公共管理的责任机制范文
时间：2023-07-18 17:35:59
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篇1
关键词：土地管理 问题 共同责任机制 策略
1.我国土地管理中存在的问题
1.1政府管理部门在土地管理中存在的问题
土地管理一直以来都受到我国政府管理部门的高度重视，是政府管理的重点所在，虽然相比以前取得了一定的成绩也得到了群众的肯定，但仍旧存在着很多的问题。在一定程度上影响了土地的合理使用，降低了土地的利用率，不利于社会的稳定与快速的发展。这很大程度上与政府管理部门的管理模式与效益有关，主要表现在以下方面：(1)审批不严，甚至有些部门出现违法违规审批，在审批的程序上把握不严。（2）监管不到位。审批程序虽然在一定程度上能够限制一些土地的滥用现象，但审批后的监管也非常重要，但目前很多政府部门在项目审批后，就以为万事大吉了，没有进行事后的监督、跟踪管理。（3）工作缺乏相应的衔接，没有建立充分的共享机制。
1.2土地使用中存在的问题
土地管理是一项系统的工程，需要考虑很多的因素，其中土地的合理使用是土地管理的重要内容之一。就目前而言，我国的土地使用在政府部门的指导下已经走上了法制化的道路，违规违法的土地使用现象已经逐步的减少，但仍旧存在中一些问题，严重的制约了土地的合理使用，不利于国家的健康稳定增长，主要表现在以下几方面：（1）土地资源数量不清。很多土地的使用并没用经过严格的审批程序，缺乏相应的备案处理，导致政府无法从掌握的文件中弄清土地资源的数量。（2）土地权属混乱。在土地的使用过程中，存在着土地的乱开发现象，出现了很多新增的土地，但都没有按照严格的法律程序进行，导致了土地权属混乱。（3）土地纠纷增多。在土地使用的过程中人们忽视了土地的使用权与转让权的合理程序，就相关的土地使用、转让、变更、出租、赠与等没有进行按照法律的相关程序进行，最终导致就相关的土地的使用存在纠纷，容易造成动乱。
在土地管理过程中，国家是土地管理的主体，土地及土地利用中产生的人与人、人与低、地与地的关系式土地管理的客体，目标是维护土地公有制，并通过国家对土地的利用的监督，土地关系的调整实现土地的合理使用。由此可知，土地管理是一项复杂的工作，需要运用行政、经济、法律以及技术的手段和方法来进行，这其中主体、客体之间的责任是如何承担的是整个土地管理过程中的关键所在，必须建立共同责任机制。然而目前很多地方政府并没用真正落实共同责任机制，而是一味的强大政绩，甚至出现政府职能的偏差，热衷于项目的开发与投资，导致了很多土地管理中的共同责任机制无法深入的开展，
2.土地管理共同责任机制的建立策略
2.1从政府角度建立与完善共同责任机制
政府作为土地管理的领导者必须从根本上建立与完善共同责任机制，发挥其在共同责任机制中的主体作用。对此政府应该做到以下几点：首先必须建立政府问责机制。通过相关的立法与法规的完善切实将这一机制落实到具体的实践中，明确规定责任的主体、责任的性质、责任的承担等，并将此作为绩效考评的重要依据。其次建立责任追究级别机制，就土地管理过程中出现的问题根据相关的土地管理法律法规来判断其责任的轻重程度，并以此划分责任追究级别。再次，建立资源通常机制。通过这一机制的建立将土地资源的具体利用状况进行全方面的把握，以适时根据具体的需求状况来做出相应的策略，从而实现土地资源的有效利用。最后建立严格的审批、监督机制。在具体项目的审批方面必须严格按照法律法规的规定执行，切忌出现盲目的追求政绩的情况出现，做到从源头上杜绝，同时在审批后仍要进行相关的跟踪与监督管理，切实把握土地利用的动态，以及时的做出相关的决策，发挥主体作用。
2.2从国土资源部的角度建立与完善共同责任机制
国土资源部作为土地管理的重要部门，对土地资源的利用与效益的发挥起着关键的作用，必须支持共同责任机制的构建，可以从以下几方面进行：首先，建立基础管理责任机制。基层管理虽然是基础部门所执行的，但却处于关键部位，是土地管理相关政策的直接执行者，基础管理责任机制的构建能够及时的发现和查处相关的违法行为。其次，建立内部责任追究机制，从根本上防治各种失职行为，将职权与责任有机的结合起来，做到有权必有责，凡出现不及时上报、错报、漏报的行为必追究相关权利人的责任。最后，建立激励机制，对于那些做事负责，敢于担当的职员进行奖励，并对在土地管理工作中有积极作用的可进行提拔，促进国土资源的发展。
2.3从国家土地督察机构角度建立与完善共同责任机制
国家土地监督机构作为共同责任机制的监督机构，在整个共同责任机制的建立与完善的过程中其中重要的作用，因此必须将土地监监察机构的责任落到实处。必须建立全程监察机制，从而对整个项目的审批进行全程跟踪，以确保把握整个项目的全过程，对土地使用中的违法违规行为进行问责情况的监督，做到将责任落到实处，认真的贯彻共同责任机制。从而从外部力量来促进土地资源的合理使用，对资源进行保护。
3.结语
共同责任机制的建立是对于现代化的土地管理方法，将土地管理纳入法制化的轨道。这种机制的建立不仅能够解决目前土地管理中遇到的难题与问题，也能从根本上保障广大群众的根本利益，对社会的稳定与繁荣具有重要的现实意义，是我国富民强民的一项重要举措。
参考文献：
篇2
关键词：企业社会责任；公司治理；利益相关者
中图分类号：F27 文献标识码：A 文章编号：1672-3198(2011)04-0030-03
1、引 言
从三鹿毒奶粉事件，到去年的富士康十五连跳事件，企业的社会责任问题一次又一次的引起社会各界的关注，同时也引发了学术界对企业社会责任的更多思考。到底企业履行社会责任的动因是什么?什么样的企业更青睐履行社会责任等一系列的问题都亟待解决。本文选取上证180上市公司为样本，侧重研究公司治理与企业社会责任之间的关系，试图发现公司治理各方面对企业社会责任的影响。
2、文献综述
2.1企业社会责任与利益相关者理论
企业社会责任的研究始于19世纪末，然而至今学术界和企业界尚未就其定义达成统一，但最具代表性观点之一是以Carroll为代表的，他认为：“企业社会责任是社会在一定时期对企业提出的经济、法律、道德和慈善期望。”也就是说企业社会责任其实就是企业责任，包括经济、法律、道德与伦理责任之和。虽然如此，但从现有的文献来看，利益相关者理论逐渐成为企业社会责任理论的基础理论。该理论首次由Freeman(1984)提出，他认为利益相关者是指能“影响组织行为、决策、政策、活动或目标的人或团体，或者是受组织行为、决策、政策、活动或目标影响的人或团体”。约瑟夫・W・韦斯(2003)对利益相关者群体进行分类。他将企业所有者、客户、员工、供应商、股东、董事会、公司高管人员归类为一级利益相关者。利益相关者理论主要是关于公司治理的理论，它是从对企业社会绩效评价的角度提出企业不仅仅要对股东负责，而且要对其他的利益相关者负责。因此可以说企业的社会责任与公司的治理问题在利益相关者理论中得到统一。
2.2公司治理与企业社会责任关系研究综述
企业社会责任和公司治理具有历史的渊源性和发展的共生性，两者都产生于现代大公司的出现，统一于利益相关者理论和实践中。因此国内外许多学者就这二者间的关系进行了研究。Versehoor(1998)通过的研究发现：定期公司社会责任相关报告的企业具有更优秀的金融绩效，而且能够产生更加健康和谐的公司文化和更有效的内部控制体系。Adams(2002)指出将公司社会责任引入到公司治理中，将促使公司发展出更好的内部控制、成本控制和决策体系，从而更有利于公司长期的可持续发展和长期业绩的提升。Diego(2004)发现社会责任型企业具有更有效的董事会和公司治理结构。
国内的学者对于了二者的研究同样取得了一些成果。在规范研究方面，李维安(2000)提出：公司治理不能够只局限于股东对经营管理者的制衡，而是涉及更多更广泛的利益相关者。王雄元(2004)认为公司治理是联系各利益相关者的制度安排，目的是通过这种制度安排制衡利益相关者的权责利，并实现效率与公平的合理统一。王长义(2007)指出公司治理对企业社会责任的影响主要表现在：(1)不同治理模式影响企业社会责任程度的高低；(2)股东目标的多样化、股东结构的变化、股东权利的变化影响企业社会责任：而国内学者运用实证的方法研究二者之间的关系的文献还相对较少。王建琼、何静谊(2009)通过实证分析发现：企业社会责任与独立董事比例正相关，与资产规模负相关，与是否两权分离、净资产收益率无明显相关性；国有控股公司履行社会责任情况较差。因此本文试图以经验数据为依据，通过进行合理的指标设计，来研究企业社会责任与公司治理的关系。
3、研究设计
3.1变量设计与研究假设
3.1.1被解释变量：企业社会责任
对于企业社会责任的衡量，根据利益相关者理论主要从政府、职工、供应商、投资者和社会这五个方面出发，分别选取指标衡量，其中作者借鉴了陈玉清、马丽丽(2005)，王建琼、何静谊(2009)的指标设计，具体如下：
(1)政府所得贡献率：Y1＝(支付的各项税费一收到的税费返还)/经营现金流入*100％
(2)职工所得贡献率：Y2＝(支付给职工以及为职工支付的现金)/主营业务收入*100％
(3)供应商所得贡献率：Y3＝购买商品接受劳务支付的现金/主营业务收入*100％
(4)投资者所得贡献率：Y4＝(支付的现金股利和现金利息支出)/主营业务收入*100％
(5)社会所得贡献率：Y5＝捐赠支出/主营业务收入*100％
3.1.2解释变量(公司治理指标)与研究假设
本文主要研究企业社会责任与公司治理的关系，而公司治理主要从股东大会、董事会、监事会、经理层激励和股权结构这五个方面出发，分别选取指标来衡量。
(1)股东大会。
股东大会是公司内部治理的重要制度安排之一。对于股东大会有效性的评价，作者基于统计的方便性和数据查找的可行性，选取年度股东大会与临时股东大会次数和作为衡量指标。股东大会活动越频繁，股东能更好的行使决策权，从而形成良好的公司治理环境，有助于企业更好的履行社会责任。因此提出假设1：股东大会次数(SHM)与企业社会责任呈显著正相关。
(2)监事会。
大部分文献认为监事会的规模，监事会会议召开的次数，股东代表比例，独立监事比例等指标都能评价监事会的有效性。作者选取年度监事会会议次数作为衡量指标。由于监事会监督实现股东的利益同时兼具各利益相关者利益的保护，因此提出假设2：监事会会议次数(SUPM)与企业社会责任呈显著正相关。
(3)董事会。
公司治理的核心在于董事会。评价董事会的有效性一般会考察董事会的构成和规模、董事会成员的激励、独立董事比例等，作者便于量化指标选取独立董事比例作为衡量指标。由于独立董事的独立性能使其完成有效的监督，使得企业兼顾其他利益相关者的利益，因此提出假设3：独立董事比例(IDP)与企业社会责任呈显著正相关。
(4)经理层激励。
对于经理层激励的衡量指标，作者选取薪酬最高的前三大高管薪酬总和的自然对数。当对经理采取合理的报酬激励时，经理就会更倾向于创造长远的利益，从而更好的执行可持续发展战略。因此提出假设4：高管薪酬(LnMS)与
企业社会责任呈显著正相关。
(5)股权结构。
股权结构是决定公司治理结构的基础，它主要包括两个方面，一是股权的构成，二是股权集中度。本文只考察股权集中度对企业社会责任的影响，采用前五大股东的持股比例平方和(HERF)来衡量股权集中度。经国内外学者们研究发现大股东可以更有效地监督经理层的行为，有助于增强接管市场运行的有效性，降低经理层的成本。因此提出假设5：股权集中度(H5)与企业社会责任呈显著正相关。
4、控制变量
考虑到企业的规模、所属的行业和数据所属的年份也会影响公司社会责任的履行，因此作者引入以下三个控制变量：
(1)企业规模(SIZE)。SIZE＝Ln(总资产)。
(2)行业(INDU)，设置了10个虚拟变量，当样本属于某个行业时，该样本为1，否则为0。
(3)年份(YEAR)，设置两个虚拟变量。当样本公司数据属于某年时，取值为1，否则为O。
4.1模型设计
为了验证以上假设，本文建立多元线性回归模型如下：
其中i取值1-5，β为待估参数，ε为随机扰动项。
4.2样本选取与数据来源
本文以上证180指数上市公司为样本，研究2007-2009年我国上市公司企业社会责任与公司治理的关系。在剔除金融类公司，捐赠支出数据不完整的公司后，共有381个有效观测值。本文研究数据来自锐思金融研究数据库，国泰安和巨潮咨询网所公布的年报。
5、实证分析及结论
5.1描述性统计
从表1可以看出年度内股东大会的次数均大于1次，都满足《公司法》每年至少召开一次股东大会的要求，但标准差相对较大，说明各公司间股东大会次数差异较大。同样的，各公司监事会会议次数差别也较大，最多的13次，最少1次。样本公司的独董比例均值为35.58％，最小值远小于33％，说明有个别公司没达到独董比例三分之一的要求。H5指数最大值为1，最小值为0.01，说明样本公司的股权集中程度差异较大。在衡量企业社会责任的变量方面，Y3供应商所得贡献率差异最大，最大值为274％，最小值仅为4.24％。而Y5社会所得贡献率均值才0.07％，这一值较低，说明目前企业对于社会的贡献意识还不足。
5.2相关系数检验
从表2可以看出，各变量之间的相关系数很小，即不存在显著相关性，因此模型自变量不存在多重共线性的问题。
5.3回归结果与分析
从表3可以看出，企业对于政府的贡献率与股东大会次数在1％水平下显著负相关，与原假设不符。与股权集中度显著在1％水平下正相关，与预期符号相符。其他变量相关性均不显著。企业对职工的贡献率与年度内股东大会次数在1％水平上显著负相关，拒绝了假设3。其余变量均不显著。但R2值很高，说明方程拟合度很好。企业对于职工的贡献率与股东大会次数在10％水平上正相关，符合假设1，其余变量均不显著。企业对于投资者的贡献率与股东大会次数在10％水平下显著正相关，与假设1相符。与股权集中度在1％水平下显著正相关，与假设5一致。R2很高，说明整个方程拟合度很好。企业对于社会的贡献率与高管薪酬在1％水平上显著正相关，符合假设4，与股权集中度在1％水平下显著负相关，拒绝假设5，且R2较低，模型的解释力较差。
以上实证结果表明，我国公司治理与企业社会责任的影响还不显著。股东大会次数对企业对政府、职工的社会责任是负相关，与供应商和投资者是正相关。说明我国当前的股东大会没有对企业社会责任发挥较积极的影响作用且股东大会做出相关决策的时候对企业社会责任的重视程度不够，更多考虑的是与股东实际利益相关的决策。监事会会议次数与企业社会责任相关性均不显著，说明现阶段上市公司监事会对利益相关者的保护还未起到积极的作用，很难在董事会外部对管理者形成有效的权力制衡。独董比例与企业社会责任的影响也均不显著，这可能是因为我国独立董事“不独立”，相关制度不规范以及独董比例较低造成的，导致独立董事没有尽到公正、独立、客观的义务。高管薪酬对企业社会责任影响均不显著，但都为正相关，说明高管层薪酬越高，企业履行社会责任情况越好。但是也反映出现阶段我国上市公司高管对企业社会责任还不够重视，，贡献意识还较浅薄。股权集中度与企业对政府和投资者的贡献率显著正相关与对社会的贡献率负相关。这也许是因为我国上市公司存在“一股独大”，内部人控制现象。且国内上市公司对为国企改制而成，自然较关注政府与投资者的利益。
6、结束语
目前日趋严峻的社会问题都与企业社会责任有密切关系。但现阶段，企业社会责任还未引起我国企业、政府乃至整个社会的足够重视且国内社会责任理论整体上还处于初级发展阶段，再加上我国资本市场有效性较弱、法制环境尚不健全、消费者选择并不完全理性、投资者选择利益驱动等，使得西方很多的社会责任理论还解决不了中国企业社会责任的实际问题。本文的研究成果在丰富企业社会责任研究文献的同时，也为从利益相关者角度来研究公司治理与企业社会责任关系的研究提供了经验数据。
参考文献：
[1]禹海慧，曾鹃，国外企业社会责任研究综述[J]，改革与战略，2010，(3)
[2]约瑟夫・W・韦斯，商业伦理：利益相关者分析与问题管理方法[M]，北京：中国人民大学出版社，2005
[3]王雄元，论利益相关者责任与公司财务治理，会计研究，2004，(3)
[4]王长义，公司治理与企业社会责任：基于历史视角的研究[J]，现代管理科学，2007，(11)
篇3
为了认真贯彻落实《国务院办公厅关于进一步推行行政执法责任制的若干意见》（[20__]37号）、河南省人民政府办公厅《关于贯彻执行[20__]37号文件认真推行行政执法责任制的通知》等文件精神，结合我局行政执法工作实际，制定本方案。
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一、指导思想
集中梳理工作以《国务院全面推进依法行政实施纲要》为指导，认真贯彻落实[20__]37号文件精神，精心组织，周密部署，全面梳理行政执法依据，编制职权流程，确认执法责任，完善执法绩效机制，严格实行执法过错责任追究，把以人为本、执法为民落实到行政执法的各个环节。
二、目标任务
这次集中梳理工作的主要目标和任务是达到“四个清楚”：
（一）行政执法依据来源清楚。根据相关法律法规规定，通过梳理，核定行政执法单位有多少执法依据，有多少执法权力，有多少执法责任，编制执法依据目录，确保执法主体、依据及程序来源清楚。
（二）行政职权行使清楚。行政执法单位、岗位、执法人员依法执行行政许可、处罚裁决等每项行政权力的行使程序规范清楚，职权分解合理，解决平行执法机构和岗位的职权交叉、重复问题，有效预防越职越权越位执法。
（三）执法考评程序清楚。行政执法考核评价机制进一步健全和完善，县局对烟草专卖执法人员考核主体明确、评议内容规范、评价办法科学，监督体系更加完善、有效。
（四）行政责任追究制度清楚。监察、人事、法制部门在执行执法责任制追究工作中的职能、权限、程序更加明确，违法行政行为得到严肃查究，行政乱作为、不作为得到有力追究，责任人得到及时处理，真正使有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究的依法行政理念贯穿于每个执法人员的具体行政行为全过程。
三、实施步骤
这次集中梳理活动实施步骤共分为五个阶段：
（一）宣传培训阶段（*月*日至*日）。认真宣传开展集中梳理活动的重大意义，并通过以会代训方式对行政执法人员进行业务培训。[本文来源于(文秘站 -有文章需求，请到文秘站网站留言板，12小时内解决您的问题]
（二）自查清理阶段（*月*日至*月*日）。根据市局统一部署，按照列明目录、分类排序的要求，对执行的有关法律、法规、规章，以及国务院、省、市、县政府的“三定”方案进行全面、系统地梳理，逐项列出与行政行为相对应的执法主体、依据、机构、权限、标准、程序和责任，经主要负责人签署意见后以书面形式报杞县法制办公室，同时上报市局依法行政工作领导小组办公室。
（三）等待审核阶段（*月*日至*月*日）。此阶段由市局法制部门对我局梳理的执法依据、职能分解、执法责任进行全面审核。经审核如果出现依据不足、责任不明、文本格式不规范等情况，县局重新自查和清理。
（四）梳理行政执法依据阶段（*月*日至*月*日）。我局编制人员会同市局专卖办建立行政执法部门依据数据库，编制《__烟草专卖局行政执法依据梳理结果》，为推进依法行政，强化责任追究，完善执法运作体系奠定基础。
（五）规范行政执法行为阶段（*月*日至*月*日）。此阶段由县局编制人员会同市局专卖办在《__烟草专卖局行政执法依据梳理结果》的基础上，依照《行政许可法》、《行政处罚法》、《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》、《河南省烟草专卖管理条例》以及相关法律法规和有关文件的规定，科学地分解行政执法职权，确定行政执法责任，完善依法行政责任目标评议考核体系，规范和监督县局及全体烟草专卖执法人员的行政执法活动。
四、具体要求
篇4
（一）新公共管理的内涵
针对新公共管理的内涵，胡德从管理过程的角度将其归纳为七个方面：
（1）公共政策领域中的专业化管理。
（2）明确的绩效标准和测量。
（3）格外重视产出和控制。
（4）公共部门内由聚合趋向分化。
（5）公共部门向更具竞争性的方向发展。
（6）对私营部门管理方式的重视。
（7）强调资源利用具有更大的强制性和节约性。我国学者张成福和党秀云认为，“从总体上来看，新公共管理以自利人为假设，基于公共选择人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，其核心点在于：强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。”这种观点简洁而又抓住了重点，概括了新公共管理的实质内涵。
（二）新公共管理的主要内容
一是重视绩效管理。绩效管理即是通过绩效评估和绩效衡量，推动绩效持续改进的活动。通过绩效指标的设计，对政府的活动和提供的服务进行评估，从而追求政府管理的经济、效率和效能，落实政府责任。二是主张市场机制的引入和公共服务的民营化。由于政府机制存在本质上的缺失，容易导致资源配置的无效率，即政府失灵。而新公共管理主张引入市场机制，借助市场的力量来弥补政府治理的弊端。竞争机制的应用还可以打破政府的自然垄断现象，促使其提升效率。三是采用私人部门管理方式。传统的行政模式主要强调公共部门与私人部门的不同，排斥将私人部门的管理经验应用于公共部门中。而新公共管理主张政府借鉴私人部门的管理经验，比如目标管理、全面质量管理、效率导向等等四是强调顾客导向。顾客导向的理念主张将企业管理中顾客至上的精神应用于政府管理，以顾客需要为施政方向，以顾客的满意为目标。政府以顾客为导向，改变了传统上政府的权威心态，重新定位了政府职能及政府与社会的关系。
二、新公共管理视角下的中国行政改革
（一）新公共管理对中国行政改革的必要性
1.对改革开放来中国历次行政改革的回顾和问题分析。改革开放以来我国政府推行了很多轮机构改革。第一次规模较大的行政改革是在1982年，主要是针对机构臃肿、部门职责不清、工作效率低下等方面。故这次改革以“适应工作重点转移，提高政府工作效率”为核心。第二次改革开始于1988年，主要目标是进一步转变职能、精简机构和人员、提高行政效率等。第三次改革发生于1992年，为了适应党的十四大上提出的建立社会主义市场经济体制的目标，此次改革的主要内容包括坚持政企分开、精简机构编制等几个方面。第四次改革是在1998年，是1949年以来规模最大的一次。改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍等。第五次改革是在2003年，主要是为进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置等，以建立一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。这些政府机构改革伴随着我国的市场化改革的进程。虽然中国的行政改革已经取得了显著成绩，但依然存在很多问题。比如1998年以前的政府机构改革因为没有将政府机构改革与职能转变联系起来，都未能取得预期效果。之后的几次改革作用明显，但仍没有理清政府与市场、政府与社会的关系，依然存在政府职能配置不合理、行政效率低下等问题。另外，这些改革缺乏新公共管理理念的指导，也没有很好的运用新公共管理。我国一直未能走出行政改革中存在的精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈，所以合理运用新公共管理推动我国行政改革势在必行。
2.中国现阶段行政管理中存在的问题。中国行政部门在很多方面仍然存在弊端。第一，行政部门缺乏绩效管理。比如政府不以绩效为导向，导致政府事务庞杂、效率低下、机构臃肿等。由于预算约束不足和缺乏成本与收益的考核，很多地方政府变成了纯粹的“吃饭财政”，造成人员膨胀和预算支出过多。第二，政府管制太多，市场发展不充分。政府职能范围过于宽广，包办所有事务，成了竞技场上的“运动员”而非“裁判员”，限制了自由市场的发展，政府失灵严重。再加上政企不分，使得市场自由发挥的空间受限、市场参与不足。政府的自然垄断排斥了市场的竞争，导致公共服务效率低下，比如国企的问题。另外，很多可以民营化的产品和服务却被政府牢牢控制。第三，政府的官僚体制问题严重，导致管理的恶性循环。政府的决策权威集中化，使执行人员自由裁量权较少，不能适应环境的需要。讲究层级节制，束缚了行政人员的个性发展，从而影响行政效率。总体来说，中国行政部门的问题集中在低效率和低效益。这些问题都与行政部门缺乏管理理念密切相关，亟须政府运用新公共管理加以解决。
（二）新公共管理对中国行政改革的借鉴意义
新公共管理在西方资本主义国家政府改革中的普遍应用，已经在很大程度上提高了政府的行政效率和效益，增强了政府的治理能力，同时也满足了更多的公共服务需求。所以，这些改革的成功经验对我国行政改革也具有重要的借鉴意义，主要包括以下四个方面：一是实行绩效管理。在行政管理中引入了绩效管理中的成本与收益分析方法，有利于减少政府部门的资源浪费现象和实现资源配置的优化，并落实行政人员的责任。同时，绩效管理提供了一个政府与公民互动的平台。政府把绩效的信息公开，便于公众了解和监督，并反映自己的意见。二是借鉴市场的力量，推动公共服务民营化。市场机制是改善政府绩效的一个重要手段，可以引入竞争机制，借用市场的力量改造政府，以提高政府的工作效率和效益。由于政府机制存在本质上的缺失，难免出现政府失灵，比如成本与收益的隔离、内部性问题等等。而市场机制的应用可以改进政府资源配置的无效率状况，减少政府的失灵。三是合理运用企业的管理技术，建设企业型政府。大规模的借鉴企业的管理技术和哲学是新公共管理的核心理念之一。在实际中，政府中的很多公务人员办事拖拉、敷衍塞责，导致效率低下和民众的不满。所以，可以利用企业管理中的目标管理、全面质量管理、绩效管理等先进的管理经验来促使行政人员提高办事效率和效益，建设企业型政府，以实现高绩效的政府。四是建设服务型政府。服务型政府即服务于人民的政府，以人民的满意为政府的施政目标。从新公共管理的视角看，也就是把民众视做顾客对待，政府人员应全心全意为其服务。而当前，我国官员腐败现象频发，部分官员利用职权谋取私利，而不是为造福社会，造成了官员的信任危机。所以，必须严惩腐败，规范官员的公共行为，提高其公共服务意识，建设服务型政府。
（三）新公共管理在中国行政改革中运用的原则
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【关键词】新公共管理;政府绩效管理;电子政府
中图分类号:C391 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)06-0110-01
1 新公共管理理论对于政府绩效管理的基本主张
新公共管理是关于应如何管理公共部门的最新的范式变革的理论。学界将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估,采用私人部门管理、技术、工具,引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。所谓政府绩效管理指通过制定政府提供指导和服务的长期目标、达成目标的策略、评估绩效的标准,而对政府的公共产品、行为和服务的管理活动,以期达到提高政府生产力,满足社会需求的结果的一种管理行为。
新公共管理理论对政府绩效管理的基本主张有:
(1)绩效管理。新公共管理理论的基本价值是经济、效率、效能、公平和环境,显示了其对绩效的关注和对经济价值优先性的强调。(2)市场取向。新公共管理提倡在公共服务领域引入竞争机制,使公共服务市场化。(3)引进私营部门管理理念。新公共管理主张引入绩效测评、战略管理、全面质量管理等私营部门成功的管理举措。(4)“掌舵”而非“划桨”。新公共管理理论一方面主张政府拥有“掌舵”的职能;另一方面,它主张将其原来拥有的管理职能通过签订合同的方式外包给下级公共组织、非政府公共组织甚至私营部门,使政府不再 “划桨”。 (5)责任政府。新公共管理理论主张由错误责任制走向成就责任制。新责任制主张双向回应,即高层公共管理者对政治家负责,公务员对公民的需求保持灵敏的反应。
2 我国政府绩效管理中存在的问题
随着我国社会政治经济的发展,绩效管理在理论和实践两方面都取得了一定成效。但从总体上看尚处于起步阶段,实践中还存在许多问题,主要表现:
2.1 政府绩效管理制度方面没有保障
当前我国的政府绩效管理采用的绩效管理和评估活动,多数都处于自发状态和半自发状态。缺乏统一的规划和指导,评估的内容设计和评估构建等没有客观的衡量标准,更没有形成制度化。
2.2 政府绩效管理的体系不完善
首先,评估主体不齐全。从评价的参与者来看,政府绩效评价存在评价主体缺位的误区,即只重视自我评价,漠视社会评价,或者只注重社会评价,而忽视自我评价。其次,科学的评估指标体系尚未建立。我国目前的绩效评估存在片面地将经济业绩等同于政绩,将经济指标等同于政府绩效的评估指标指标单一、缺乏科学性。最后,评估方式存在误区。从评估的方法上来看,政府绩效评估存在着重视定性评估、忽视定量评估的误区。从评估手段上来看,我国对政府部门的评估主要是定期进行评估,缺乏严格的监督制度。
2.3 政府绩效管理的信息化程度不高
政府绩效管理的信息化程度低,给政府绩效管理带来沟通和交流的障碍。目前,我国大多数省市甚至连信息公开的法规都没有制订,这就为政府绩效管理带来障碍,很难推进政府绩效管理健康快速发展。
3 完善我国政府绩效管理制度的对策建议
3.1 加强绩效管理立法工作,实现政府绩效管理的法制化
市场经济是法治经济,立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础。首先,要通过完善政策和立法使我国政府绩效管理走上制度化、规范化和常态化的道路。要从立法上确立绩效管理的地位,保证绩效管理成为政府公共管理的基本环节,以提高公共管理水平。其次,从法律上树立绩效管理的权威性。绩效管理机构在政府中应具有相应的地位,享有调查、评估有关政府活动的权利;评估活动能引起公众的关注,有充分的可信度和透明度;评估结论能够得到有效传递和反馈,切实用于改进政府公共管理。再次,颁布绩效管理工作的制度和规范,对公共管理过程哪些项目应该进行评估、开展什么形式的评估、评估应注意的事项等问题,作出详细规定,把绩效管理纳入一个正常发展的轨道。
3.2 引入公民参与机制,实现政府绩效管理评估主体的多元化
改善政府绩效管理的一个有效途径是引入公民参与机制。政府绩效管理本身就蕴涵着服务和人民群众至上的管理理念,政府绩效就应以人民群众为中心,以人民群众的需要为导向,树立公民取向的绩效观。改进政府绩效管理必须取得民众的关注与参与,民众的关注与参与必定能有效地改进政府绩效管理。改善政府绩效管理的一个有效途径是引入公民参与机制。首先,公民参与意味着公民可以以社会的主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求,协助和监督政府机构对他们的开支负责、对他们的行为负责、对他们的承诺负责。其次,公民参与使得公民的作用重新定位,成为了政府的问题架构者。充当问题架构者的公民能积极参与公共事务,帮助政府机构界定重要问题,提出解决方案,监督目的是否达成。再次,公民参与意味着由公民选择、界定应评估的对象、在公共服务设计中增加指标体系的社会相关性,选择那些最需要监控又最能体现对公民负责的重要项目,以保证公共服务的提供机制符合公民的需要,符合社会发展的需要。
3.3 发展电子政府,实现政府绩效管理信息化
电子政府是现代政府有效行使职能的强有力的工具,其带来的开放性大大加强了政治行政的透明度和民主化程度,为政府绩效管理提供了可以利用的载体。 一方面,电子政府的信息网络使得行政信息的传递更为迅速及时,反馈渠道更为畅通。对政府内部而言,加强了操作执行层与高层决策层的直接沟通,从而切实推动绩效管理活动的开展;对社会公众而言,电子政府为公众提供了直接表达意愿、传递信息、咨询、监督、审核、建议、表决的机会。另一方面,电子政府为政府绩效管理朝着科学化、标准化、制度化的方向发展提供了多方面支持。电子政府所具备的硬件环境、软件环境及其信息资源库,运作的法律制度、法律规范、共享信息的范围和参与者的身份确认机制,电子政府所要达到的目标,以及维系电子政府良好运行的人员素质保证,都为绩效管理体系的建立提供了所需的支持,并为整个政府绩效管理的开展创造了良好的物质基础和制度环境。
参考文献:
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丹尼斯?缪勒.公共选择理论[M] .北京:中国社会科学出版社,1991.
戴维?奥斯本,特德?盖布勒等.改革政府:企业家精神如何改革着公营部门[M] .上海译文出版社,2006.
篇6
关键词:
新公共管理理论;高校管理;文献综述
新公共管理理论近年在各个领域的应用无所不在,丰富多彩,凡有公共活动必有管理方法。所以,在高校管理中同样理应场面热闹,新论迭出。但通过检索和分析相关研究成果,基于新公共管理理论下的高校管理研究成果十分有限,缺乏深入而全面的研究。
一、现有研究成果状况
笔者在中国知网中国期刊、中国硕士论文全文数据库中“社会科学Ⅰ辑”、“社会科学Ⅱ辑”目录下进行文献检索,通过对2000-2015年间与本题相关的文献进行初步整理分析后,可以得出以下基本结论:1、关于高校管理的研究成果非常丰富,因而观点纷呈、莫衷一是;2、关于新公共管理理论的研究也比较多,体现了研究者对新公共管理理论发展趋势的认可和重视;3、关于新公共管理理论下高校管理的文献检索结果较少,反映出研究者对这个研究问题角度的忽视。
二、现有研究的基本观点和认识
(一)关于新公共管理理论的内涵
新公共管理理论是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式,也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。新公共管理理论改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系,实现了由公共行政的内部取向到外部取向的转变,注重公平与效率的统一,公共利益与私人利益的统一,强调管理主体包括政府部门和非政府组织两大类,重视人力资源管理。关于新公共管理理论的内涵,河北工业大学石小娟、高骏敬认为“从实践来看,它是政府针对现实问题的政府行为和政府管理的一种新理念、新模式;从理论上说,它是以传统公共行政模式为基础,对行政与管理概念、内涵的重新解读,对经济理论、私营部门和技术变革的关系进行再次梳理。”中央财经大学周湘林认为“新公共管理理论强调公民为本、市场化、结果导向、分权协作、民主参与、多中心自主治理等理念和指导原则,旨在促使政府职能从‘划桨’回归‘掌舵’,并走出规制导向的困境。”虽然研究者对于新公共管理理论的内涵具体内容不尽相同,但基本相同点主要有:政府职能的转变,以人为本,加强公共部门内部竞争,明确的绩效标准和措施等。对我们在新公共管理理论下研究高校管理具有启示和帮助作用。
(二)关于基于新公共管理理论下高校管理现状
从已有文献来看,当前研究者对于新公共管理理论下高校管理的研究着重点在政府与高校的关系上。河北工业大学石小娟、高骏敬把当前政府与高校关系的问题主要归为两类:1、政府对高校行政的干预;2、行政权力凌驾于学术权力之上。表示近些年来,由高校外调入高校任职的干部逐渐增多,高校中政府对高校的严格管控,因而高校中出现行政权力一家独大,让高校中逐渐缺乏学术氛围。中央财经大学政府管理学院周湘林教授提出政府应采取何种模式管理高校的问题。通过对公共事业管理的基本模式分析,指出我国政府与高校之间的管理模式仍主要表现为“政府服务”模式。并提出基于契约的高校管理模式,即政府与高校在法律法规的框架内,明确各自的角色定位,在平等关系的基础上,协商双方的权利、责任和义务,并通过中介机构的评估,帮助双方判断和辨明对方是否尽到应尽之责,即政府的高等教育质量保障责任和高校的高等教育质量产出责任。对于新公共管理理论下高校管理其他方面的研究有教师绩效评价角度、高校管理队伍建设等,目前尚不足,还有待深入完善。
(三)关于基于新公共管理理论下高校管理的完善
针对问题,提出解决方法,完善尚且不足之处。河北工业大学石小娟、高骏敬在理顺政府与学校之间的关系、引入竞争机制方面提出建议。主张建立现代化高校,树立服务型的行政管理理念,取代上级对下级的绝对管理模式,可以引入市场机制,并可以从人事制度入手。在完善高校管理队伍建设方面,基于新公共管理理论的研究还比较欠缺,上海外国语大学吴慧针对目前高效管理队伍中存在的管理角色模糊、管理观念陈旧、管理效率低下、管理目标粗放等问题提出完善措施。借鉴新公共管理理论对责任和结果的强调及突出资源配置、竞争机制、对服务理念的追崇等理念,研究者吴慧认为应转换职员任用机制,在管理上强化岗位聘任和岗位考核,打破职务终身制,增强管理人员的岗位责任意识和竞争意识,提高管理人员的整体素质和办事效率。我国高等教育长期以来属于紧缺的公共产品,高校的规模和数量在短期内还是不能满足人民群众对高等教育的需求,随着现在高校的复杂程度、参与社会领域的深入,对高校本身的管理也应更加规范化、制度化和专业化。因此,对高校管理的完善在今后也应更加深入的研究。
三、对现有研究的基本评价
篇7
自20世纪80年代以来,西方发达国家开始酝酿行政管理体制的变革,形成了所谓“新公共管理”运动。这场运动的浪潮,不仅波及西方发达国家,而且逐渐扩散开来,产生了世界性影响。尽管时至今日,“新公共管理”运动还只是限于提出一些富有创新意义的思想及解决传统体制问题的某些重要向度,新的统一的管理模式尚未完全确立,但已显示出若干优于传统行政管理体制的创新点:
(一)“新公共管理”运动的成功方面
1·以结果而不是以规则、程序的正确性来评估管理水平。韦伯式的官僚制为了保证行政的精确性与可靠性,特别强调固守规则、遵循程序的重要性,行政活动的结果相对于维持规则和程序而言似乎反而不重要了。换言之,本来仅具有手段价值的规则、程序在韦伯式的官僚制中反倒成了目的价值这种对于规则、程序的刻板追求,使韦伯式的官僚制组织日益陷入僵化,缺乏应变能力和弹性,管理人员的灵活性与创造性也被扼杀。“新公共管理”运动则强调行政结果即目的价值的优先地位,只要有助于行政效率的提高,管理人员可不为僵化的规则、程序所束缚。“新公共管理”运动力图解除规制,增强管理人员的自,赋予他们以更大的自由裁量权。“新公共管理”运动的这些举措,使行政管理获得了空前的灵活性,提高了行政组织处理紧急情况、应对特殊问题的工作效率。
2·引入市场机制及相应的管理手段。传统的行政管理体制以公共部门与私营部门的绝对区分为前提,认为在政府管理的公共部门中,只宜于实行以权力为基础的从上到下的命令式的管理,而利用市场机制则是仅存在于私营部门的事情。排斥市场机制,导致了传统行政管理体制的追求预算最大化、、腐败等问题。“新公共管理”运动为了解决这些问题,积极寻求将市场机制引入政府的行政管理的途径,并在公共管理中大量采用对应于市场机制的私营部门管理方法,如绩效评估、目标管理、项目管理、全面质量管理等等。引入市场机制及采用私营部门的一些管理方法,在公共部门的管理中形成了竞争的局面,预算最大化为效率最大化所取代,提高了行政管理的质量和效率,并有助于防止行政权力的腐败。
3·重塑政治与行政的关系。传统的行政管理体制以威尔逊、古德诺等人的政治-行政二分法作为理论基点之一,这对于解决所谓“政党分赃制”问题曾起过积极作用。但正如欧文·E·休斯所说:”要对政治与行政,或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的。”[1](46)政府的行政管理就其本质而言就是政治性的,政治与行政的二分法在很大程度上削弱了管理人员的政治责任。“新公共管理”运动从行政管理的现实状况出发,力图将政治与行政结合起来。在“新公共管理”运动的推动下,许多国家开始了强化政府政策执行部门自的改革,形成了一股“执行局自主化”的改革潮流,从而重新塑造了政治(政策)与行政(执行)之间的关系[2]。
4·职能限制与职能转向。基于韦伯式官僚制的政府的主要职能是管制,而且,官僚制的权力中心主义必然导致管制职能的无限扩张。政府管制职能的大规模扩张开始于20世纪20年代,表现为政府对社会生活包括市场的干预程度大大加深。无节制的管制扩张束缚了技术和商业的创新,导致了资源配置的无效率现象及政府规模的膨胀。“新公共管理”运动主张弱化政府的管制职能,将政府的职能严格限制在公共领域的确定范围之内,即政府的职能主要是提供纯粹的公共物品。对于在职能扩张过程中政府揽下的那些它“管不了”或“管不好”的事务,则应移交给非政府组织或非营利组织。职能的限制必然使得政府规模趋于缩小,因为承担已被移交给社会的职能的那些机构再也没有存在的必要了。这样,政府行政管理的开支也会下降,而管理效率则会相应提高。此外,“新公共管理”运动还重新定位政府的管理职能,由管制为主转向以服务为主。“新公共管理”运动把公众当作公共机构的“顾客”,以“顾客“的满意度作为公共服务的指标。这促使公共管理者不断提高管理工作的质量,也改善了政府形象。
5·由集权走向分权。传统行政管理体制以集权为中线。行政行为在多大程度上具有有效性,取决于支持这种行为的权力的大小[3]。官僚制体系的金字塔结构,导致了组织内部权力的高度集中和权力拜物教。从整个社会来看,则是公共权力完全被集中于政府组织,形成了政府部门对于公共权力的垄断。”新公共管理”理论认为政府不是行使公共权力的唯一主体,因而主张分权而反对集权。分权的要求既包括将一部分公共权力分给非政府组织或非营利组织,即与前述管理职能的部分移交相对应;也包括通过改变原来的金字塔式结构,建立扁平式的管理组织,来实现一部分权力的下移。“新公共管理”运动的分权使得管理组织具备更大的灵活性和适应性,能够更迅速地对社会的公共需求作出反应,也能够更好地调动基层管理人员的积极性和创造性。
(二)“新公共管理”运动存在的问题
尽管“新公共管理”运动的主张相对于传统行政管理体制来说已在多方面显示出其优越性,但由于其尚未发展成熟,故也存在着若干问题,引起了一些尖锐的批评。大体上,对“新公共管理”运动的批评意见主要集中在以下几个方面:
1·对市场化的过分崇拜。批评者认为“新公共管理”运动的市场化取向体现了改革者对“市场价值”和市场机制的崇拜,是一种新的“市场神话”[4]。实际上,市场机制自身也有其内在缺陷,这一点就连经济学家也不否认。过分崇拜市场机制就会忽略市场的缺陷,从而无视公共部门市场化过程中可能附带产生的一些错误,“如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。”[5]与此相联系,在公共部门中大量采用私营部门的管理手段也受到了非议。批评者认为公共部门与私营部门虽有相似性,但二者的差异却是本质的。由于公共管理在本质上不同于私营管理,故照搬私营部门的管理手段就很成问题。
2·“顾客至上”对公民主体的遮蔽。批评者认为,将公共服务的对象比作顾客,可能无法全面理解公民的角色,使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱[5]。公民不仅是公共服务的接受者,而且也是公共服务的参与者和监督者。“新公共管理”运动的“顾客至上”导向的初衷也许是为了改进公共服务质量,但“顾客”这一隐喻在客观上却造成了对公民主体地位的遮蔽,使公民被简单化为公共服务的被动接受者。
3·政治化的风险。针对“新公共管理”运动否定政治-行政二分法的观点,批评者指出,在传统的“二分法”思想的管理体制下,公共行政人员的积极性也许受到了压抑,但这一思想的解除,会诱发新的更多的问题:行政人员权力过分的扩张和不受节制,会增加腐败及政治黑幕发生的概率,公共行政人员的任命与管理漏洞增大;对政党的行为的约束降低,完全可能超出必要的限度,致使行政机构“政治化”而危及国家意志的表达[6]。
此外,还有人批评“新公共管理”运动的分权导致了分散主义、本位主义和保护主义以及公共开支的增加;有人对重结果轻规则、轻程序的评估标准提出质疑,认为这样做有可能导致规则、程序的混乱;……等等。
二、我国行政管理改革的特殊关注
由于我国的行政管理改革有自己的特殊背景,因此,在西方发达国家产生了积极成果的“新公共管理”运动,不能在我国原样复制。然而,”新公共管理”运动仍不失为我国进行行政管理改革的一面镜子。我们可以借鉴“新公共管理”运动的成功方面,再结合本土的实际情况,进行富有创造性的探索。在立足于自身国情的基础上借鉴西方的“新公共管理”运动,思考现阶段我国行政管理改革的特殊维度,至少要关注以下事项:
(一)尽快完善相关法律制度,使行政管理改革在良好的法治环境中进行
有法可依,是国家秩序的基础,也是有序地进行行政管理改革的基础。法律制度不健全,没有一个比较稳定的法治环境,某些方面的行政管理改革就可能变成无规则的激进主义运动,甚至还可能引发国家失控、社会动荡。西方的“新公共管理”运动虽然也包含某些激进因素,但却未引起严重的国家失控和社会动荡局面,其主要原因之一在于西方发达国家有着坚实的法律制度基础,法治化的社会环境将激进变革的负面影响衰减到较低水平。我国的法制建设起步较晚,法治的总体水平低于西方发达国家,要由“人治”转变为“法治”,还要做大量的工作。为了保障我国行政管理改革的顺利进行,我们一定要高度重视社会的法制建设,为行政管理改革营造良好的法治环境。单就行政管理领域来说,我国在这一领域长期缺少从上而下的行政法规和个人负责制,这是机构臃肿和的重要病根。为了解决这个问题,我国行政管理改革面临着一个西方“新公共管理”运动无需特别考虑的重要任务,即:建立和完善各种行政法规,规范行政行为,实现政府机构、职能、编制、工作程序的法定化。从目前的情况看,至少要完善三个方面的行政法规:行政机关组织法、部门组织法和行政程序法[7]。只有建立和完善了各项行政法规,才能为依法行政提供权威性的依据。
(二)在提升政府的服务职能和适度分权的同时,强化必要的政府的管制职能
“行政管理的本质是维护公共利益、为公众提供良好的服务。”[8]行政管理职能从管制向服务的转变,正是反映了行政管理的本质要求。西方的“新公共管理”运动主张放松管制,将政府职能定位于服务,受到了公众的欢迎。我国政府的宗旨是为人民服务,当然更应当提升政府的服务职能。但是,由于我国尚处在由传统社会向现代社会的转型中,市场经济还没有完全建立,政府还担负着培育市场的艰巨任务,因此,政府的管制职能不能轻易放弃,特别是在维护市场秩序方面,政府更应当理直气壮地强化管制职能。只有当市场经济已经步入良性运行的轨道之后,才有条件考虑政府退出、弱化这方面管制职能的问题。
为了更好地实现服务,必须使集权式政府转变为分权式政府,因为分权比集权具有更大的灵活性和适应性,它能够使管理机构对公众的多样化的真实需求作出迅速、及时的反应。但鉴于我国转型期的特殊情况,与保留和强化政府的必要的管制职能相对应,我国的行政管理改革只能是适度分权,而不能一味否定集权的作用。有学者针对我国处于社会转型期因而容易出现失控的特殊情况,提出“集权主导下的分权应成为当前中国行政管理体制改革的理智选择。”[9]这种分权的思路较为切合我国的实际,值得参考。
(三)大力培育非政府组织或非营利组织,促进它们的发展和成熟,为一部分公共管理职能从政府剥离出来创造相应的社会条件
随着我国行政管理改革的深入进行,将有越来越多的公共管理职能从政府剥离出来。在西方发达国家,由于非政府组织或非营利组织的发展有过很长的历史,故承接政府剥离出来的公共管理职能一般不成问题。而我国非政府组织或非营利组织的发展相对滞后,在某种程度上影响到政府公共管理职能向社会转移的进程。因此,要通过制定相关的法律、法规和政策,采取有力措施,在社会上催生足够数量的非政府组织或非营利组织,并使得这些组织健康地发育、成长,具备承接公共管理职能的组织基础和内在能力。
我国的非政府组织或非营利组织,在承接了部分公共管理职能之后,还面临着如何正确行使这些职能的问题。因为在我国由计划体制向市场体制的转型过程中,经济理性的过度膨胀引起了某些方面道德观念的淡化。社会上的不道德现象、公权领域中的腐败行为,必然会对非政府组织或非营利组织产生影响。这可能导致所谓“非营利组织失灵”,即“非营利部门偏离奉仕于社会公益或公益的宗旨,片面地以功利主义为取向的信念、行为给消费者、社会、生态所带来的负效应。”[10]为了避免非营利组织或非政府组织失灵,使其能正确行使公共管理职能,必须在规范这些组织发展的法律、法规中对行使公共管理职能的范围、目的、方式等作出明确的规定,并建立非营利组织或非政府组织的道德控制机制。
(四)积极引入市场机制和私营部门的管理方法,同时又对其作出严格的限制,避免陷入市场崇拜的误区
市场机制和私营部门的管理方法,确实能够改进公共部门的管理,提高公共管理的效率,这已为西方“新公共管理”运动的实践所证明。因此,毫无疑问,我国的政府管理工作中也要积极引入市场机制和私营部门的管理方法。但与此同时,我们要注意两个问题:
第一,由于我国传统上属于情理社会而非法理社会,且权力制约问题至今仍然没有得到根本解决,再加上市场经济尚不成熟,故在公共管理中引入市场机制和私营部门的管理方法,就有可能导致在一些西方国家政府“企业化”过程中不曾有或很少有的现象,如:“利益最大化”与权力结合形成新的腐败、政府官员丧失伦理责任感、恶意竞争等等。因此,我国的行政管理改革,在引入市场机制和私营部门管理方法的同时,要根据我国的条件对其运用范围作出明确而严格的限制。在市场机制和私营部门管理方法不灵的公共管理活动中,或者在运用市场机制和私营部门管理方法可能造成更多、更严重问题的公共管理部门,就不能或暂缓引入市场机制和私营部门管理方法。
第二,即使在西方发达国家,“新公共管理”运动之引入市场机制和私营部门管理方法,也有导致所谓“市场崇拜”从而由市场缺陷引发一系列恶果的风险[5]。我国不久前才由计划经济向市场经济转型,故发生市场崇拜的可能性更大。因此,我国的行政管理改革,既要积极引入市场机制和私营部门的管理方法,又要清醒地认清市场的缺陷。在解决与“全能政府”相伴随的“政府失灵”的问题的同时,又避免陷入“市场崇拜”所忽视的“市场失灵”的误区。
(五)既以规则、制度的完善促进现代官僚制建设,又逐渐加大对行政管理的结果评价的权重韦伯式的法理型现代官僚制在西方发达国家因为已经趋于老化、僵化而受到“新公共管理”运动的冲击,但这种官僚制的理性化、科学化、职业化的特点,却有助于克服我国传统行政体制中长期存在的家长制作风、下级对上级的人身依附关系、领导干部的终身制、政治特权等封建主义残余影响[11]。而且,对于我国行政管理体制中普遍存在的规章制度合法性不足、管理行为轻视规则与规范、缺乏专业化分工及与此相适应的专业化人才等问题,也只有诉诸韦伯式的现代官僚制才能得到有之一,是建立和完善适应我国国情的现代官僚制而不能简单地模仿西方“新公共管理”运动对韦伯式官僚制的否定。
鉴于西方发达国家官僚制老化、僵化而引起的各种严重问题,我们在建立和完善现代官僚制的过程中,也应参考西方“新公共管理”运动克服官僚制弊端的改革举措,逐渐加大对行政管理的结果评价的权重。之所以要“逐渐加大”而不是象“新公共管理”运动那样一步到位,是因为我国的官僚制的规则基础相对薄弱。而在规则基础薄弱的情况下贸然转向结果评价,则有可能形成对制度的解构作用。只有在规则健全和管理人员的规则意识逐渐增强的条件下,激发管理灵活性的结果评价才不至于导致滥用自由裁量权的后果。
(六)既要继续解决政治-行政不分的老问题,又要提升行政管理人员的政治责任感,防止发生偏离政治目标的行政行为
篇8
摘 要：新型城镇化的本质是坚持走以人为核心，以不断提高城镇化质量内涵为特殊要求。新型城镇化的“新”意味着不同于以往的单纯追求城市人口规模与区域空间规模扩张的发展模式，而是在过去的基础上，开创一种新的发展局面。新型城镇化的本质和内涵着重强调了提高乡镇政府公共管理职能的重要性。在此新形势和新型城镇化不断推进的背景下，本文针对当前我国乡镇政府在公共管理的存在的问题，探讨研究如何使乡镇政府的公共管理与新型城镇化发展同步。
关键词：新型城镇化；乡镇政府；公共管理；对策
新型城镇化是在城镇化发展到一定阶段下提出的，它是以人为核心的城镇化，更强调全面提升城镇的内涵，要求城镇化由过去偏重人口、数量、规模的增加向更注重提升质量内涵的方向转变，即“数量型”转向“质量型”。要求以新型工业化为动力支撑、统筹兼顾为原则，促使城镇向生态化、集约化、现代化发展①，实现人口、经济、资源和环境相协调。新型城镇化建设的重点是解决好现有的“三个1亿人”问题，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。农村转移落户人口的就近城镇化乡主要是转移到就近乡镇中心场镇，这就给乡镇政府的公共管理提出了新的管理要求和治理理念。探究新型城镇化背景下乡镇政府的公共管理具有重要的理论和现实意义。
一、新型城镇化对乡镇政府的公共管理提出新挑战和新要求
乡镇政府公共管理是指以乡镇政府为核心的公共部门处理公共事务、提供公共产品和服务以保障和增进社会公共利益的职能活动。从公共管理角度看，处理“公共”问题的核心，是如何生产和分配公共物品，处理公共事务，以满足居民的公共性需求②。在新型城镇化的发展过程中，公共管理为城镇化提供了关键的制度和实践保障，明确了政府是“掌舵”而不是“划桨”。同时新型城镇化要求把基本的政府公共管理纳入其内涵建设中，为乡镇政府的公共管理提出了新挑战和新要求。
首先，新型城镇化要求乡镇政府转变政府职能。由于政府是最主要的公共组织，具有维护公共利益促进社会发展的重要作用。传统的政府管理采取的手段主要是行政手段，而在新型城镇化背景下要求乡镇政府转变政府职能，由传统的“管制型”向“服务型”转变，建设服务型政府是当前新型城镇化背景下的主要任务。服务型政府的特征是治理、善治、服务三方面。建设服务型政府的要求是实现政府治理的全面转型，实现政府治理全面转型要求主要体现在三个方面：第一、根本结构改革，即理顺政府与市场的关系，政府与社会的关系；第二、体制的变革，即从利益化的政府转向公共性的政府，从管制型转向服务优先的政府；第三、机制的变革，要求政府创新治理方式。
其次，新型城镇化要求乡镇政府转变管理理念。当前部分乡镇政府公共管理者需要转变管理理念，重新定位自己的职责。长期以来，在做一个好的“老百姓父母官”的口号下，农村乃至更大范围的公共管理者以农民的恩人、主人自居，在这种定位的影响下，行为上表现为高高在上，藐视群众、脱离群众。新型城镇化要求公共管理者真正摆正与农民平等的位置，要求改变传统的行政官僚思想，要求树立引导和服务的理念。
再次，新型城镇化要求乡镇政府转变管理方式。要求把直接管理和间接管理相结合，同时实现基本公共服务均等化是政府的义务，也是人民权利的表达。当前新型城镇化背景下公共管理存在供给总量的不足的主要原因就是公共管理的方式落后。在新型城镇化之前，乡镇政府主要是管制型政府，管制型政府也就意味社会中的大部分资源、活动都必须由政府的调配，按照管理者的主观意志来设定框架体系。而当前新型城镇化要求乡镇政府转变政府职能，由传统的管制型转向服务型，服务型政府也就意味着乡镇政府把经济决策权和资源分配权还给市场，乡镇政府做好监督工作。
最后，新型城镇化要求乡镇政府优化公共管理产品。从供求关系的角度看，公共管理是通过提供用于满足公共需求的特殊产品来实现公共管理的目标。公共管理的产品供给集中表现在公共物品和公共服务方面。目前我国公共产品的供给出现低效供给不平衡的现象，在政府部门的垄断性与公共企业的产权不明确共同作用的结果下，甚至出现了水霸、路霸、气霸等现象，同时还存在权力腐败和权力寻租的现象。新型城镇化要求乡镇政府引进市场机制和竞争机制，打破政府在公共物品生产供给方面的垄断地位，在相应的领域可让社会团体、公益组织、私人投资来参与公共产品的投资以便丰富和优化公共产品的供给。
二、新型城镇化背景下乡镇政府公共管理存在的问题
首先，乡镇政府存在一定理念偏差。乡镇政府官员公共管理服务意识淡薄，对公共管理服务的供给的重要性认识不到位，同时在传统行政理念中，政府扮演的角色是生产者、控制者、监督者。加之“官本位”的观念根深蒂固，使得公共权力在某种程度上成为公共管理者利益争夺的工具，造成乡镇政府在实行管理时存在部门之间包庇，公共权力管理缺失监督机制落实不到位权责不明确等现象。另一方面公共选择理论的基本假设是人是自私的理性的追求效用最大化的人。为实现自身的利益，公共管理者利用职权谋权造成公共利益私用，导致了公权力私用，引发了民众对政府的信任危机。在我国过去的国家公职人员的工作时终身制，造成国家公职人员没有创新服务意识，兼之没有有效的激励监督机制同时政府机构冗杂办事效率低下，乡镇政府的公共管理能力低下。乡镇政府重增长轻发展的绩效观。长期以来经济增长一直是衡量各个乡镇政府的一个重要指标，乡镇政府为了完成经济增长的任务在一定程度上忽视了公共教育、公共文化、公共卫生、公共安全等方面的建设，这种重视增长忽视长期发展的绩效管显然与当前的新型城镇化内涵不相符。
其次，公共管理物品和服务的投入不足。由于农村公共产品本身的特殊性及客观存在的“市场机制”，我国农村公共产品的供需矛盾突出。一方面是政府的财力有限，我国现行农村公共品的供给是中央政府和省市政府承担很少的责任，而大部分农村公共品由县乡政府和农民自己筹资，由于农村经济发展能力有限在一定程度上无法提供大量公共产品和服务，使得农村公共产品投入严重不足，表现为总量短缺、总体质量不高。在基础建设方面，农村和城市公共产品供给差距体现的尤为明显。农村现代公共产品发展缓慢。城市现代化生活设施，如供气、供热、供水、农村广播系统及路灯等设施的发展在大部分农村尚未起步。另一方面是制度层面，供给机构不合理、层次和优化度及现代化水平低，总体功能效率低。在农村公共产品供给中，因农村工业化程度低、税收少，政府受财政的限制更愿意投资“硬”的公共产品如道路水利建设等这些可以看到业绩的投资。加之供给信息的不配对造成农民较少需要的公共产品供给过剩，如在有些在人口较少的农村修建超越农民需要或生产条件大力修建公共设施浪费大量钱财。
再次，公共管理的决策机制不健全。目前，乡镇政府公共管理的决策机制不健全，公共管理存在失位、越位、错位的现象，具体而言就是因为我国乡镇政府供给的决策机制难以形成、决策过程中缺失公众参与及缺乏有效的评估和论证。
一是失位；近几年来，一些乡镇地方经济混乱，假冒伪劣商品充斥市场，屡禁不止原因很多，但乡镇政府和有关部门监管职能不到位是主要原因。同时由于乡镇政府职能的“缺失”造成社会基层的失控。二是越位；如过多的审批、权力失控造成乡镇、政、府管理普遍存在效率不高的问题，如审批过多导致的机构膨胀、政府控制和分配的资源过多。加之地区之间的经济发展差异导致了国家公务员工资待遇差距悬殊的现象。三是错位；乡镇政府管得太多但又管得不精，本来是民间的事却由政府做了，乡镇政府干涉太多经济事务影响到了经济的正常发展。
三、新型城镇化背景下提升乡镇政府公共管理效益的举措
首先，树立引导和服务的管理理念。在新型城镇化进程中政府转型首先是转向服务型政府，而政府服务理念具体体现在教育、卫生、社会保障、民政四个方面。这四个重点领域要解决的问题就是新型城镇化的要解决的主要问题，新型服务理念符合了新型城镇化以人为本的核心，立足长远的发展。乡镇政府应该抓住契机强化政府的公共服务职能，在政府人员管理方面加强对政府公务员的素质和服务意识的价值观教育，意在不断提升公务员的整体素质和水平，同时改革有效的绩效考核和激励机制了，让公务员内部形成竞争机制，只有这样才能更好的发挥地方政府的公共服务职能，在新型城镇化中形成良好互动。
其次，转变政府职能合理定位政府角色。当前基本公共物品和服务供给总量不足，其中一个首要原因就是政府供给制度保障机制不完善，政府主体责任不明确导致乡镇政府责任的缺失，在新型城镇化过程中应该明确政府在公共供给中的主体地位，市场的辅助地位，制定确实可行的制度保障明确供给主体责任。引入市场机制的最大好处是通过竞争来实现资源的高效配置、合理优化目标。通过市场机制的引进，使公共物品领域成为行政方式和竞争方式共同调节的领域。同时市场可以提供的可以让由市场来提供，政府只要做好制度性保障和监督管理。
再次，对公共物品和服务进行合理的优化配置。一要多途径多方面增加公共物品和服务的供给。我国新型城镇化中公共物品和服务供给最大的阻碍是资金短缺问题。因此，要提升乡镇政府的公共管理职能，就必须要解决资金的投入不足问题，财政部门作为公共部门的一部分，在供给中承担最终责任。而如何以最少的投入创造最大的效益，是目前乡镇政府应努力追求的目标。当前在新型城镇化不断推进的过程中，如何有效解决资金问题是摆在新型城镇化过程中乡镇政府应该解决的首要问题，只有资金问题理顺才能进行有效合理的建设。乡镇政府首先要确保基本公共物品和服务的支出随本地区经济的发展速度和财政收入的增加而增加，确保资金充裕促进新型城镇化的发展。二要完善公共物品的提供方式。政府可以与私人签订生产合同，政府通过公开招标的方式借助于投标者把价格压到经济的合理水平，与民众需求最迫切的基本公共产品政府可以授权经营，如自来水、供电、报刊杂志、医疗卫生等。地方性的交通、通信设施、城市公共服务体系、娱乐设施、部分保障可以采取政府参股的形式来进行供给。三要公共物品和服务的供给主体多元化。在相关公共领域，只要符合国家和地方的政策法规制度的就可以让社会组织、公益组织或者私人投资来提供。乡镇政府可以改善当地的投资环境，综合评估运用确实可行的方案鼓励非政府对公共领域的投资供给。
最后，完善管理决策机制。为进一步提高政府决策的能力和水平，实现乡镇政府决策的科学化、民主化、法制化，应该进一步完善政府决策机制。一要牢固树立以人为本的决策理念，新型城镇化的核心是以人为本，只有乡镇政府在进行决策时坚持以人为本的决策理念，始终把广大人民群众的根本利益作为制度决策开展工作的落脚点和出发点。收集群众各方面的需求信息在决策时协调和兼顾不同方面群众的利益，做出符合广大群众利益的决策。二要完善重大决策的规则和程序。多渠道集中民众的智慧，使乡镇政府的决策真正以科学、民主、法治为基础。同时根据事项的不同特点采取不同的决策规则和程序，对专业性强的要邀请专家论证、技术咨询、决策评估，对群众利益密切相关的要通过公示、听证等制度扩大民众的参与度。三要建立决策失误问责制。在决策时要充分体现“权为民所授”的思想，要求有权必有责，用权受制约。建立健全决策者及主体的责任，明确规定身为决策者的法律责任和义务，使之对其决策行为负责任进行责任追究，有助于决策的科学化民主化法治化，完善乡镇政府的管理决策能力，真正为公共产品和服务的供给提供合理健全的决策机制。
指导老师：田华银
参考文献
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[2] 王晓晓.乡镇政府机构改革中存在的问题及对策[J].湛江师范学院学报，2012.
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[4] 金太军.推进乡镇机构改革的对策研究[J].中国行政管理，2004.
[5] 张旭东.关于新形势下完善政府决策机制的思考[J].河北学刊，2009.
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注解
篇9
1公共管理思维的档案管理意涵
“公共管理”一词对档案管理的涵义，主要体现它是一种管理实践。管理活动具有一种基本模式，这种基本模式主要包括与组织发展目标相应的制度和机制，符合规范的工作流程，绩效评价指标和评价体系。同样地，医院档案管理活动也应遵循这种一般模式。值得重视的是，与时俱进的开放性思维，对于应对时代变革给档案管理带来的挑战，积极根据环境变化调整档案管理目标和策略，和提高医院档案管理的服务水平是至关重要的。公共管理思维下的档案管理意涵还体现在“公共性”这一概念当中。行为目标的公共价值和公共责任问题是“公共性”概念所关注的内容。所谓“公共”，涵盖了最广大的人民和最广泛的社会组织，对于一项与社会大众关系密切的事业来说，它所承担的公共职责即为它的公共产品，也就是这一事业“公共性”的直接体现。对于医院档案管理的公共性，主要是指为公民或社会组织的医疗实践提供可靠的信息和有利于公民维护其切身利益的医疗档案、医学参考信息和医疗咨询服务等。公共管理的思维体现于医院档案管理工作中，就是解决医院档案资源的全面性问题。这就需要以更开放和宽广的视野扩建医院档案资源，“把体现了文明价值变迁、社会结构和功能变化和人民自身各方面建设等成果的档案资源囊括到医院档案管理中来，以满足社会全面发展对储备档案信息资源的需要[1]；”转变医疗档案管理理念，从医疗档案管理扩大至医疗档案服务，开通更多医疗档案信息和资源获取的通道和途径，丰富医院档案管理功能的多元性，提升服务水平和管理效率。另外，应该从“公共性”这一概念出发去设计医院档案管理的理念和机制这些核心内容。这是因为，公共管理思维的模式决定了档案管理活动最基本的特性和使命是追求“公共性”，根据公众的需求决定档案管理的一系列活动，以实现公共组织档案管理应有的价值。作为最典型的一类公共组织，医院档案管理的机制选择也应遵循“公共性”这一出发点。
2公共管理范式下的医院档案管理理念
2.1公共责任理念
医院这类的公共组织是指被赋予了公共责任的组织。而公共责任被许多学者认为是政府善治的关键所在。例如，有学者认为，“公共责任”是公共管理者的公共形象和其管理合法性的前提，从某种角度上来说对公共责任的承担是一种对公共管理者的保护，如果公共管理者对公共责任置若罔闻，就会陷入自我逐利的危险。作为一种典型的公共组织，履行公共责任是医院档案管理工作的基础和前提，是促进医院档案管理水平提高的内生力量，是医院档案管理具有合法性的前提。现代医院档案管理中的公共责任，与医院传统上的档案管理相比存在着明显的不同。“这主要体现在履行责任的范围上，现代医院档案管理履行的是包括社会和人民发展在内的全面的公共责任，主要是为社会和人民服务，而传统档案管理主要履行的是政治责任，主要为政治和行政管理服务[2]。”
2.2全面发展理念
全面发展的理念是指医院的档案管理事业涵盖的方面应该尽可能广泛，应以社会各项事业的全面发展作为出发点，摒弃传统上服务于编撰史料、存档研究和行政管理的档案信息建设和档案服务工作，而是从社会全面发展的角度出发进行档案资源建设。在档案管理服务的对象上，除了传统档案管理意义上的行政管理人员或其他档案信息研究者之外，还应面向最大的人民群众。因此，现代医院公共管理范式下的档案管理工作应将服务范围延伸至社会全面发展的各项事业和最广大的人民群众，这也反映了社会主义社会的本质诉求，即以最广大人民群众的根本利益为根本出发点和最终目标。
2.3公平服务理念
公平服务理念对应着社会主义核心价值观中的公正与正义。这两个词语，是政治学和社会学等学科研究所追求的核心价值观点之一，被认为是衡量文明发展进步的重要标志，是人类社会的共同目标。这一理念所代表的价值是公平正义，这一价值的本质是公共服务均等化。当医院在进行档案信息资源开放过程中，应遵循严格的时间规定按时开放，并在最大程度上允许各类社会组织和公众按规定利用医疗档案资源。相同的政策、原则和标准是医院在提供档案管理资源时应遵循的规则，切不可差异化对待服务对象，“不允许出现可以优先利用医疗档案信息的特权群体，即便是政府部门也应与普通大众按相同的规则共享资源。档案管理者对各类服务对象的服务标准和限制规定等方面也必须是相同的，这样才能真正体现服务均等化的理念[3]。”对于特殊的档案资源且因国家规定暂时不能开放的档案资源，除国家和政府管理等特殊需求外，对其他各类组织包括中外的组织或个人应当同样采取拒绝提供服务的规定，绝不可以差异化对待中外对医疗档案资源有需求的任何组织或个人。
3医院档案管理的机制选择
3.1开放机制
所谓开放，是指医院出于某种公共性的目的对档案管理工作和档案资源的开放，“即档案管理认识与实践的开放[4]。”总之，也就是档案管理思维的开放，实践的开放即档案管理活动的开放。这种机制对于医院档案管理工作具有重要的实践意义，是促使医院档案管理理念和实践活动社会化的重要途径，可以在整个社会发展的框架之中审视医院的档案管理工作，将医院档案管理纳入到社会发展和人的发展过程之中。这样一来，医院档案管理工作就可以贴近社会变迁的线索，向更远的方向和更深的层次开拓医院档案管理的视域和落脚点，摒弃传统医院档案管理的僵化体制和思维理念，为医院档案管理工作实践开拓更广阔的天地，促进调整档案管理活动的方法和方式，确立医院档案管理合法化基点。医院的档案管理实践长期以来得不到突破发展的限制因素是它的封闭性，因为封闭性的特征，“在档案信息资源集成建设、档案资源信息输送与传播和档案服务方式和方法等方面取得的进步甚微，这主要源于医院对档案管理工作的自我封锁，直接导致了医院档案管理与社会环境变迁脱节，也无法充分利用社会资源和社会发展的成果来解决档案管理实践中的问题[5]。”
3.2互动机制
所谓医院档案管理的互动机制，是指医院档案管理社会化过程中通过与其他协作部门和档案资源使用者进行经常性的互动交流，以促进医院形成社会化的档案管理方式。从医院档案管理部门与外部相关者的关系来看，“始终处于传统的档案形成、发送和接收的原始阶段，这不符合医院档案管理现代化的发展需要。与其他社会实践部门保持良好互动和共同进步的关系才是真正符合社会事业全面发展的要求[6]。”在对互动机制的研究方面，有学者认为，在人类文明发展进步的进程中，具有“共同愿景”的社会共同价值促使人类互动协作去实现他们共同的价值目标。当前我国，社会主义核心价值观所代表的“共同愿景”为我们互动协作提供了共同的价值目标。作为公共组织中的档案管理人员，我们应该根据我国社会发展的共同价值观和共同愿景，科学地将医院档案管理工作与社会愿景相结合，确定医院档案管理的战略目标、价值追求和应当履行的社会义务。同时，建立与其他社会实践主体良性的互动关系，梳理医院档案管理在这些关系中的责任与价值定位，摒弃传统档案管理封闭性的运作模式和封闭思维，立足社会全面发展的共同目标和需要，重新审视医院档案管理在社会上存在的价值和意义，促进医院依据现实需要履行社会责任。这一机制，可以使医院这一类型的公共服务组织挣脱传统管理机制所带来的负面影响，调整医院档案资源建设的目标和各个环节，补足在档案资源服务过程中的缺陷和不足，对档案资源管理和服务的重点进行调整，整合各类服务资源和提供服务的方式，促进医院档案管理为社会全面发展服务。
3.3公众参与机制
与互动机制相比，公众参与机制是实现医院档案管理公共管理范式的具体措施。传统的档案管理是没有公众参与的，这一机制之所以应当存在，是因为公众参与是实现医院档案管理公共性和社会性的本质需要。这主要包括公众对档案管理机制的选择、对档案管理水平的评价和参与档案管理问题的解决等。公众参与对公共组织的工作过程和结果评价，是推动公共服务事业向前发展所必需的手段。医院的公共性，使对其工作的评价必须是开放的且面向最广大人民群众的。医院档案管理在建立评价标准时，不仅要包括档案资源的丰富性、服务的及时性和充分性以及管理的系统性，还必须包含和体现公众对医院档案管理实践活动的建设性的意志。另外，医院档案管理活动的评价主体，必须包含具有充分代表性和最充分的社会公众，为医院档案管理实践提供合法性基础和社会动力。“所以，医院档案管理应当从社会全面发展的角度出发，依靠社会力量大力进行全社会医疗档案信息建设和档案信息化管理建设，以建立适应社会发展的医院档案资源管理体系[7]。”另外，医院档案管理部门应与信息建设部门、其他相关机构和组织合作，更广阔地开发资源，实现医疗档案资源信息的网络获得、利用和传播，进一步提高档案资源服务的水平。
参考文献
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[2]浦晓雯，夏开建，张军朝.基于大数据驱动的医院档案管理数据分析方法与应用决策[J].山西档案，2016（5）：59-60.
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[4]任璐.档案管理模式改革在医院档案管理中的应用[J].管理观察，2017（32）：63-64.
[5]王晓萍.医院综合档案网络化管理的思考[J].现代医院，2011（4）：148-149.
篇10
关键词 新公共管理 新公共服务理论
以珍妮特・V・登哈特和罗伯特・B・登哈特为代表人物所提出的新公共服务理论成为新公共管理的替代模式.通过对新公共管理和新公共服务理论的理论基础和价值取向等进行比较分析，本文认为，公共行政理论受制于所处时代，并为之服务，且对其所处在的社会起到了重要作用。
一、新公共管理和新公共服务理论之差异
（一）理论基础不同
新公共管理的理论基础是经济学基础和私营部门的管理方法。经济学理论是以公共选择理论中的 “委托-”理论和新制度经济学中的交易成本理论为重点的。经济学理论的这些共同特征是强调市场机制的优越性，提倡政府应该减少对市场的干预，所以，新公共管理理论崇尚大量地依靠市场机制去引导公共项目。20世纪以来，随着信息化、知识经济、全球化的发展和国际竞争的加剧，对西方国家的私营部门造成了巨大的压力。私营部门为了适应环境，很快进行了管理变革，并取得了很大的成功。新公共管理者认为公共部门和私营部门之间不存在本质区别，在管理方式和工作效率上，私营部门还要比公共部门更胜一筹，因此，私营部门中的一些管理方法如绩效管理、战略管理、目标管理、灵活且具有弹性的组织模式、顾客至上、结果控制等方法都卓有成效，并纷纷被引入公共部门的管理之中。
新公共服务理论的一个理论基础是民主公民权理论。公民权被看作是一种包含对社区及其成员的承诺，对公共事务的参与水平以及把公共利益置于个人利益之上的生活方式。新公共服务理论重视民主公民权，实际上是对更加积极和更多参与的公民权的复兴。
新公共服务理论的另一个理论基础是社区与公民社区理论越来越受到关注。西方社会日益多元化，社区被视为促进统一和利益综合的重要途径。政府的主要作用是促进社区的形成和发展。
新公共服务理论的第三个理论基础是组织人本主义思想。基于传统的官僚层级制限制了人类活动的视野，不利于充分发挥人的作用，因此，人本主义试图把公共组织改变为更少的受权威控制和支配的、更利于个人积极性和灵活性发挥以及自我实现、自我满足的组织。
（二）价值取向不同
新公共管理有众多不同的名称，但其核心价值取向是共同的，即市场化是新公共管理的首要价值取向。“新公共管理的一个重要的特征是将市场竞争机制引入公共服务组织的运作中，即实现公共服务的市场化”。新公共管理主张用市场的力量改革政府，将市场机制引入公共部门，在公共部门和私人部门之间展开竞争，缩小政府规模，提高公共产品和服务供给效率。新公共管理认为使市场机制发挥作用的主要途径是民营化和合同制。市场化成为新公共管理理论倡导改革、缓解政府压力和提高政府工作效率的重要手段。
新公共管理的另一个价值取向是顾客导向。政府不是凌驾于社会之上的官僚机构，而是由责任感的企业家，公民即为其顾客和消费者。只有以顾客为取向，才能提供多样化的社会需求并提高政府服务质量。
新公共服务理论对公民权利更是倍加重视。新公共服务理论认为在公共组织尊重公民的基础上，只要通过合作和分享过程来运行，就一定能获得成功。新公共服务理论认为实现公民权利的手段是公民参与。
二、新公共服务理论是一种理论创新，代表公共管理理论的发展方向
在实践中，我们要以发展的眼光来看待理论的嬗变。新公共服务理论作为以一种发展中的新理论，并不是对新公共管理的完全否定，而是合乎社会变迁和理论变迁规律的理论创新。具体表现在：第一，新公共服务纠正了新公共管理单一的经济学基础中的人性假设，把人视为具有公共美德的公民；第二，新公共服务抛弃了新公共管理追求“效率、效益、效能”的单一价值取向，把公平、公正、民主、正义等看作是公共管理的重要价值取向；第三，新公共服务纠正了把服务对象当作顾客的倾向，不仅注重服务对象以顾客身份参与公共管理，更注重他们的社会身份；第四，新公共服务理论认为私人部门的管理理论和方法不适用于公共部门。
在公共行政和公共管理领域，行政伦理在否定之否定的启示下粉墨登场，理论的产生是建立在对已有范式的解构基础上的。新公共服务的话语背景是建立在民主公民权、协商回话、组织人本、新公共行政等后现论基础之上的。新公共服务在理论基础、价值选择、政府责任、公民精神方面不仅可以弥补和纠正新公共管理的偏颇，并可以替代新公共管理成为公共管理的发展趋势。
参考文献：
[1]Hood・Christopher・The‘New Public Management’in the Eighties・Accounting， Organization and Society. 20 （2-3）： 93-109・
[2][美]戴维・奥斯本，特德・盖布勒・改革政府：企业精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社， 1996.
[3][美]珍妮特・V・登哈特，罗伯特・B・登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社， 2004.
