计分卡在政府会计中的修正

平衡计分卡的修正主要是改进它的四大指标。对财务指标而言，政府的运作不以营利为目的，更关注于顾客的需要，故企业的财务指标在政府会计中要适当修正，更强调提供公共服务的单位成本。公共服务型政府关注政府运转所需的费用和成本的高低，而通过一些具体的财务指标，可以考察政府财务运行状况，并将其量化为收入与支出、借贷与节余等具体标尺，从而实现公共资源的有效利用。

顾客指标。在企业，顾客是指某一特定产品或劳务的消费者。而在政府，顾客是指政府提供公共服务的对象，即社会公众与企业，它们构成了公共部门的外部环境。在政府中，顾客相对于财务更为重要。特别是新时期我国致力于建设公共服务型政府，治理理念转向了以人为本、树立科学发展观及构建和谐社会，更强调服务至上以及将服务作为政府的核心产出。除了市场份额指标对政府不适用外，其他指标都能直接运用到政府会计中。

内部运营指标。在内部运营上，政府主要关注各部门办事和服务的效率、部门间沟通和协调的能力、基础建设的效率、公共设施利用率等。而企业在这方面则表现为提高顾客满意度和完成企业自身财务目标，各部门需要不断完善内部控制和业务流程，提高管理效率。健全的规章制度、有效的质量控制体系有利于企业在社会上树立良好的形象，增强企业的竞争力。

员工的学习与发展指标。企业往往关注于如何做大做强企业，实现企业收益最大化，更好地实现其财务目标。而人才对企业越来越重要，故通常企业比公共部门更注重人员的培训和技术的创新。而政府更关注于社会经济的发展、建设公共服务型政府及构建和谐社会。

4平衡计分卡在政府会计中的具体运用

4.1 财务指标

通常，预算是政府的主要财务手段。传统预算通常为投入导向型，其金额由同级财政部门控制，并通过人大以法律的形式强制执行。由于金额在项目之间不能自主调配，以及未用完预算将在下年被削减而不能递延到以后年度，使政府财务主管没有动力控制支出，反倒助长了年末突击花钱和预算最大化的现象。为了制止这些现象，必须增加预算的灵活性，改投入导向型预算为结果导向型预算，实行绩效预算。预算应在总金额上控制，但部门可以根据自身情况决定资金的支配方式，最后通过评价产出和结果来评价公共部门的财务绩效。

政府不以营利为目的，所以不能以净利润而只能以绩效作为其目标，其目标应是在收入（财政拨款）既定的前提下，提供更多的服务，故用提供服务的相对数量来衡量其绩效，如单位服务成本、单位服务的资本成本，甚至单位顾客满足水平的资本成本。政府的财务绩效衡量应直接与提供的服务相关。而如何衡量提供服务的数量和质量却是一个难题，因为不像营利指标，很多单位服务都很难以金额衡量，更需要非财务指标，所以通常政府的绩效用3e（效率、效益和效果）来衡量。

政府绩效评价是对其在提供公共服务的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与政治因素的基础上，对公共服务进行评价。而政府会计信息是政府绩效的重要体现，是政府进行绩效评价的重要依据。国际通行的政府绩效评价都是从公共受托责任出发，确立其提供服务的效果，在此基础上评价其提供服务耗费的资源与其所得，即在政府提供服务的成本、投入、产出和成果之间的关系。根据政府的特点，对政府收支科目进行重新分类，采取恰当的绩效评价方法，构建绩效评价指标体系，促进公共部门保持和提高绩效，是政府会计的重要任务。

4.2顾客指标

卡普兰和诺顿（1996）提出了两组衡量顾客的指标：当前的和未来的顾客满意度指标，这既能衡量过去的绩效，也能衡量未来的绩效。顾客指标的选择取决于政府的使命，比如顾客的保留和市场份额指标对能市场化的部门比较适合，但不适合于福利机构。顾客满意度的很多指标与企业相似，虽然政府的服务提供与收入不存在直接联系，但政府提供的服务也要满足顾客的需要，并让他们满意。企业的某些绩效指标也对政府适用，比如提供服务的质量、反应速度以及部门声誉等。 osborne和gaebler（1993）提出了几种获得顾客信息的方法，如问卷调查、访谈和意见箱等。对于顾客指标的衡量标准，peter drucker（1995）主张采用基准法，即将某政府的绩效与其他部门进行比较，并将最好的绩效作为以后努力的目标。

4.3 内部运营指标

内部运营的主要目标也是顾客满意，它关注使顾客满意的内部过程。卡普兰和诺顿提出了3个内部运营指标：一是创新，即开发新产品以满足顾客未来需要的过程，如研发；二是运营，即及时、有效、持续地提品和服务；三是售后服务。

政府很少有创新，如果有的话，主要是研发未来产品，而这是很重要的，卡普兰称这样的公共部门具有预见性，并认为政府的职责应是防止不利事件的发生，而不是提供服务来解决问题。但政府有两大阻碍使其缺乏创新：一是政府预算和政府机构的短期性，预算周期通常为一年，而政府机构则四到五年换届一次，这就导致了预算和政府行为的短期化，不利于创新；二是公务员按章办事，不提倡创新。所以变规则导向为任务导向或顾客导向将有助于创新。对于运营指标，政府也能做到及时、有效和持续地提供公共服务，但他们通常不提供“售后服务”。

4.4 学习和发展指标

公务员的学习与发展指标是指对公务员、信息系统和组织能力的长期投资。卡普兰认为对公务员的投资能提高公务员的满意度并留住他们，并提高他们的工作效率。为了达到这个目标，要鼓励公务员参与决策制定过程，并适当分权。对于公务员的培训支出，卡普兰认为它比企业的培训支出低很多。而公务员作为直接提供公共服务的人员，应该通过培训了解顾客的需要。为了给顾客提供更及时、准确的公共服务，政府需要建立信息系统。

5将平衡计分卡引入政府会计的意义

首先，有益于深化政府改革，革除体制弊端。在政府改善生产力上，传统模式存在许多障碍：预算最大化的财政制度；僵化的人事管理制度；集权的管理结构责任缺乏，组织目标不清晰；缺乏有效的激励；政府任命所带来的管理能力缺乏；政府官员的短期化行为。而平衡计分卡通过一系列具体指标，将政府的总目标与每个公务员的日常工作结合起来，每个员工都能明确自己的作用、责任与工作范围，转变预算最大化的财政制度，优化人事管理制度，从而为政府提供更为有效的激励机制。

其次，防止制度性腐败。政府自身作业流程的合法性、科学性与合理性决定了其所提供的公共服务与产品的质量和社会公众的满意度，使各组织及个人明确其权利和责任，有利于实现批评与自我批评、自我监督与他人监督相结合，提高政府运作的效率。

主要参考文献

［1］tommi kasurinen.exploring management accounting change： the case of balanced scorecard implementation［j］． management accounting research，2002，13（3）：323－343．

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关键词：区域经济学；教学；改革方向

中图分类号：F061.5文献标志码：A文章编号：1673－291X（2008）05－0128－02

一、引言

改革开放以来，随着我国区域经济的快速发展，区际经济社会发展差异及相关经济问题的理论研究和实践需要，极大地推动了区域经济学专业的教学和科研工作，教学队伍不断壮大，科研水平不断提高，全国已经有103所高校设置了区域经济学硕士点，近30所高校开设了区域经济学博士点，中国社科院、北大、清华、人大、复旦、南开、厦大等著名高校都发展了区域经济学博士点或硕士点，其中，区域经济学国家重点学科有南开大学、人民大学、兰州大学、厦门大学、中央财经大学等院校，区域经济学正成为高校经济学教学与科研的重要领域，区域经济研究正为国家的发展和区域协调发挥着越来越重要的作用。

二、区域经济学教学现状

若想全面认识区域经济学的教学现状，必须搞清楚中国区域经济学的来龙去脉，这是因为区域经济学在我国的发展不同于其他经济学科，区域经济学的设置不仅在经济学院（系），而且存在于公共管理学院（系），地理学院（系）。总的来说，中国区域经济学的研究与教学队伍主要有三大部分：

1.经济学院系统

区域经济学的教学与科研活动主要存在于经济学院系，如南开大学区域经济学、厦门大学区域经济学、兰州大学区域经济学。另外，在经济学院系统里面，有些专业的研究人员也在从事区域经济学的研究，如政治经济学、产业经济学、人口资源环境经济学等。这一方面说明区域经济学的研究队伍的规模不断扩大，另一方面，也说明学科之间越来越交叉。

2.地理学院系统

这类区域经济学主要是由经济地理学演化而来，与人文地理学的教学有着千丝万缕的联系，这类学校有南京大学的区域经济学，设置在南京大学地理科学学院，东北师范大学也是如此，也将区域经济学设置在地理学系。我们发现，中科院地理所也在开设区域经济学的有关学位点。

3.公共管理学院系统

这类院校包括东北财经大学，其区域经济学设置在公共管理学院，北京大学设置在政府管理学院、人民大学设置在公共管理学院。应该指出，设置在公共管理学院的区域经济学多是新近迁入，如北大的区域经济学原来在城市与环境学系即地理系，而人民大学的区域经济学也是从经济地理和生产力布局学转化而来，他们的课程设置多少留有原来的痕迹。

大量教科书的出版也显示了区域经济学的繁荣景象，同时，促进了区域经济学教学的发展。据不完全统计，中国区域经济学类的教课书有数十种，其中，比较出名的教学书有南开大学翻译出版的《区域与城市经济学手册》3卷，人民大学的区域经济学研究生系列教材等。

在区域经济学教学中，有两个学术机构在其中发挥了重要作用，一是中国区域经济学会学科建设委员会，二是中国城市经济学会学科建设委员会。两个委员会自新世纪成立以来每年均召开一次或多次学科建设的发展工作，有众多的专家学者参与会议，相互交流切磋教学，大大促进了区域经济学的发展。在信息时代，网络的作用也促进了区域经济学教学和科研的提升，有两个著名的网站中国经济学教育科研网和人大经济评论网均作出了贡献。

三、存在问题

区域经济学的教学存在的问题，可以大致分成以下几类：其一，学科的快速发展准备不足；其二，学科的多重血统带来课程设置的参差不齐；其三，课程体系等没有和国际接轨；其四，学科教学落后于实践发展。

1.学科的快速发展准备不足

区域经济学的教学尤其是区域经济学研究生教学与其他学科一样近年来发展迅速，学生数量激增，教师资源紧张，一个导师带十几个甚至几十个研究生，这种情况下教学质量存在下降的趋势，加之部分高校研究生学制的缩短，研究生往往是第一年应付理论上学习，第二年忙于找工作，必要的研究性教学大量缺失。另外，由于部分高校盲目上马区域经济学硕士点，导致教材建设和课程大纲建设滞后，有55%的被调查院校认为教材和教学大纲建设是目前区域经济学课程建设中存在的主要问题。

2.学科的多重血统带来课程设置的参差不齐

如上文所述，我国的区域经济学教学点分布于不同的单位，与其他经济学科的显著不同点是，区域经济学课程设置差异很大，如地理学系的区域经济学设置都是区域经济规划之类，经济学系的设置缺乏空间分析的基本课程，公共管理学院的课程设置呈现出公管特点。这一特点突出的表现在区域经济学的教材建设上，每套教材都有自己的体系，人人都想自己建个区域经济学的大厦，这样的后果导致了众多大厦没有建成，反而影响全国区域经济学教学水平的提升。

3.课程体系等没有和国际接轨

我国的区域经济学课程体系远远没有和国际接轨，很多高校处于自我发展、自我欣赏阶段。国际上著名的区域经济学著作很少被国内采纳，如藤田昌久的《城市经济学》是研究生的极佳教材，但是，我们的调研发现国内高校几乎对此漠视。这种课程体系的自我封闭性质很大原因是来源于对区域经济学的认识的偏差。国际上，往往将区域经济学与城市经济学并列，因为它们是不可分割的一部分，JEL分类将此称为城市、农村与区域经济学，我国台湾地区则称之为都市与区域经济学，而我国学位评定时则将城市经济学去掉并变成了区域经济学下属二级学科。这种舍弃城市经济学的做法无疑对区域经济学的教学造成影响，因为作为城市与区域经济学最为核心的部分，城市经济学的作用没有被正确的认识。

4.学科教学落后于实践的发展

学科教学落后的主要原因是由于区域经济学的理论研究与实践结合不够紧密，特别是针对我国区域经济发展的现实问题的深入理论研究相对滞后，缺乏很好的案例教材；理论与实践的脱节，造成了本专业学生对于区域经济学课程的学习认识不清。

四、改革方向

区域经济学教学应该按照顶天立地的要求全面进行改革，以促进其更好的发展和适应经济发展对区域经济学的需求。顶天就是教学科研与国际接轨，立地就是发挥区域经济学的研究区域问题的特有优势，研究中国的区域经济现实问题，为建立和谐社会而努力。

1.区域经济学教学要面向国际化与现代化

国际化和现代化就是要求全面与国际接轨，大力引进国外先进的理论、研究方法和优秀教材。一是系统引进并翻译国外的区域经济学优秀教材，如空间经济学、经济地理与经济政策、新经济地理、空间计量等；二是采用请进来和送出去的办法，邀请国外著名的城市与区域经济学研究大家来国内讲学，并且大规模选派优秀的中青年区域经济学研究和教学人员到国外进修或攻读相应的博士学位；三是建议将二级学科区域经济学改成城市与区域经济学，并相对重视城市经济学的教学工作。

2.构建以经济学为基础的合适的区域经济学教学体系

区域经济学本质上属于经济学范畴，但是，它的发展又和地理学尤其是经济地理学有着千丝万缕的联系，而且现代空间分析技术与GIS大规模在空间经济分析中的应用，使得这些更成为区域经济研究中不可或缺的东西。我们认为，一个合适的区域经济教学体系应该包括三部分内容：第一部分主要是经济学基础，如微观经济学、宏观经济学和计量经济学；第二部分区域和城市经济学的基本理论与方法，如空间经济分析、城市经济学、地方政府经济、空间计量与GIS技术等；第三部分内容则为中国城市与区域经济学的实证研究教学。

3.撰写丰富多彩的案例

区域经济学的特点和中国区域经济发展的特点都为我国区域经济学教学案例提供了丰富的素材，撰写区域经济学的案例，利用案例教学应该成为未来区域经济学教学的一个方向。

参考文献：

[1]黄楠.区域学科建设发展迅速，仍亟待开拓创新[D].经济中国网，2007-10-13 省略.cn/xueshudongtai/

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摘要：为了探讨我国政府改革中公共行政机构的生灭过程及其影响因素，基于国务院自1982-2013 年期间政府机构改革变迁的历史数据，运用生存分析的方法，对国务院行政机构终结的影响因素进行了实证研究。研究表明，国务院机构类型、政治意识形态对机构生存风险率有显著影响，并且其风险率随时间变化而变化。

关键词 ：行政机构；终结；生存分析；影响因素

公共行政机构改革和结构性调整是政府管理实践中的一种常见现象。近50年以来，西方各国政府在面临财政危机、行政效率低下等管理问题时纷纷对处于不同的历史背景、社会文化及政治环境中的政治行政体制进行不断的结构性调整（Külli Sarapuu，2012）。行政机构的数量及变革的机构类型都产生不同的变化，1976年，Kaufman首次提出了关于公共行政机构幸存与终结的质疑：为什么有些公共组织能幸存长久而其他的公共组织却很早逝？该问题引起了各国学者在不同政治文化和社会历史发展背景下对公共组织生存过程（机构幸存或终结）的探讨（Lewis 2002,2004；Vidar W. Rolland,2012;Külli Sarapuu,2012），试图提出不同的理论观点并给予不同的现象解释。

在我国，自改革开放至今，国务院机构已历经七次政府机构改革运动，旨在建立一个灵活、高效、服务型政府。一系列机构改革的核心内容之一就是政府职能的重新优化与行政机构的重组调整，相伴随的则是公共行政机构的增撤合并等类型的变革，即有些机构被新设，或被合并，或撤销，有些则被拆分为多个不同的公共部门。然而，我国关于行政机构生存过程的研究成果尚未系统化，且缺乏实证方面的研究。因此，结合现有研究及我国国务院行政机构改革实践经验，分析影响我国行政机构终结的因素具有重要的理论和实际意义。

一、国内外研究回顾

公共行政机构生存或终结的研究普遍存在于公共行政研究之中，然而机构终结目前并没有统一的概念界定。Kaufman（1976）将组织文化与周围环境作为机构终结与否的指标，将具体化的组织符号、组织的权力及其内在网络范围视为组织边界，但该定义在一定程度上取决于研究者的主观判断，并不具备规范性。Lewis（2002）从组织功能视角指出，由于组织所有功能的消除而使组织丧失存在的意义或者由于组织的名称的更改使组织的相应功能发生改变的事件都是机构终结。Rolland & Reness（2012）从事件-过程的视角，将机构终结界定为机构被明确撤销、更名以及被排除在政府组成部分之外的事件。

在关于影响机构终结的因素研究中，Kaufman（1976）认为，行政机构的幸存或终结与机构生存机遇有很大关系，生存或死亡仅仅是对环境适应性的结果，而并不存在一种固定的模式。同时，他提出行政机构不朽的特征的论点与“公共组织的结构和运行环境使其更稳定、生存寿命更长”的传统观点相一致。然而，但Kirk?patrik 等（1999）则从政策终结的视角分析，认为确实存在某些变量重复的影响了行政机构的幸存或终结，并遵循一定的模式。其中，影响终结的因素大致分为三类：机构特征、政治环境和外界约束，三者对机构终结都直接产生影响。而机构特征表现为机构存在的理由、寿命等，政治环境则指对机构产生影响的政治家、利益集团等。Rolland & Roness（2012）通过对挪威政府行政机构在1947-2011 年间数量及变迁类型的终结进行实证分析，指出国际行政环境（如行政管理理念）对国家行政机构的终结产生影响，即认为公共组织的变迁模式在一定程度上反映了新公共管理等改革学说的全球化趋势。制度主义学派则指出影响机构终结的主要因素来自政治家的有意识的制度设计，如政治的权力更替、机构的法定基础、与政治权力隔离等。同时，机构自身特征也对其终结有影响，如机构规模、机构的生存时间、机构功能及机构预算等。Boin（2010）通过对联邦政府1933-1936 年罗斯福执政期间的行政机构进行实证研究，并检验了该理论的正确性，结果表明政治权力干预会加快机构终结，而政治隔离即政治家的制度设计则可以使机构避免死亡，但约14年后则有相反的影响。这是因为机构需要与政治家和利益集团建立紧密关系并获取相应的政治资源支持，同时输出符合其偏好的组织绩效、政策，否则就会受到机构的反对利益集团的弹劾。而我国学者刘新萍（2010）分析了国务院议事协调机构和临时机构在1993-2008 年间的变迁情况，实证表明机构精简-膨胀的循环改革，并综合分析了机构终结的原因。何艳玲（2008）则定量分析了1949-2007年期间国务院组成部门的不同机构类型的机构发生的变迁情况，并分析了其变迁规模及程度。由此可见，我国现有研究在总结国务院改革的理论及总体改革和机构规模变迁上具有一定的成果，但大多关注于改革的经验总结而对机构终结及其相关影响因素的关注较少。

二、研究设计

1.概念的界定

本文采取Rolland & Reness（2012）的研究对机构变革类型进行界定，将变革类型分为产生、续存、分裂、吸收、合并和终结六类。其中，新设机构及更名后的新机构记为产生；续存则指改革中原机构分为多个，但依然以原有名称存在；分裂指机构由一个分为多个，自身不在保留；吸收则指一个机构将其他机构吸入整合，保持原有名称存在；合并是指多个机构合并为一个新名称的机构，此时新名称的机构算产生；终结是明确表示撤销的机构、更名的机构及排除国务院组成部分的机构均记为撤销（如1954年后中国科学院不再属于国务院机构序列算撤销）。

2.研究框架与研究假设

综上所述，可以将影响行政机构终结的影响因素大概分为三类：机构自身的组织特征、所处的政治环境和机构生存的约束因素，结合Kirkpahick 的理论研究框架，将影响我国国务院行政机构终结的因素归结为：机构特征、政治环境影响、约束因素和信息技术的发展。其中，信息技术并不直接影响机构的终结，而是间接的影响机构特征，改变行政层次和行政管理模式，改进行政效率。具体说来，本文的研究框架如图1所示。

在上述研究框架中，组织机构的特征、政治环境、约束条件均对机构的终结产生影响。同时，机构特征包括机构的职能、机构类型、机构规模等；而政治因素则有国际政治环境、政治家意识形态等；约束因素指机构生存所需的财政预算、法律基础等。本研究选择组织机构的特征中的机构职能和政治环境中的主流意识形态作为检验因素。根据研究架构提出本研究以下假设：

假设H1：机构类型对机构的生存风险率具有显著影响

假设H2：政治意识形态对机构生存风险率具有显著影响

3.数据与方法

研究对象选取国务院机构组成部分：组成机构（部委行署）、部委管理的国家局、办事机构、直属机构和直属事业单位五类。从机构变革类型上看，1982-2013年期间机构总共发生的不同变革类型的数量如表1。在此期间，国务院共计出现232个行政机构，但由于某些机构的职能不同，有效数据为194个参与统计分析，按机构职能上分布如表2：

方法上，本研究采用spss17.0中的生存分析法，也称为生存率分析（Surviv alanalysis），是研究人或生物的生存现象与响应时间数据及其统计规律的学科。对研究对象的实验或搜集数据进行生存时间及相关影响因素的关系及影响程度分析，广泛应用于社会学、经济学等方面。用于大样本数据分析。其原理是将样本数据进行分组编制寿命表，通过计算每个时间间隔内的样本死亡个数、生存个数和删失数来估计样本的生存概率、死亡率，再通过乘积法则计算生存率和标准误，得出生存曲线。

三、实证分析与结果

1.研究变量设计

在有效数据194个机构中，终结机构数量是117个，77个机构依然存活视为右删失数据。根据生存分析函数，选取每个机构的生存时间记为因变量，机构生存时间表示机构起始设立年份至其变革年份之间的差值。

第一个自变量选取国务院机构职能，在《国务院机构改革方案说明（1998）》中表明国务院机构分为宏观调控类、专业经济类、国家政务类、科教文卫及资源管理类；《国务院工作规则（2008）》中明确将国务院职能分为四大类：宏观经济调节、市场监管、社会管理及公共服务。本研究将其划分为宏观调控类、专业经济类、公共服务类和政务管理类，进行编码宏观调控为1、专业经济类为2、公共服务类为3及政务管理类为4。

第二个自变量选取政治意识形态。改革开放以来，不同时期的政府机构改革的指导思想意味着政府政治意识形态的变化。现将改革开放之后历次改革进行编码:1=1982-1987（记为1982，下同）；2=1988-1992；3=1993-1997；4=1998-2002；5=2003-2007；6=2008-2012；7=2013至年底。

2.实证结果

在关于研究对象的生存函数关系中，中位数生存时间表示机构生存率为50%时的时间，反映了生存时间的平均水平，具有统计学意义。通过生存分析得出，政务管理类机构中位数生存时间最长，为13.5年，其次是公共管理类、专业经济类，最短为宏观调控类机构，为10年。（如图2）

而不同职能的机构类型的生存函数和风险函数如下图，在中位数生存时间之前，专业经济类变化最大，公共管理类机构生存率变化最小，10年左右宏观调控类机构下降最快，表示机构改革频繁。在左侧风险曲线中可以看出，机构的终结风险并不是单调变化，而是随时间而产生变动。在10年内公共管理类的机构风险率变化最快。

国务院行政机构在不同政治意识形态的影响下的机构中位数生存分析如下图4，可知，1982年中位数最高为16.5年，其次是2013年、1998年，最低的是2003年的5.75年。

其中1982-1987 年撤销机构的中位机构生存时间最长，为16.5年；2003-2007年机构生存时间最短，为5.75年，表明机构受2003 年政治意识形态的影响最大，普遍寿命偏低。不同改革思想对机构的生存函数如下图，由图可知2003 年改革的意识形态对机构生存影响最大。（如图5）

行政机构在不同意识形态影响下的生存风险率分析如图6。意识形态对机构的风险率影响非单调，即先增加后降低，且2003年机构风险率最大。

四、讨论与结论

国务院行政机构是我国政治行政体制的核心机构，其增撤合并体现了政府职能范围与政治方向的转变。根据以上理论与实证分析，在1982-2013年历次改革中确实存在影响国务院行政机构生存过程的因素，如机构自身特征、政治环境等。

行政机构类型对机构生存率和风险率具有显著影响。事实表明，不同的机构类型表现出不同的生存风险率，而且专业经济类机构变化最大；同时机构风险率在不同的机构类型中都表现出先增加后降低的变化趋势，即在一定时期内机构类型在机构生存的过程中终结的风险率随时间变大，一段时间后其风险率下降，其风险率转折大约是8~10年。该结果与Boin（2010）的研究结论保持一致，认为政治家对行政机构可以通过有意识的制度设计来实现对行政机构的控制，使之在一定程度上影响机构的寿命，即使随时间改变其设计影响具有一定的不确定性。

政治意识形态对行政机构的生存风险率有显著影响，且不同的政治意识形态对行政机构的生存影响不同。具体说来，在一定时期内，政治意识形态的风险率先增加后降低；不同的意识形态对机构终结对机构生存风险率影响也不相同，在2003年其风险率增加最快。这就表明，自1980年，西方各国政府机构改革通过政府管理的结构性放权来实现政府职能优化及调整、政府机构重组等改革措施，而我国在2001 年加入WTO，此时政府机构的调整目标则是为了适应新的政治环境及政府管理需求，表明政治环境尤其是国际环境对我国行政机构的终结影响较大。

由于搜集资料困难等原因，本文也有一定的局限性。首先，在自变量选择及实证上需要进一步的完善，如对行政机构终结的约束因素。其次，研究样本范围主要针对国务院主要组成部分，未来可以更广泛地对其他类型机构（如议事协调机构）等进行分析，为理解分析国务院机构的生存过程和影响因素提供依据。

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