政府采购法实施条例范文

导语：如何才能写好一篇政府采购法实施条例，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：政府采购；条例；信息公开；研究

采购信息的公开透明化作为我国政府采购的基本原则和生命力所在，公开透明原则对任何国家来说，特别是实行政府采购制度的国家，都是给予高度重视的。自2003年1月1日我国《政府采购法》出台以后，政府采购在信息公开方面有所进展，各级政府企事业单位的招标信息和中标信息实现了公开化，各个地区结合自身特点实行了有关信息公开的政策、办法等等，对采购整个过程的信息进行了有效管理透明化。今年3月1日《条例》的颁布实施，针对政府采购的信息公开力度有所加强，从范围和内容等方面延伸了信息公开，加快了对采购信息平台的构建，统筹规划管理采购信息，侧重了信息交流沟通的实效性，真正使政府实现“阳光下采购”。

1.信息公开在政府采购中的意义

1.1 政府采购的公开透明化是政府采购制度的内在要求

政府采购归根结底其资金的消费是对纳税人税款的消费，为了确保纳税人对税款消费的知情权，国家采取了采购信息公开化的制度。坚持信息公开透明化，可以给各类参与到采购中的供应商创造出公平竞争的良好环境，保障社会监督政府采购的过程。社会民主建设的步伐加快，国家财政方面的预算公开化同财政公开化都属于公共财政改革，政府采购在财政支出的范畴，随着改革的进行，政府采购信息公开化势在必行。

1.2 信息的公开利用规范政府采购

对采购信息的公开能够为采购市场的监管创造前提，规范采购行为，优化政府采购监督机制，当政府采购的所有信息完整地、系统地面对社会公开，透明化政府采购行为，阳光下交易，构建的政府采购制度才会更加健全。

1.3 信息公开减少信息获得的差异化，达到公平目的

采购信息的整体准确性能够作为市场主体采用采购交易的依据，只有建立在这个基础之上才能作出明智的决策。但是在实际操作过程中，由于信息公开的不完整、不全面，造成了供应商对信息把握的混乱，不同主体可能获取不同的采购招标信息，这就是要对政府采购信息全面公开化，减少信息的差异化，真正达到公平的采购交易。

2.《条例》中对信息公开的规定要点

本次《条例》的实施同过去相关法律法规相比，信息公开就是很大的亮点，有关信息公开的方面可以进行简单总结归纳如下。

2.1 对项目整体采购情况的透明化

《条例》史无前例地对政府采购整体状况进行信息公开的力度加大，从政府采购信息及预算的公布，到中标、成交结果附带招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书等的公开，政府采购合同成果签署以后要在法定规定日期即2个工作日内公开。除此之外，《条例》中对中标结果的公开相比以往力度空前，对采购单位、采购机构、中标内容（项目名称、规格、成交价格、数目等等）的信息要求更加详细，都要进行公开化。

2.2 对供应商的无差别信息公开

《政府采购法》中要求政府采购遵从公开透明和公平竞争的原则，新出台的《条例》延续继承了这一原则，规定了一系列对供应商信息公开的有关内容，比如对供应商资格预审信息的公开，特别对来源单一的采购要公开仅有的供应商信息；严禁对同一采购项目对供应商提供不同的项目信息，实施不同的审查标准，限定他们的地域、所有制形式等等。另外，《条例》别要求了供应商要符合投标的法定条件而且能够提交有关证明材料，包含了过去三年中参与政府采购无任何严重违法记录的书面声明。在具体的采购活动中，能够对财政部门的供应商、采购机构三年内受到的财政行政处罚，政府采购违法失信行为的记录进行有效查询。

2.3 投诉处理决定的公开

《条例》的制定和颁布均是由国务院着手的，作为行政性法规，它具有的效力比一般的部门规章、地方性法规和地方规章等要高，本次《条例》的实施是站在行政法规的高度，确定了对政府采购方面的投诉处理信息进行公开化，规范了采购活动，调动了全民积极性参与到采购监督中来，及时把握案例信息，对投诉处理过程决定等等进行沟通交流，改善不足。

3.《条例》对推进政府采购透明化的现实意义

3.1 呼应预算法的顶层设计

2015年颁布了新预算法，把“政府采购”的内容做了相关规定，一方面就整体上在政府采购方面的公开化进行了要求，对政府采购的情况，各级单位应该做到及时面向社会群众公开。另一方面对不能及时公开信息的责任追究，没有依照法律规定对预算等公开化说明，就要责令各级政府及有关部门更正，而且对相关责任人追究行政责任。本次的《条例》针对政府采购在公开化的概述有了明文规定，同时也确定了政府采购方面公开化责任，与新预算法中的规定不谋而合，相互呼应。

3.2 拓展母法关于信息公开的规定

《条例》是对其母法《政府采购法》的详尽解释说明和补充，在信息公开方面的规定，《条例》从条款内容上对其进行了很大程度地拓展，细化解释了过去相对模糊的内容，推动了政府采购从到结果的全过程公开透明化的进程，如今，通过整合《条例》和《政府采购法》可以总结出，政府采购面向社会公开化的信息包含了两大方面：采购整体过程的信息和采购操作管理方面的信息。加大了公开力度，扩充了公开内容和范围，保障了采购的公平公正。

3.3 对“未公开”责任追究机制的强化

为了更好地落实政府采购信息，需要在法律条款中对不公开责任的追究进行明文规定，《政府采购法》已经有相关内容规定，要求对弄虚作假，上瞒下骗的情况由上级监察机关给予相应的行政处分，《条例》实施后对过去相关法律的条款进行了完善，优化了采购项目整体信息达不到公开化的责任追究机制，保障了采购项目全过程的信息公开，也约束规范了采购人和采购机构的各类行为。

3.4 对信息公开的途径的规范化

政府采购过程的信息在《条例》实施前是由政府采购监督单位指定媒体并公开，没有限定媒体级别，这就造成了采购信息的混乱性，管理混乱，严重损害了采购的竞争性。另外，为了及时达到采购信息公开化的有效性，《条例》中对信息公开方面的时间限定有所确定，比如，在“供应商唯一”的状况下，采购项目信息和供应商信息公开时间不低于5个工作日；中标结果等从中标算起的2个工作日内公开等等，对采购信息公开化的途径进行了规范化调整。

4.总结

本文通过对新出台的《条例》同过去相关法律法规的对比，重点探讨了《条例》中对信息公开的规定要点，针对政府采购的信息公开力度有所加强，从范围和内容等方面对采购信息公开有了不同程度地延伸，统筹规划管理采购信息，了解了信息公开对采购的意义，政府采购信息的规定公开化很大程度上推动了我国政府采购公开透明化改革的建设，对实现“阳光下采购”的目标具有很重要的现实意义。（作者单位：陕西省采购招标有限责任公司）

参考文献：

[1]姜爱华，滕怀凯.政府采购公开透明：现实意义与未来挑战[J].中国政府采购，2015（4）.

[2]黄瑞.《政府采购法实施条例》关于项目信息公开规定的立法意义及落实建议[J].招标与采购，2015（3）.

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【关键词】：《招投标法实施条例》；实施；作用

中图分类号：TU723.1 文献标识码：A

当前，我国通过招标投标处理的经济行为中的交易量日益增加，伴随我国2000年以来实施的《招标投标法实施条例》等相关规章制度，虚假招标、违法交易以及串标围标等尖锐问题得到有效改善，并且伴随相应行政监管和法律惩防措施的不断完善，一方面维护了招标投标活动的正常秩序，另一方面还有效促进了招标投标体制机制的创新及持久健康发展。

一、《招投标法实施条例》的贯彻方法

作为国家法制建设中促进社会公平竞争、有效预防和惩治腐败的一大重要举措，《招投标法实施条例》的颁布实施具有十分重要的意义。该条例的贯彻落实主要包括四大措施，首先，要采取新闻宣传以及人员培训等多种手段，鼓励人们认真学习《招投标法实施条例》，在社会中营造自觉遵守《招投标法实施条例》的气氛【1】。其次，一次性全面清理各部门所涉及到的地方性招标投标法规及地方性招标投标政府规章等规范性文件，并及时作出废止、修改和公开，同时抓紧出台配套规定的制定。再次，依据中央部署的关于工程建设领域突出问题专项治理工作，将执法检查集中展开，并对围标串标以及弄虚作假等违反招标投标规范的行为加以重点查处，从而使得招标投标秩序得到有效确保。最后，认真梳理并剖析工程建设中有利领域如规范招标市场、纯洁招标投标环境等的专项治理，并将其当做典型案例适时公布于众。

二、《招投标法实施条例》对于完善行政监管和法律惩防措施的具体行为规范

1、对公开招标的项目范围作进一步强调。根据《招投标法实施条例》规定，对于应当公开招标的项目如国有资金占控股或者主导地位的招标项目，项目法人在排除由于技术复杂以及有特殊性要求下不适宜公开招标之外，不能以不明确为借口来规避公开招标，而需要公开招标；作为负责该项目审批及核准的部门需要对该项目的招标范围、方式以及组织形式等进行审核和确定，同时向招标投标行政监督部门进行通报【2】。

2、使得工程建设项目的定义及范围变得更加明确。对于（政府采购）工程建设项目，通常在招标过程中所遇见的法律问题，尤其是设备、服务以及材料等与政府投资工程建设项目有关的法律问题，地方政府采购部门及各地有形建筑市场在该招标上的管辖权及相应的使用法律具有很大的争议，国内《招标投标法》以及《政府采购法》均给予明确的规定，即招标投标法的第三条所指的工程建设项目，其内容不仅包括工程，还有与工程相关的服务及货物等【3】。其中工程主要是指工程新建、扩建建筑物以及相应的拆迁和修缮等；而与工程相关的服务及货物分别指的是建筑工程的材料设备以及施工过程中的监督、设计以及勘察等。

3、《招投标法实施条例》限制了投标人的范围。为了使得目前国有大型企业自身全面配套及体内循环的形式得到根本改变，从而将“父招子”中的状况彻底消除，有效改变市场化资源配置程度严重不足的社会现象，根据《招投标法实施条例》规定，投标人与招标人之间若存在一定的利害关系，则不允许参与投标，因为有可能对招标公正性的法人、其他组织或者个人带来影响【4】。此外，当招标投标单位负责人相同或者存在控股、管理关系时，根据《招投标法实施条例》规定，投标人不能参与同一招标项目的投标。

4、确保招标投标交易场所的统一规范。面对过去经由各地财政部门以及城乡建设委员会等多方面杂糅管理的缺点，《招投标法实施条例》规定，根据实际需要，市级以上的地方人民政府可以建立一个规范统一的招标投标交易场所，该场所不能以盈利为目的，并且与行政监督部门之间不应存在隶属的关系。这种规范统一的招标投标交易场所，加大了对招投标进程的有效监督，使得招标工作变得更加规范。

5、《招投标法实施条例》详细规定了可以不招标的特殊情况。除了涉及国家安全、机密以及救灾抢险等特殊情况可以不招标以外，《招投标法实施条例》还规定，对于需要采取具有不可替代作用的专有技术或者专利等可以不进行招标；采购人或者已通过招标方式选定的特许经营项目投资人本身可以自行提供、生产或建设，可以不进行招标；货物、工程或者服务需要向原中标人采购，不然会对施工或配套功能产生影响，可以不进行招标；其他的国家规定的特殊情形可以不进行招标【5】。

6、《招投标法实施条例》能够有效防止虚假招标。明招暗定是实践中搞虚假招标的主要手段，该过程是指招标人利用不合理公正的投标人资格及中标条件对其他投标人进行限制和排斥，从而令其在事先内定好的投标人中标的现象。为此，《招投标法实施条例》中明令禁止利用不合理条件及不规范资格对投标人进行限制排斥，并且不能以不同的资格审查标准来评定不同的投标人，不能用与招标项目实际无关的审查条件来判定投标人的中标资格，同时不能对特定品牌、商标、供应商等加以限定。此外，《招投标法实施条例》还细化了招标人与投标人串通投标的具体情形，给依法严惩这类违反行为提供了坚实的依据。

7、评标委员会成员的选取及评标行为要符合规范。根据《招投标法实施条例》规定，应当采取随机抽取的方式，从评标专家库内相关专业的专家名单中选取评标委员会的专家成员，其中招标投标法规定的特殊招标项目除外。参加评标委员会的专家成员一经确定，任何单位或者个人均不能更换。同时，条例中还明确规定了评标委员会成员在提出评审意见时，应当严格依照招标文件所规定的标准，私下里不能与任何投标人接触，且不能出现任何不客观公正的评审行为。

8、《招投标法实施条例》对标底及标底的作用还做了明确规定，指出不能以投标报价与标底是否接近作为中标条件，标底在评标中只是一种参考。并且在条例中还明令禁止国家工作人员以任何非法形式干涉招标投标活动。此外，《招投标法实施条例》对投标保证金做了具体的要求。该条例明确规定了投标人需要提交的保证金金额，并将建设工程80万元的投标保证金限额取消，同时规定对于依法必须招标的项目投标单位，应该从其基本账户转出保证金。

结束语：《招投标法实施条例》自从实施以来，在推进招标采购制度的实施、规范招标人行为、确保公平竞争以及加强反腐败制度建设方面均起着十分重要的作用。并且，该条例还规定建立统一的招标投标场所，并对评标委员会成员的选取及评标行为作了明文规定，加大了对招标投标活动的有效监督，从而在很大程度上规避招标活动中出现的一些虚假招标行为，确保招标活动的正常秩序。

参考文献

[1] 苏宗娟.学习《招投标法实施条例》的重大意义和亮点[J].城市建设理论研究（电子版）,2012,(21):45-46.

[2] 丁玉梅.基于对《招标投标法实施条例》的研究分析[J].中国房地产业,2013,(4):475-475.

[3] 邱兰,夏国银,余丹丹等.《招标投标法实施条例》——规范招投标活动的利器[J].城市建筑,2013,(2):268-269.

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一、围绕第一执行操作平台目标加强业务建设

政府采购制度的实施是一个系统工程，涉及到众多主体和参与方。但无论从《政府采购法》对各主体的职能定位来看，还是从我国政府采购改革十多年的实践来看，集采机构无疑是政府采购第一执行操作主体。根据财政部统计数据，2008、2009年集中采购规模分别达到政府采购总规模的85％和87％。其中集采机构的采购规模分别达到政府采购总规模的67％和69％。2010年5月，财政部谢旭入部长在接受记者采访时指出：“以集中采购为主要实施形式的采购格局和公开透明的采购运行机制已逐步形成。”财政部国库司领导在某会议上表示，集中采购机构在政府采购工作中的主导地位和主渠道作用日益凸显。这些都充分说明，集采机构是我国政府采购的主力军、主阵地、主渠道。在新的形势下，作为法定的集采机构，必须根据这一职能要求，加强自身业务建设，按照《政府采购法》、特别是[2009]35号文件要求，在依法规范政府采购操作流程、推进采购文件标准化、加强采购环节控制，落实政策功能、服务经济社会发展、加快电子化采购和推进团队职业化、专业化等方面加强建设，以实现政府采购制度执行操作的权威性、采购手段的先进性、采购方式的代表性、采购范围的涵盖性、采购总量的绝对性，真正成为政府采购第一执行操作平台。

我国政府采购存在的问题及对策探析(二)　冯伟华

我国政府采购中存在的问题及原因：

首先，政府采购法律体系保障不力。目前出台的一些政策制度，难免存在遗漏，新颁布的《中华人民共和国政府采购法实施条例(征求意见稿)》继续回避了《政府采购法》中的一些焦点问题，其中一些条文的表述笼统、模糊，甚至前后矛盾，亟须修改、完善和补充。

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（中央财经大学法学院北京）

摘 要：我国的政府采购方法以公开招标为主，邀请招标以及其他采购方式为辅。目前《招标投标法》只规定了公开招标和邀请招标的方式，不能够解决招投标实践中需求难确定的问题，两阶段招标方式是公开招标方式的重要补充。但目前关于两阶段招标的规定只规定在《招投标实施条例》（以下简称《条例》）中，应当对两阶段招标的法律地位和内容予以完善，以适应实践的发展需求。

关键词 ：政府采购；两阶段招标；技术标准

一、两阶段招标的出现源于政府采购方法之不足

1．政府采购方法概述

从我国《政府采购法》、《招标投标法》和《招标投标法实施条例》的相关规定来看，我国的政府采购方法主要有以下几种：

（1）公开招标方式。《招标投标法》第10条和《政府采购法》第26条的规定，确立了公开招标方式是政府采购的主要方式。公开招标又称“无限竞争性招标”，是指招标人依照法定的程序，在法律规定的公开出版物上招标通告并提供招标文件，所有符合条件的供应商或者承包商都可以平等参加投标竞争，采购人从中择优选定中标者的招标方式。公开招标方式通过公告和公开开标的特征显现了政府采购中公开性的原则，同时又能很好的体现政府采购的公平性和效率性。

（2）邀请招标方式。在《招标投标法》第10条和《政府采购法》第29条确立了邀请招标的方式。邀请招标也称“限制性招标”，采购人可以按照自己的实际需求来选择合格的供应商，然后向供应商发出邀请，吸引潜在的供应商参与到招投标中来，从中再择优选择合格供应商。邀请招标的公平性要受到一定程度的限制，但从另一方面来看，效率性得到了大大的体现，也节约了招投标工作的成本，但是必须要明确的是必须在法律规定不适宜公开招标的情形下才可以采用。

（3）两阶段招标。两阶段招标的存在致力于解决需求难以确定的情形，主要是在要采购的货物、工程的规格或者服务的性质预先没有办法确定的情况下使用的。招标方式按招标阶段的划分，可以分为一阶段招标和两阶段招标，两阶段招标一般在第一阶段要求投标人投技术标，在技术标审查合格之后，再参与到第二阶段的商务标中来。这一方式是公开招标和竞争性谈判之间的一种过渡性的、独立的采购方式，通过分析可以发现，它比公开招标的方式多了一个可以反复修改的阶段，与竞争性谈判相比较来说，相似的内容很多但区别也很大，因为它不能够像竞争性谈判一样进行多轮谈判。它综合了公开招标和邀请招标方式的一些优点，同时又修正了很多缺点，所以两阶段招标具有很多自己独立存在的价值。

（4）竞争性谈判。竞争性谈判是采购人与多家供应商（不得少于三家）分别进行谈判，从确定的供应商中确定中标人的方式。竞争性谈判不是随意就可以适用的，《政府采购法》第30条规定只有在四种情况下才可以适用竞争性谈判：①招标失败。经过公开招标和邀请招标方式之后仍然没有合格的供应商的。②从现有的技术调价来看不能满足招标的要求，或者情况特殊不能够满足需求的。③在紧急情况下适用，时间非常紧急不能满足正常招标程序的时间。④不能事先计算出价格总额的，投标人不能够对合同要求的内容进行定价。

（5）询价采购。询价采购的对象是价值很低的标准化货物、服务的采购，通过对至少三家以上的供应商的报价的审查，进而确定合适的价格的一种此案够方式，《政府采购法》第32条规定确立了这种非正式的邀请形式，供应商通过口头或者书面方式报价，但是没有正式的广告方式。满足询价采购有两个要求：一是采购人需求的是通用的货物，这一货物没有特殊的要求和标准。二是价格的变化幅度不大，竞争相对比较小。询价采购具有很强的灵活性和价格优势，因此，我国政府采购法采用了这种采购方法。同时，《指南》和《示范法》也都规定了这一简单省时的采购程序。

（6）单一来源采购。《政府采购法》第31条规定确立了单一来源采购的方式。单一来源是很直接的采购方式，与其他方式很大的不同点是，它是一对一的方式，所以这一方式不能够充分体现竞争性的内容，采购人很容易处于一种对自己不利的状态，进而可能会导致腐败的出现，所以法律明确规定了只有在四种情况下才可以使用这一方式，严格的控制其适用范围和对象。

2．公开招标、邀请招标方式以及其他招标方式的适用条件

（1）公开招标方式的适用条件。公开招标的方式，要求招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织来投标。有两个适用条件：一是以公告的形式进行；二是对象是不特定的法人或者其他组织。

（2）邀请招标方式的适用条件。投标人通过邀请书的方式邀请特定的法人、其他组织进行招投标，前提条件必须满足两项：一个是投标邀请书店的确定；二是对象必须是特定的法人或者其他组织。

3．《招标投标法》采购方式的不足

分析上文介绍的各种采购的方式，可以发现针对实践中存在的需求不能确定的情况，公开招标和邀请招标等方式都不能有效适用。例如实践中存在的相当多的重点建设项目，因为行业性比较强、技术非常复杂化和设备专业化程度高等，采购人需求的问题没有能够有效解决，如果按照公开招标的方式，很难能够找到合格的供应商。上文我们也提到了公开招标运用的前提条件就是需求的问题已经得到了有效的解决，也就是需求明确，潜在投标人已经能够根据需求而准备相关的合同。公开招标的方式已经越来越不能满足需求不能确定的情形。所以，在此背景下，两阶段招标的方式越来越重要。

二、两阶段招标方式具有独立存在的价值

1．《条例》有关两阶段招标方式的具体规定

《招标投标法实施条例》第30条规定对两阶段招标的内容做了详细的规定。对于那些技术很复杂，不能够明确技术规格的招投标项目，法律规定可以采用两阶段招标的方式，在第一阶段的情况下，投标人可以依照招标公告和邀请书的要求提交没有价格内容的技术建议，在第二阶段，投标人在招标人招标文件的基础上，提交最后带有解决方案和价格内容的文件。

目前两阶段招标只规定在《条例》当中，《条例》认为两阶段招标是公开招标和邀请招标方式的融合，所以不存在下位法违反上位法的规定，我们认为这是不正确的，因为两阶段招标有其自身独特的性质和特点，区别于公开招标和邀请招标的方式。

2．两阶段招标方式的适用条件和特征

第一阶段是技术标：招标人通过招标公告的方式，邀请潜在的供应商就拟采购的货物或者技术、质量、合同条款和供货条件等除了价格之外的所有非商务性的内容广泛发表建议。招标人根据实际的需求提出很多技术性的建议，但这些内容不能够包含合同的价格，价格内容要放在第二阶段来体现。提交了技术建议之后，招标人和投标人共同讨论确定最后共同的技术规范。招标人可以通过谈判与投标人达成拟提供服务的规范和规格，初步锁定进入第二阶段的投标人的范围。

第二阶段是商务标：在此阶段，价格内容被包含进来，招标人在第一阶段确定的技术标准可以在文件中直接使用。招标人依据第一阶段所确定的技术规范进行正常的公开招标程序，邀请合格的投标商就包括合同价款在内的所有条件进行投标。这一阶段具有邀请招标的一些特征，同时又有机的糅合了竞争性谈判的一些特征。虽然花费的时间和精力较长，但能够很好的解决腐败的问题。以国家体育馆和奥运村的招投标作为例子，北京市计委面向国内外分两步进行项目法人招标，通过第一阶段的意向征集，完成评审工作，最终选出五家供应商的作品进入第二阶段评审。第二阶段有两家联合体提交的文件不完整，未通过符合性审查，最终只有3家单位能正式竞标。

3．两阶段招标与公开招标和邀请招标方式的区别

（1）两阶段招标要分两个阶段，即两次投标，第一次投标只包含技术建议而不包含价格，招标人与投标人协商确定最后的技术方案，确定这一阶段的招标文件。待招标人对招标文件修改之后，要求投标人再按照新的招标文件的要求进行包含价格在内的最后投标。两阶段招标对于那些需求不确定，技术复杂和特殊性质的项目来说有很大的价值，能够显示出自身独立的价值。

（2）两阶段招标有两次谈判，第一阶段采购人对与技术建议有关的任何内容进行谈判，采购机构可以根据实际需要修改原招标文件中的技术规格，也可以删除原招标文件中确立的标准，但是要将修改后的内容及时反馈给投标人，帮助投标人完成技术规范符合自身的发展需求。而且公开招标和邀请招标的方式是不允许进行谈判的，只有一只机会，不能够进行反复的修改，两阶段招标与它们有明显的区别。

从内容上来说，两阶段招标更加公平，因为竞争性谈判不区分两个阶段，竞争性谈判一般是一对三以上，程序上更加的简便和效率，而两阶段招标区分两个阶段，第一阶段完全按照公开招标的方式进行，更加的透明和公正，第二阶段需求的问题解决之后按照邀请招标的方式进行招投标。两阶段招标虽然费时费力，但是却更加的公平公正，符合招投标竞争性的要求。

从上面分析可以看出，两阶段招标虽然融合了公开招标和邀请招标方式，但是并不能简单的等同于就是这两种方式的一个变通适用，它有自己独立的适用范围、适用对象和特点。两阶段招标是在拟采购货物、工程的规格或服务的性质无法事先确定的情况下采用的。它很好的解决了采购机构需求的问题，两阶段招标的出现解决了招标法采购方式不足，所以笔者认为两阶段招标的地位问题最终应由法律予以完善，而不是行政法规。

三、对两阶段招标采购方式的整体把握

1．国际法上有关两阶段招标采购方式的规定

在国际上比较有影响力的有关政府采购方式有：《政府采购协议》（GPA）、欧盟的《公共采购指令》、联合国国际贸易法委员会的《公共采购示范法》（以下简称《示范法》）、以及世界银行和亚洲开发银行分别制定的《亚洲开发银行贷款采购指南》（以下统称《采购指南》）、《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》等。这四个文件中对两阶段招标有规定的只有《示范法》和《指南》，《指南》明确将两阶段招标在国际公开招标中，有具体的法律条文。《示范法》认为两阶段招标可以与征求建议书和竞争性谈判方法选择采用。二者均将两阶段招标视为招标方式以外的一种采购方式，与公开招标、邀请招标等方式并列。从国际范围的角度来看，两阶段招标的法律地位越来越重要。根据我国的实际情况，需要对两阶段招标的法律地位予以完善。

2．两阶段招标的法律地位应予以完善

两阶段招标有其独立的适用条件和存在价值，本应规定在法律当中，但目前却规定在《条例》里，《条例》的解释认为两阶段招标属于公开招标和邀请招标的变通方式，我们认为这样的理解是片面的，通过上面的分析我们可以发现，两阶段招标方式与公开招标、邀请招标有很大的区别，两阶段招标与邀请招标方式同样是公开招标方式的重要补充，在公开招标方法不能适用，在符合法定条件的情况下适用其他采购方法。但目前《招标投标法》只规定了公开招标和邀请招标的方式，其他采购方式多规定在法规和规章之中，容易造成混乱，所以当务之急应当在《招标投标法》中规定两阶段招标，以解决下位法违反上位法的问题。

3．两阶段招标的内容应予以完善

（1）技术标准应当以专利的方式予以保护。前面对两阶段招标具体内容的分析，我们发现在第一阶段中，投标人花费了很多的物力和财力编制了技术建议，招标人根据投标人的技术建议，通过协商讨论确定了进入第二阶段的招标文件。最终的技术规范的形成要包含投标人大量的人力、物力和财力，这一阶段的成果应当得到应有的保护。

对于这一问题的解决，笔者认为可以采用专利的方式保护投标人的技术标准。很多高新领域都有这样的问题，例如在高新技术领域内制定技术标准时，通常是没有现成的通用技术可以采用，在没有办法的情况下，为了保护专利人的利益，必须将专利技术纳入标准。技术标准中难免包含越来越多的专利技术，两者的关系越来越密切，企业技术竞争的加剧和知识产权保护的力度变大，使得技术标准保护的问题被提的越来越多，而专利是知识产权诸多客体中与技术标准联系最为紧密的一个。目前专利技术被纳入标准的模式主要有三种：一是某种功能或者指标的要求被包含在技术标准的要素之中，而专利技术是必不可少的内容。二是技术要素的某些特征对技术标准至关重要。三是技术标准的技术要素包含某项专利技术的全部技术特征。简而言之就是，企业投入很大的成本研究出来的技术标准需要得到保护，通过市场的手段将这些技术规范上升为行业里的技术标准，最后通过专利的方式保护企业的技术标准。技术标准与知识产权有效的结合，保护了专利权人应得的利益。

（2）第二阶段应当以公开招标方式进行招投标。第一阶段中提交技术建议的投标人，第二阶段可以通过知识产权保护的方式对其应得权益予以保障。目前，两阶段招标的第二阶段仍然是以邀请招标的方式进行，只允许第一阶段提交过技术建议的投标人参与第二阶段的投标，第二阶段的参与范围比较狭隘，不能充分的吸收各方建议，对于其他更好的报价的投标人来说是不公平的，最终也不利于招标人的利益。综合法的公平和效率，个人认同第二阶段应当以公开招标的方式进行，邀请招标的方式应当予以改变。

第二阶段如果按照公开招标的方式进行招投标，首先需要解决一个重要的问题，第一阶段的技术标准通过专利的方式予以保护，应该如何有序进行？

①技术标准成为专利不会影响招投标的顺利进行。技术标准通过专利的方式予以保护是很有利于第一阶段提交技术建议的投标人的，众所周知专利不适当利用会存在着限制竞争的问题，而招投标的是以竞争性为基本特征的，与专利保护最直接相关的是《招投标实施条例》第32条的规定，一方面保护知识产权，另一方面又要充分贯彻竞争性特征，两者之间该如何协调？

第一阶段经讨论决定的技术标准在第二阶段是必须要被使用的，此时可能存在着这样的情况，参与第二阶段的投标人要想中标必须要采纳第一阶段的技术标准，但《招投标实施条例》第三十二条第（五）项规定：“限定或者指定特定的专利、商标、品牌、原产地或者供应商”属于以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人，强制要求使用专利的方式是违反条例的规定，应当被法律所禁止。在此笔者认为可以换一种思考方式来理解这一问题，其实两者之间并不存在冲突：按照法律法规的规定，第二阶段招标人不得强制投标人必须使用专利，这是一个原则性的问题，第二阶段参与投标的投标人必须要采用第一阶段的专利成果，可以交由新加入第二阶段的投标人与专利权人进行协商，由新投标人缴纳一定的专利使用费来保护专利权人的利益。

②对技术标准中的知识产权人规定特别的反垄断义务。上文分析：一方面，法律应当保护专利权人就其技术标准取得专利权获得相应的报酬；另一方面，还应当要求技术标准的专利权人必须向标准的使用者许可专利，如果专利权人违反专利许可义务拒绝将标准中的专利许可给标准的使用人使用将承担相应的责任。这种思路借鉴专利实施的强制许可：个人基于公益或其他目的向有关部门提出申请，获得强制许可后，交纳专利使用费强制使用专利。一旦某项专利被纳入到技术标准中，那就意味着接受标准的所有使用人都必须要获得许可才能使用该技术标准，而第二阶段招投标工作的进行又依赖于技术标准，如果专利权人不许可其他投标人使用专利参与第二阶段投标，按照公开招标的方式进行投标工作是没有办法进行的。首先由专利使用人与专利权人进行协商，通过向专利权人交纳使用费的途径参与到第二阶段的招投标，这样就满足了第二阶段按照公开招标方式进行的要求，然后在特殊情况下，如果专利权人不许可其他参与投标人使用该专利，第二阶段的其他投标人可以通过专利权人强制许可申请来申请强制使用该专利，对技术标准中的专利权人规定特别的反垄断义务。

虽然使用专利技术标准要交纳专利费，但由于技术标准的一些技术信息公开了，反而有利于企业进行二次开发，降低开发成本，同样这对于参加第二阶段的其他投标人来说也是有利的。

参考文献

1．扈纪华．《招标投标法》条文释义，人民法院出版社．1999．

2．梦晔，公共采购法律导论．中国经济出版社，2013．

3．曹富国．政府采购方法的选择、适用与程序设计．中国法学，2000（04）．

4．赖益凝，刘小群．国家重点建设项目中设备招标的两阶段法，建筑经济，2008（02）．

5．曹富国．政府采购中公开招标以外的采购方法研究，中国招标，1998（05）．

6．曹富国．政府采购方法的选择、适用与程序设计，中国法学，2000（04）．

7．温兴海，邱晓玲，工程建设项目两阶段招标的探讨与研究．中国招标，2013（06）．

8．王学先，杨异，技术标准中必要专利的认定，学术论坛．2011（10）．

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关键词：政府采购 预算编制 法律环境 监督体系

一、政府采购中存在的问题

从目前政府采购的状况分析来看，其工作中存在的问题主要有：

1、政府采购的预算编制相对落后，采购活动缺乏计划性

主要表现在：①、政府采购缺乏强有力的管理，尤其是对采购预算的管理，还有待提高。由于我国政府编制采购预算中还缺乏较为详细的政策和规章制度，使得目前很多单位对政府采购预算资金的运用存在较大的误区，导致有关部门不能及时有效的实施其管理和监督的职责；②、政府采购预算编制没有从全局出发，随意性、盲目性较大，整个预算编制看起来不仅粗糙，而且很多细节问题都没有得到及时的解决，影响了政府采购预算活动的顺利进行；③、在对政府采购资金的分配上，目前所采用的方法并非财政的集中调配方式，而是随意的进行资金的处置，从整个采购预算资金的使用分析来看，问题较多，缺乏严密性。总之，政府采购中对于预算编制中出现的问题，既增加了政府采购部门的工作量，又影响了其工作效率，浪费了资金资源，因此，这个问题亟待解决。

2、政府采购缺乏一个完善先进的法制环境

尽管目前我国已经颁布了《政府采购法》等相关的法律法规，但是从目前我国在采购方面的法律环境分析来看，还存在着较多问题。比如说，我国目前的相关法律都还处在低层次阶段，没有引起有关立法部门的重视，很多法律法规都只是部门规章，其作用也只局限于指导意义；另外，从相关法律法规的立法状况分析来看，我国政府采购的相关立法还存在着立法不统一不规范的问题，各地区个部门均是根据自身的实际情况和地区特点而颁发了一些法律法规，相对统一的法律法规则较为缺乏，导致各地区的法规文件缺乏一个完整的政策和法律依据。总的来说，从政府采购的法律环境来看，建立和完善其法律法规环境，对于完善政府采购，具有非常重要的保障作用，因此，此问题也必须引起相关部门的重视。

3、政府采购缺乏一个完善的监督体系

政府采购作为一项重要的工作和程序，其实施过程中的每一个环节和步骤，都应该具备切实有效的监督效力，但是从我国目前的政府采购监督体系分析来看，我国政府采购还存在着监督主客体不明确，监督措施不完善以及监督机制还存在着弊端等问题。尽管《政府采购法》中明确的规定了各级财政部门是政府采购的主管部门，但是在政府采购的市场中，其监督主体却与其不相统一，尽管目前的法律中规定了财政部门的监督权力和职责，但是对于具体的如何进行监督却没有一个详细的说明，导致对政府采购的监督权力没有得到切实的发挥和运用。

二、完善政府采购的相关对策

针对上述讲到了关于目前政府采购中出现的问题，对如何完善政府采购提出以下几点建议：

1、完善我国目前的政府采购预算编制

完善的政府采购预算编制要求财务部门不仅要参与制定相关的采购政策和措施，同时还要切实参与到政府采购的管理当中，让财务部门的监督管理权得到实际的实行；同时，政府采购预算编制的完善还需要解决目前各行政事业单位的财务管理体系，改进其财务管理的具体操作办法，严格按照法律规定的程序开展各项活动，财务部门应该实行采购资金的直接支付，即根据各事业单位所提交的采购证明或者合同，直接由财务部门想供货方提交货款，取消繁复的层级上报程序，这样不仅提高了财务监管的工作效率，同时也加强了对各事业单位的采购的预算管理，完善了预算编制体系。

2、完善政府采购的法律环境，加强政府采购的规范化管理

政府采购的规范化管理需要在现行的《政府采购法》、《合同法》等根本大法的前提下，依据自身的实际情况，及时办法相关的实施条例或规章条例等法规，为政府采购提供完善的、详细的、明确的指导和规定，完善我国政府采购的法律环境，规范各级部门的采购行为；同时，作为政府采购的各级部门，无论是事业单位、相关的财政部门还是供货商等，均应严格遵守相关的法律法规和规章制度，健全各单位的内部约束机制，做到内外结合，实现真正的规范化、次序化、法制化。

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1、理论学科，政治经济学、西方经济学、货币银行学、国际经济学、财政学、国家预算、税收管理、国际税收、国有资产管理、预算会计等。

2、法律学科，预算法、政府采购法、国有资产管理法、投资评审管理办法、行政诉讼法、会计法、招投标法、审计法及各种法律实施条例等。

3、政策学科，了解财政分税制、转移支付、社会保障、国库集中支付、部门预算、公务卡、财务账户管理、惠农一卡通、预算管理等方面的政策。

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关键词：招标；高校；监督

《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）自2000年1月1日实施以来，对于促进公平竞争，保证采购质量，节约采购资金，预防和惩治腐败，加强廉政建设都具有非常重要的作用。但由于招标投标工作量增加过快，管理基础薄弱，招投标制度不健全等原因，招投标中存在一些问题，集中表现在：招投标漏洞多制度不健、投标报名的随意性大，资质审查不够严谨，承包企业“挂靠”现象严重、对招投标在控制成本、保证工期、质量的重要性重视程度不够[1]。国家发展改革委、国务院法制办、监察部在认真总结《招标投标法》实施经验基础上，于2012年联合颁布了《条例》，为解决当前招标投标突出问题作了有针对性的制度安排。只有坚持依法监督，监督才能有权威性和法律效力。

高校招标采购工作除政府采购外，还有一些采购金额达不到《招标投标法》规定的数额，但金额比较高的项目，高校大多采用委托招标机构组织的招标，除以上两种招标形式外，还有一部分金额小、规模小的项目，高校均采用自行组织招标（如：小额的维修、装潢工程，物业、保安等小额服务类等）。这些小额的自行招标项目涉及金额小，没有引起相关部门重视，使得操作不规范，缺少监督，容易成为滋生腐败的温床。

一、高校招标监督现状

（一）招标监督工作缺乏制度的有力保障

在政府采购活动中监督检查的对象是指《政府采购法》规定的政府采购当事人，即在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，主要包括采购人、集中采购机构或采购机构、政府采购评审专家、政府采购监督管理部门以及供应商[2]。而高校等事业单位没有可依据的法律法规。《招标投标法》和《实施条例》只是对招投标活动的监督作了原则上的规定，并没有具体的可执行的监督实施细则，因此具体到各高校,只是在某些相关规定上点到即止,或者只是规定对招投标过程的某个环节的监督,并没有对整个招投标过程进行一系列的环环相扣的监督, 影响对招投标的有效监督[3]。有的单位制定了本单位的关于招标监督方面的规章制度，但是此规定是事业单位内部规定，仅限于对招标人的监督，对投标人、招标机构、评标专家等没有约束力。

（二）监督人员业务素质欠缺，监督工作流于形式。

高标招标工作涉及领域广，专业性强，可能涉及法律法规、建筑工程、通信电子、家具采购、专业仪器、专业耗材等。在高校招标工作常由纪检监察一个部门担任，纪检监察中普遍存在人员配备不足、对招标业务不熟悉的情况。常常出现监督人员不懂招投标文件，制定招标文件、评标等过程中虽然有现场监督，但监督人员只能依赖专家及招标人。出现在招标文件中有明显的排他性内容、甚至在评标时招标单位派出的专家在监督人员的眼皮子底下“绑架”专家组的行为等。监督工作容易流于形式，名存实亡。

（三）目前招标监督不规范

按照招投标活动“招标信息编制招标文件投标企业资格审查抽取专家投标、开标、评标、决标签订工程合同”的基本程序，监督从“事前监督、事中监督、事后监督”三个方面展开。一是事前监督，即招标阶段的监督。包括招标文件的审核备案和招标公告的。对招标条件、招标方式、招标程序及招标文件的确定等。二是事中监督，即开标过程的监督。包括主体的管理和行为的监督。主体的管理表现在评标专家的抽取。行为的监督主要是评标过程的监督及中标信息的。三是事后监督，即中标人确定后的合同履行阶段的监督。包括合同签订前的考察监督、合同书的备案以及验收监督[3]。

但是很多高校监督人员并没有参与所有程序的监督，当招标程序运行到某一阶段时才邀请监督人员参与或只邀请监督人员参与某一阶段的监督。最常见的是监督人员只参与开标及评标等事中监督。事前、事后很难介入监督。使得招标监督处于尴尬局面。

二、中国医学科学院 北京协和医学院（以下简称院校）在招标工作中严把“四关”即：一是信息公开关。项目立项批复后,相关部门必须将项目概况、招标条件等在一定范围内公开。二是程序公开关。从项目登记备案开始,确定招标方式、起草招标文件，现场勘查答疑，明确各项招标规定和时限要求。三是结果公开关。由评标专家,对所有标书进行评审,评标结果由专家签字留存，中标结果在当天进行公示。四是监督关。由纪检监察部门对工程建设项目进行全程监督,确保招标投标工作的公平、公正[4]。院校还特别注重以下几点细节工作。

(一)健全招标权力运行制度规定。院校结合权力运行监控机制建设优化招标权力运行流程，编制“招标权力运行流程图”。使各部门责权明确、程序规范，明确并公开招标权力运行的基本程序，承办部门或岗位、相对人权限等，使招标工作运行步骤更加清晰流畅、程序更加简约明确、监督更加方便有效，形成结构合理、程序严密、制约有效的招标权力运行流程。“招标权力运行流程图”，经院校领导班子集体讨论，报卫生部批准后，以文件形式印发，成为院校必须遵守的一项重要规章制度[5]。

（二）成立专门的组织机构。采用决策、执行、监督适当分开的原则，项目负责人组建成立工作组与监督组，工作组和监督组受项目负责人领导。项目负责人主要由院校领导或业务部门负责人，项目负责人不直接参加与招标工作具体工作，主要负责内部沟通及重大问题的决策。工作组只执行领导的决策，不参与决策，受监督组监督。监督组既不参与决策也不参与具体工作，发现问题直接向项目负责人反馈。

（三）监督组人员组成。监督组由纪检监察、审计、政策法规等部门派人员参加。纪检监察负责程序监督，及时纠正招投标活动中所产生的违法、违规现象，依法定程序开展招投标活动；审计本身具有经济监督职能，通过对招标活动的全过程实施有效的审计监督，最大限度地提高资金的使用效益，确保招投标活动在遵循公开、公平、公正和诚实信用原则的前提下有序竞争。政策法规联合统一监督打破了以往只有纪检监察部门人员参加监督，结构配备不合理、业务素质欠缺使得监督成为表面上的工作。由于招投标过程贯穿的法律性、政策性、技术性很强，监督人员在这方面的业务知识欠缺，多部门的监督小组很大程度上弥补人员知识层面的不足。联合统一监督节约了监督时间，提高了工作效率。

（四）注重事前监督。自采购项目确定，经院校主管领导审批，采购项目招标工作即开始，项目负责人向监督组介绍项目基本情况，包括项目类型、采购原因、预算、经费来源、时间表以及预期效果等等。此时监督组的介入避免了以往监督工作信息滞后，信息反馈不及时，监督工作盲目性等缺陷。同时监督工作的提前介入，在很大程度上杜绝了后续工作因某一人为原因随意变更。

（五）实施合同会签制度。院校制定《经济合同会签管理办法（试行）》。规定各个部门各自的职责，纪检监察室对合同订立的程序进行监督；政策法规室负责审查合同条款的合理性、准确性、合法合规性及合同要件的完备性；条件财务处审查项目经费预算来源及合同资金收付条款等；审计处负责合同金额是否与项目前期招标等程序确定的结果一致，并负责不定期对合同管理情况开展专项审计等。多部门的联合会签制度是签定合同前的一次较为全面、系统的监督审核。

总之，应加强对高校招标投标工作过程的管理，按照“公开、公正、公平”诚实信用的原则，确立大监督思想，构建全方位监督网络，实施全程同步监督，形成完备的监督体制和机制，使招标投标工作有一个良性循环的环境。

参考文献：

[1]黄海兵．浅谈高校基建工程的招投标管理[J]．科技信息．2006,（7）:190

[2] baike.省略/view/5372513.htm

[3]张林波，李 霞．高校招投标监督问题探讨——从纪检监察的角度来谈高校招投标监督[J]．科技信息．2007,（8）:63

[4]切实加强监管确保建设工程项目招投标健康有序进行[J]．中国监察2005.（24）

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近日，国务院办公厅印发《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》，提出将工程建设项目招标投标、土地使用权和矿产权出让、国有产权交易、政府采购等公共资源交易纳入规范化、法治化轨道，实行全流程透明化管理。这是深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，创新事中事后监管，建设现代市场体系的重大举措，对子提高政府管理水平和效率，防止权力寻租和滋生腐败，促进创业创新与公共资源的便捷有效对接，具有重要意义。

《工作方案》明确提出了整合目标：2016年6月底前，地方各级人民政府基本完成公共资源交易平台整合工作。2017年6月底前，在全国范围内形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系，基本实现公共资源交易全过程电子化。在此基础上，逐步推动其他公共资源进入统一平台进行交易，实现公共资源交易平台从依托有形场所向以电子化平台为主转变。

《工作方案》对财政部门提出了六点具体工作要求：一是制定全国统一的政府采购管理交易平台交易规则和技术标准；二是指导地方对公共资源交易规则有关政府采购内容进行清理，对违法设置审批事项、以备案名义变相实施审批、干预交易主体自主权，以及与法律法规相冲突的内容进行纠正；三是加强对公共资源交易中政府采购活动的监督执法，依法查处交易中的违法违规行为；四是进一步完善政府采购评审专业分类标准，方便各省级政府整合本地区专家资源，实现政府采购评审专家的随机抽取，健全专家选聘与退出机制，建立专家黑名单制度，强化专家责任追究；五是运用大数据等手段，实施电子化行政监督，强化对交易活动的动态监督和预警；六是会同有关部门加强对《方案》执行情况的督促检查，协调解决工作中遇到的问题，确保各项任务措施落实到位。

具体到政府采购领域，各级财政部门要从以下三个方面推进资源整合工作：一是推进政府采购信息系统整合。各省级财政部门要按照财政部统一的政府采购管理交易系统建设标准和规范，整合本地区分散的政府采购信息系统，加快建设全行政区域统一的电子化政府采购管理交易平台，逐步推动本地区所有政府采购项目进入政府采购管理交易平台进行交易，并按照《方案》的有关要求，实现与公共资源交易平台的交易信息共享。二是推进政府采购场所资源整合。具备评审场所的集中采购机构要按照国家统一的场所设施标准和服务标准对现有场所进行改造，以满足政府采购评审、交易验证以及有关现场业务办理需要。在保障政府采购项目交易效率的基础上，集中采购机构应允许其他公共资源交易项目进入现有场所进行交易，并遵循非营利原则，对所有入场交易的公共资源项目不得违规收取费用。集中采购机构以外的采购机构，能实现交易信息与政府采购管理交易平台共享并符合监管要求的，其所的政府采购项目可以在现有场所进行交易，也可以进入公共资源交易场所进行交易。三是推进政府采购评审专家资源整合。各省级财政部门要按照财政部确定的全国统一的政府采购评审专家分类标准，整合本地区专家资源，在政府采购管理交易系统中建立本地区的政府采购评审专家库，并通过政府采购管理交易系统与公共资源交易平台的连接，推动实现政府采购评审专家和工程评标专家资源及专家信用信息在全国范围内互联共享。

财政部将采取以下措施抓好《方案》落实工作：一是完善政府采购管理交易系统技术标准，通过政府采购管理交易系统与公共资源交易平台的连接，实现与公共资源交易平台的交易信息共享、专家资源共享、市场主体登记注册和信用信息共享，落实好《方案》明确的电子化无形平台改革方向。二是结合《政府采购法实施条例》的贯彻落实，清理和修订与现行法律法规不衔接的制度规定，抓紧制定招标文件标准文本、采购合同标准文本等制度规定，进一步完善政府采购管理制度体系，落实好《方案》提出的“纵向统一交易规则”的要求。三是制发专门文件，指导地方落实好《方案》提出的对前期试点中违法违规问题进行清理、加强监管、创新监督方式等要求。

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关键词：法治思维；政府；采购政策

中图分类号：F253.2 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）007-000-03

随着我国政府采购规模的不断扩大，社会公众对于政府采购的公共属性认识不断加深，政府采购受到的关注度也越来越大，一方面“天价采购”的负面新闻充斥舆论媒体，另一方面地方政府出台的各类政策中“政府采购”的出现频率也远高于以往。这里就存在一个问题，在政府采购中体现市场属性的基本功能和体现政策导向的政策功能之间如何协调，特别是在依法治国的时代背景下，有关政策功能的法律依据相对有限，该如何作为才能不偏不倚。

一、政策功能的界定和理解

（一）政策功能的界定

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“《政府采购法》”）第九条作出明确规定，“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”，这是一系列政策功能有关法规文件得以出台的基石。在今年3月实行的《中华人民共和国政府采购法实施条例》中（以下简称“《政府采购法实施条例》”），对政策功能的实现形式进行了规定，“国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策，会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标”。目前，我国中央层面有关政策功能的规章主要集中在节能环保、进口产品采购审核管理和鼓励自主创新方面。其中节能环保通过“节能产品政府采购清单”、“环境标志产品政府采购清单”两个动态调整的清单实现，采购进口产品则建立了财政部门审批制度。

政府采购有基本功能和政策功能两大功能。基本功能是政府采购固有的、与生俱来的，主要包括节约财政资金、规范采购操作、预防腐败。政策功能是指在经济社会发展过程中政府为实现特定的目的，将政府采购作为一种主动调控市场的工具而赋予政府采购的一种功能。这两类功能相对独立，却也在一定条件下融合，更随着政府采购的阶段性发展而有不同侧重。即使仅就政策功能本身来讲，也呈现出动态变化特征，具体内容会随社会经济发展而变化。

（二）政策功能和基本功能之间的关系

1.实现基本功能是政府采购的首要目标。通过政府采购购买中间产品，最终提供出合格的公共产品，这是政府采购的本质。基本功能正是围绕着这一点，不论是发挥规模效应或者通过制度规避操作风险，都将最终采购到的产品是否“物有所值”作为衡量标准，可以说，正是有实现基本功能的需求，才促使了政府采购的产生。从这个意义上来讲，基本功能是第一位的，相对而言政策功能是第二位的。

2.部分政策功能和基本功能相融合。部分政策功能可能在一定情况下实现基本功能的目标。比如，节能产品的采购，可能在短期内耗费了更多的财政资金，但如果在全生命周期内考量，则可能反而节省了资金。这种融合相当大程度是政府采购的效用衡量标准单一所造成的，因为目前情况下，政府采购的效益衡量往往随着采购的结束而结束。这些政策从短期看是发挥了政策功能，从长期来看则实现了基本功能。

3.部分政策功能可能与基本功能产生冲突。基本功能的核心之一是公平竞争，政策功能的实现形式之一是政策倾斜，并导致一部分市场主体受益、另一部分市场主体受损，某些政策功能因此和基本功能形成了直接的冲突。如果多个政策功能交织在一起，将很可能会对追求公平竞争的市场造成相当程度的冲击。但不是所有的政策功能都会与基本功能冲突，也有部分政策功能可以和基本功能相互促进，比如中小企业信用融资政策提升了中小企业参与竞争的能力，增加了市场竞争，对基本功能的实现是有效推动。

（三）政策功能和政府采购发展阶段的关系

通常情况下在政府采购发展的高级阶段，成熟的市场机制、采购机制已经能够很大程度上保证基本功能的实现，此时对政策功能的需求更大，政策功能类决策在政府采购中的比例也越高，特别是政策功能和基本功能之间的冲突可以准确的预期，推行的风险和阻力也会更小。政府采购的发展程度和对政策功能的需求可以用下图来体现。

我国在2003年政府采购才正式开始实施，迄今只有十多年，仍处于政府采购的初级阶段，很多政府采购机制、制度还不完善，反映政府采购发展程度的采购金额占GDP比重仅在2%左右，距离已经发展较为成熟国家10%-15%的比重还有较大距离，中国模式的政府采购专家评审制也在实践中问题重重，“物有所值”的价值取向远没有实现。在这种情况下，将政策功能放在第一位只是政府采购的例外而非一般情况，在出现明显更加重要的目标时才具有共识，比如支持民族产业、保护环境等。因此，虽然政策功能的重要性正在提升是不争的事实，但不论从法律规定还是实践角度来讲，还远没有达到高于基本功能的程度。

（四）对政策功能涵盖范围的理解

一些地方政府的政策制定者认为法律为政策功能的制定留下了很大的空间，因为法条在列举的结尾是一个“等”字，但这种理解会有很大的风险。法条的表述应理解为立法者出于谨慎考虑留有一定的余地，因为，一旦扩大理解，则政治、经济、社会的方方面面都可以纳入，那么当中的列举也就失去了意义，这显然不是法律的初衷。更加需要警惕的是，一些地方以发挥政策功能之名，行地方保护主义之实。因此，依据法律所进行的实践应该谨慎，不可擅自、盲目的扩大理解。

二、杭州市发挥政策功能的情况

（一）政府采购信用融资，支持了本地企业发展

为了缓解中小企业“融资难、融资贵”的状况，杭州市财政局联合省银监局、发改委、金融办制定了《杭州市政府采购支持中小企业信用融资暂行办法》，并搭建了配套的融资平台。中小企业可以以不高于同期基准利率上浮10%的优惠利率申请融资，并获得五个工作日内完成审批、三个工作日内完成放款的银行服务承诺。依托政府采购主要从四个方面对中小企业提供支持：一是银行以政府采购诚信考核和信用审查为前提，根据政府采购合同，按优于一般中小企业的利率直接发放贷款；二是原则上不要求附加其他任何形式的担保条件，做到以政府采购信用为基础，简化手续，提高效率，降低中小企业融资成本；三是积极探索政府采购信用融资政策和其他财政政策的整合和衔接，提高银行和中小企业参与政府采购信用融资的积极性；四是合作银行在每季度末需将融资金额、期限、还款情况、供应商信用等信息及时反馈，以便相关部门能及时掌握和分析银企融资信息，不断推进信用融资工作。截止目前，杭州市中小企业信用融资累计合同金额突破6000万元，授信金额近3500万元。事实上，由于合作银行均为本地银行，银行贷款也主要面向本地企业，融资资金全部流向杭州企业，大大提升了其参与政府采购的能力和意愿。

（二）采购节能产品和环保产品

1.网上商城的设备采购项目。2014年度以前，政府采购“网上商城”实行“入围招标”，对节能、环保产品设置4分的加分项：列入“节能产品政府采购清单”与“环境标志产品政府采购清单”的，各得2分。从2014年度开始，政府采购“网上商城”实行“承诺入围”，对“节能产品政府采购清单”中要求强制采购的商品，在招标时予以强制采购，若清单更新，已中标产品未在新的清单内，该产品将被暂停交易，并允许供应商对老产品替换更新，主要包括计算机、打印机、空调。对纳入“环境标志产品政府采购清单”的产品，在产品介绍中进行特别标注，推荐采购单位优先采购。

2.非网上商城的项目采购。在一些综合性项目中，比如系统集成项目里会有涉及到大量的硬件设备，为此，杭州市财政局积极与采购中心沟通，在制定招标文件范本的时候，采购节能产品强制采购清单涉及的品目时，必须为清单内的产品，采购优先采购清单涉及的品目时，进行加分，该项占到3分的分值。

（三）选用国产汽车和新能源汽车

2014年出台了《关于做好公务用车控购审批和登记上牌工作的通知》，要求支持国产汽车品牌和新能源汽车的发展。对符合规定允许购置并实行政府集中采购的车辆，要求选用国产自主品牌汽车，并优先选用新能源汽车。在这一文件出台以后，杭州市增量公务用车绝大部分为国产自主品牌。

（四）优先采购本国产品

严格执行进口产品审批制度，由采购单位提出需求并组织专家论证，并公示不少于3个工作日，无异议的，交由行业或行政主管部门审查，最后报财政部门审核。在过程当中，财政部门不仅仅在审核程序上严格按照规定操作，还对需求的合理性进行逻辑审核，以最大程度的保障本国产品的优先购买地位。

三、发挥政策功能的难点和问题

（一）执行政策功能存在的问题

1.制度顶层设计的问题，主要是部分措施难以落地。《政府采购法实施条例》提出了多种具体的政策功能实现途径，包括制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等，其中制定需求标准和价格评审优惠较为容易理解，但预留采购份额、优先采购却并没有相关条文可以参照。比如，在多个部委的文件中都有提到预留30%采购份额给中小企业的原则，但预留采购份额到底该怎么留没有明确，首先从杭州市的情况来看，作为民营经济比较发达的区域，目前80%以上的采购份额已经由中小企业占据的，有没有必要自我加压再行提高比例或者保持现状，其次，如果出台政策到底怎么留，是在中小企业发达的行业留份额，还是在中小企业不发达的行业留份额，政策精神有必要进一步明确。

2.节能产品采购中的问题，主要是新认定节能产品可能超过限价标准以及产能不足。每年为了采购单位编制预算，资产管理部门都会对相关资产设置价格标准，并且这一标准是相对固定的。年初编制预算时单位参照价格标准，年中遇到清单调整，可能出现原先满足需求的老产品被剔除出清单，同样满足需求的新产品超过价格标准的情况。同时，也有可能出现新产品产能不足的现象，特别是在实行协议供货这些产品型号相对固定的品类上，会陷入两难的境地，既要执行强制采购的制度，同时又担心满足采购单位需求的产品产能不足或者供货周期很长，从而影响采购的执行。

3.扶持中小企业中的问题，主要是中小企业认定繁琐。《政府采购法》明确规定政府采购要促进中小企业发展，在2011年四部委联合发下了《关于印发中小企业划型标准规定的通知》，对各行业中小企业的标准进行了明确。理论上，企业的相关材料在工商、税务等部门都有报备，但目前“中小企业”的认定依旧较为复杂，需要企业现场提交资料到相关部门核实，其中还包括审计报告这样可能增加企业负担的材料。对中小企业的扶持，最可行的方式是在采购文件中设置价格优惠，但认定的繁琐，导致财政部门不敢轻易设置倾斜政策，以免“中小企业”政策不能惠及全部中小企业，反而成为了对部分中小企业的门槛。当然，从中小企业认定的角度来看，也存在一个问题，那就是企业的发展是动态的，一个企业今年是小型企业，明年可能是中型企业，也有可能回到微型企业，这也会影响政策的执行。

4.政策功能执行主体的问题，主要是采购单位的主体责任意识尚有欠缺。财政部门在政府采购中主要起到的是政策制定和监督的作用，但执行的主动权把握在采购单位手中。现实中，采购单位第一位考虑的是买到好的产品，而不是政策功能的发挥，可能无意甚至有意的选择忽视政策，比如隐瞒要采购的是进口产品。特别是在以往采购文件确认备案的模式下，采购单位会以文件已经过财政部门报备为理由，拒绝承担主体责任。

（二）制定相关政策的难点

1.政策功能和基本功能之间的平衡度很难把握。政策功能出得好，可以通过政府采购引领产业发展，最终增加国民福利，政策功能出的不好，则会扰乱政府采购市场，进而减少国民福利。特别是考虑到政府采购的引导作用、杠杆效应，政策功能的边界在哪里，哪些领域可以发挥政策功能，支持的力度是多少，都需要一个精准的把握，一旦失准，会造成重大的损失。

以空调采购为例，仅杭州市本级2015年空调采购规模就在两千万以上，因此一项空调节能方面的政策，在全国甚至仅在浙江省范围内执行，也会对一些空调生产企业产生巨大的影响。目前，“节能产品政府采购清单”中的空调产品均为能效等级二级的产品，但在市场上在一些款型中，变频机三级能效还是主流，体现在价格上，二级能效产品比三级能效价格高很多。这时，至少从这三个方面进行测算衡量，从经济的角度测算，在产品寿命周期内，二级能效空调节约的运行资金与售价差距是何种关系；从对企业发展的角度看，因为大企业技术实力雄厚，更可能将目前的非主流产品实现规模化生产，对中小企业的影响有多少；从节能的角度来看，由于政府采购了二级能效产品，产量上去以后，产品价格降低，可能促进产品提前进入市场主流，能产生多少正面影响。从目前来看，这样综合性的衡量机制并没有建立，政策功能到底有多少效益，事先无法形成一个大致的估量，事后无从判断效果，导致是否出台政策、政策效果好坏更多的是一种主观判断。

2.地方出台政策面临风险。这里的风险主要有两个，一是政策的效果风险，即使已经通过测算，对政策的效果有了一定的预判，但如果客观环境发生变化或者本身衡量机制就不准确，实际执行的效果和预判之间会产生差异，也不能排除这种差异大到足以政策本身的可能性，而政策的法律效力越强纠错成本会越高。二是政策的法律风险，诚如上文所言，如果政策拓展到了法有明文规定的领域以外，那么就面临着很大的法律风险。而目前新的《中华人民共和国行政诉讼法》也支持法院审查规范性文件的合法性，作为政策功能相对受损的一方，有权利也有动力对相关文件提起审查，并且从法院的审理情况来看，也越来越倾向于保护行政相对人。

四、进一步发挥政策功能的建议

（一）推动完善顶层设计，加强政策可操作性

积极将实际工作中遇到的问题向上级部门反映，在顶层设计在横向更加完整的基础上，推动向纵向延伸推进。同时，考虑中国已经提交了第六份政府采购协议（GPA）出价清单，离正式加入越来越近，对未来政策功能可能和清单有冲突的方面要有所估计，可以建议中央下放一定的权限给地方，能够使地方及时有效的对国家战略性行业和幼稚行业进行扶持，从而应对国外企业的冲击。

（二）有倾斜必有依据，牢固树立采购单位主体责任意识

加快推进政府采购相关环节的自动备案制，突出采购单位的主体地位，体现采购单位的主体责任，要求其严格遵循《政府采购法》“不得以不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”的要求，不随意设置倾斜条件。如果确实需要设立相关限制条件或者作为加分条件的，必须有政策依据。特别需要注意，会议纪要等政府部门内部文件并不具备足够的法律效力，来对政府采购所涉及到的采购单位、供应商、政府采购机构进行约束，政府采购项目更不能以此作为政策倾斜依据。对于财政部门来讲，要加强事中事后的检查，并充分发挥审计部门的监督作用。

（三）遵循法治思维，夯实法制基础

一是紧绷依法行政这根弦，充分领会和贯彻《政府采购法》及相关法律法规精神，对于从局部利益、部门利益角度出台的政策文件特别是规范性文件要慎重，以避免可能出现的合法性审查。二是在出台政策文件前，要充分征求利益相关方的意见，对各方诉求的合理性进行全面的分析，特别是对潜在行政相对方的诉求不满足可能产生的风险要有评估。三是文件体现严肃性和延续性，但如果预期效果不明朗，把握性不高的，可以采取灵活的方式，比如先出台试行、暂行办法，等到运行平稳，再出台长期有效的文件。总之，在目前依法治国的大背景下，各个群体包括供应商的维权意识空前提升，规范性文件的出台要考虑全面，经得起推敲，不能把规范性文件作为固化利益的工具。

（四）继续完善基本功能，创造政策功能发挥的良好环境

基本功能是政策功能执行的前提，在现阶段应该遵循基本功能为主，政策功能为辅的思路，特别是要争取做大政府采购规模。通过做大基数，来提升政策辐射范围，是当前既不会与基本功能相冲突，又能够增强政策效果的最优选择。通过基本功能的提升，推动我国政府采购向更高阶段迈进，从而为政策功能的发挥打下坚实基础。

（五）着眼国家发展战略，在依法行政与扶持本地企业之间找到结合点和平衡点

确实需要出台《政府采购法》列举条目以外的政策的，应当符合国家发展战略，同时可以结合本地特点进行适当优化。比如支持高新技术企业发展，是符合国家鼓励自主创新、产业优化升级的大战略的，作为地方如果出台相关政府采购支持高新技术企业发展的政策文件，既具有多方共识，也能够得到足够的法理支撑。同时，杭州作为省内高新技术企业的集聚区域，这项政策也会对本地的社会经济发展产生正面影响。

（六）建立综合衡量机制，完善已有各项政策

一是建立政策功能的效益衡量标准，综合经济效益、社会效益，分析短期效益和中长期效益，力求政策的公允和有效，做到估量必充分、落地即有效。二是积极应对中央政策中落实中的难点。对于节能产品采购制度，要严格执行，同时建议上级部门调整清单考虑循序渐进，保持资产配置标准的相对稳定性，并预估行业的产能情况。对于中小企业扶持政策，在没有权威部门认定的情况下，可以采取企业承诺、网上公示、社会监督的方式，让中小企业真正享受到政府采购的优惠待遇，把监督权交给社会公众。三是结合衡量机制，拓展杭州特色的政策功能。对已经经过检验，效果较好的政策进行拓展，比如对信用融资政策进一步深化，可以考虑，对有相同合作银行的地区，探索异地互认机制，形成跨区域、甚至是全国“一盘棋”的局面，增强杭州市中小企业“走出去”参与外省市政府采购竞争的能力。

篇10

一、进一步提高认识，稳步推进政府采购制度改革

政府采购制度改革是财政支出管理改革的重要内容，对提高财政资金使用效益，支持国内企业发展，从源头上防止和治理腐败，具有十分重要的意义。近年来，政府采购制度改革工作取得了较大进展，但也存在一些问题，主要是一些地区和部门对政府采购制度改革还存在观望态度，干预具体采购活动的现象时有发生，采购行为不够规范透明，采购程序不够科学严密，管理体制尚不健全，采购管理人员和执行人员素质有待进一步提高等。

政府采购制度改革工作涉及面广，政策性强，各地区、各部门要高度重视，加强组织领导，切实负起责任，狠抓落实。要进一步统一思想，树立依法采购观念，发挥政府制度作用。政府采购制度改革是一项复杂的系统工程，涉及到制度创新和观念转变，与管理规范化紧密相关，必须结合实际，研究制订相关管理办法和工作程序，做到既规范采购，又体现效率，确保《政府采购法》的顺利实施。

二、积极采取措施，突出重点，逐步扩大政府采购规模

要结合本地区实际情况，科学合理地制订政府集中采购目录和政府采购限额标准，逐步扩大政府采购实施范围，保证政府采购规模逐年增长。要全面编制政府采购预算，通过细化财政资金采购项目和编制年度政府集中采购计划，加强政府采购的计划性。已经实行部门预算改革的，要将政府采购预算纳入部门预算统一编制；没有实行部门预算改革的，要单独编制政府采购预算。

要积极推行政府采购资金财政直接支付办法，扩大直接支付规模。对单位分散采购活动，也要加强管理和监督。当前，应当通过政府采购，重点支持我国办公软件、计算机和汽车行业的发展，增强国内企业竞争实力和发展后劲。

三、做好管理与执行机构分设工作，加快政府采购管理体制的建设

政府采购管理职能与执行职能分离，机构分别设置，是建立政府采购制度的客观要求。要科学界定监督管理职能和执行职能。政府采购监督管理部门要切实做好政府采购的政策制定、预算编制、资金支付、信息管理、聘用专家管理、供应商投诉处理、集中采购机构业绩考核和政府采购管理人员培训等监督管理工作。集中采购机构要接受委托，认真组织实施政府集中采购目录中的项目采购，制订集中采购操作规程，负责集中采购业务人员的培训。要建立管理机构与集中采购机构相互协调的工作机制。管理机构不得进入采购市场参与商业交易活动；集中采购机构作为执行机构，要严格执行有关政策，确保政府采购活动公开、公平、公正、高效。

要重点抓好集中采购机构的设置，充分发挥集中采购机构在全面推进政府采购制度改革中的重要作用。要按照法律规定和工作需要，独立设置与行政部门没有隶属关系和利益关系的集中采购机构。对已经设立的集中采购机构，要通过加强制度建设和完善监管机制，进一步规范管理。对不设置集中采购机构的，要因地制宜，积极探索提高政府采购资金效益的有效途径和办法。目前隶属于行政部门的集中采购机构，应于*年年底以前与所属部门分离。

四、继续抓好制度建设，推进政府采购工作规范化管理

各地区、各部门要把加强制度建设摆在更加突出的位置。在国务院公布政府采购法实施细则前，各地区、各部门可以在法律规定的权限内，根据工作需要，制订配套的规章制度或过渡性办法，以指导和规范政府采购活动。现行规章制度中与《政府采购法》原则不相符的，要予以废止或修订。财政部要会同有关部门，按照法律要求，组织力量尽快研究起草政府采购法实施条例报国务院，并相应制订政府采购合同规范文本及有关货物和服务招投标、政府采购信息管理、政府采购专家管理、供应商投诉和集中采购机构考核等方面的管理办法。

要加大政府采购规范化管理力度。政府采购要坚持公开透明、公平竞争和公正原则，将公开招标作为主要的采购方式；进一步改进和完善采购程序，做到规范采购与简便高效相结合；建立科学、规范的政府采购聘用专家管理办法，做到管理与使用适度分离；认真处理供应商投诉，促进供应商投诉处理工作制度化和规范化。要重视调查研究，解决政府采购改革中存在的突出问题。

五、开展监督检查，进一步完善政府采购监督体系

要建立以财政部门为主，监察、审计及其他有关部门共同配合的有效监督机制，充分发挥监察、审计等部门的监督职能，强化对政府采购行为的约束，确保各项政策的落实，防止和消除政府采购中的腐败现象及各种逃避政府集中采购的行为，坚决克服本位主义和地方保护主义。要重点抓好采购范围、采购方式、采购程序和集中采购目录执行情况的监督管理，切实做到严格执法。要协调好财政部门与其他政府部门之间的工作关系，形成综合管理与行业专业监督相结合的协作机制。要强化政府采购透明度建设，开辟社会监督渠道，发挥新闻媒介和社会公众的监督作用。