法律档案管理十篇

法律档案管理篇1

本文从对档案管理制度体系认识存在问题入手，阐述了档案管理制度的分类和档案管理制度体系的具体外延，探讨了档案管理制度体系的发展趋势。指出目前我国档案管理制度体系具体包括法律、行政法规、地方法规、规章、档案管理机构内部制度等。今后，档案管理制度体系会随着调整档案管理行为日趋复杂的需要而继续扩展。

【关键词】

档案管理；制度体系；法律依据

档案是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。档案管理是指档案的收集、整理、保管、鉴定、统计和提供利用的活动。因为档案本身对国家、社会和个人记载信息、传递信息具有不可替代的价值，档案管理行为可以直接影响国家利益、社会利益和个人利益，因此档案管理行为必须纳入法律调整范围，实现“依法治档”。本文拟从法律视角分析档案管理制度体系，以明确“依法治档”中“法”的外延。

一、对档案管理制度体系认识的不足

实现“依法治档”的前提是认识清楚所依何法，亦即档案管理制度体系的外延范畴。现阶段，档案管理从业人员对档案管理制度体系的外延范畴认识不尽一致。通常来说，存在以下认识。

一是认为档案管理制度体系专指《档案法》。这种认识只涵盖了国家法律层面对档案管理的规范，对档案管理制度体系的外延局限于法律，没有看到其他层次的规范。

二是认为档案管理制度体系包括《档案法》、《档案法实施办法》、《企业档案管理办法》、《高等学校档案管理办法》等由国家层面颁布实施的规范性文件。这种认识将档案管理制度体系的外延扩展，包含了法律、行政法规和部门规章，其局限性在于，只涵盖了法律渊源内的规范，忽视了非法律渊源的档案管理制度。

三是认为档案管理制度体系专指档案管理机构内部规章制度。这种认识将档案管理制度体系局限于非法律渊源的规范，忽视了法律渊源内的制度。

以上几种认识，对档案管理制度体系的认识都是不全面的，不利于档案管理行为的规范。

二、档案管理制度的分类

档案管理制度体系应包括一切规范档案管理的规范性文件。分门别类的厘清不同效力层次、不同类型的规范性文件，正确适用各类档案管理制度，构建完善的管理制度体系具有重要作用。总体来说，可分为法律渊源的档案管理制度和非法律渊源的档案管理制度。

1、法律渊源的档案管理制度

从法学角度看，法律渊源是指法的表现形式。如“法律渊源指法律的权威及强制力的来源或法律的存在形态”“因产生形式与来源不同因而对法律制定和法律适用具有不同效力和不同法律意义的法的各种表现形式。”都是法学领域对法律渊源的界定。从这一概念着眼，法律渊源内的档案管理制度，应该包括法律、行政法规、地方法规、国务院部门规章等层面。其共同特点有以下三点，其一，都是由国家制定和实施的；其二，都具有普遍的约束力，不是局限于某一机构，某一特点人群适用的；其三，都是以国家强制力作为实施的保障，一旦违反此类制度，行为人将由国家公权力课以法律责任。此类规范的效力高于非法律渊源的规范，适用范围广于非法律渊源的规范，是档案管理制度体系的重要组成部分，也是其他档案管理制度制定和实施的基础和依据。

2、非法律渊源的档案管理制度

法律渊源的档案管理制度尽管效力高，适用范围广，但是这些规范性文件并不能涵盖各个领域、各个地域的全部档案管理行为。由于行业不同、地域不同，具体的档案管理机构所面对的实际情况也有所不同。此时，因地制宜、因时制宜制定针对特定范围的档案管理制度就成了规范具体档案管理行为的必要。实践领域中，各档案管理机构都会制定各种规章制度，用以规范内部管理行为和对外催收、归档行为，这些规范性文件就是非法律渊源的档案管理制度。之所以称为非法律渊源的规范，是因为这些规范并非由国家制定或认可，而是具体档案管理机构自行制定；这些规范性文件不以国家强制力作为实施的保障；这些规范性文件并不对社会具有普遍约束力，通常只在一定范围内有约束力。

从以上两类档案管理制度的关系看，二者相辅相成。前者是后者的依据和基础，后者是前者的必要补充。二者共同构成我国档案管理制度体系。

三、档案管理制度体系的具体外延

档案管理制度体系是由法律渊源的档案管理规范和非法律渊源的档案管理制度规范共同构成，以法律渊源的规范为基础和主干。目前，我国档案管理制度体系的具体外延应包括以下几种。

1、法律

我国《立法法》第七条规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”，即只有全国人民代表大会及其常委会制定的规范性文件才能成为制定法律。除宪法外，法律在整个法律渊源中具有最高效力。国家已经以立法形式来规范档案管理行为，1987年全国人大常委会通过的《中华人民共和国档案法》就是专门规范档案管理的法律。从制定机关看，它是由国家立法机关制定的；从效力上看，它在一切档案管理制度中具有最高效力，其他档案管理制度不能与之抵触；从适用范围上看，国家范围之内无论任何行业、任何机构的档案管理均应适用。因此，《档案法》是我国档案管理的基本法，是整个档案管理制度体系的核心。

《档案法》之外，《行政处罚法》中对档案行政处罚的处罚方式、处罚程序有具体规定；《行政许可法》中有对行政许可决定公示的规定，行政许可决定本身是档案材料的一种，许可决定的公示也是一种档案管理行为；《刑法》中有对涉及档案的犯罪行为定罪量刑的规定，这些都是在《档案法》这一基本法之外，对档案管理行为进行调整的法律。因此，法律层面的档案管理制度不局限于《档案法》，凡是调整档案管理行为的法律都是档案管理制度体系的一部分。

2、行政法规

《立法法》第五十六条规定“国务院根据宪法和法律，制定行政法规”。据此，国务院批准颁布的《中华人民共和国档案法实施办法》是在行政法规层面的档案管理制度。根据《立法法》第七十九条的规定，《中华人民共和国档案法实施办法》的效力高于地方法规、规章，在档案管理制度体系中效力层次仅次于《档案法》。《档案法实施办法》同样在全国范围内具有普遍约束力，任何行业领域，任何区域都应适用。

3、地方法规

各省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会制定的，适用于本辖区内的档案管理制度都属于地方性法规。这些地方性法规的效力低于《档案法》和《档案法实施办法》。

4、规章

规章又分为部门规章和地方政府规章。第一，根据《立法法》第七十一条规定“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章”。如由国务院档案局制定的《企业档案管理办法》和国务院档案局、教育部联合制定的《高等学校档案管理办法》等国务院职能部门制定的档案管理制度属于规章。此类规章效力低于《档案法》和《档案法实施办法》，是针对特定行业档案管理的具体制度，在行业内具有约束力，但对其他行业的档案管理则不具有约束力。第二，地方人民政府制定的档案管理规定属于地方政府规章，效力层级与部门规章一致，适用范围不同于部门规章，并不在全国某一行业领域普遍使用，而是在制定机关管辖范围内适用。

5、档案管理机构内部制度

是指具体档案管理机构制定的各类管理制度。这些制度不具有强制力，一般只对档案管理机构内部工作人员和与档案管理机构发生档案移交、利用关系的组织和人员产生约束力。这些制度不属于法律渊源的档案管理制度，却是档案管理制度体系中不可或缺的组成部分，用以调整大量法律渊源内的档案管理制度所涉及不到的具体情况，是档案管理机构适用最频繁、最直接的制度。

四、档案管理制度体系的发展

随着社会经济发展，档案管理工作的重要价值也日趋明显。可以预见，随着社会对档案利用需求的不断增加，档案管理的难度也将不断增加，与档案管理相关的纠纷事件也会大量出现。届时，现有的档案管理制度体系不见得可以适应调整档案管理行为的需要。如因档案移交、保管、利用产生的纠纷不得不通过司法程序解决时，就有可能出现司法人员对档案管理制度体系中某些条款理解不一致而需要进一步明确的情况，司法机关就可能需要专门针对档案管理纠纷出具司法解释。而这种司法解释就是在上述各种档案管理制度类别之外的而属于法律渊源内的档案管理制度。因此，档案管理制度体系的外延也会随着调整档案管理行为日趋复杂的需要而继续扩展。

【参考文献】

法律档案管理篇2

随着我国改革开放事业的不断深入，社会经济生活变得更加多样化、复杂化，档案管理中涉及的法律问题也引起部分学者的关注。张世林在《档案利用活动中的法律问题研究》中，对档案利用活动中的法律关系、法律责任、档案所有权、档案著作权、公民隐私权、信息知情权等问题进行了较为深入的探讨。其对于厘清档案利用活动中所涉及的诸多法律问题有着十分重要的意义。

在高校档案管理的研究中，连念的《学位论文档案开发利用中若干法律问题探讨》较早地注意到学位论文档案所涉及的一些法律问题。该文就学位论文档案的所有权、著作权等诸多法律问题进行了分析、探讨，提出“要完善各方面的法律法规”，来“协调社会利用、学校权益和学位论文权益保护这3方面的矛盾”，以便更好地利用学位论文档案。此后，研究者较多地从宏观角度对高校档案管理中存在的困境进行分析、探索，希望从“提高法治意识”“健全法规体系”“加强执法力度”等方面入手来促成高校档案法制化建设进程。至于从档案管理实践层面以及具体法律层面来探讨高校档案法制化建设的研究则明显不足。因此，本文拟就当前高校档案管理实践中遇到的几个法律实践层面的问题提出探讨，以就教于方家。

1.信息安全问题。身处信息化时代的我们在享受信息带来便利的同时，信息安全性的问题越来越受到关注。正如学者指出的那样“信息技术的无孔不入，使人们对自身隐私的安全又有一种岌岌可危之感；档案利用活动中对隐私的保护不断受到权利的干扰、技术的冲击等因素的影响，在二者之间找到平衡的支点，只有法律的制衡”。对于高校档案管理工作而言，浩瀚的学籍档案资料牵涉到成千上万条的个人信息，一旦管理不慎就会造成不可想象的后果。然而，既要保障这些信息的安全，又要不妨碍正常查档工作的开展，这着实需要相关法律法规的明确支持。

在查询学籍档案的过程中，首当其冲的是查档者身份识别问题。根据《档案法》第十九条“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”及《管理办法》第二十八条“凡持有合法证明的单位或者持有合法身份证明的个人，在表明利用档案的目的和范围并履行相关登记手续后，均可以利用已公布的档案”两项规定，查档者只要持有合法证明即获得查档主体资格，就可以进行相关档案的查询工作。这对于有档案公开目录的国家、地方综合档案馆而言，这一规定的操作执行并不太难。因其提供查询利用的档案在公布之前均已经过必要的审查，对于可能侵犯国家、集体、个人权益的档案已做过相应的处理，档案管理者只要依法依归审查身份即可，不必考虑过多后果。然而，在高校学籍档案的查询过程中问题就不是这么简单了。

当前，部分企事业单位在招聘人员之前会委托一些职业背景调查机构对候选人进行调查，被调查人在高校学习期间的信息自然是其中的一部分。但就高校档案部门现有的技术手段而言，对这类机构出示的证明进行合法性审查则比较困难，而相关法律法规又没有针对这一现象做出相应的明确规定。此外，2010年7月1日施行的《中华人民共和国侵权责任法》（以下简称《侵权责任法》）第二条明确指出所保护的“民事权益”包括“隐私权”。按照通说观点，未经公民许可，而公开其个人信息，即侵犯其隐私权，应当承担侵权责任。因此，若遇到不法机构伪造证明后取得查询者主体资格，再利用被调查人的相关信息从事不法活动，这不仅会给当事人造成不可估量的损失，而且也可能使高校档案部门承担相应的法律后果。由此，笔者认为应当对这一问题在法制层面上进行相应的补充，如增加被调查人授权等内容以便与《侵权责任法》相衔接。

2.出具档案证明问题。尽管当前档案法律法规基本明确了高校档案工作中“收、管、用”各个环节的职责范围，但在某些具体细节上并未见有相应配套性的细则出台。以出具档案证明类文书为例。《管理办法》第三十二条规定“高校档案机构是学校出具档案证明的唯一机构”。该规定在带来“赋予了高校档案机构在高校档案证明中唯一的合法地位”及“有效增强了高校档案工作的权威性，避免了现实管理中不必要的多头管理以及‘证’出多门的现象发生”等积极意义的同时，也给高校档案机构带来“剪不清，理还乱”的矛盾。

作为一项常规工作，各高校档案部门肩负着学籍、档案转移、家庭关系等多门类档案证明的出具。“凡是已成为历史的相关证明就应当由档案馆出具”――成为高校办学活动中利益相关人（包括师生员工及其亲属等）的具体认识。从某种角度而言，这一认识无可厚非，但在具体实践中，其却是值得商榷的。

现实中，部分利用者所需的材料原先就不存在或者原形成单位未予归档，而他们在主观上却认为此类材料肯定存在且就在档案部门。若档案机构未能达到利用者的预期需求，他们就会认为是档案部门推诿、不作为，甚至认为档案部门未能遵守相关档案法规的要求。由此造成许多不必要的矛盾。在具体工作中，档案工作人员只能耐心地做好解释工作，而无任何法律法规予以支持。更具吊诡意义的是，原本旨在加强高校档案机构权威性的法规，竟然还会使其保护的一方不经意间背负起“违法”的罪名。这恐怕绝不是立法者的初衷。

因此，笔者认为作为具体适用于高校档案工作的《管理办法》应充分考虑到这一实际情况，在今后修法的过程中能够对出具档案证明类文件的职责范围进行明确，如增加档案部门仅能根据已移交档案中的记载开具相应的证明文件等条款。同时还最好引入义务性规范指引，如若馆藏档案中没有相应记录，应当告知查询利用者向原档案形成单位咨询等内容，以达到权利与义务的平衡。

3.伪造、编造档案问题。《档案法》第二十四条对具有“涂改、伪造档案的”行为进行处罚的规定。1）其一般处罚标准为“由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。2）对利用档案馆的档案中，犯该项的则“由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款；造成损失的，责令赔偿损失”3）企业事业组织或者个人犯该项的则“由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款；有违法所得的，没收违法所得；并可以依照本法第十六条的规定征购所出卖或者赠送的档案”。《管理办法》第四十条规定“高等学校应当对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。”

相比之下，《档案法》对违法主体进行相应的区分，其处罚就较有针对性，而具体适用于高校档案管理的《管理办法》则明显存在指向不明确的困境。但若直接按照《档案法》的规定对变造、伪造高校档案的违法主体进行处罚时，就会发现，真正享有处罚权的主体是“县级以上人民政府档案行政管理部门”。事实上，在实践中也鲜见“县级以上人民政府档案行政管理部门”对变造、伪造高校档案进行处罚的事例。究其原因，笔者认为在现行档案法律制度下，违法者变造、伪造高校档案（如学历证明、成绩单等）所侵犯高校权益的成本要远远低于高校启动一场处罚违法者的成本。

由此，部分利用者抓住这一机会，通过一定的技术手段伪造、变造档案在外“招摇撞骗”，高校档案部门既不能没收，又不能处罚，只能被动地等待其他部门发现来再来证伪。这不仅反映了利用者伪造、变造高校档案的违反成本低，而且也反映出高校档案管理部门的弱势地位。当然，若具体适用于高校档案工作的部门规章能够赋予高校一定的处置权利，笔者认为这一问题就会迎刃而解。

法律档案管理篇3

“十二五”期间是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。作为市场经济的主体，企业的内部控制能力、经营管理水平、防范风险能力、可持续发展能力，都直接关系经济和社会发展总体水平和人民群众的根本利益。

企业档案是企业有形资产的记录和凭证，也是专利权、商标权、商誉等无形资产的依据和证明。企业档案在企业创新、企业管理和规避风险中有着不可替代的作用；在规范企业管理、辅助生产经营、维护企业合法权益和企业职工利益、完善法制经济、解决企业纠纷中所具有重要的凭证、依据和参考作用越来越明显。转变经济发展方式，发展知识经济，离不开企业档案信息资源的积累与开发。

由于一些企业、特别是中小企业、民营企业忽视企业档案工作，有的尚未建立企业档案，有的企业档案管理不健全不完善，随意处置档案，致使企业在持续发展中因缺少证据而受损。一些地方企业商业秘密失密、泄密现象呈高发、频发态势。如浙江省台州发生过泄密事件的企业占该市企业总数的67％，上虞杭州湾工业园区内六成企业曾被窃密。因用工记录不全或者劳动关系档案未建立，给地方政府工作带来被动的事例，绝非个别现象。如深圳湖南籍农民工群体职业病无法鉴定案、河南开胸验肺事件、三聚氰胺毒奶粉事件暴露的安全监管可追溯环节记录缺失的问题，教训十分深刻。更恶劣的是，有的企业任意篡改企业财务记录、或造假数据、不正当竞争，或上报虚假数据，扰乱市场经济秩序。目前相当多的企业经济纠纷、管理缺位、责任不明、账目不清，以及国有资产流失等问题，都与企业档案管理不善有关。

为确保在加快提高经济增长方式进程中，进一步规范企业管理，保护企业及其员工正当权益，维护企业知识产权与财产权，保护国有财产安全，提高企业参与国际竞争能力，同时为国家有关部门依法对企业的审计、监督提供基础条件，应该在国家基本经济制度和经济组织活动行为规范中对企业建立健全档案工作作出总体性规定，在单行法规中就专门领域档案予以具体规范。目前，发达国家涉及企业法律法规中，一般都有要求企业建立档案管理的规定，而我国已颁布的涉及企业的法律中，都没有对档案工作明确规定。只有近两年中央有关部委制定的针对上市公司内部控制的规章中，提出档案管理要求。建议：全国人大法工委、国务院法制办、国家工业和信息化部、国资委等中央有关部门，在制定、修改有关企业法律法规中，具体明确企业必须建立业务档案和财务档案、设立严格保存期限、建立企业档案工作制度、保持档案原真性和完整性等企业档案管理内容。

法律档案管理篇4

关键词：档案；权力清单；权力清单制度；普法；法制宣传教育

普法与法制宣传教育，在档案行政权力清单制度建设过程中，起着重要的作用，各级档案行政管理机构和档案保管机构，均应重视这一工作。并通过加强普法与法制宣传教育，来推动档案行政权力清单制度的建设与完善。

1 普法与法制宣传教育是建立档案行政权力清单制度，制定与实施档案行政权力清单的必要条件

按照职权法定原则，权力清单的制定必须于法有据，法无授权不可为。严格依照法律法规的规定，对现有行政职权进行全面梳理、清理、调整。对没有法定依据的行政职权，应予取消。这样，在档案行政权力清单制定过程中，具体从事设定档案行政权力清单工作的人员，就有一个知法、懂法、用法的问题。

档案行政权力清单制定完成后，不仅需要对外公布，同时还须档案行政管理机构和具有行政管理权的档案事业机构中的全体人员知晓，并遵照执行。这样，所有档案行政管理机构和具有行政管理权的档案事业机构中的全体人员，也有一个知法、懂法、用法的问题。

很难想象，一群不知法、不懂法的人，会知道哪些法律授予了我们权力；会清楚授予了我们什么权力；会明白这些档案行政权力的行使条件、范围、对象、程序；能梳理出合法、合规的档案行政权力清单；会正确行使这些档案行政权力。从这个意义上讲，普法与法制宣传教育是建立档案行政权力清单制度，制定与实施档案行政权力清单的必要条件。从另一个方面看，建立档案行政权力清单制度和制定档案行政权力清单的过程，也是一次难得且重要的普法与法制宣传教育良机。

2 档案行政权力清单的制定过程对普法及法制宣传教育的影响

2.1 档案行政权力清单制定的过程，是一次专业性的普法与法制宣传教育。档案行政权力清单的制定过程，首先是对档案行政权力的梳理。这些权力主要来自以《档案法》为核心的档案专业法律法规、地方档案法规、部门档案规章和各级政府制定颁布的档案规范性文件。从这个角度看，档案行政权力清单的制定过程，自然就是一次档案专业的普法与法制宣传教育活动。

事实上，宣传和普及《档案法》及其相关的档案专业法律法规，一直是档案界普法和法制宣传教育的主要内容。“一五”普法，正值《档案法》颁布实施，国家档案局召开了全国学习、宣传、贯彻《档案法》会议，交流学习和宣传《档案法》的情况。各地纷纷将《档案法》列入普法教育的内容之一。

“二五”普法期间，《档案法》仍然是各地普法教育的主要内容。例如：“1991年4月2日，云南省委发出了批转省委宣传部、省司法厅《关于在全省公民中开展法制宣传教育的第二个五年规划》的通知，在这个规划中，把《中华人民共和国档案法》作为其中的一个主要内容。”[1]

“三五”普法期间，结合《档案法》修订后重新颁布实施，各地档案部门根据国家档案局的规划，制定了本地区“三五”档案法制宣传教育规划，还有将《档案法》列入本行政区域“三五”普法规划。例如，甘肃“省档案局与省委法制宣传教育领导小组办公室、省司法厅联合发文，将《档案法》列入我省‘三五’普法宣传教育的内容”。[2]

“四五”普法期间，国家档案局在《全国档案系统“四五”法制宣传教育规划》中要求使用《档案法实施办法释解》和《档案行政执法手册》作为专业法教材。深入开展档案法制宣传教育和法制实践活动，全面推进档案行政管理部门依法行政。

“五五”普法期间，国家档案局在《全国档案系统“五五”法制宣传教育规划》中要求，深入学习宣传《档案法》和《档案法实施办法》等档案法律法规，进一步提高广大档案工作人员的法律素质和依法行政意识。

“六五”普法期间，国家档案局在《全国档案系统“六五”法制宣传教育规划》中要求，学习宣传以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，学习宣传与国家档案事业发展密切相关的法律法规，学习贯彻规范政府行政行为的法律法规，深入开展档案法制宣传教育主题活动。

由此，可以看出，档案普法与档案法制宣传教育的内容，由单一的《档案法》，向《档案法》和《档案法实施办法》《档案法》法律体系，再向以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系、规范政府行政行为的法律法规不断拓展。但《档案法》及其与国家档案事业发展密切相关的法律法规，始终是档案普法及档案法制宣传教育的重要内容。

按说，经过近30年的《档案法》宣传教育，档案工作者应当对《档案法》及其相关法律体系有相当充分的了解和认识。但实际情况并不乐观，就不久前的一项调查显示，虽然“多数参加调查者能正确选择出全国法制宣传日。对自己基本法律知识评价较高与一般的占比相同，总比接近90%”，但“近六成受访者错将‘国际档案日’当作‘《档案法》宣传日’，回答正确者大约只有四成。清楚《档案法》是行政法的人数最多，但占比不到四成”。[3]

因此，档案行政权力清单的制定过程，应当与“普法”规划相结合，再进行一次档案专业的普法与法制宣传教育活动，毕竟大部分档案行政权力是由《档案法》及其与国家档案事业发展密切相关的法律法规所赋予的。

2.2 档案行政权力清单制定的过程，是一次综合性、系统性的普法与法制宣传教育。虽然，《档案法》及其与国家档案事业发展密切相关的法律法规赋予了档案行政权力中的绝大部分，但作为档案行政管理机构和档案行政管理人员，同样要在宪法和行政法的框架下依法行政，受宪法和行政法以及整个社会主义法律体系的规制。从这个角度看，档案行政权力清单制定的过程，不仅是一次档案专业的普法与法制宣传教育活动，还是一次综合性、系统性的普法与法制宣传教育活动。而现有档案行政权力清单中的“共性权力”就来自档案专业法律法规之外的行政法律法规的授权。

在多年的普法与档案法制宣传教育中，我们将重点放在《档案法》及其法律体系上是必要的，但从整体的普法与法制宣传教育的目标来看，显然是不完整、不全面的。早在1985年《中共中央宣传部、司法部关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》（“一五”普法规划）中，就将普法基本内容规定为：我国的宪法、刑法等“十法一条例”的法律常识的学习和普及。

1991年，全国“二五”普法规划的主要内容是“以宪法为核心”“以专业法为重点”的学习教育。其中专业法如：土地管理法、环境保护法、文物保护法、食品卫生法等，各部门、各系统要根据业务工作需要，有重点地学习同工作、生产相关的法律知识。

1996年，全国“三五”普法规划的主要内容是“以宣传社会主义市场经济法律知识”为重点内容。重点了解和掌握宪法、国家赔偿法、行政处罚法等以及与本职工作相关的其他法律、法规，行政执法人员要熟练掌握和运用与本职工作相关的法律、法规，提高自身法律素质，秉公执法，做到有法必依、执法必严、违法必究。

2001年，全国“四五”普法规划的主要内容：宣传与整顿规范市场经济秩序相关的法律法规，宣传与加入世界贸易组织相关的法律知识，宣传与维护社会稳定相关的法律法规，宣传社会发展迫切要求普及的各项法律法规。并要求各级领导干部带头学法用法，依法决策、依法行政、依法管理，努力实现领导方式和管理方式的转变。

2006年，全国“五五”普法规划的主要内容：宣传宪法，宣传经济社会发展的相关法律法规，宣传与群众生产生活密切相关的法律法规，宣传规范市场经济秩序的法律法规，宣传维护社会和谐稳定、促进社会公平正义的相关法律法规。

2011年，全国“六五”普法规划的主要内容：深入学习宣传中国特色社会主义法律体系和国家基本法律。深入开展社会主义法治理念教育。深入学习宣传促进经济发展的法律法规。深入学习宣传保障和改善民生的法律法规。深入学习宣传社会管理的法律法规。

由此，可以看出，全国普法与法制宣传教育的内容，由具体的某一法律、某些法律，向部门法、专业法，再向法律部门、法律体系不断拓展。这一点，在全国档案系统“四五”“五五”“六五”法制宣传教育规划中，也可以清楚地看到。

普法及法制宣传教育的内容越来越综合、越来越系统、越来越宏观。仅仅了解或熟悉一两部或者少数几部法律，只了解或熟悉与本行业、本专业、本领域相关的行业法和部门法，已经不能适应国家经济社会发展的需要，不能适应依法行政与法制社会建设的需要。因此，档案行政权力清单制定的过程，是一次难得的综合性、系统性的普法与法制宣传教育。

3 建立档案行政权力清单制度过程中开展普法与法制宣传教育的思路

3.1 全员参与。在建立档案行政权力清单制度工作中，有一种错误认识，认为制定档案行政权力清单，只是涉及一两位档案行政管理机关领导者，或者是具体承担这项工作部门的事，与己无关。事实上，由于档案行政权力清单涉及档案行政管理和档案实物管理的方方面面，进而涉及各级档案行政管理机关、具有档案行政管理权限的事业单位及其全体工作人员。而从近期的一个档案工作者“普法”及档案法制教育情况调查结果来看，虽然“无论是对基本法律知识‘几乎都不了解’的人；或搞不清，或搞错《档案法》属于哪一类法的人；无论是搞不清全国法制宣传日是哪一天的人，还是记不得《档案法》宣传日日期的人；无论是表示没有接受过普法教育的人，还是‘觉得法律没用’的人；都说明法制和档案法制宣传存在死角和盲区。从这些人的占比数来看，有大有小，似乎不是一个大问题。但如果将这一比例用在全国十几万档案工作者身上，其绝对值就是一个不小的数字”。[4]

这些人一旦在具有档案行政权力的岗位上，运用档案行政权力，就可能产生错误，给档案事业造成损失。因此，在建立档案行政权力清单制度过程中开展普法与法制宣传教育必须坚持全员参与的原则，让所有档案工作者都参与到建立档案行政权力清单制度中。在建立档案行政权力清单制度过程中“继续进行普法教育，加大普法教育的力度与持续性，直到消除法制死角与盲区，进而提高全体档案工作者的法制意识与法制能力”。[5]

3.2 系统学习。系统学习，就是在建立档案行政权力清单制度过程中开展的普法与法制宣传教育中，全面学习中国特色社会主义法律体系和国家基本法律，包括宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等方面的法律。

学习促进经济和社会发展的法律法规，包括国家基本经济制度、社会主义市场经济、财税、金融、投资等方面的法律法规，农村基本经营制度、农村土地管理制度、农村金融制度、城乡经济社会发展一体化制度和农村民主管理制度等方面的法律法规，加强资源节约和管理、环境和生态保护、防灾减灾等方面的法律法规，推进科技进步、加快教育事业发展、加强自主创新能力建设、实施人才强国战略、区域协调发展和城乡规划建设管理相关法律法规。

学习保障和改善民生的法律法规，包括收入分配、社会保障、医疗卫生、社会救助等方面的法律法规，就业促进、劳动合同、劳动争议处理等方面的法律法规，土地征收征用与补偿、土地承包经营权流转、国有企业改制等方面的法律法规，安全生产、食品药品安全、抗灾救灾、公共卫生等方面的法律法规，维护妇女、未成年人、老年人、残疾人权益等方面的法律法规。

学习社会管理的法律法规，包括维护国家安全、社会稳定、促进民族团结相关法律法规，社会治安综合治理、流动人口服务和管理、突发事件应急管理相关法律法规，、投诉、调解等相关法律法规，新闻出版、广播影视、文化文艺、网络电信管理相关法律法规，刑事、民事和行政诉讼法律。

学习反腐倡廉的法律法规，包括公务员法、行政监察法、审计法和廉政准则等相关法律法规和党纪条规。

系统学习有关法律是因为档案工作涉及社会的方方面面，档案行政管理也同样涉及社会的方方面面，而这些涉及社会方方面面的法律中的有关档案方面的规定，既是档案行政权力的范围，也是档案行政权力的边界，还是档案行政管理的职责所在。同时，更是档案行政管理依法行政、合法行政、善于行政的必备法律素养。档案行政管理要真正做好依法行政，完全落实档案行政权力清单职责，按章办事，系统学习与熟知这些有关法律是必不可少的。

3.3 突出重点。面对庞大的法律体系，要求所有档案人员都进行全面深入的学习与熟知是很困难的。这就要求在建立档案行政权力清单制度过程中开展的普法与法制宣传教育中，突出重点，有所侧重。重点应当是：其一，作为公民必须遵循的宪法及其相关法律；其二，作为档案工作者必须遵循的与档案工作相关的《档案法》及其相关法律；其三，作为档案行政管理人员必须遵循并执行有关档案工作的法律与依法行政相关的行政法。还应当根据不同地区、不同层级、不同的档案工作岗位的特点，开展与之相关的普法与法制宣传教育，以增强普法及法制宣传教育的针对性。

3.4 注重实效。注重实效，就是要围绕提高全体档案工作者的法律意识和法律素质，提高档案工作的法治化管理水平，推动自觉学法、守法、用法的工作环境形成的档案普法和档案法制宣传教育目标，坚持档案法制宣传教育与档案法治实践相结合。对于建立档案行政权力清单制度的档案法治实践来说，就是用档案普法和档案法制宣传教育引导档案行政权力清单的制定与实施，加强档案普法和档案法制宣传教育，深入推进依法行政、依法治档与档案事业的依法治理。

参考文献：

[1]刘卫邦.云南把《档案法》纳入普法规划[J].档案工作，1991（8）：28.

法律档案管理篇5

关键词：局馆合一；档案馆；综合档案馆；档案工作；执法必严

1 综合档案馆执法必严问题的提出

执法必严就是要严格依法办事、严格依法行事、严格执行法律。一句话：执法必严就是严格执法。执法必严是社会主义法制的关键，同样，也是档案法制建设进程中的关键。

执法，在通常情况下，有“广义”与“狭义”这两种含义。“广义的执法或法的执行是指国家行政机关、司法机关及其公职人员依照法定程序实施法律的活动。狭义的执法是指法的执行，则专指国家行政机关的公职人员依法行使管理职权、履行职责、实施法律的活动。人们把行政机关称为执法机关，就是狭义上使用执法的。”[1]国家行政机关执行法律是法的实施的重要方面。在现代社会，国家行政机关被称为国家立法机关的执行机关，国家立法机关制定的法律、法规，主要由国家行政机关贯彻、执行、付诸实现。

在档案行政管理语境下所讲的“执法”多是狭义的法的执行，仅指国家档案行政管理机关依法行使管理职权、履行职责、实施法律的活动，即档案局依法行使管理职权、履行职责、实施法律的活动。而忽视了在局馆合一的体制下，档案执法应当是广义的执法，既包括档案局依法行使管理职权、履行职责、实施法律的活动，也包括档案馆依照法定程序实施法律的活动。

在局馆合一的情况下，县以上地方档案局（馆），一方面，是地方档案行政管理机关，肩负着“主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”的行政管理任务。另一方面，又是“集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案”。[2]从档案局的视角看，是档案行政执法的执法主体，即常说的“执法者”；从档案馆的视角看，则又是档案行政执法的客体，即档案行政法律、法规、规章的具体执行者。但在档案工作法制化的视角下，无论是档案局，还是档案馆；无论是档案行政管理者，还是集中管理档案的文化事业机构；无论是档案行政“执法者”，还是档案行政法律、法规、规章的具体执行者，都是执法必严的主体，都有执法必严的要求。本文着重从综合档案馆的视角，对局馆合一体制下，综合档案馆执法必严若干问题谈一些粗浅的认识。

2 综合档案馆执法必严的内容

综合档案馆执法必严的内容“就是档案法体系或档案法律体系所提供的一切规范，即档案法律规范。通俗地说，也就是与档案、档案工作有关的一切法律、法规和规章”[3]中与档案馆工作所相关的部分。大致可分为守法、合规、贯标三个层面。

2.1 守法。通常所说的“守法”，是指“国家机关、社会组织和公民个人依照法的规定行使权利（权力）和履行义务（职责）的活动”。[4]综合档案馆的守法是指国家各级综合档案馆及其工作人员依照法的规定，行使权利（权力）和履行义务（职责）的活动。这里所要遵守的法律，主要是指《档案法》，同时，包括作为公共事业单位及其工作人员应当遵守的其他法律，如《保密法》、《行政许可法》、《劳动法》等。

2.2 合规。通常所说的“合规”，是指国家机关、社会组织及工作人员在从事各种社会活动中的行为必须符合行业及部门制定的规章与制度。这里所说的“合规”的“规”是指：一切涉及档案馆工作的法规规章。这些规章依内容“可划分为：档案收集法律规范、档案整理法律规范、档案鉴定法律规范、档案保管法律规范、档案利用公布法律规范，等等”。[5]依颁布机关的不同，可分为国务院部门档案规章和地方政府档案规章。“目前，国家档案局单独或以国家档案局为主与有关部委联合制发的现行有效的规章有20件；35个（省、自治区、直辖市以及国务院批准的较大的市和经济特区）地方政府颁布的档案规章有59件。另据不完全统计，国务院其他部门制定有专门档案管理方面的规章（含规范性文件）50余件。”[6]其中，题目中涉及档案馆的由国家档案局单独或以国家档案局为主与有关部委联合制发，或国务院其他部门制定有专门档案管理方面的规章16件，地方政府颁布的档案规章14件。

2.3 贯标。本文所说的“贯标”，是指贯彻国家和行业颁布的各种档案工作标准。“档案工作标准，是以档案工作领域中的重复性的事物和概念为对象而制定或修订的各种标准的总称；它是档案工作中有关单位和个人应当遵守的共同准则和依据。”[7]档案工作标准的具体表现形式是各种相关的标准文件(或称“标准文献”)，是指按照规定的工作程序制定，经公认权威机构(主管机关)批准的一整套在文件与档案工作范围内必须执行的规格、规则、技术要求等规范性文件。档案工作标准的种类按照标准的性质，可以分为管理标准和技术标准；按照标准的实际法定效力，可以分为强制性标准和推荐性标准；按照标准的相关程度，可以分为正式标准和参照标准。档案工作标准体系则是由若干档案工作基础标准和业务技术标准构成的互有联系、互相制约的一个动态性、指导性的文件整体。“自1985年5月10日，国家标准局批准了我国档案工作的第一个国家标准(GB3792.5-85)《档案著录规则》之后，与之相配套的《中国档案分类法》的出版，标志着有中国特色的档案分类标准的基木框架已经确立。”[8]到目前为止，“国家质量监督检验检疫总局的有关档案工作方面的国家标准有13项，档案工作行业标准56项，强制性标准2项”。[9]这些标准中，大部分与档案馆建设和日常工作相关。档案工作标准已经为档案馆建设与日常工作制定了共同的和重复使用的规则，并形成相对完整的体系。档案工作标准已经成为档案法律法规体系的重要组成部分。

3 综合档案馆在执法中存在的突出问题

3.1 接收开放不及时。接收与开放到期档案是档案馆的主要职能，也是档案馆必须履行的法定义务。但各级综合档案馆在接收与开放到期档案上做得并不尽如人意。如，“各级国家综合档案馆80.34%至86.12%的到期开放率，各省、市、自治区各级国家综合档案馆71.36%的到期开放率，意味着当年到期的档案几乎没有开放1卷。当年到期档案的开放工作还没有成为众多各级国家综合档案馆的常规性工作，开放档案工作在不少档案馆仍然只是阶段性、突击性的工作”。[10]

3.2 鉴定销毁不落实。档案的鉴定与销毁工作，是档案馆管理工作的一个重要组成部分。而大多数综合档案馆没有将档案鉴定与销毁的工作落实到位，不是不开展，就是“鉴”而“不定”，说“销”而“不毁”。档案鉴定与销毁工作中长期存在着下述问题：“一是一些档案馆(室)以为档案的鉴定是一项后续性的工作，时间上可迟可早，工作上可松可紧，只要档案在，对保管期满档案任何时候鉴定销毁都可以。二是认为对档案的鉴定与销毁是‘替人作嫁衣’——以前档案管理人员立的卷、管理的档案，却要现在的档案人员做这项工作，是替别人忙，所以，行动上拖拖拉拉。三是‘上行下效’，一任交一任。以前的档案管理人员对保管期满的档案未进行鉴定就移交给下任档案管理人员，而现在的档案管理人员则‘多一事不如少一事’，在任时，也不进行鉴定，和以前所有的档案一起向下一任档案管理人员移交。四是认为档案还有库房和装具可放，何必急于鉴定销毁！五是怕对保管期满的档案鉴定销毁后，馆(室)藏档案数量减少，影响目标管理达标评审认定得分或本人岗位责任书的鉴定与考核。六是有些地方以前曾鉴定并销毁过一些期满档案，由于经验不足，程序不熟，以及受一些客观原因的制约，曾出现过一些这样那样的失误和问题，因而，做这项工作的同志及后来接手档案工作的同志，消极地从中吸取了一些反面教训，不敢再鉴定销毁档案。七是档案鉴定小组对保存期满档案鉴定之后，向主管领导写出鉴定报告，提出了存毁意见，而主管领导怕决策失误承担责任，没有勇气和胆量审查、批准鉴定结果，更不敢拍板批准销毁应销毁的那部分档案，结果，形成‘鉴’而‘不销’的‘半截子工程’。”[11]

3.3 馆室标准混淆。档案馆与档案室有相同的地方，也有不同的地方。相同的是，两者都是保存与保管档案的地方，不同的是，档案馆保存的是其所属行政辖区内应当进馆的档案，而档案室则只保存本单位需要保存的档案。因此，档案馆与档案室所执行的标准并不完全相同。但是，有不少综合档案馆却将档案馆与档案室的标准混为一谈，甚至强迫档案室执行档案馆的标准。就以档案馆接收档案的标准为例，档案馆接收进馆档案，往往都制定有接收标准或规定、办法，如《北京市档案馆接收档案的规定》。据了解，上海、四川以及其他一些地方也都有这样的规定。对接收进馆的档案要求按照馆藏档案整理的标准整理好，达不到规范标准的不予接收。“最不可理喻的是，《档案馆进馆档案接收标准》都是在接收档案进馆时才制定印发，而需要进馆的都是10至20年前的档案。按照现制定的标准对10至20年前整理的档案进行接收。”“按照这个标准重新整理，就与档案室的保管和利用没有一点关系了。”“档案室有为国家积累档案的义务，但没有义务必须按照进馆管理的标准整理档案。”“至于接收进馆后档案馆如何管理这些档案，那应该是档案馆的事。不能把档案室为国家积累档案的义务当做积累按档案馆的管理要求规范整理档案的义务。”[12]如果把档案室为国家积累档案的义务当做积累按档案馆的管理要求规范整理档案的义务，那就不仅是混淆标准的问题了，而且有混淆职责的问题。

3.4 标准执行不到位。档案标准化工作已经开展20多年了，但是档案标准化工作开展得很一般，许多档案工作标准执行不到位，存在着诸多的问题。主要表现在：一是对档案标准化工作不清楚、不理解。二是对档案工作标准有多少不清楚，具体内容也不清楚。三是只关注落实某些个别档案工作标准，而对大多数标准或是只是说说落实或是置之不理。例如，只对贯彻《归档文件整理规则》关注，而对《科学技术档案案卷构成的一般要求》、《照片档案管理规范》等标准的执行就很一般。四是只关注落实档案工作标准的某些细枝末节，而对档案工作标准的重点却不关注。五是档案标准化工作既没有列入档案馆的档案管理工作计划，也没有纳入到档案馆的日常档案管理工作之中，而只是必须用时才安排贯彻落实。六是对档案工作“标准化缺乏监督，以制度代标准，没有监督，使得一些偏离标准化的做法得不到及时的纠正”。[13]

4 综合档案馆执法必严的措施

4.1 改同级监督为上级监督。在局馆合一体制下，由于档案馆实际上成为档案局的一个内设科室，同级档案局对档案馆的监督已经形同虚设。有必要将同级档案行政管理部门对档案馆的监督改为由上级档案行政管理部门来实施监督。只有这样，才能有效保障综合档案馆执行法律法规规章的情况得到严格而有效的监督。

4.2 树立执法守法观念。档案馆工作人员的工作态度和责任心如何，直接关系到档案馆管理工作的效果，必须加强对档案馆工作人员的法制学习教育。重点是强化执法守法的意识，普及档案法律法规规章及档案工作标准的知识。要让每一个档案馆工作人员都认识到，在档案馆管理工作中执行各项档案法规的要求，既是档案工作者的法律职责，又是必须履行的法律义务。这些工作的任何失职和失误，都会给国家和人民造成难以弥补的损失，都是法律所不允许的。

4.3 强化严格执法意识。严格依法执法的意识不强，是各级综合档案馆执法中存在上述问题的根本原因。应当采取积极措施，通过专题培训学习，完善监督机制，提高各级综合档案馆工作人员，特别是各级档案局馆领导同志的法律意识，强化严格执法意识。只有各级综合档案馆工作人员具备了内在、自觉的法治理念，执法不严的现象才可能得到根除，执法必严才能够得以实现。

4.4 积极推进标准化。“档案工作标准化是指在档案工作领域内，由档案事业主管机关对档案工作的管理、方法、概念、原则、质量、设施等制定出科学的统一规划和技术规范，克服各自为政、各行其是的局面，以获得最佳的工作秩序和社会效益。”[14]综合档案馆是档案行政法律法规规章的具体执行者，也是执法必严的主体，而档案工作标准是档案行政法律法规规章的具体化。因此，档案工作，特别是综合档案馆的执法必严应当从积极推进档案工作标准化入手。“只有很好地贯彻实施标准，档案工作才能由‘人治’逐步变为‘法治’，由繁变简，由杂乱走向统一规范，减少重复劳动，提高档案工作效率。”[15]

在档案工作法制化的语境下，档案工作与综合档案馆执法必严并不是一句空话，而是有着具体内容与具体要求的工作。既要严格执行涉及档案馆的有关法律法规，又要严格执行各类档案工作标准。更具体的就是要积极推进实施档案工作标准化管理。只有将档案工作标准视为档案法规规章的一部分，将实施档案工作标准化管理视为“有法必依，执法必严”的重要组成部分，档案工作标准才有可能在综合档案馆得到全面认真的执行，综合档案馆的工作质量才有可能得到提升与保障。

注：本文为2011年度河南省档案局科技项目《档案立法技术研究》的阶段性成果，项目批准号为：2011-R-05。

参考文献

[1]百度百科.执法.baike.省略/view/21519.htm.

[2]《中华人民共和国档案法》.

[3]海. 依法治档所依之“法”是什么?——是《档案法》还是与档案、档案工作有关的一切法律、法规和规章[J]. 档案管理,2011(3).

[4]百度百科.守法. baike.省略/view/1612656.htm.

[5]杨立人.档案法体系的特点和分类原则[J].档案学研究，2003(3).

[6]小普.档案法规体系的构成[J].中国档案，2009(2).

[7][14]冯惠玲，张辑哲主编.档案学概论[M].北京:中国人民大学出版社，2001:145.

[8]刘芳.浅谈标准化在档案工作中的意义[J].黑龙江史志，2005(5).

[9]中国国家档案局官方网站，http:/saac.省略/,档案工作国家标准目录，档案工作行业标准目录.

[10]李云平,吴雁平.全国各级国家综合档案馆开放档案业务现状定量分析[J].档案管理,2009(1).

[11]米彩云,赵浩勇.档案鉴定与销毁工作当前存在的问题与对策[J].陕西档案,1999(4).

[12]张志敏.档案室应该为谁整理档案?[J].档案,2011(4).

[13]郑花岚，马艳华.档案工作标准化的现状与思考[J].吉林水利，2001(6).

法律档案管理篇6

一、法律责任应以《档案法》的条文为据

所谓的法律责任，是指违反有关法律的规定而应承担的责任；作为《档案法》中的法律责任，则应该是对违反《档案法》中的有关规定所适用的处罚，目的是保证《档案法》的贯彻与执行。因而，应受处罚的行为也应该和《档案法》中的相关条文相吻合。但在《档案法》“法律责任”一章所列出的各种行为中，有些并没有在《档案法》中明确禁止，严格地讲，即处罚无据。

在《档案法》九项应负法律责任的行为中，明确援引《档案法》条文只有两项，大体可以在《档案法》条文中找到明确依据的也有两三项，而其余的违法行为很难在《档案法》中找到相应的规定，如在第24条第二、三项中所列举的擅自提供、抄录、涂改、伪造档案的行为，在《档案法》中均没有相对应的禁止条款，将这类行为列入《档案法》的“法律责任”一章没有依据。

这里需要明确的是：《档案法》中的“法律责任”并不是对所有与档案事务相关的违纪、违法行为的处罚办法，因为这不是《档案法》所能够承载的内容。另一方面，也并不是只有《档案法》才能保护档案，实际上国家其他的法律也在维护档案的管理秩序和安全。像“抢夺、窃取国家所有的档案”的行为，就是《刑法》的条款，并没有列入《档案法》之内。前文所述的擅自提供、抄录、涂改、伪造档案的行为，其实也能够依据《刑法》等相关法律予以处置，并不一定要《档案法》予以特别关注。如擅自提供档案的行为，如果这一行为不涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私，基本上属于违纪行为，与法律责任无关。如果擅自提供的档案中涉及国家或商业秘密等，根据不同的情节，构成《刑法》中的“罪”，或“故意、过失泄露国家秘密罪”，或“国有公司、企业、事业单位人员罪”，或“侵犯商业秘密罪”，可以追究刑事责任。将所有涉及档案事务的违法违纪行为全部列入“法律责任”一章，既不可能，也没有必要。

退一步讲，即便是在档案管理活动中存在着其他所有法律都不适用的常见并且特殊的违法现象，也应该在《档案法》的相关条文中先明确禁止，然后才能规定相应的法律责任。

二、行政处分不是法律责任

《档案法》“法律责任”一章，共列出七种处罚办法，其中，虽然也少量使用了行政处罚的手段，如警告、罚款、没收违法所得等，但这些手段的适用范围受到了严格的限制，只适用于某些特定的行为和特定的情况。在七种处罚办法中占主导地位并广泛适用的是“依法给予行政处分”。但这并不是合理的处罚手段。对违反《档案法》的行为不能“依法给予行政处分”，而只能给予行政处罚。

行政处罚是国家机关对违反行政管理秩序的行为给予的制裁，按照《行政处罚法》的规定，处罚的种类主要有罚款、没收非法财物、暂扣和吊销执照、行政拘留等七种。而行政处分则是国家机关对内部违法违纪的公务人员实施的一种惩戒措施，其所依据的是调整行政内部关系的法律，如《公务员法》等。

《档案法》不是调整行政内部关系的法律，其所规范的是国家档案管理事务中的管理人（行政主体）与被管理人（行政相对人）之间的关系，属于调整行政管理关系的法律。行政主体处罚违法的行政相对人是维护行政管理秩序行为，也不是行政机关内部的事务，以行政处分制裁行政相对人显然和相关法律规定相悖。

“行政处分”严格地讲，不是法律责任，而是纪律责任。《公务员法》第55条明确表述：“公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依照本法给予处分”。法律和纪律是两个性质完全不同的规范。纪律是国家机关和社会组织的内部规范，单纯的违纪行为一般只会对国家机关、社会组织的利益和声誉造成危害，即使同时对社会造成了危害，也往往由国家机关和社会组织承担责任。而法律则是社会规范，违法行为直接危害的是社会秩序。违反上述两种不同规范有不同的制裁方法，违反国家机关纪律规范的制裁手段是行政处分，这一手段对国家机关之外的社会人员无效，给予一个自由职业者以行政撤职处分显然没有任何意义。对违反《档案法》等法律所明确的社会规范、但尚未构成犯罪的行为，只能给予行政处罚，这一制裁手段对社会所有组织和人员都具法律效力。以行政处分替代行政处罚，实际上是使违法人员逃 另外，在“法律责任”一章还有“责令赔偿损失”的处罚手段，“赔偿损失”严格讲是民事责任，也 （下转第67页）（上接第65页）不是行政处罚。行政主体“责令赔偿损失”，行使的不是行政处罚权，而是行政命令权，从法理上讲国家行政机关无权通过行政命令的手段剥夺公民物权。“赔偿损失”只能由法院决定，行政机关无权裁决，也无权责令。

综上所述，对违反《档案法》行为的制裁，只适用《行政处罚法》中所规定的处罚种类。除此之外，如行政处分、责令赔偿损失等手段严格来讲都是非法的。

三、法律责任应该明确承担责任的主体

承担《档案法》中法律责任的主体，是国家档案管理事务中违法的行政相对人。行政相对人有两种，一是法人，即国家机关和社会组织；二是自然人，即公民个人。在何种情况下应该由法人或者由自然人承担法律责任，是一个比较复杂的问题。《档案法》中规定除了“擅自出卖档案或者转让档案的”；“倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的”两种违法行为是由“企事业组织或者个人”承担法律责任之外，其余各项违法行为都是由“直接负责的主管人员或者其他直接责任人员”，也就是公民个人承担法律责任。这里显然有商榷的余地。

法律档案管理篇7

关键词：档案管理；规范化；律师；发展

一、档案管理跟不上律师事务所规范化管理的步伐，与现代律师事务所管理不相适应是大多数县域律师事务所的通病，甚而，大、中城市部分律师事务所的档案管理也与律师事务所规范化管理不相适应。档案管理的缺失或不完善，应当引起律师界的高度重视。

档案管理，特别是业务档案管理，是提高律师办案质量、办案技能和综合素质的最基本方法之一，如果不从已办结案件中得到经验、教训和受到启发，很难想象这样的律师能成就一番得到世人公认的业绩。一个律师事务所没有规范、完善的档案管理制度，该律师事务所就不会有深厚的文化积淀，更不会有长盛不衰的发展基础和社会公认的业务成果，更无法在社会上树立知名的律师品牌和令人尊敬的整体律师形象，也无法使年青律师得到全面、系统地学习。因此，加强档案管理，特别是加强业务档案管理，应当作为律师事务所规范化管理的基础工程，应当放在每一个律师事务所的最基础工作的重要位置上。

二、很多律师事务所没有规范的或者无档案管理制度，均因建立规范的档案管理制度需要一定的基础条件。一些律师事务所租房办公，办公室仅能放下桌椅，律师事务所根本不愿出钱或出不起钱租房存放档案和雇聘专职的档案管理人员。大、中城市的部分律师事务所，特别是县域律师事务所，律师的收入不高，大多数律师的收入，都不高于同区域一般公务员的收入，这就造成律师事务所的财力积累很有限，很多律师事务所都无能力设置档案室和配置专职档案管理人员，这就造成这些律师事务所无能力或不能建立完善的档案管理制度。

大多律师事务所的留成部分，仅够律师事务所的必需支出，例如：房租、水电、审计、会员费和培训费支出等，若再增加档案管理费用，减少执业律师的个人提成部分，很多执业律师都不同意，这也是造成档案管理制度缺失的一个重要原因。在县域或中、小城市执业的律师，大多将办案多寡、收入多少放在第一位而不考虑或不愿意考虑业务档案的整理和存放积累。再者，整理档案需要一定的时间和必需的材料，部分法院的部分法官从来不将有关诉讼文书和裁判文书送达给（辩护）律师，这也造成律师整理业务档案存在一定的困难，律师拿不到裁判文书，就无法证明案件已经办结，更无法装订该案的（辩护）卷宗，这一问题的存在，也确实给律师装订业务卷宗、给律师事务所建立档案管理制度带来一定的困难，部分委托人收到裁判文书，知道裁判结果达到其目的后，就不再和被委托的律师联系；对案件的裁判结果不满意，有些委托人收到裁判文书后就不再和被委托的律师进行联系，还有的委托人甚至拒绝再和被委托的律师进行接触，这就使律师得到自己所承办案件的裁判文书很困难，大、中城市的一些律师事务所的执业律师也经常遇到这样的问题。这一现象的存在，也是导致律师无法装订办结案件卷宗，律师事务所无法建立完善的档案管理制度的重要原因。律师事务所主任不重视档案管理制度而对办结案件卷宗不管不问，该所就无法建立完善的档案管理制度，部分合伙人律师或资深律师不赞成建立档案管理制度，该律师事务所就不可能建立完善的档案管理制度。因此，律师事务所建立完善的档案管理制度与该律师事务所内部管理、运行机制密切相关。

律师事务所主任不下大力气狠抓档案管理工作，其他律师，特别是目光短浅的律师也就会乐于这种不管不问的管理模式，因为，律师的工资、福利收入不会因档案管理制度不完善而减少而又能省掉整理业务档案的时间，这确实使一些律师得到了“实惠”，所里又能少支出管理档案方面的费用，很多律师也会以此为借口而向律师事务所主任或管理层“献言献策”，这些问题的存在，都是律师事务所无法建立完善的档案管理制度的重要原因。

一些律师事务所为了应付有关机关的检查而装订一小部分业务卷宗，甚至有的省优律师事务所也只是确定每名执业律师每年应交几本卷宗；这些做法与律师事务所的规范化管理，与建立现代律师事务所档案管理制度均是格格不入的。

完善的档案管理制度，特别是完善的业务档案管理制度是律师事务所规范化管理的重要组成部分，是律师事务所发展、壮大的重要基础，没有完善的档案管理制度，律师事务所的规范化管理和规模化发展是不可想象的。从律师执业的现实情况出发，很多律师事务所的统一收案、统一收费都表现为当事人和律师协商一致后，到律师事务所办理收案登记和交纳有关费用，还有部分律师事务所基本上采用一年交几千元钱，律师事务所的公函等随便用，执业律师在办案过程中，除遇到被投诉外，很少有受到律师事务所监督的情况。如果建立完善的档案管理制度，除了接受委托后，律师应到律师事务所办理收案登记，当事人应到所交纳有关费用外，律师办结的案件卷宗还应交到律师事务所档案室，律师在办理案件过程中，就会努力收集与案件有关的各种书面材料，就会考虑到要建立档案，要交回办结案件卷宗而将应当记录的内容认真记录，还会考虑到害怕所交卷宗不合格被追究责任而会认真填写立卷要求的每项内容。这个过程的本身就是律师事务所对执业律师执业过程的管理和监督，这也是提升年青律师执业水平、业务能力的基本方法，更为年青律师学习办案技能、提高办案水平提供了平台。这样的长期积累，对于提高其办案水平和办案质量都是大有好处的，对于提高全所律师的整体素质也有极大的促进作用；长时间积累与积淀，全所律师的整体风貌会有大的改观，律所文化的积淀也会越来越深厚。

三、建立完善的档案管理制度，律师事务所应有相配套的管理机制与一定的基础条件，律师事务所应当将档案管理与执业律师的工作业绩、工资分配及福利待遇相联系并建立相适应的管理机制和设置相适应的硬件配置，这样做既会提高执业律师档案管理的观念和自我约束力，又能使档案管理工作有一定的起色和建立起全面完善的律师事务所档案管理制度。

建立完善的档案管理制度，应当得到全体律师的重视，特别是应得到律师事务所主任的重视，同时，也应得到全社会的支持，每一名执业律师、每一位律师事务所主任，若要成就一番律师执业业绩或建立一个规范化程度较高的律师事务所，就应当支持和下决心建立完善的律师事务所档案管理制度，只有建立完善的档案管理制度，律师事务所才会有扎实的发展基础，才会逐步提高律师事务所全体执业律师的业务技能和办案水平，才会提高整个律师事务所执业律师的办案质量、整体素质和树立良好的整体形象，年青律师才会有更多的学习机会和提高业务能力的途经。

法律档案管理篇8

关键词：档案信息化；安全问题；安全措施

随着我国信息化进程的高速发展，档案管理的信息化进程也加快了脚步，对档案进行信息化管理也成为现代化社会发展对档案工作的新要求。档案信息化是指档案管理要使用信息化技术，以此来提高档案管理的归类、收纳、开发工作的效率，最终实现档案管理的现代化、数字化、网络化，从而实现档案资源的高效利用与网络共享。信息化的主要目标是：用数字化方式来存储资料，用标准化手段管理档案，通过互联网对信息资源进行共享，实现远程查阅档案信息。

但档案信息化的发展也存在一定利弊，在其提高档案使用效率、检索速度等诸多优势的背后，档案信息化也带来了一些潜在的安全隐患。安全隐患存在于档案资料查询过程中的安全性问题，比如电子个人信息被篡改、密码丢失，造成用户的信息泄露与遗失；档案信息化也会受到外界因素的制约，例如服务器的存储空间与安全性，一旦服务器出现问题会导致信息无法提取，影响档案工作的开展。

所以，我们在积极促进档案信息化进程的同时，也需要建设档案资源的安全与保密工作，以此来保障档案信息化的可靠性与保密性，各级档案管理工作人员都应该考虑档案信息化建设过程中的安全性问题。

一、档案信息化建设过程中的安全性问题

1.关于档案管理员的整体素质有待提升

随着科技的进步，使用现代化科技对档案进行管理的方法与传统档案管理法相去甚远，传统档案管理工作中所采用的档案保密技术已经不能运用于现代化的档案管理，管理人员的保密知识已经不能够适应现代化档案技术的安全管理工作。因此这就要求档案管理人员需要具备一定档案安全观念、及时掌握新的信息安全理念、及时更新信息安全管理技术。目前我国的档案管理人员队伍更新换代慢，档案管理人员的信息安全保密意识不高，安全知识更新的速度也赶不上信息化建设的步伐。因此如果未及时增加相应的档案信息安全管理技术人员，档案管理的信息安全性很难得到有效实现和发展，更无法满足档案信息管理的现代化建设。

2.档案信息的防火墙技术更新换代慢

档案信息的防火墙保护是以保护信息不泄露的防守为主技术，但随者破坏信息安全性技术的不断更新换代，防火墙保护技术也需要随之不断进行更新，虽然信息安全保护技术以防守为主，但仍然能满足大部分档案管理工作的安全性需要。目前档案管理面临的主要问题有如何承受黑客对档案系统的非法攻击。黑客通过网络非法进入档案系统以获取所需的档案资料是档案信息化的重要安全威胁，因此我们所使用的档案系统与防火墙要能够经受一定的非法网络攻击强度，对于重要的档案信息要如何加密保存也是值得考量的问题。

3.档案信息化法律法规不够完善

我国法律建设的起步较晚、发展较慢，在部分领域法律建设还存在空缺。档案管理领域也是我国法律法规的盲点之一，我国目前只颁布了《档案法》，其他法律法规亟待完善。《档案法》的立法早于我国档案信息化工作的开展，因此不能对档案信息化建设进行规范化管理，档案信息化建设也缺乏有效的法律保障，导致无法可依的现象出现。一旦档案信息出现泄漏，一方面无法追究信息窃取黑客的法律责任，一方面也无法追究档案管理人员的工作疏忽。因此，档案信息化管理必须要有相应的法律法规给予约束，相关部门需要马上建立健全档案管理法律法规，以加强档案管理人员的档案安全意识与档案窃取者的法律责任。

二、保护档案信息化发展的安全措施

1.建立健全档案法律法规

档案管理安全法律法规的基本要求是要符合我国社会主义现代化经济发展条件下，依照社会主义现代化建设规范档案管理工作，保障档案信息管理的安全性、保密性、有序性等。同时也需要进一步增强档案管理的行政部门执法建设，加强行政部门对于档案的行政执法水平。也需要进一步普及档案信息化建设的安全知识，在社区生活区普及信息化安全知识，宣传我国的档案管理法律法规，增强社会各个阶层、档案管理人员与有关行政部门的安全保密意识。

2.建设档案资源的信息安全技术

档案信息的信息安全技术不包含传统的防守技术，并且已经涉及到密码技术、访问控制技术、标记与鉴别技术、防火墙技术、系统漏洞修复技术等多种现代化安全保密技术。档案资源的信息安全技术在不断进行更新换代，我国需加快档案信息的安全技术研发、应用与推广进程，在不断吸收科研领域最新的安全保护技术的同时，要坚持自主创新，开发具有核心知识产权的信息安全技术与使用设备。建立档案安全技术的科研专项基金，鼓励对信息安全技术的开发与创新，激发广大档案管理技术人员的工作积极性与创造性。

3.建立档案技术人员保障

档案部门要具有现代化的人才理念，坚持有规划、有策略、有层次、有方法、有途径地展开档案管理信息技术人员的职前培训与职后教育。增强档案管理人员的信息安全意识是有效预防与保护档案资源安全的重要方法。通过社区宣传、职位培训、广告传播与法律法规等方法，宣传与提倡对档案资源进行保护。此外，通过以上分析，还需要重视职位培训，加强对在职档案管理人员的安全意识培养与安全技术实操，颁发执业证书与职位教育活动，大力吸收引进档案管理技术开发人员，重视专门人才引进。

三、结语

综上所述，在档案信息化过程中的安全问题是档案管理工作的所需关注的主要问题主义，档案部门必须成立有关的安全工作机构与组织人员，建设处良好的信息安全保障体系，最终实现档案信息化建设的安全有序发展。因此，本文在分析档案信息化建设安全性问题的同时，提出了对于信息化建设的安全措施，以供后者参考。

参考文献：

[1]邱影.探析档案数字信息安全的有效管理[J].卷宗，2012（10）.

[2]冯瑞清.档案信息化建设中信息环境安全问题探析[J].黑龙江档案，2012（3）.

[3]孟世恩，王颖，何芳.对我国档案信息化建设实施的理论思考[J].档案学研究，2004（05）.

[4]王美琴.我国档案信息化过程中的主要问题及对策[J].档案学研究，2011（01）.

法律档案管理篇9

关键词: 依法行政、档案服务机制、创新、现行文件、利用

在刚刚结束的第十届全国人民代表大会第二次会议上，总理在《政府工作报告》中谈到加强政府自身建设时指出：“全面推行依法行政。各级政府都要按照法定权限和程序行使权力、履行职责。所有政府工作人员都要学会并善于依法处理经济社会事务。” 各地档案行政管理部门与各级国家档案馆，作为管理国家与地方档案事务，保管国家档案的专门机构同样应该按照法定权限和程序行使权力、履行职责。所有档案工作者都要学会并善于依法处理社会档案事务。

创新档案报务机制，更好的为政府决策服务、为机关日常工作服务、为公众服务，是档案部门当前以及今后一个日期时内的工作重点。要把好事办好，使我们的各项服务细致周到，内容与程序不但合情、合理，而且合法，就必须注意处理好依法行政与创新档案报务机制之间的关系。笔者以档案馆提供现行文件利用为例，从依法行政、依法治档的角度做一些分析，供大家参考。

自2000年4月，深圳市档案局试办了全国首家文件档案资料服务中心，向社会开放各种现行文件资料信息后，北京市昌平区、江苏省常熟市、山东省济南市、山东省青岛市、陕西省、武汉市、江西省等档案馆相继开展了现行文件利用工作。2001年10月16日，《中国档案》杂志社和国家档案局档案馆室业务指导司邀请有关方面的专家、学者就档案部门开展现行文件利用服务工作的必要性、可能性，这项工作的理论基础和法律依据以及开展这项工作后档案学理论和档案工作的方式、方法应该做哪些调整等问题进行了座谈。2002年7月25日至26日，国家档案局在北京召开了全国档案工作服务机制创新座谈会后，档案馆提供现行文件服务作为档案部门创新档案工作服务机制的重要举措，在全国档案部门迅速得以推广，在主要档案媒体上每周都有现行文件服务中心开业的报道。对此领导、公众、媒体均给予了积极的评价，并产生了良好的社会效果。但是，从依法行政、依法治档的角度看，在开展这项工作时还需要处理好一些关系，在此提出来与大家共同商讨。

1. 服务内容拓展与服务主体资格的关系。

目前，档案部门提供现行文件服务有三种基本模式，一是深圳模式，既成立业务上由市、区政府档案行政管理部门管理的文件中心，依据深圳市人民代表大会通过的《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》的授权，履行“接收同级机关、事业单位处理完毕的文件；对接收的文件进行整理、鉴定和保管；向市或者区档案馆移交需长久保存的档案；向国家机关、社会组织及个人提供利用文件”等职责。二是常熟模式，既在档案馆挂牌成立“文件资料服务中心”，“档案馆”与“文件中心”两块牌子一套人马。三是昌平区模式，既在档案馆内设立现行文件阅览室，“文件中心”是“档案馆”的一个内设机构。

从提供现行文件服务的主体上看，除第一种外，后两种均是由档案馆提供现行文件服务。按照目前“局馆合一”的模式，档案馆提供现行文件服务，就是档案局提供现行文件服务。根据“职权法定” 的原则，“行政机关的职权，在我国主要是指中央政府及其所属部门和地方各级政府的职权，必须由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，不可能具有并行使某项职权。……行政机关的法定职权，一般有两种形式，一是由行政机关组织法规定，大都以概括之语言，划定各机关的职责范围；二是由单行的实体法，规定某一具体事项由哪一行政机关管辖。”[1]

我国各级档案行政管理部门及各级档案馆的职权是由《中华人民共和国档案法》规定的。

《中华人民共和国档案法》第六条规定，“国家档案行政管理部门主管全国档案事业,对全国的档案事业实行统筹规划,组织协调,统一制度,监督和指导。县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业,并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案,并对所属单位的档案工作实行监督和指导。”

由国家档案局制定,经国务院批准实施的《中华人民共和国档案法实施办法》第七条规定， “国家档案局依照《档案法》第六条第一款的规定,履行下列职责; (一)根据有关法律、行政法规和国家有关方针政策,研究、制定档案工作规章制度和具体方针政策;(二)组织协调全国档案事业的发展,制定发展档案事业的综合规划和专项计划,并组织实施;(三)对有关法律、法规和国家有关方针政策的实施情况进行监督检查,依法查处档案违法行为;(四)对中央和国家机关各部门、国务院直属企业事业单位以及依照国家有关规定不属于登记范围的全国性社会团体的档案工作,中央级国家档案馆的工作,以及省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门的工作,实施监督、指导;(五)组织、指导档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训;(六)组织、开展档案工作的国际交流活动。”第八条规定，“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定,履行下列职责:(一)贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策;(二)制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度,并组织实施;(三)监督、指导本行政区域内的档案工作,依法查处档案违法行为;(四)组织、指导本行政区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训。”

《中华人民共和国档案法》第八条规定，“中央和县级以上地方各级各类档案馆,是集中管理档案的文化事业机构,负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。”。国家档案局1983年颁布的《档案馆工作通则》第三条规定，“档案馆的基本任务是在维护党和国家历史真实面貌的前提下,集中统一地管理党和国家的档案及有关资料,维护档案的完整与安全,积极提供利用,为社会主义现代化建设服务。档案馆进行下列工作：㈠接收与征集档案。㈡科学地管理档案。㈢开展档案的利用工作。㈣编辑出版档案史料。㈤参与编修史、志的工作。”《中华人民共和国档案法实施办法》第十条则规定，“中央和地方各级国家档案馆,是集中保存、管理档案的文化事业机构,依照《档案法》第八条的规定,承担下列工作任务:(一)收集和接收本馆保管范围内对国家和社会有保存价值的档案;(二)对所保存的档案严格按照规定整理和保管;(三)采取各种形式开发档案资源,为社会利用档案资源提供服务。”

职权法定，越权无效，是依法行政的主要原则之一。“这与公民的权利不同，从法律的范围说，公民的权利是，凡法律没有禁止的，公民皆可为之。当然，此外还有道德等约束。行政机关的职权是，凡法律没有授予的，行政机关就不得为之。法律禁止的当然更不得为之。否则就是超越职权。” [2]

我们从上述现行有效档案法规对各级档案局(馆)工作任务的界定看，均没有收集与提供利用现行文件这一项。从严格依法行政、依法治档的角度看，档案局(馆)提供现行文件服务，目前还没有法律法规依据，有越权行政(事)之嫌。因此，有必要在不断拓展档案服务内容的同时，处理好服务主体资格合法化的问题。

2. 接收现行文件进馆时限与现行档案法规的关系。

有一种观点认为: “档案局搞现行文件利用,这件事情怎么做？尽管从理论上讲，我们档案馆接收档案的年限是10年、20年,但是这一步我们做了,也不违犯。从严格意义上讲,我们这样做是符合法律的。我们法规中有一条,经济文化类的档案必须向社会开放。我们提供的基本上是经济、文化类档案,同老百姓密切相关的,要搞现行档案利用。”[3]

对此有几点需要澄清, (一) 档案馆接收档案的年限是档案法规的规定,不是理论上的探讨。把必须遵循的法规条款,视为可以认同,也可以不认同的理论观点是不妥的;(二) 《中华人民共和国档案法实施办法》 第二十条中规定的:经济、科学、技术、文化等类档案,可以随时向社会开放。是指按规定时限接收进馆的档案,据此提前接收档案进馆显然是对该条款的理解出现了偏差;(三)这段话前面讲的是“搞现行文件利用” ,后面讲的则是“要搞现行档案利用” ,明显混淆了文件与档案的概念。

关于档案馆接收档案的时限, 《中华人民共和国档案法实施办法》第十三条明确规定: “机关、团体、企业事业单位和其他组织,应当按照国家档案局关于档案移交的规定,定期向有关的国家档案馆移交档案。属于中央级和省级、设区的市级国家档案馆接收范围的档案,立档单位应当自档案形成之日起满20年即向有关的国家档案馆移交;属于县级国家档案馆接收范围的档案,立档单位应当自档案形成之日起满10年即向有关的县级国家档案馆移交。经同级档案行政管理部门检查和同意,专业性较强或者需要保密的档案,可以延长向有关档案馆移交的期限;已撤销单位的档案或者由于保管条件恶劣可能导致不安全或者严重损毁的档案,可以提前向有关档案馆移交。”

目前档案局(馆)接收现行文件的时限有两种，一种是与机关档案年度整理(立卷)归档的时间要求相一致。既“接收上年度党委、政府机关(文件形成机关)形成的、应归档保存的各种门类和载体的文件，包括纸质文件、特殊载体如照片磁盘光盘等载体的文件。” [4]另一种是按规定的报送范围“每三个月向市档案馆送交一次” 。[5]前一种是事实上的接收档案进馆，与现行有效的档案法规的要求不一致。后一种如果接收的是文件有越权行政(事)之嫌，如果接收的是档案同样与现行有效的档案法规的要求不一致。因为《中华人民共和国档案法实施办法》第十三条规定: 只有“已撤销单位的档案或者由于保管条件恶劣可能导致不安全或者严重损毁的档案,可以提前向有关档案馆移交。” 而为提供现行文件利用,提前接收档案资料进馆并不包括在内。

如果这项工作今后成为我们的日常工作，就有必要对现行法规的部分条款进行必要的修改，已适应现实工作的需要。

3. 新的服务模式与法律依据的关系。

我国“宪法、法律对行政机关制定法律规范用的是“根据”原则。” [6] “对地方权力机关制定法律规范用的是“不抵触”原则。” [7] “宪法对行政机关制定规范和地方人大制定地方性法规用了“根据”和“不抵触”两个不同的词，决不是偶然的。“不抵触”是指地方性法规的规定不得与已对此问题有规定的法律、行政法规的有关规定相抵触，当然，如果法律、行政法规对此没有规定，地方性法规可以根据地方特点作出规定。因为在这种情况下不存在抵触问题。“根据”则不同。“根据”当然也意味着行政机关制定的规范不得与已对此问题有规定的法律（行政法规、地方性法规）相抵触；同时，也表明只有法律（行政法规和地方性法规）对某一问题已有规定的情况下，行政机关的规范才能据此作出规定。否则就是于法无据。对行政机关制定规范要求“根据”，就因为行政机关是权力机关的执行机关，必须根据权力机关的意志才能制定规范。在有些法律的规定比较原则的情况下，行政机关可以制定规范使之进一步具体化。这些具体化的行政法规和规章，当然不得与法律（地方性法规）相抵触。行政机关制定规范中的“不抵触”和地方权力机关制定地方性法规的“不抵触”，都说明法律优于其他法律规范。法律的效力高于其他规范，法律处于最高的效力位阶。” [8]

档案局(馆)为进行提供现行文件利用服务，收集现行文件资料进馆而的意见和通知中，大都表明是根据《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》及各地方实施<中华人民共和国档案法>办法、档案工作有关规定；或者是根据当地党委政府的有关文件精神。但问题出在这些依据性法律法规和文件中并没有规定和要求档案局(馆)收集现行文件资料进馆并提供现行文件利用服务。从要求现行文件进馆的依据上看，存在依据法律失当或无法律依据。因此，应当尽可能避免这种问题的出现。

4. 行政隶属关系与职权受权主体的关系。

行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。而法律，必须是人民通过人民代表大会制定的。“我国是人民当家作主的社会主义国家，行政机关的权力来源于人民。行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，行政机关是权力机关的执行机关。人民代表大会表述意志的最基本的途径和形式是制定法律。行政机关也就是执行法律的机关。” [9]“由于我国法律的覆盖面还远远不够，而现实又迫切需要可供遵循的规范；也由于经验不足，某些领域尚难以立即形成法律，这就需要在法律没有规定的情况下，先由行政机关制定一些规范。但这些规范的制定，必须由法律授权，尤其是涉及公民、法人或其他组织的人身权、财产权时，必须有法律授权。” [10]

目前，档案局(馆)进行提供现行文件利用服务时，一般采用两种方式从相关部门和单位收集文件资料。一是由档案局草拟关于收集本级行政区域所属机关单位现行文件资料的意见或办法，报当地人民政府同意后，由当地人民政府以通知形式发至各相关单位执行。另一种是由档案局草拟关于收集本级行政区域所属机关单位现行文件资料的意见或办法后，直接以当地党委办公室和政府办公室的名义发至各相关单位执行。这两种方式算不算是由当地党委和政府授权估且不论，从授权的主体上讲，档案局(馆)收集现行文件，提供现行文件利用服务的授权应当由权力机关通过制定法律来授权。因此，从这个意义上讲，对档案局(馆)收集现行文件，提供现行文件利用服务的授权上存在着主体不当。

5. 结束语

依法行政是依法治国的重要组成部分。党的十五大强调“维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何个人，任何组织都没有超越法律的特权。一切政府机关都必须依法行政,，切实保障公民权利,，实行执法责任制和评议考核制。” [11]

党的十六大根据适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，进一步强调“坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。坚持法律面前人人平等。加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施。”[12]

因此，我们在依法行政，依法治档的工作实践中，“行为者必须在国家法定的权限内，以法律和有关的行政法规为准绳，做到按程序办事，杜绝任何超越法定权限、滥用法律、违反法律程序事件的出现。” [13]

当然，在我国改革开放与社会进步的过程中，长期存在着社会和市场事实在前，制度安排合法化在后的现象。上述几个问题就是档案工作在改革与发展中出现的新情况、新问题。面对上述问题即不能因为与现行法律法规有冲突，就放弃服务创新与探索。也不能因为是对政府、对人民群众有利，就置法律法规于不顾。正确的作法应该是向深圳市的同志学习，在不断创新与探索档案服务机制的同时，适时的通过立法或修改已有的法律法规，将创新与探索的积极成果合法化。

如：深圳市人民代表大会通过的《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》就对档案局、档案馆、文件中心和档案中介机构的职权给予了明确界定。并明确规定: “市、区政府档案行政管理部门是本行政区域内档案。文件事务综合管理部门， “深圳市档案馆为全市的中心档案馆和档案信息中心，是市政府所属的档案专业机构。” “市、区政府设立的文件中心，是集中保管与提供利用同级机关。事业单位处理完毕的文件的机构”。从而保证了档案局、档案馆、文件中心和档案中介机构分别在法律法规授予的职权范围内，依法行政(事) 。

再如：2003年7月25日珠海市人大审议通过了《珠海市档案条例》。这部《条例》明确规定了珠海市文件管理中心的法律地位：“珠海市文件管理中心是隶属于珠海市档案局的直属事业单位，归口珠海市档案局管理。其职责任务是负责市直机关、事业单位处理完毕的文件的接收、整理、鉴定、保管和提供利用服务。” [14]

深圳与珠海两市成立的文件管理中心，使档案局(馆)提供现行文件利用与现行法律法规上的冲突得到了解决，为档案管理体制的深层次改革，为档案资源的科学整合，为更好的服务与社会和公众提供了良好的范例。 参考文献：

1、2、6、7、8、9、10 应松年．依法行政论纲．/lw/ ．2000．11．24

3 孙刚．关于“十五”期间我国档案工作改革与发展若干问题的思考．浙江档案．2002；12

4 艾建华．海淀区文档中心的职能及工作展望．北京档案．2002；10

5郭海缨．党和人民的需要就是档案工作的方向．中国档案报．2001．1．26 第一版

11学习中共十五大文件问答编写组．学习中共十五大文件问答．北京．中共中央党校出版社，1997：29

12．全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面．北京．人民出版社，2002：33

法律档案管理篇10

关键词:依法行政、档案服务机制、创新、现行文件、利用

在刚刚结束的第十届全国人民代表大会第二次会议上，总理在《政府工作报告》中谈到加强政府自身建设时指出：“全面推行依法行政。各级政府都要按照法定权限和程序行使权力、履行职责。所有政府工作人员都要学会并善于依法处理经济社会事务。”各地档案行政管理部门与各级国家档案馆，作为管理国家与地方档案事务，保管国家档案的专门机构同样应该按照法定权限和程序行使权力、履行职责。所有档案工作者都要学会并善于依法处理社会档案事务。

创新档案报务机制，更好的为政府决策服务、为机关日常工作服务、为公众服务，是档案部门当前以及今后一个日期时内的工作重点。要把好事办好，使我们的各项服务细致周到，内容与程序不但合情、合理，而且合法，就必须注意处理好依法行政与创新档案报务机制之间的关系。笔者以档案馆提供现行文件利用为例，从依法行政、依法治档的角度做一些分析，供大家参考。

自2000年4月，深圳市档案局试办了全国首家文件档案资料服务中心，向社会开放各种现行文件资料信息后，北京市昌平区、江苏省常熟市、山东省济南市、山东省青岛市、陕西省、武汉市、江西省等档案馆相继开展了现行文件利用工作。2001年10月16日，《中国档案》杂志社和国家档案局档案馆室业务指导司邀请有关方面的专家、学者就档案部门开展现行文件利用服务工作的必要性、可能性，这项工作的理论基础和法律依据以及开展这项工作后档案学理论和档案工作的方式、方法应该做哪些调整等问题进行了座谈。2002年7月25日至26日，国家档案局在北京召开了全国档案工作服务机制创新座谈会后，档案馆提供现行文件服务作为档案部门创新档案工作服务机制的重要举措，在全国档案部门迅速得以推广，在主要档案媒体上每周都有现行文件服务中心开业的报道。对此领导、公众、媒体均给予了积极的评价，并产生了良好的社会效果。但是，从依法行政、依法治档的角度看，在开展这项工作时还需要处理好一些关系，在此提出来与大家共同商讨。

1.服务内容拓展与服务主体资格的关系。

目前，档案部门提供现行文件服务有三种基本模式，一是深圳模式，既成立业务上由市、区政府档案行政管理部门管理的文件中心，依据深圳市人民代表大会通过的《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》的授权，履行“接收同级机关、事业单位处理完毕的文件；对接收的文件进行整理、鉴定和保管；向市或者区档案馆移交需长久保存的档案；向国家机关、社会组织及个人提供利用文件”等职责。二是常熟模式，既在档案馆挂牌成立“文件资料服务中心”，“档案馆”与“文件中心”两块牌子一套人马。三是昌平区模式，既在档案馆内设立现行文件阅览室，“文件中心”是“档案馆”的一个内设机构。

从提供现行文件服务的主体上看，除第一种外，后两种均是由档案馆提供现行文件服务。按照目前“局馆合一”的模式，档案馆提供现行文件服务，就是档案局提供现行文件服务。根据“职权法定”的原则，“行政机关的职权，在我国主要是指中央政府及其所属部门和地方各级政府的职权，必须由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，不可能具有并行使某项职权。……行政机关的法定职权，一般有两种形式，一是由行政机关组织法规定，大都以概括之语言，划定各机关的职责范围；二是由单行的实体法，规定某一具体事项由哪一行政机关管辖。”[1]

我国各级档案行政管理部门及各级档案馆的职权是由《中华人民共和国档案法》规定的。

《中华人民共和国档案法》第六条规定，“国家档案行政管理部门主管全国档案事业,对全国的档案事业实行统筹规划,组织协调,统一制度,监督和指导。县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业,并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案,并对所属单位的档案工作实行监督和指导。”

由国家档案局制定,经国务院批准实施的《中华人民共和国档案法实施办法》第七条规定，“国家档案局依照《档案法》第六条第一款的规定,履行下列职责;(一)根据有关法律、行政法规和国家有关方针政策,研究、制定档案工作规章制度和具体方针政策;(二)组织协调全国档案事业的发展,制定发展档案事业的综合规划和专项计划,并组织实施;(三)对有关法律、法规和国家有关方针政策的实施情况进行监督检查,依法查处档案违法行为;(四)对中央和国家机关各部门、国务院直属企业事业单位以及依照国家有关规定不属于登记范围的全国性社会团体的档案工作,中央级国家档案馆的工作,以及省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门的工作,实施监督、指导;(五)组织、指导档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训;(六)组织、开展档案工作的国际交流活动。”第八条规定，“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定,履行下列职责:(一)贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策;(二)制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度,并组织实施;(三)监督、指导本行政区域内的档案工作,依法查处档案违法行为;(四)组织、指导本行政区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训。”

《中华人民共和国档案法》第八条规定，“中央和县级以上地方各级各类档案馆,是集中管理档案的文化事业机构,负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。”。国家档案局1983年颁布的《档案馆工作通则》第三条规定，“档案馆的基本任务是在维护党和国家历史真实面貌的前提下,集中统一地管理党和国家的档案及有关资料,维护档案的完整与安全,积极提供利用,为社会主义现代化建设服务。档案馆进行下列工作：㈠接收与征集档案。㈡科学地管理档案。㈢开展档案的利用工作。㈣编辑出版档案史料。㈤参与编修史、志的工作。”《中华人民共和国档案法实施办法》第十条则规定，“中央和地方各级国家档案馆,是集中保存、管理档案的文化事业机构,依照《档案法》第八条的规定,承担下列工作任务:(一)收集和接收本馆保管范围内对国家和社会有保存价值的档案;(二)对所保存的档案严格按照规定整理和保管;(三)采取各种形式开发档案资源,为社会利用档案资源提供服务。”

职权法定，越权无效，是依法行政的主要原则之一。“这与公民的权利不同，从法律的范围说，公民的权利是，凡法律没有禁止的，公民皆可为之。当然，此外还有道德等约束。行政机关的职权是，凡法律没有授予的，行政机关就不得为之。法律禁止的当然更不得为之。否则就是超越职权。”[2]

我们从上述现行有效档案法规对各级档案局(馆)工作任务的界定看，均没有收集与提供利用现行文件这一项。从严格依法行政、依法治档的角度看，档案局(馆)提供现行文件服务，目前还没有法律法规依据，有越权行政(事)之嫌。因此，有必要在不断拓展档案服务内容的同时，处理好服务主体资格合法化的问题。

2.接收现行文件进馆时限与现行档案法规的关系。

有一种观点认为:“档案局搞现行文件利用,这件事情怎么做？尽管从理论上讲，我们档案馆接收档案的年限是10年、20年,但是这一步我们做了,也不违犯。从严格意义上讲,我们这样做是符合法律的。我们法规中有一条,经济文化类的档案必须向社会开放。我们提供的基本上是经济、文化类档案,同老百姓密切相关的,要搞现行档案利用。”[3]

对此有几点需要澄清,(一)档案馆接收档案的年限是档案法规的规定,不是理论上的探讨。把必须遵循的法规条款,视为可以认同,也可以不认同的理论观点是不妥的;(二)《中华人民共和国档案法实施办法》第二十条中规定的:经济、科学、技术、文化等类档案,可以随时向社会开放。是指按规定时限接收进馆的档案,据此提前接收档案进馆显然是对该条款的理解出现了偏差;(三)这段话前面讲的是“搞现行文件利用”,后面讲的则是“要搞现行档案利用”,明显混淆了文件与档案的概念。

关于档案馆接收档案的时限,《中华人民共和国档案法实施办法》第十三条明确规定:“机关、团体、企业事业单位和其他组织,应当按照国家档案局关于档案移交的规定,定期向有关的国家档案馆移交档案。属于中央级和省级、设区的市级国家档案馆接收范围的档案,立档单位应当自档案形成之日起满20年即向有关的国家档案馆移交;属于县级国家档案馆接收范围的档案,立档单位应当自档案形成之日起满10年即向有关的县级国家档案馆移交。经同级档案行政管理部门检查和同意,专业性较强或者需要保密的档案,可以延长向有关档案馆移交的期限;已撤销单位的档案或者由于保管条件恶劣可能导致不安全或者严重损毁的档案,可以提前向有关档案馆移交。”

目前档案局(馆)接收现行文件的时限有两种，一种是与机关档案年度整理(立卷)归档的时间要求相一致。既“接收上年度党委、政府机关(文件形成机关)形成的、应归档保存的各种门类和载体的文件，包括纸质文件、特殊载体如照片磁盘光盘等载体的文件。”[4]另一种是按规定的报送范围“每三个月向市档案馆送交一次”。[5]前一种是事实上的接收档案进馆，与现行有效的档案法规的要求不一致。后一种如果接收的是文件有越权行政(事)之嫌，如果接收的是档案同样与现行有效的档案法规的要求不一致。因为《中华人民共和国档案法实施办法》第十三条规定:只有“已撤销单位的档案或者由于保管条件恶劣可能导致不安全或者严重损毁的档案,可以提前向有关档案馆移交。”而为提供现行文件利用,提前接收档案资料进馆并不包括在内。

如果这项工作今后成为我们的日常工作，就有必要对现行法规的部分条款进行必要的修改，已适应现实工作的需要。

3.新的服务模式与法律依据的关系。

我国“宪法、法律对行政机关制定法律规范用的是“根据”原则。”[6]“对地方权力机关制定法律规范用的是“不抵触”原则。”[7]“宪法对行政机关制定规范和地方人大制定地方性法规用了“根据”和“不抵触”两个不同的词，决不是偶然的。“不抵触”是指地方性法规的规定不得与已对此问题有规定的法律、行政法规的有关规定相抵触，当然，如果法律、行政法规对此没有规定，地方性法规可以根据地方特点作出规定。因为在这种情况下不存在抵触问题。“根据”则不同。“根据”当然也意味着行政机关制定的规范不得与已对此问题有规定的法律（行政法规、地方性法规）相抵触；同时，也表明只有法律（行政法规和地方性法规）对某一问题已有规定的情况下，行政机关的规范才能据此作出规定。否则就是于法无据。对行政机关制定规范要求“根据”，就因为行政机关是权力机关的执行机关，必须根据权力机关的意志才能制定规范。在有些法律的规定比较原则的情况下，行政机关可以制定规范使之进一步具体化。这些具体化的行政法规和规章，当然不得与法律（地方性法规）相抵触。行政机关制定规范中的“不抵触”和地方权力机关制定地方性法规的“不抵触”，都说明法律优于其他法律规范。法律的效力高于其他规范，法律处于最高的效力位阶。”[8]

档案局(馆)为进行提供现行文件利用服务，收集现行文件资料进馆而的意见和通知中，大都表明是根据《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》及各地方实施<中华人民共和国档案法>办法、档案工作有关规定；或者是根据当地党委政府的有关文件精神。但问题出在这些依据性法律法规和文件中并没有规定和要求档案局(馆)收集现行文件资料进馆并提供现行文件利用服务。从要求现行文件进馆的依据上看，存在依据法律失当或无法律依据。因此，应当尽可能避免这种问题的出现。

4.行政隶属关系与职权受权主体的关系。

行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。而法律，必须是人民通过人民代表大会制定的。“我国是人民当家作主的社会主义国家，行政机关的权力来源于人民。行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，行政机关是权力机关的执行机关。人民代表大会表述意志的最基本的途径和形式是制定法律。行政机关也就是执行法律的机关。”[9]“由于我国法律的覆盖面还远远不够，而现实又迫切需要可供遵循的规范；也由于经验不足，某些领域尚难以立即形成法律，这就需要在法律没有规定的情况下，先由行政机关制定一些规范。但这些规范的制定，必须由法律授权，尤其是涉及公民、法人或其他组织的人身权、财产权时，必须有法律授权。”[10]

目前，档案局(馆)进行提供现行文件利用服务时，一般采用两种方式从相关部门和单位收集文件资料。一是由档案局草拟关于收集本级行政区域所属机关单位现行文件资料的意见或办法，报当地人民政府同意后，由当地人民政府以通知形式发至各相关单位执行。另一种是由档案局草拟关于收集本级行政区域所属机关单位现行文件资料的意见或办法后，直接以当地党委办公室和政府办公室的名义发至各相关单位执行。这两种方式算不算是由当地党委和政府授权估且不论，从授权的主体上讲，档案局(馆)收集现行文件，提供现行文件利用服务的授权应当由权力机关通过制定法律来授权。因此，从这个意义上讲，对档案局(馆)收集现行文件，提供现行文件利用服务的授权上存在着主体不当。

5.结束语

依法行政是依法治国的重要组成部分。党的十五大强调“维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何个人，任何组织都没有超越法律的特权。一切政府机关都必须依法行政,，切实保障公民权利,，实行执法责任制和评议考核制。”[11]

党的十六大根据适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，进一步强调“坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。坚持法律面前人人平等。加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施。”[12]

因此，我们在依法行政，依法治档的工作实践中，“行为者必须在国家法定的权限内，以法律和有关的行政法规为准绳，做到按程序办事，杜绝任何超越法定权限、滥用法律、违反法律程序事件的出现。”[13]

当然，在我国改革开放与社会进步的过程中，长期存在着社会和市场事实在前，制度安排合法化在后的现象。上述几个问题就是档案工作在改革与发展中出现的新情况、新问题。面对上述问题即不能因为与现行法律法规有冲突，就放弃服务创新与探索。也不能因为是对政府、对人民群众有利，就置法律法规于不顾。正确的作法应该是向深圳市的同志学习，在不断创新与探索档案服务机制的同时，适时的通过立法或修改已有的法律法规，将创新与探索的积极成果合法化。

如：深圳市人民代表大会通过的《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》就对档案局、档案馆、文件中心和档案中介机构的职权给予了明确界定。并明确规定:“市、区政府档案行政管理部门是本行政区域内档案。文件事务综合管理部门，“深圳市档案馆为全市的中心档案馆和档案信息中心，是市政府所属的档案专业机构。”“市、区政府设立的文件中心，是集中保管与提供利用同级机关。事业单位处理完毕的文件的机构”。从而保证了档案局、档案馆、文件中心和档案中介机构分别在法律法规授予的职权范围内，依法行政(事)。

再如：2003年7月25日珠海市人大审议通过了《珠海市档案条例》。这部《条例》明确规定了珠海市文件管理中心的法律地位：“珠海市文件管理中心是隶属于珠海市档案局的直属事业单位，归口珠海市档案局管理。其职责任务是负责市直机关、事业单位处理完毕的文件的接收、整理、鉴定、保管和提供利用服务。”[14]

深圳与珠海两市成立的文件管理中心，使档案局(馆)提供现行文件利用与现行法律法规上的冲突得到了解决，为档案管理体制的深层次改革，为档案资源的科学整合，为更好的服务与社会和公众提供了良好的范例。

参考文献：

1、2、6、7、8、9、10应松年．依法行政论纲．2000．11．24

3孙刚．关于“十五”期间我国档案工作改革与发展若干问题的思考．浙江档案．2002；12

4艾建华．海淀区文档中心的职能及工作展望．北京档案．2002；10

5郭海缨．党和人民的需要就是档案工作的方向．中国档案报．2001．1．26第一版

11学习中共十五大文件问答编写组．学习中共十五大文件问答．北京．中共中央党校出版社，1997：29

12．全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面．北京．人民出版社，2002：33