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规划土地用途范文10篇

时间：2023-10-10 16:57:00

规划土地用途

规划土地用途范文篇1

一、违法行为的认定及表现形式

《土地管理法》规定:国家实行土地用途管制制度。按照新的《土地分类》，建设用地分为商业服务、工矿仓储、公用设施、住宅等八大类。建设用地经依法批准后，用地单位就不得擅自改变原批准的土地用途，擅自改变的则构成了非法改变土地用途的违法行为。

违法主体：是取得出让国有土地使用权或划拨土地使用权的单位和个人。

违法客体：出让或划拨土地使用权及地上建筑物。

表现形式一般为：（1）企事业单位和个人占据优越的地势而改变土地用途用于经营活动（2）单位和个人看上某企业优越的地理位置，而买断企业，进行改制，伺机进行开发。（3）房地产企业囤积土地搞房地产开发。

违法行为的特征是：（1）局部或大部分改变使用用途和建设用途（2）整宗地全部改变使用用途和建设用途。

二、违法行为处罚和存在的问题

法律规定了改变使用用途应遵循的程序。《土地管理法》第五十六条规定：建设单位使用国有土地，应按照土地出让合同的约定或土地使用权划拨批准文件的规定使用土地，确需改变该幅土地建设用途的，应经有关政府土地主管部门同意，报政府批准。在城市规划区内的，在报批前，应先经规划部门同意。《城市房地产管理法》第十七条规定：土地使用者需要改变出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和规划部门同意，签订出让合同变更协议或重新签订出让合同，相应调整出让金。

在法律中也规定了相应的法律责任，《土地管理法》第八十条规定：不按照批准用途使用国有土地的，由土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。

但由于法律规定的处罚条款过于笼统，因此我们在执法实践中遇到了很多问题：

1.实际中带有普遍性。随着市场经济的发展，土地市场异常活跃，改变用途的行为，存在于社会每个角落，遍布于很多企事业单位中，其违法行为隐蔽性强，执法人员监管难度大。有的局部改变用途以破墙建店形式出现，有的在厂区内进行开发建设，建成后将院墙打开，既成事实。据调查，我区大部分中小学校址，沿街的企事业单位都有改变用途的行为。

2.法律上缺乏适用性。《土地管理法》中规定了土地使用者改变土地建设用途的情形，但大多数单位和个人在改变用途时，不新建建筑物，一般只是对原有建筑进行装修改造，破墙建店进行商业活动，因此对这种行为按照此条款定性，比较勉强。《城市房地产管理法》虽规定了审批程序，但在法律责任中没有设定相应处罚条款。

3.处罚缺乏可操作性。《土地管理法》第八十条规定，不按照批准的用途使用国有土地的，由土地部门责令交还土地，处以罚款。但实际上大多数单位在改变用途时，没有改变其建设用途，其使用的原有建筑物是合法的，如责令交还土地，其合法的建筑物无法处置。

三、对策及建议

擅自改变土地用途的行为，如不及时加以规范，势必扰乱土地市场秩序，使国有土地资产严重流失，为此提出下列对策和建议：

1.加强土地市场监管和政策宣传。一是基层所严格按照土地动态巡查责任制的要求，对改变用途的行为做到早发现，早制止，早处理，把违法消灭在萌芽中。并加强用地的跟踪管理，把监管工作贯穿于建设单位开工，施工，竣工的全过程。二是加强对全社会的政策宣传力度，把宣传与日常收费相结合，与土地证书年检相结合，与动态巡查相结合，采取多种形式向社会宣传土地政策，增强依法用地的观念。

2.对整体改变用途的由监察部门依法立案查处。对不符合城市规划的，责令交还土地，并处以罚款。对符合城市规划的，处以罚款后，督促违法单位向规划部门申请办理改变用途手续，然后到市局办理变更土地出让合同或重新签订协议，按实际用途的标准补缴出让金。

3.对临时性或局部改变用途的。为解决法律实际操作性差和土地资产流失的问题，可按改变用途的现状，丈量土地面积，进行现场勘测，并建立临时性改变用途台帐和跟踪管理制度，按实际用途和土地等级逐年收取年地租，待其恢复原用途后停止。

规划土地用途范文篇2

一、指导思想

进一步加强国有存量土地资产管理，规范对土地使用者因改变用途、利用现状和容积率等土地使用条件，涉及土地资产的补充处置，维护土地市场公开公平公正的交易规则，实现政府的土地收益权，促进廉政建设。

(一)全面实行经营性土地公开交易，完善市场配置机制。

凡商业、旅游、娱乐、金融、办公、房地产开发等经营性用地，坚持以招标、拍卖或挂牌方式出让国有土地使用权。对于原工业、仓储、市政公用、交通、教育医疗等非经营性用地，按照规划须改变为经营性用地的，也必须实行公开交易。全面实行建设用地有偿使用制度，包括行政机关事业单位盈利性的非自用办公用房，街道社区居委会盈利性的对外服务用房，均要按照出让方式供地。

(二)维护土地供地条件的严肃性，防止产生新的不公平竞争。

根据法律法规规定，建设单位使用国有土地，必须按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定执行。国有土地使用权的供地条件具有法律严肃性，约定的各项规划条件和用地范围不应随意调整。除政府要求改变土地利用规划条件之外，都不得改变原批准的土地利用规划条件。确需改变土地用途、容积率的，必须经原出让方和规划部门同意，依法报经市、县级市人民政府批准，并按规定补缴不同用途和容积率的土地差价。

(三)建设项目规划调整产生土地增值收益归政府，防止国有土地资产流失。

因规划条件调整产生的土地增值属于级差地租，归地方政府所有，防止土地使用者通过改变土地用途和容积率等非正当途径获取额外利益，导致国有土地资产流失。

二、适用范围

国有存量建设用地，包括经营性和非经营性的划拨或出让国有土地使用权。主要指下列五种情形：

(一)原为国有存量经营性用地，须进行翻扩建，改变原土地利用状况和提高土地利用率的；

(二)原国有存量非经营性土地，保持工业或其他非经营性用途不变，须进行转让、翻扩建的；

(三)原国有存量工业用地、公益事业用地、机关办公用地等非经营性土地，利用原有建筑物现状，暂时不进行翻扩建，但实际用途转变为经营性用途的；

(四)协议出让的土地，通过公开交易取得的土地，调整规划利用条件的；

(五)涉及法院裁定协助执行、企业抵债、拍卖行拍卖的土地。

三、处置方式

根据上述不同情形，对土地资产确定不同的补充处置方式：

(一)经营性土地翻扩建的。若宗地未纳入政府统一规划改造范围，经县级市以上人民政府批准后，土地使用者才可以进行翻扩建，并应当根据新的规划条件，按市场价格补缴土地出让金。若宗地已纳入政府统一规划改造范围，且土地使用者能按照政府统一规划要求改造的，经县级市以上人民政府批准后，土地使用者可以进行翻扩建，并应当根据新的规划条件，按市场价格补缴土地出让金；若土地使用者不能按照政府统一规划要求改造的，将由政府优先收购储备，实行公开交易。

(二)非经营性土地翻扩建的。若原土地用途和城市总体规划确定的用地性质相一致的，经县级市以上人民政府批准后，土地使用者可以进行翻建，不再补缴土地出让金；若原土地用途和城市总体规划确定的用地性质不一致的，且城市总体规划确定的用地性质为商业、旅游、房地产开发等经营性用途的，则土地使用者不得进行翻扩建，将由政府优先收购储备，实行公开交易。

(三)利用现有建筑改变土地用途的，必须经规划和国土部门批准，不得擅自改变土地用途。

对于在2001年7月我市实行土地公开交易制度以前已改变土地用途，并经规划部门批准的，土地使用者可申请完善相应手续，一次性补缴土地出让金后调整土地用途。对于经营性土地公开交易制度实行以前已改变土地用途，且土地使用者未申请一次性补缴土地出让金的，以及经营性土地公开交易制度实行以后改变土地用途的，若是行政划拨土地，则按照《省政府办公厅转发省国土管理局等部门关于对出租和改变用途的国有划拨土地收取年租金的请示的通知》（苏政办发〔1998〕50号）精神，根据规划批准意见，按年度收取改变用途土地年租金；若是出让土地，则按年度收取土地收益。

采取交付土地年租金或年度土地收益的，土地使用权登记原用途不变。

(四)司法裁决、他项权利实现、拍卖行拍卖等引起的土地使用权转让，若宗地已纳入规划改造范围，在维护权利人合法权益的前提下，政府可以依法收购。涉及改变土地批准用途的，按照本意见相关条款执行。

(五)原协议出让土地、公开交易的经营性用地，改变原出让约定的规划条件的，报经县级市以上人民政府批准后，根据新的规划条件，按市场价格向政府补缴土地出让金。

四、程序和要求

根据各种情况及相应处置方式，按以下程序办理相关手续：

(一)涉及国有存量经营性土地提高容积率的项目。

1、规划方案的审核批准。规划部门受理土地使用者申报的规划方案，审核并报经政府批准后，书面函告国土部门。

2、国土部门根据规划部门函告，对土地容积率提高需补缴地价的项目，书面函告发改、建设、房管部门，并同时根据规划审定的具体方案，核定补充土地处置意见，报经政府批准，补缴土地出让金后，再次书面告知发改委、规划、建设、房管部门。

3、土地使用者到发改委办理项目备案或核准手续后，向规划部门申领《建设工程规划许可证》，进入正常基建程序。

(二)涉及国有存量经营性土地改变原批准用途的项目。在规划方案审核批准前，国土、发改、规划等部门进行会办，会办意见报经政府批准后按照上款的程序进行。

(三)司法裁决、他项权利实现、委托拍卖行拍卖等涉及土地使用权转让的项目。对土地权属不合法、土地实际用途和批准用途不一致，以及国有划拨土地、集体土地使用权等，法律法规明确不符合土地转让条件的，应在裁决、处置、拍卖前先完善法定土地手续；确因债权处置需要，须在完善法定土地手续前裁决、处置、拍卖的，应按土地管理法律法规的要求处置，依法完善土地手续，维护债权人的合法权利。

五、补缴地价

对于经营性土地，具体处置时应根据调整原因、时间、幅度和规划用途、土地性质等因素按市场价确定地价补差。对于须补缴土地出让金的经营性用地，原则上以规划方案批准时间为同一时点，对照新旧不同的规划条件土地评估差价，作为地价调整和补缴土地收益的基数。

(一)容积率改变的，根据具体情况相应调整土地出让金。

1、超过土地出让合同约定的容积率，或超过原出让时规划部门批准容积率的，根据评估差价补缴土地出让金。

2、自行降低土地出让合同约定的容积率或原规划部门批准容积率的，土地出让金不作调整。

3、由于政府基础设施建设等客观因素影响原批准的容积率不能实施，以及政府要求降低容积率的，根据评估差价可以相应调整出让金。

4、定销商品房项目用地容积率改变的，按原出让公告确定的房价、成交楼面地价以及调整容积率后的楼面地价，相应调整土地出让金。

(二)土地用途调整的，按照评估差额全额补缴土地出让金。

(三)行政划拨方式取得的经营性土地进行翻扩建的，根据原利用现状补办出让手续，按照规定比例收取原利用现状下的土地出让金，在此基础上按照规划调整的具体情况，由土地使用者全额补缴土地出让金。

(四)利用原建筑物将土地改变为经营性用途的，2001年7月前已发生的，土地使用者可申请一次性补缴土地出让金。划拨土地依据经营性用地市场评估地价按规定比例补缴土地出让金；出让土地按照不同用途评估的差额补缴土地出让金。

2001年7月前已改变用途，但未申请一次性补缴土地出让金的，以及土地公开交易制度实施以后改变用途的，划拨土地按照市政府公布的改变用途年租金标准征收，出让土地则根据不同用途评估地价差额，还原折算成每年土地收益，逐年征收。

六、转让条件

根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》及国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）文件规定，土地使用权转让必须符合以下条件：

(一)出让土地使用权必须依法转让，划拨土地使用权未经县级市以上人民政府批准，不得擅自转让。

(二)缴清土地出让金，领取土地使用证。涉及改变土地规划条件，进行土地资产补充处置的，还需提供土地完善手续的证明。

(三)按照出让合同约定进行投资开发，完成投资总额的25%以上（不含土地出让金）。

(四)已经建有房屋转让时，应当持有变更后房屋所有权证书。

(五)工业用地依法转让后需续建或新建厂房的，受让方须提供新的立项批复和规划意见。

(六)凡土地使用权转让，须经具备土地评估资质的评估机构进行评估。转让双方应如实申报成交地价，低于市场评估地价20%以上的，政府实行优先收购。

《城市房地产管理法》等法律法规明确禁止转让的，土地使用权不得转让。土地使用权转让后，必须按照国家和省有关规定缴纳相关税费后办理土地登记手续。

经营性土地分割转让的，转让后土地使用者必须按照原整体规划方案建设开发。

规范以土地资产为股权的转让行为，对取得土地使用权超过2年未开发的土地资产，不得以股权转让方式转让土地使用权，政府将依法收回。

七、土地登记

(一)进一步细化土地登记。除根据现行土地分类和登记规程，土地使用证还须根据出让合同或补充处置意见载明具体的规划利用条件。

(二)严格土地证书查验制度。初始发放土地使用证时，要根据出让合同约定的项目建成时间，注明土地证的有效期限。有效期内，建设项目竣工验收通过后，换发土地使用证。超过有效期限的，土地使用者必须向国土部门提交书面说明和延期申请。

(三)土地分割转让实行许可制度。除在土地公开交易公告中明确可分割销售以外，对于宾馆（包括公寓式酒店）、超市、各类交易市场、经营性的物流用地原则上不得进行分割销售。对于经营性的打工楼、文体、教育、科研、医疗卫生、福利院、养老院、艺术馆、博物馆等项目用地，不得进行分割转让。

(四)对改变土地利用规划条件的项目，在未完善土地手续、补缴土地出让金前，不办理土地抵押、变更和分割登记手续。

八、建立协调机制

加强国有存量土地资产管理，规范对改变土地利用条件涉及土地资产处置，涉及各有关部门的管理职能，需要部门之间加强沟通协调，完善配套措施，健全工作规程，规范申报和流转程序，便于在项目实施前完成土地资产处置，维护土地市场和房地产市场的良好秩序。

(一)建立沟通协调机制。发改、规划、国土、建设、房管等相关部门，在规划选址、规划方案审批、建设项目备案和核准、用地审核、销售许可等各个环节，要各司其职，密切合作，采取通过相关事项书面告知和会办等形式，加强信息沟通协调，确保部门各自职责到位。

(二)规范土地评估行为。土地资产的处置及转让，都须经具备土地评估资质的评估机构进行土地评估，涉及上缴政府土地出让金和土地收益的，应由一级资质的评估机构评估。国土部门要进一步加强对土地评估机构的管理和监督。

(三)规范开工报建程序。改变土地利用条件的开工报建项目未取得规划和土地部门批准手续的，不予发放《建设工程施工许可证》。

(四)严格房屋销售制度。土地开发使用单位申请办理预售许可证或销售许可证时，必须提供国有土地使用证；涉及用途调整和改变利用条件的，还需提供土地完善手续的材料。

(五)严格项目竣工验收制度。项目竣工后，规划、国土部门进行各自单项验收时，对土地用途、容积率等指标要严格审核，符合规划和土地利用条件的，房管、国土部门方可办理房产证和土地分割登记手续。

规划土地用途范文篇3

一、总体目标和原则

2008年全市计划收购储备土地总面积10000亩，供应土地6000亩，其中工业用地4500亩，实现土地出让收入10亿。在供应中要坚持不饱和供地原则，加强土地调控，规范土地市场运行，确保房地产市场平稳发展，尽可能采用熟地方式供应土地。经营性用地、工业用地供应一律进入市场交易，采取招标、拍卖、挂牌方式，包括城市规划区范围内新修道路两侧新增建设用地、存量建设用地、改变规划用途为经营性用地，列入本年度土地储备供应计划，努力实现政府对国有土地资产的统一管理,发挥市场配置土地资源的基础性作用。

二、土地收购储备计划

(一)以前年度已经政府批准收储，2008年继续结转的土地14宗,面积3848.87亩

1、位置：相阳路西、南黎路南；用途：居住用地；面积：80.25亩。拟收储，未补偿。

2、位置：南黎路北、翠峰路东；用途：居住用地；面积：11.47亩。拟收储，未补偿。

3、位置：东外环路两侧，麒麟大道南；用途：路东为工业、路西为行政办公和居住用地；面积：572.08亩。拟收储，未补偿。

4、烈山水上公园土地。用途：景区配套用地；面积：700亩。拟收储，未补偿。

5、市酿酒厂、金属制品厂用地。位置：相阳路西，人民路南；用途：居住用地；面积：26.22亩。已收储，并补偿。

6、原市委、档案局等组合宗。位置：淮海路北、花园路东；用途：商服用地；面积：23.45亩。拟收储。

7、位置：董庄路南、长山路西、南黎路北；用途：商业、居住用地；面积：283.18亩。拟收储，未补偿。

8、位置：张寨路东、南黎路北、口子集团用地南；用途：商业、居住用地；面积：997.80亩。拟收储，未补偿。

9、位置：南湖路西、朝阳医院南；用途：商业与居住用地；面积：65.52亩。已收储，未补偿。

10、位置：龙山路东、人民路北、圣庄村南；用途：居住用地；面积：1000亩。已收储，并补偿。

11、位置：相山南路东、加油站北；用途：商业用地；面积：48亩。已收储，并补偿。

12、位置：宿丁路西、望阳路南，用途：居住用地；面积：6.9亩。拟收储，未补偿。

13、位置：矿山集徐庄村中心街南；用途：商业用地；面积：5亩。拟收储，未补偿。现为矿山集计生服务站用地。

14、位置：东外环路东、龙湖工业项目区纬一路北；用途：公共服务设施用地；面积：29亩。拟收储，未补偿。

（二）收储存量土地27宗，面积3465.18亩

15、位置：龙山路东、学苑路北；用途：商业、居住用地；面积：688.64亩。拟收储，未补偿。

16、位置：龙山路西、高岳路南；用途：商业、居住用地；面积：139.68亩。拟收储，未补偿。

17、位置：杜集区石台镇；用途：商业、居住用地；面积：115.93亩。拟收储，未补偿。

18、位置：相山南路西、南黎路南；用途：商业用地；面积：177.64亩。拟收储，未补偿。

19、位置：孟山路东、惠黎路北、夜市路南；用途：商业用地；面积：24.35亩。拟收储，未补偿。

20、位置：人民路北、西山路两侧；用途：居住用地；面积：464.75亩。拟收储，未补偿。

21、位置：人民路北、翠峰路西；用途：商业、居住用地；面积：25.5亩。拟收储，未补偿。

22、位置：相阳路以东、西流河以北；用途：商业、居住用地；面积：80亩。拟收储，未补偿。

23、位置：南湖路东、前任庄南；用途：居住用地；面积：193.74亩。拟收储，未补偿。

24、位置：东风雪铁龙公司东、寇湾社区空地南；用途：商业用地；面积：18.74亩。拟收储，未补偿。

25、位置：淮海路北、孟山路西；用途：商业、居住用地；面积：8.87亩。拟收储，未补偿。

26、位置：长山路立交桥东侧、桓谭路北、张寨路西；用途：商业、居住用地；面积：330亩。拟收储，未补偿。

27、人民路北，龙山路西，北到杜集区、西到任圩余庄居民点内零星采煤塌陷变更土地；用途：商业、居住；面积：520.3亩。拟收储，未补偿。

28、位置：宿丁路东、矿业集团铁运处专用线南北两侧、雷河西；用途：居住用地；面积：271.34亩。拟收储，未补偿。

29、位置：海宫路南、金星巷东；用途：居住用地；面积：23.05亩。已收储，并补偿。原为安徽金冠玻璃有限责任公司用地。

30、位置：翠峰路西、矿业集团技工学校北；用途：居住用地；面积：34.49亩。已收储，并补偿。现为安徽金冠玻璃有限责任公司用地。

31、位置：古城路南、安康路西；用途：商业用地；面积：2.61亩。已收储，并补偿。原为安徽金冠玻璃有限责任公司用地。

32、位置：相阳路西、华润雪花啤酒有限公司北；用途：居住用地；面积：44.65亩。已收储，并补偿。现为安徽金冠玻璃有限责任公司用地。

33、位置：人民路南、翠峰路西；用途：居住用地；面积：3.6亩。已收储，未补偿。现为相山区第三建筑安装工程处用地。

34、位置：人民路南、翠峰路西；用途：居住用地；面积：14.71亩。已收储，未补偿。现为淮北市渠沟镇中城修建队用地。

35、位置：相阳路东、董庄路南；用途：商业、居住用地；面积：59.63亩。已收储，并补偿。现为天地人集团用地。

36、位置：高岳路西、学院路北；用途：居住用地；面积：39.92亩。拟收储，未补偿。现为天地人集团用地。

37、位置：职业技术学院南、相阳路西；用途：商业办公及居住用地；面积：39.88亩。拟收储，未补偿。现为安徽曦强乳业集团有限公司用地。

38、位置：盛世商贸城开发公司东、职业技术学院南；用途：居住用地；面积：22.76亩。拟收储，未补偿。现为安徽曦强乳业集团有限公司用地。

39、位置：南黎路北、翠峰路东；用途：居住用地；面积：32亩。拟收储，未补偿。现为金方公司用地。

40、位置：南黎路北、翠峰路东；用途：居住用地；面积：18.64亩。拟收储，未补偿。现为盛世商贸城用地。

41、位置：濉溪路西；用途：居住用地；面积：69.76亩。拟收储，未补偿。现为安徽淮北天宏集团实业有限公司用地。

42、园区已报批的存量工业建设用地6289.16亩：龙湖工业园项目区4126.26亩，滂汪工业园项目区470亩，凤凰山工业园项目区1102.9亩，烈山工业园项目区590亩。

（三）预收储土地

43、列入08年度报国务院审批收储土地2859.67亩：相山区6宗，1457.55亩；杜集区6宗，800.12亩；烈山区6宗,602亩。

44、预收储土地3宗，面积366.72亩

（1）位置：市妇幼保健院南、长山路东；用途：医疗卫生用地；面积：39.23亩。

（2）位置：矿业集团总仓库南、南湖路两侧；用途：居住用地；面积：90.19亩。

（3）位置：南黎路北、南湖路东；用途：居住用地；面积：237.3亩。

45、城市规划区范围内符合规划需改造存量建设用地、改变规划用途为经营性用地的土地。

46、城市规划区范围内的农用地转用报批土地。

47、土地使用权转让中低于市场价交易土地。

48、依法应无偿收回的闲置土地。

49、市政府交办其他符合储备条件的土地。

三、土地供应计划

（一）第一季度土地供应,面积939.18亩，其中经营性用地139.18亩：

1、位置：南湖路西、朝阳医院南；用途：商业与居住用地；面积65.52亩。

2、位置：古城路南、安康路西；用途：商业用地；面积：2.61亩。

3、位置：海宫路南、金星巷东；用途：居住用地；面积：23.05亩。

4、位置：相山南路东侧、加油站北侧；用途：商业用地；面积：48亩。

5、园区工业用地800亩。

（二）第二季度土地供应，面积1377.56亩，其中经营性用地377.56亩：

1、位置：相阳路东、董庄路南；用途：商业、居住用地；面积：59.63亩。

2、位置：人民路南、翠峰路西；用途：居住用地；面积：39.58亩。

3、位置：相山南路西、南黎路南；用途：商业用地；面积：35.82亩。

4、位置：高岳路西、学院路北；用途：居住用地；面积：39.92亩。

5、位置：南湖路东、前任庄南；用途：居住用地；面积：193.74亩。

6、位置：淮海路北、孟山路西；用途：商业、居住用地；面积：8.87亩。

7、园区工业用地1000亩。

（三）第三季度土地供应，面积1685.49亩，其中经营性用地485.49亩：

1、位置：长山路西、南黎路北；用途：商业、居住用地；面积：164.72亩。

2、位置：职业技术学院南、相阳路西；用途：商业办公及居住用地；面积：116.34亩。

3、位置：杜集区石台镇；用途：商业、居住用地；面积：115.93亩。

4、位置：濉溪路西；用途：居住用地；面积：69.76亩。

5、位置：东风雪铁龙公司东、寇湾社区空地南；用途：商业用地；面积：18.74亩。

6、园区工业用地1200亩。

（四）第四季度土地供应，面积2051.18亩，其中经营性用地551.18亩：

1、位置：张寨路东、南黎路北；用途：居住用地；面积：267.15亩。

2、位置：孟山路东、惠黎路北、夜市路南；用途：商业用地；面积：24.35亩。

3、位置：人民路北、西山路东侧；用途：居住用地；面积：120亩。

规划土地用途范文篇4

本文通过介绍美国（MAI）估价体系在最高最佳使用分析及三种主要估价方法（市场比较法、收益法和成本法）等方面的操作办法，结合案例分析，试图比较中美两国估价体系和方法的不同之处，希望能给读者带来一些启示。

关键词：最高最佳使用；假设空地；价外支付：“大尾款”；功能减值；外部减值

1.最高最佳使用分析的定义

最高最佳使用分析是要寻找到一种最合理、最可能的用途，并使得标的物业价值达到最大。物业是否达到最高最佳使用应从以下四个角度去衡量：

技术上可能（PhysicallyPossible）；

法律上允许（LegallyPermissible）；

经济上可行（EconomicFeasibility）；

最大产出性（MaximallyProductive）

“技术上可能”，主要分析土地上可以建造怎样的建筑物，以及在已有建筑物的情况下，在技术上是否可能对现有建筑物用途进行改建。这部分包括分析物业建筑物、地块、位置、建造规范的限制、通达性可及性等方面。

“法律上允许”，主要分析在法律层面上，任何法律法规以及城市规划对物业的土地用途或建筑物用途的特别限制，分析这些限制对物业的影响究竟是正面的还是负面的，分析将来是否有可能取消或更改这些限制，以及分析这些可能的调整是否会对物业价值有所影响。

“经济上可行”，主要分析物业在财务上是否可行，测算物业是空地或假设为空地时，土地回报减去费用的值是否为正；如果土地上有建筑物，在考虑了各种费用和风险的情况下，物业的净现值是否为正。另外，在物业用途转变、翻新、改造（Conversion，Renovation，Alternation，简称CRA）的情况下，这些CRA是否可行。只有当进行CRA后物业的价值减去CRA的成本费用超过物业现状价值时，进行CRA才在经济上可行。

在美国的估计体系中，比较强调最高最佳使用时点的问题，即，某种用途在现在时点上是经济上不可行的，但通过对未来市场发展和供求变化的预测，该种用途可能在未来某个时点上可行。例如，一块待开发的空地由于位置比较偏远，现在如果开发成住宅的话并不可行，然而通过分析市场以及推测未来的趋势，可以得知由于相邻城镇发展迅速，该地区将在未来3年内成为新兴住宅区，到那时如果开发成住宅在经济上会变得可行，且收益丰厚。那么，该物业的最高最佳用途为保留空地状态，待三年后开发成住宅。当然，在预测市场时必须考虑风险，否则会影响对未来市场的判断，在分析经济可行性，选取收益率时也应该充分考虑风险因素。另外，这在很大程度上受到两国体制以及市场情况的差异的影响，最高最佳使用时点的问题在两国的应用完全不同，这些差异将在后面章节介绍。

“最大产出性”，这方面评判的目的是为了发掘物业本身的潜能，要求判断物业在满足以上三点的同时，在何种状态下，其价值能够达到最大。对于空地和假设空地的情况而言，需要考虑最大利用开发密度、开发最合适的产品等方面的要求；对于已开发的物业，应判定其现时情况与在假设空地时确定的最理想的情况是否匹配。如不匹配，应在继续开发、翻修、转换用途以及拆除重建等多重操作渠道种进行论证和选择。

2.两国最高最佳使用分析的区别原因

美国房地产估价中的最高最佳分析是与其市场基础扎实的特点相适应的，美国的房地产市场比较成熟，各种房地产交易频繁、交易量大，参与者众多，而且房地产各项不同权利都可以成为转让交易的内容，比如抵押贷款中的抵押权可以转让（贷款人可以将还款人的分期付款权益转让给第三方，这也是住房贷款证券化的基础）房地产作为一种商品或投资的渠道，其任何可能创造价值的环节都可能被发掘出来，并被实现。这也就是最高最佳使用的意义所在。

相比之下，国内与美国在此项分析的实际内涵上有很大不同，其主要原因有：

1）土地制度不同：

在国内，由于土地所有者是国家，所有房地产的土地都是以划拨、出让或转让其使用权（即长期租赁）方式被使用。这样一来，相比美国的土地制度，中国的土地使用更会受到出让合同中出让条件的限制。由于国家所有，因此对土地的各种使用必然需要得到所有人的同意，土地建设开发时是如此，在开发建成房地产后的使用也是如此。

在中国如果房地产要改变用途，在规划许可的情况下，还会涉及政府的土地管理部门对出让金的征收。土地出让金有关政策的规定在增加土地用途变更程序的复杂性之外，还会带来业主成本的增加。而且由于土地出让政策比较有地域性的特点，操作的口径不够清晰，标准不够透明，使得这部分成本的预测存在不确定性，使变更土地用途工作增加风险。

在美国土地私有制度下，土地仅受到规划的限制，相对而言，土地用途的变更就简单明晰，最高最佳使用分析的意义就比较重要。而在国内此项工作既困难、所涉及增加成本的测算又不确定，因此相对缺少实际意义。

2）土地规划水平不同

中国的土地规划水平较低，比较粗放，缺少完整的、针对性的规划设定。由于对土地利用的详细规划设定得不够细致，而且一旦设定后往往更新的周期又比较长。这样一来，政府规划部门对土地的使用规定就比较严格，不会轻易改变土地用途，不会轻易调整规划。而一旦需要调整，所涉及的程序和审批又特别复杂、困难，使得有改建、改造（改变土地用途）需求的业主也很难得到规划的批准。

3）房地产市场基础不同

我国只有土地的一级市场，二级市场尚未形成。在中国房地产转让时受到的限制远远超过美国，比如，划拨土地上的房地产转让先需要经过土地出让程序，纯土地也还不能直接转让，一般只能以在建工程的形式（在满足已投资25％的条件下）转让，而且转让对象也有限制（只能是相应的房地产开发商）因此在中国首先不存在纯粹的土地交易市场，其次在建工程的交易受到一定限制，再次作为完整的房地产，在转让中不同类型房地产的转让对象也有限制，比如，工业房地产的受让人只能是企业，私人不能受让。

因此，不同类型房地产市场有各自不同参与者，使得市场的参与程度相对较低。不象美国的房地产市场，投资者能自由参与到各种类型房地产市场中，形成成熟、广泛的市场基础。这样也使得房地产市场中对土地资源的利用得到充分竞争，达到最高最佳。而国内房地产市场还不够发达，基本上土地市场还属于垄断市场，竞争不够充分，对土地资源的利用效率还比较低下，所谓“最高最佳使用”的需求也还不明显。

3.最高最佳用途的分析

美国估价体系在进行最高最佳用途分析时，需要判断土地在假设空地的情况下，何种用途是其最高最佳用途，以及地上建筑物是否需要改造、翻修或改变用途来达到其最高最佳用途。

空地

在土地为空地时，需要分析市场上的供求情况，判断怎样利用该空地能使其价值最大。

假设空地

何谓假设空地？当土地上已经建有建筑物，但是我们估价前提是假设建筑物需被拆除，称为假设空地。此时土地的价值是来自于对其价值最有利的用途，而不一定是其现时用途。所以，假设空地时的最高最佳使用分析需要解决的问题是，如果假设土地是空地，它将被用做何种用途，以及土地上的建筑物应在何时被开发、开发成何种用途的物业能使它现在的价值最大。

如果地上有需被拆除建筑物，并且其土地作为空地时的价值减去拆除成本大于原房地产整体价值的时候，可以将物业假设为空地，消除拆除建筑物对整体价值的影响，以及判断并消除是否存在外部减值（ExternalObsolescence，在中国的估价教材中称为外部折旧，但它在本质上不是一种折旧，而是由于物业与外部环境、使用功能上不匹配而造成的物业价值的折损。关于这方面的内容，将在成本法一章中讨论），并判断在特定用途下土地价值达到最大。

地上已有建筑物

如果地上的建筑物不会使整体物业遭受价值损失时，即整体物业的价值大于或等于假设空地时的价值减去拆除成本，最高最佳使用的分析就将研究的问题转化为，为了达到最高最佳用途，是否需要对物业进行翻新、转换用途或改造。这时，衡量的标准是物业未来的经济效益，以及物业对未来的使用者提供经济利益的能力。判定物业经济效益，具体的讲，就是指未来租金和占有率水平达到稳定时，建筑物对整个物业价值提升的程度；对物业翻新、转换用途、改造甚至是拆除的可行性以及具体应在何时进行这些措施。

另外，在某些情况下，可以不需要对物业进行翻修或改变用途就能使它达到最高最佳使用。比如说，扩大或限制物业的功能来达到产出最大，或者是重新定位产品，把它定位到不同的细分市场或消费群体上去。

例如，在一个低于最高可用容积率并且有剩余土地尚未开发的住宅项目中，继续开发住宅，充分利用未用足的容积率，可以提升物业整体价值；把原先全天营业的餐厅，改为只在晚上高峰时段开业也可以提高其价值等。

在地上已有建筑物的前提下，物业的最高最佳用途通常可以分为以下四个类别：1）现状；2）改建建筑物：包括维修维护、翻新以及转换用途（必须在经济上可行）；3）拆除建筑物（当土地价值减去拆除成本大于现状价值，或大于改建后价值减去改建成本时，拆除建筑物在经济上可行）4）临时用途：指物业现在的用途虽然与规划用途不符合，但是如果拆除并重建成规划用途或者改建成规划用途的话，其建成的规划用途的价值减去拆除并重建的成本或者改建成本小于其现状价值，这时保持现状用途成为物业的最高最价用途。但是由于现状用途与规划用途不符，这种用途又被称为临时用途。

将要开发的物业

评估一个将要开发的物业在某种用途下的价值，要了解市场上最需要哪种产品，所以需要对市场供求情况进行深入的分析。

本质上来讲，分析将要开发物业的最高最佳用途与分析地上已有建筑物建筑物业的最高最佳用途很相似。因为，该物业规划将要开发的用途不一定是其最高最佳的用途，由此引起的外部减值就会降低物业的价值。

4.房地产市场与最高最佳使用分析的关系

从以上的介绍中，我们可以发现，最高最佳用途的分析必须紧密地和市场联系在一起，因为最高最佳使用分析是要解决如何为标的物业寻找最高最佳用途的问题，房地产市场分析需要考虑的问题包括标的物市场供求情况、竞争情况、潜在消费者和终端使用者情况及未来市场发展趋势等。所以，对于房地产市场的分析、判断以及预测应是融入在最高最佳使用分析的过程中的。房地产分析应从宏观和微观两方面入手来分析市场的供求关系。

宏观分析应从市场总体的角度出发，通过分析人口、收入、就业等方面的信息，来显示市场占有和吸收的情况。

微观分析研究标的物业或竞争性物业在市场上的消化情况，从而研究该细分市场中的供求关系，以及市场消化情况。

它们之间相互联系的桥梁是最高最佳使用的四个评判条件，即技术上可能、法律上允许、经济上可行和最大产出性。

5.最高最佳使用分析与传统估价方法间的联系

除了我们所提到的，最高最佳使用分析应作为传统估价方法的基础和前提，最高最佳使用分析还应该应用到传统估价方法测算具体价值中去。比如说：

在市场比较法中，可比案例土地在假设空地情况下的最高最佳用途和已开发建筑物的最高最佳用途，应分别与评估对象的最高最佳用途一致。

在成本法中，土地的可比案例必须与评估对象在假设空地的情况下的最高最佳用途一致。

6.最高最佳使用分析举例

在某商业繁华地区现有一幢10年前建造的住宅物业（建筑面积1000平方米，占地面积1000平方米）计划进行重新改造。目前在市场上，该地段同类型的新住宅单价是10000元平方米，该地段新增商业物业的单价是30000元平方米。该建筑物翻新成住宅的成本为500万元，若重建成商业用房的话，需要拆除成本200万元和重建成本1800万元，若翻新改建成商业物业需要1000万元，翻新后可实现的售价为22000元平方米。与此同时，相同用途、相同容积率的空地在市场上的售价为3000元平方米。问，怎样才能使该建筑达到最高最佳用途？

若作为空地出售，可实现的价值是售价减拆除成本：

1000平方米×3000元平方米－200万元＝100万元；

若继续用作住宅用途，但需要进行翻新时，可实现的价值是售价减翻新成本：

10000元平方米×1000平方米－500万元＝500万元

若改变其用途成商业，并重新改建现有建筑物时，可实现价值是售价减改建成本：

22000元平方米×1000平方米－1000万元＝1200万元

若拆除现有建筑，重新开发成商业物业时，可实现价值是售价减拆除、重新开发成本：

30000元平方米×1000平方米－200万元－1800万元＝1000万元

所以该物业的最高最佳用途为改变其现状住宅用途，改建成商业用途，并加以翻修。

虽然这只是一个简单的例子，我们发现，最高最佳使用分析的本质是比较容易理解的，但是该例子所省略了的市场宏观和微观分析，正是最高最佳使用分析的基础内容。

7.差异与启示

在介绍了美国估价体系中最高最佳使用分析的一些内容后，回顾美国估价体系中最高最佳使用分析在实务中的应用，我们归纳了几点差异之处：

两国体制的差异造成了最高最佳使用分析应用的不同：由于美国土地实行私有化，并且土地交易发生得相当频繁。在这种完全竞争市场里，每个投资者都希望自己的投资能够得到最大的收益，所以对于他们投资的产品来说，如何最大化地挖掘物业的潜在价值就成为了投资者最迫切的要求。

在国内，由于土地制度在根本上与美国不同，土地受到了全方位的限制。对于最高最佳使用分析来说，待开发的物业又必须受到规划限制条件的控制，受到法律法规的约束，这无疑缩小了最高最佳使用分析的施展舞台。在国内，最高最佳使用分析在房地产投资咨询领域更能发挥其作用，比如说，开发商在获得土地后，可以在满足所有限制条件的情况下，选择开发的产品种类、开发的规模，来满足价值最大的要求。

对于市场微观的分析重视程度不同：在美国的估价体系中，最高最佳使用分析必须是基于市场，来源于市场的，这一点应该得到我们的重视。

我们在估价过程中，的确有部分内容是阐述宏观市场走向的，但是到了微观层面，市场分析就显得比较单薄。在美国体系中，对于市场的分析不仅通过市场分析从宏观角度看市场，更通过可销售性分析从微观角度出发，比如需求分析中的人口分析方面来说，一些美国的估价人员从一个社区的用水量来推算这个社区的人口。虽然说这样的方法由于数据来源的问题，在中国并不可行，但是我们完全可以从适合我国国情的方面入手研究人口数量和人口变化，比如说，我们可以利用我国户籍制的特点，通过社区的居委会来了解当地社区的人口及其变化情况等。

再比如，就收益率的选取来说，我们采用的是安全利率加风险调整值的理论做法，其中风险调整值部分一般都是凭借估价师的感觉和积累取值的，该部分的取值是否能够反应市场情况还有待商榷。而美国估价体系中，对于收益率的选取是从市场中提取的，通过比较相同地区相同物业的收益率，来确定估价对象的收益率。相比之下，他们的做法显得更为客观。

我们也许会说，我国估价业务量巨大，任务紧急，无法对市场做如此深入的分析。但是如果我们把眼光放长远一些，我们应该能意识到自身与国际水平的差距。那么我们就应该抽出时间，调动一些资源，静下心来考虑一下如何提高自己的竞争力，因为我们不仅仅要在中国当地市场里生存，且已经暴露在全球化竞争的环境里。

通过以上分析对比带给我们的启示，我们可以先从以下几方面入手，思考我们能够改进的地方。

重视市场分析的重要性，建立相关数据库：市场分析是我们估价行业的立足之本，我们必须总结出一套适合我们国情的市场分析手段。并且，我们建议进行市场分析的积累，建立市场信息数据库并及时更新，这不仅可以为我们把握市场发展打下扎实的基础，也可以为紧急情况下的数据调用做好二手准备。

完善理论研究：就拿本文中谈到的最高最佳使用分析来说，我们应该深入地、全面地研究学习国外理论以及体系，从中找出值得学习的地方，并提高我们的不足之处，提升我们的理论水平。当然，这种研究不仅仅局限于最高最佳使用分析，所谓“师夷之长技”大概就是这个意思。另外，我们建议能将研究成果融入到估价教材当中，从教育培训入手，提高我们估价人员的理论水平和实际应用水平。

8.小结

最高最佳使用分析的根据源于市场，用来反映市场真实情况，并且作为任何估价方法的前提和基础。美国估价体系将最高最佳使用分析放在了一个很重要的位置上，其对最高最佳使用分析进行了全面、详细的介绍。

规划土地用途范文篇5

为进一步加强土地市场建设，强化国有土地的用途管制，规范用地行为，合理优化配置土地资源，有效解决我市集镇及中心城区部分用地单位因企业改制安置职工、企业转型、城市规划调整、退城进园等原因申请改变现使用土地用途特别是将工业用途变更为商业、商品房开发等经营性用地的报批管理问题，确保政府土地收益不流失，根据上级有关精神，经2009年第三次政府常务会议同意，提出如下意见：

一、严格计划管理，控制供应总量

用地单位或个人需要改变现有土地用途，须向国土资源管理部门（以下简称“国土部门”）提出申请，并由国土部门在符合土地利用总体规划、城市总体规划的前提下，草拟土地供应计划，报市政府审批后执行。

二、严格收购储备，规范土地市场

（一）本着应收尽收的原则，土地储备中心负责城区需要改变用途的土地收购工作。对土地储备中心认定不宜收购的土地，可由原土地使用者直接委托土地交易中心公开交易。

（二）收购方案报批。收购方将原土地使用者的收购申请、收购方拟定的收购协议、可行性分析报告等相关资料上报国土部门，由国土部门签署初审意见，报分管市领导审批后予以实施。

（三）补偿标准的确定。土地补偿标准由有评估资质的土地评估机构按照收购时土地使用性质和批准的原土地用途进行评估确定（特殊情况双方协商），房屋补偿按房屋性质由有评估资质的房屋评估机构按市场价评估确定。

三、严格交易程序，规范交易行为

（一）处置方式

根据国土资源部39号令和《物权法》及相关法律的规定，划拨土地使用权改变用途、出让土地使用权改变用途及供应工业和经营性用地必须采取招标拍卖挂牌的方式公开出让。

（二）前置条件

1、产权清晰。尤其要查明改变土地用途地块的土地使用权、房屋所有权是否存在抵押或查封的情况，已抵押或查封的必须要解除抵押或查封，才能改变土地用途，有纠纷的不能改变用途。

2、清场拆迁。涉及拆迁和搬迁的，必须要有原单位对拆迁和搬迁的意见，对职工的安置要符合有关法律规定，不能引发群体性上访事件的发生。

3、规划许可。需要改变现有土地用途的必须由规划部门同意，并出具改变用途后土地的《规划设计条件》。

（三）处置程序

1、原土地使用单位向国土部门提出改变土地用途的申请。国土部门依据年度供应计划审查后，报市政府审批。

2、部门配合。各有关部门要根据各自职责，做好国有资产处置、房产评估、土地评估、出让金结算等工作。涉及到国有资产处置或变性的，要有国资部门的批复；土地上有房产的，要有房产评估报告，进行清产核资；国土部门要进行现场勘测、评估，确定土地资产量；财政部门负责做好土地出让金征收结算工作。

3、原土地使用单位提供相关资料，在符合改变土地用途前置条件的情况下进行土地、房产评估，确定补偿标准。

4、原土地使用单位与土地储备中心签订收购协议，不宜收购的与土地交易中心签订《委托处置协议》，同时按程序收回原土地使用者的土地使用权。

5、市国土部门拟定改变用途的出让方案报市政府同意后公开交易。

6、成交后，土地收购方与国土部门签订《国有土地使用权出让合同》，并负责将土地出让总价款全额上缴财政。财政部门直接将收购成本拨付土地储备中心，委托处置的直接拨付原土地使用者，及时结算相关费用。

7、依法登记，颁发土地使用证。

四、严格土地出让收支管理，确保政府收益不流失

（一）政府土地收益是指土地出让总价款减去土地、房屋使用权补偿及前期费用等收购储备成本后的余额。政府土地收益主要用于城市建设、收购储备及企业安置不足的补充等。

（二）确定改变土地用途的政府收益

1、政府土地收益最低标准的确定。改变土地用途的土地收益确定，采用政府最低收益制。原土地使用者的土地使用性质为划拨的，最低收益为改变用途后的土地评估价的50%。

原土地使用者的土地使用性质为出让的，最低收益为改变用途后土地的评估价与改变用途时原用途的土地评估价的差额。

2、超过土地收益最低标准的分配。来源为土地储备中心收购的土地，在扣除各项税费后全部为政府收益；来源为委托处置的土地，在扣除各项税费和留足农业土地开发出让金、国有土地收益基金、廉租住房建设资金后50%返还给原土地使用者，其余为政府收益。

（三）国土部门、财政部门要相互配合，共同做好改变土地用途后土地出让收入的结算工作。

规划土地用途范文篇6

一、严格计划管理，控制供应总量

二、严格收购储备，规范土地市场

三、严格交易程序，规范交易行为

（一）处置方式

（二）前置条件

2、清场拆迁。涉及拆迁和搬迁的，必须要有原单位对拆迁和搬迁的意见，对职工的安置要符合有关法律规定，不能引发群体性上访事件的发生。

3、规划许可。需要改变现有土地用途的必须由规划部门同意，并出具改变用途后土地的《规划设计条件》。

（三）处置程序

1、原土地使用单位向国土部门提出改变土地用途的申请。国土部门依据年度供应计划审查后，报市政府审批。

3、原土地使用单位提供相关资料，在符合改变土地用途前置条件的情况下进行土地、房产评估，确定补偿标准。

4、原土地使用单位与土地储备中心签订收购协议，不宜收购的与土地交易中心签订《委托处置协议》，同时按程序收回原土地使用者的土地使用权。

5、市国土部门拟定改变用途的出让方案报市政府同意后公开交易。

7、依法登记，颁发土地使用证。

四、严格土地出让收支管理，确保政府收益不流失

（二）确定改变土地用途的政府收益

原土地使用者的土地使用性质为出让的，最低收益为改变用途后土地的评估价与改变用途时原用途的土地评估价的差额。

规划土地用途范文篇7

第二条混合用地是指城市规划（国土空间规划）确定的建筑功能使用需求为主体的复合性用地模式，主要包括土地混合利用和建筑复合使用方式，使单一宗地上具有两类或两类以上使用用途。

第三条引导功能用途互利的研发、创意、设计、中试、检验检测、技术推广、科技孵化、数据中心等多种新型产业功能，及配套总部、行政办公、商务、会议会展、居住等相关配套服务用地混合布置、空间共享，支持部分公共服务设施和市政基础设施统筹与整合建设。

第四条混合用地依据城市规划（国土空间规划）进行布局，原则上在新供项目用地中合理安排；属更新改造区域的已出让项目用地，按规划布局可以混合用地的，原则上政府收回后按规划用途重新出让。

第五条混合用地主要用途的建筑面积原则上不低于地上总建筑面积的70%;兼容商业建筑面积不得超过地上总建筑面积的30%，其中零售商业及餐饮原则上不得超过地上总建筑面积的10%，服务型公寓原则上不得超过地上总建筑面积的20%，且不宜采用套型式设计。

第六条产业集聚区的工业、仓储物流用地比例不得低于60%。严控产业集聚区工业用地改变用途,不得以编制产业集聚区各类规划为由减少国土空间总体规划确定的工业用地总量。

第七条混合用地管理应遵循以下原则：

（一）坚持依照规划管理。要严格按国土空间规划统一布局安排管理使用混合用地，避免用地的随意性。要坚决避免借混合用地之名搞开发。

（二）坚持科学规划理念。合理确定混合用地类型及比例。对于有条件进行功能混合的用地，要明确地块主导功能和主导功能建筑规模的最低比例，明确地块内不能兼容的功能。

（三）坚持优先配套服务。结合混合用地的布局，要加强区域基础设施、公共服务、开放空间、停车设施等配套建设。

（四）坚持提升区域品位。强化城市设计引导，提升建筑品质，优化城市风貌，促进资源节约和环境友好。

第八条自然资源部门按照混合用地的类型、比例，加强基础配套、公共服务、开放空间等配套研究。要在国土空间总体规划和控制性详细规划中，明确混合用地布局的重点区域，提出总量控制、功能引导、混合比例要求。要按照混合用地中不同功能用地的布局和建筑规模，定期动态修正控制性详细规划，做到控规编制的合理性、灵活性。要建立与城市混合用地体系相适应的规划编制、管理和实施机制，提出对不同地块中用地性质及建筑功能混合的要求和动态调整方式。

第九条混合用地供地前，自然资源部门要按照控制性详细规划中区域内不同功能用地布局及建设规模要求，明确混合用地中不同功能用地的比例、建设规模等，出具规划设计条件。探索带修建性详细规划方案的土地出让机制。

第十条涉及混合用地出让的，自然资源部门应提前开展规划与建筑设计初步方案预研究，将涉及用地混合、建筑垂直混合的方案作为用地出让附加条件。

第十一条因涉及社会公共利益及特殊功能需求，下列用地不作为混合用地使用：医疗卫生用地、安全设施、加油加气、三类工业、三类仓储、城市道路。

第十二条对于需体现主导功能的混合用地，主导功能建筑的建设规模要在满足国家法律法规、社会服务保障等要求的前提下，对以下类型的用地分类可以实施有条件混合：教育用地、居住、二类仓储、二类工业、供应设施、环境设施、其他公用设施等。

第十三条除上述规定的用地外，其他用地均可以根据国家规范、按照区域建筑规模总量控制原则进行用地及建筑功能的合理混合，如：工业用地与商务用地混合、工业用地与科研用地混合、商业（商务）用地与居住用地混合、科研用地与商务用地混合等。具体可参照《县人民政府办公室关于蒲西产业新城新型产业用地试点的实施意见》（长政办〔2019〕62号）“引导土地用途混合利用”的相关规定执行。

第十四条混合用地供应时，按主导土地用途确定供应方式；因土地用途不同导致最高出让年限不一致的，按最短年限确定整宗地出让年限；出让起始价按混合用地主用途评估价和所兼容用途的比例综合修正后评估确定，出让年限低于法定最高年限的，价格进行年期折算。混合用地登记时，应附注各用途所占的比例或面积。

第十五条混合用地的建设工程设计方案应该严格按照土地出让合同中明确的用途、规模进行设计，方案设计应满足国家、地方有关建筑设计标准和规定，自然资源部门应严格把关。

第十六条加强混合用地的实施和监管工作。项目人必须按照土地出让合同或划拨决定书中约定的用途使用土地，不得擅自改变土地用途，也不得擅自改变混合建筑物性质和用途。自然资源部门应加强执法监察。

规划土地用途范文篇8

一、划拨土地使用权处置方式

依法申请处置划拨土地使用权的，应区别不同情形，分别按保留划拨土地使用权、划拨土地使用权出让、划拨土地使用权租赁、划拨土地使用权抵押等方式进行处置。

（一）保留划拨土地使用权

转让划拨土地使用权，由受让方办理，经市、县（市）人民政府批准，下列情形可以保留划拨土地使用权：

1、划拨土地使用权转让后土地用途符合《划拨用地目录》的；

2、不改变土地用途，未翻改扩建的产权合法的房改房、经济适用房、拆迁安置房、居民私有住房及其他住房依法转让的。

（二）划拨土地使用权办理出让

土地使用者提出申请，经市、县（市）人民政府批准，下列划拨土地使用权可以办理出让手续：

1、申请用途与原批准用途一致且符合城市规划的；

2、因单体建筑物局部使用功能发生变化，导致部分土地用途发生改变后，改变用途部分按实际用途提出申请且符合城市规划的；

3、整宗地申请用途虽与原批准用途不一致，但申请用途为非商业经营性用地且符合城市规划的。

（三）划拨土地使用权办理租赁

划拨土地使用权符合办理出让条件的，除住宅用地外，均可办理租赁，但申请用途不符合城市规划的只能办理短期租赁，且应服从实施城市规划建设需要。

（四）划拨土地使用权办理抵押

依法取得的房屋所有权连同划拨土地使用权，可以设定抵押权。

依法办理划拨土地使用权抵押登记的，债务人到期不履行债务时，抵押权人有权依法以抵押的房地产拍卖,从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的价款后,抵押权人可优先受偿。

（五）有下列情形之一的，原划拨土地使用权人的处置申请不予批准：

1、正在改造或已经列入城市改造范围内的；

2、列入退城进园（区）企业的工业用地；

3、列入政府收购储备范围的土地；

4、非住宅用地改变为住宅用地的；

5、按照商业经营性用途申请对原使用现状进行翻改扩建的；

6、市、县（市）人民政府规定的其他情形。

（六）涉案划拨土地使用权的处置办法由市国土资源局商市中级人民法院另行制定。

二、划拨土地使用权处置程序

（一）原划拨土地使用权办理有偿使用程序

1、由原划拨土地权利人持下列材料向市、县（市）国土资源管理部门提出申请：

（1）申请书；

（2）《国有土地使用证》；

（3）地上建筑物、构筑物及其他附着物的产权证明；

（4）原划拨土地使用权人有效身份证明；

（5）共有房地产，应提供共有人书面同意的意见；

（6）改变用途的，应提供规划部门同意改变用途的书面意见；

（7）法律、法规规定其他应提交的相关材料。

2、市、县（市）国土资源管理部门对申请人提交的申请资料进行审查，决定是否受理申请。

3、市、县（市）国土资源管理部门受理申请后，征询市、县（市）规划部门意见。

4、土地勘测、评估和确定地价（租金）。

5、市、县（市）国土资源管理部门编制处置方案并报市、县（市）人民政府批准。

6、申请人与市、县（市）国土资源管理部门签订土地有偿使用合同，并按规定缴纳税费。

7、申请人依法办理土地变更登记。

（二）划拨土地使用权转让办理程序

1、由原划拨土地使用权人持下列有关资料，向市、县（市）国土资源管理部门提出划拨土地使用权转让申请：

（1）申请书；

（2）《国有土地使用证》；

（3）地上建筑物、构筑物及其他附着物的产权证明；

（4）原土地使用权人有效身份证明；

（5）共有房地产，应提供共有人书面同意的意见；

（6）改变用途的，应提供规划部门同意改变用途的书面意见；

（7）法律、法规规定其他应提交的相关材料。

2、市、县（市）国土资源管理部门对申请人提交的申请资料进行审查，决定是否受理申请。

3、市、县（市）国土资源管理部门受理申请后，征询市、县（市）规划部门意见，在土地勘测、地价评估基础上，将处置方案及确定的土地收益标准报经市、县（市）人民政府审批。其中产权合法的房改房、经济适用房、拆迁安置房、居民私有住房及其他住房依法转让，申请人申请保留划拨土地性质的，由市、县（市）国土资源管理部门负责审批。

4、经批准准予转让的，市、县（市）国土资源管理部门应向申请人发出《划拨土地使用权准予转让通知书》，由原划拨土地使用权人按规定办理土地交易手续，确定受让人。

5、经批准原划拨土地使用权应当有偿使用的，由受让人持申请、转让合同、原《国有土地使用证》、《划拨土地使用权准予转让通知书》、转让方和受让方的身份证明材料等，向市、县（市）国土资源管理部门申请办理有偿使用手续，签订土地有偿使用合同，按批准的出让金（租金）标准缴纳出让金（租金）。

经批准转让后可以保留划拨土地性质的，由受让人持申请、转让合同、原《国有土地使用证》、《房屋所有权证》（应注明土地取得方式）、《划拨土地使用权准予转让通知书》、转让方和受让方的身份证明材料等，向市、县（市）国土资源管理部门申请办理保留划拨土地使用权手续。

6、受让人依法办理土地登记手续。

（三）划拨土地使用权抵押办理程序

1、以划拨土地使用权为标的物设定抵押，由划拨土地使用权人持下列材料，向市、县（市）国土资源管理部门申请办理划拨土地使用权抵押审批：

（1）土地登记申请书（由抵押双方共同填写）；

（2）土地使用权抵押合同；

（3）《国有土地使用证》；

（4）地上建筑物、构筑物及其他附着物的产权证明；

（5）抵押双方有效身份证明；

（6）共有房地产，应提供共有人书面同意的意见；

（7）有效《土地估价报告》；

（8）抵押双方确认的土地勘测抵押范围图；

（9）法律、法规规定其他应提交的相关材料。

2、市、县（市）国土资源管理部门对申请人提交的申请资料进行审查，决定是否受理申请并审批。

3、经批准准予抵押的，办理土地抵押登记。

（四）划拨土地使用权抵押权实现办理程序

依法办理了划拨土地抵押登记，债务人不履行债务时，抵押权人与抵押人协商一致的，可按照下列程序依法对被抵押的划拨土地使用权进行处置：

1、抵押人持下列资料向市、县（市）国土资源管理部门提出批准转让划拨土地使用权的申请：

（1）申请书；

（2）《土地他项权利证书》、《房屋他项权利证书》；

（3）房地产抵押合同；

（4）抵押权人与抵押人共同同意的处置意见；

（5）抵押权人、抵押人的有效身份证明；

（6）法律、法规规定其他应提交的相关材料。

2、市、县（市）国土资源管理部门对申请人提交的申请资料进行审查，决定是否受理申请。

3、市、县（市）国土资源管理部门受理申请后，应当将决定受理处置情况书面告知抵押权人，征询市、县（市）规划部门意见，在地价评估基础上，提出处置方案报市、县（市）人民政府审批。

4、经批准准予转让的，市、县（市）国土资源管理部门应向抵押权人及抵押人发出《划拨土地使用权准予转让通知书》。

5、原划拨土地使用权被依法处分后，处分所得价款在按规定缴纳土地收益，受让人持申请、成交证明书、转让合同、原《国有土地使用证》、《划拨土地使用权准予转让通知书》、土地收益缴纳证明、转让方和受让方的身份证明材料等，与市、县（市）国土资源管理部门签订《国有土地使用权出让合同》。

6、受让人依法办理土地登记手续。

抵押权人与抵押人不能协商一致的，抵押权人有权申请人民法院处分，具体程序按市中级人民法院与市国土资源局商定的办法执行。

三、土地收益缴纳标准及收购补偿标准

（一）经依法批准保留划拨土地使用权性质的，暂不缴纳土地收益。

（二）不改变用途申请有偿使用的，经依法批准，办理协议出让（租赁）手续，住宅用地暂按土地市场价格的40%缴纳土地出让金，其他用途暂按现土地市场价格的50%缴纳土地出让金（租金）。

（三）经依法批准可以改变土地用途的，按新用途现土地市场价格的70%补缴土地出让金（租金）。

规划土地用途范文篇9

【关键词】土地利用规划集体建设用地流转行政法控制民法控制宏观调控法

一、集体建设用地使用权流转规划实施面临的现实冲击联合国粮农组织《土地利用规划指南》指出：“土地利用规划是指对自然、社会和经济因素的系统评价，以此帮助用地者选择提高其生产力、可持续利用和满足社会需要的最佳途径。”①土地利用规划法律制度是调整规划关系主体在利用规划决策、实施中发生的权利义务关系的行为规范，其目的是协调各种利益冲突，通过对土地的合理利用来实现土地资源配置的公共利益目标。因此，遵循土地利用规划是集体建设用地使用权流转的基础。2（104年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第l0条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法转移。”2006年国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》规定，农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。据官方网站公布的统计数据，在2000年至2009年间，全国共有16个省、市的地方政府制定了集体建设用地流转的暂行（试行）办法。②这些地方立法无一例外地将规划置于原则地位；在具体规则上还详细规定了土地利用规划对集体建设用地使用权流转的控制制度覆盖集体建设用地使用权流转的一级市场和二级市场；在规划的控制结构上，包括流转行为的事前控制与事后控制，出让合同的民法控制与行政审批的行政法控制等。

令人遗憾的是，现实中集体建设用地使用权流转市场的无序与地方规章中严密的规划法律控制规则形成了反差。规划失序、用途管制失灵、违反规划的流转行为已成为冲击集体建设用地市场的一股暗流，来势汹汹，并由此引起了国家土地资源行政主管机关的关注。2005年，国土资源部专门发出《关于坚决制止“以租”违法违规用地行为的紧急通知》，指示各开展集体建设用地流转的地区，必须严格实行规划的控制。集体建设用地使用权流转中违反规划行为的表现主要有：（1）未经批准随意占用耕地，将耕地出让、出租用于非农建设，非法批准建设用地等问题已有蔓延上升之势。根据历年国土资源部卫星照片检查的数据估算，每年新增建设用地95％以上属于集体农用地。华北某市到2006年年底，由村组织自行“审批”的用地达5万多宗、480多平方公里，分别占全市乡村企事业用地宗数的77％和面积的67％，③其严重程度可见一斑。“在深圳的保安、龙岗两区，村民自行进行了‘城市化’，几乎所有的农地都被用于工商业开发，农民的收益已经不再来源于土地收益，几乎全部依靠厂房和土地的租金收入。龙岗、保安两地总计300多公顷的农地被用于工商业开发。”④（2）擅自变更土地用途。有些土地利用人利用农村临时用地的名义改变农地用途，将农用地作为建设用地出让、开发。比如，在集体建设用地上从事商品房开发，形成了大量的小产权房。此外，由于发展地方经济、招商引资的需要以及收取相关费用的利益驱动，许多地方政府对土地用途变更的审批流于形式，从而规避了规划的控制。

二、行政法调控与民法调控规划的局限性：集体建设用地规划控制失灵的制度成因在各地集体建设用地流转的规章中，规划实施的法律控制方式集中为行政法控制与民法控制两个方面，并且以行政法控制为主。但是，法律规范调节主体行为的有效性的标准是，法律配置的行为规范必须与行为属性相适应，以达到制度与行为的激励相容。从集体建设用地规划的实施效果反思两种规划的控制模式，发现立法者对规划制度的法律属性定位含混，其选择的规划控制制度与土地利用行为发生了偏离，导致法律规范不能有效地促进土地利用行为主体规划的实施。

（一）行政法控制的掣肘在集体建设用地流转中，土地利用规划的行政许可和用途变更的行政审批是规划控制的主导模式。

在集体建设用地使用权流转的一级市场，地方规章都采用了较多的行政法调整手段，赋予规划机关和土地行政主管机关规戈U的审批权，即发放土地利用的许可、审批土地用途变更事项，借以实现规划机关与相对人在规划关系中的权利义务。前述16个地区的规章样本中，在事前规划控制中，规划作为出让审批条件的有7个地区，占样本规章比例的49％；⑤在事后规划控制中，由于《立法法》对于行政处罚的法律保留原则的限制，16个地区的规章中均准用了（4-地管理法》关于违法转让土地行为的行政处罚责任形式。例如，《湖北省农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》第25条规定，对于违反土地利用总体规划、城市规划、村镇规划，擅自将集体农用地改变为建设用地流转的，依照国家法律法规规定处理。《土地管理法》涉及的违反土地利用规划与用途管制酌法律责任包括土地利用人的行政违法责任和行政机关的责任。其中第76条规定，未经批准，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。对于非法用地的单位和责任人，给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任；第78条规定，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，其批准文件无效，非法批准使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，非法批准使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占地论处。

在集体建设用地使用权流转的二级市场，一些地方规章对建设用地使用权流转中土地用途的变更采用行政审批加合同变更模式。二级市场的规划控制不同于一级市场的规划控制在于，前者是对于违反规划出让集体土地使用权的限制，后者是对符合规划的土地使用权出让时，由于土地使用权受让人在履行出让合同过程中（包括利用土地、再次流转土地使用权时）擅自变更规划所引发的限制。在16个地区的分析样本中，有11个地区采用了行政审批加合同变更的控制模式，是分析样本的主流。按照这种模式，土地用途变更时，由规划行政主管机关或者土地行政主管部门先行审批，是土地权利人变更出让合同约定的土地用途的前提条件。⑥《土地管理法》第8l条规定，擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得并处以罚款。该条规定成为多个地区规章中对流转合同土地用途变更的基本规则；至于变更合同的同时，由土地所有权人、土地行政主管部门收取增值的土地收益和补交的土地使用权出让金，则是变更后的土地利用经济对价问题。

选择集体建设用地规划的行政法控制，体现了立法者对土地利用规划性质的误读。在规划的属性判断上，存在着行政规划的观点。该种观点认为，凡规划均属于行政规划的范畴。有的学者根据规划的事项，将行政规划划分为经济规划、产业规划、土地规划、资源保护规划等，⑦土地利用的规划关系是规划行政机关与相对人之间的行政法律关系。例如，以城市规划法为例，有学者认为，城市规划管理是行政管理的领域之一，城市规划法在性质上属于部门行政法，⑧是指调整城市规划管理活动的法律规范总称，其内容包括行使城市规划权的组织、城市规划管理活动、城市规划管理的程序、对规划管理行为的监督和救济。即规划编制、实施中行政机关与特定相对人之间的行政法律关系。

土地利用规划是国家公权力对个体土地利用行为的干预，因此需要赋予和保障规划主体的法定职权，这使得规范规划主体权力的运行与外在的权力控制等法律规则体现为公法的表象。

从近代社会开始，各国对土地利用规划关系相继建立了一套行之有效的行政管理体制，土地规划的行政法以单行法的形式相继出台，并取得了良好的管理绩效。但进入现代社会，由于土地关系经济与社会地位的提升和行政法理念的变化，人们发现将土地利用的规划关系等局限于行政法域，用行政法调整方式解决国家对土地资源的宏观调控问题面临着严重的障碍。

首先是价值功能上的障碍。土地利用规划所调整的法律关系在地位和价值属性上早已超越了规划行为的行政职权行使本身，它涉及的社会整体利益使之早已超出了传统行政法的被动控权功能，而被赋予了积极的整体协调社会资源和公共利益保障的制度目标。在行政规划法律制度中，规划管理机关在规划管理活动中代表着国家利益，以国家利益为本位进行行政管理是实现国家利益的最强有力手段，国家本位是以国家利益为主导的行政法的本位思想。⑨而土地利用规划调整的是土地资源与各类经济资源的社会整体利益关系，在通过规划决策的资源再分配中，国家利益与社会利益之间有时重叠，有时又存在着较大的差异。现代法治理念认为，社会利益优先于国家利益，规划行政法的价值定位无法与土地利用规划的社会整体利益相自洽。

其次是制度功能上的障碍。行政法采取单一行政命令为主的行政手段，而在市场经济条件下，土地规划关系的主体是市场环境下的经济人，他们以利益最大化为行为宗旨，追寻市场信号，其行为方式需要以一定的利益激励机制加以促导，才能保证将规划要求的土地利用方式内化为主体的自觉行动。这就需要充分发挥经济杠杆的调节作用，引导土地权利人的行为，实现公权力的间接干预。因而行政法所确定的直接干预土地利用关系的行政权在对非经济性、非市场化的土地利用行为中虽然有效，如对违法行为的处罚、土地事实管理行为（如土地用途地籍登记、土地利用信息调查），但对土地权利人的市场行为，则显得力不从心。

再次，土地利用规划在行政法中被作为行政规划，而行政规划的确定带有极强的主观性，在规划制订和实施的过程中，制定者和执法者享有极大的裁量权，因为，行政规划的内容包含预定的目标和事先规划的手段，实体法不可能对规划的具体内容作出明确的规定，这是行政立法与行政规划法的区别之一。⑩而土地规划关系中的行政管理权限需要严格的法律限制，行政载量权中的“自由”与土地规划中的“法定”要求发生冲突。

各地规章规定的土地利用规划规则，在制度设计上援用了规划行政法的理念。集体建设用地流转的规划控制效果表明了土地利用规划的行政法定位无法适应集体建设用地流转特有的外部制度环境和复杂的利益关系。首先，在外部环境上，在农村的土地财产关系中，公权力对土地等集体经济资源的支配现象还相当严重，地方政府在集体建设用地流转中处于发起制度改革和推动流转的主导地位。其次，在利益关系上，政府是微观的流转关系中事实上的参与主体。这些参与主要表现在以下几个方面：（1）县级以上地方政府参与集体建设用地使用权流转收益分配时，与被规制的集体经济组织可能成为利益的共同体。（2）在集体经济组织产权不清时，基层政府代行集体经济组织流转建设用地权利的现象较为普遍，⑩地方政府可能争夺土地出让的所有者地位，规划的控制也会受到流转利益的冲击与侵蚀。（3）在当前新农村建设背景下，集体建设用地的流转出现了政府善意推动、统一小城镇集体建设用地流转等改革试验。在一些地区，集体建设用地使用权出让移植了城市土地储备制度，出现了县级政府越位代替集体经济组织出让的现象。例如，《临沂市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》规定，县级政府在小城镇规划区内，对集镇和成片开发的集体建设用地，以出让方式取得集体建设用地使用权，经统一规划、统一开发后，再统一供应。⑩在统一供地的情形下，地方政府直接从流转的监管者成为了流转关系的当事人。根据公共选择理论，政府有效干预经济的暗含前提是，假设政府是仁慈的且是以公共利益为宗旨的。但在集体建设用地流转过程中，地方政府作为规划决策和规划控制的主体无法在经济上保持其自身利益的中立，规划行政权力逐渐蜕变成追求经济利益的寻租工具，于是监管者成为了土地流转市场中的理性经济人。最后，在规划的决策上，县级地方政府是集体建设用地规划所在区域的规划决策者。《城乡规划法》第22条规定，乡镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府批准。而由于县级地方政府在规划中的特殊地位，本级土地行政主管部门无法约束本级政府违反规划的冲动，于是规划控制形成制度困局，即政府在规划关系中的身份可能是规划的编制主体，此时它受制于地方政府对规划的觊觎。在我国现行的地方各级财政关系中，“上级政府可以把所有的责任无限下移给下级政府直至基层的乡镇政府，而地方政府最需要的财政收入权却没有法律保障”，⑩掌控土地、调整与变通执行规划成为地方政府补充地方财政的行为偏好；政府可能是规划的执行主体，此时地方政府与地方行政系统可能存在利益和组织的关联性，使规划的执法被规避或者存在选择性执法的问题。在土地规划的公共利益维护与地方经济发展发生冲突时，地方政府官员和主管部门往往会用宽容本地企业、放宽审批标准的方式，默认违反土地利用规划的行为，以此换取本地经济的增长。

（二）民法控制的尴尬考察16个地区集体建设用地使用权流转规章可见，规划的民事控制方式包括两类：一是在出让土地使用权的事前控制中，将符合规划条件作为流转民事行为的有效条件，在16个地区的规章中有9个地区的规章对此作出了明确的规定，占分析样本的51％。@虽然地方规章中没有直接将符合土地利用规划作为效力性要件，但是，根据规划的社会公共利益属性，参照《城乡规划法》第39条的规定，违反规划的流转行为和土地利用行为应发生绝对无效的法律后果；0二是将按照土地用途利用土地作为合同适当履行的标准，通过合同变更规则，依赖解除合同的违约责任和补交出让收益、支付土地使用权等出让金的财产性对价，保持出让合同约定的土地用途。即使在采用规划行政审批的地区，合同变更的民法控制方式也被大量采用。

规划的民法控制在本质上是以市场机制来调节土地利用关系。虽然土地利用规划的实施需要对土地利用人的利益激励，但该方式对于规划的社会整体利益的实现只发挥了基础作用，相对于规划的控制目标而言是具有局限性的。

在制度目的上，民法调整主体之间财产的占有和流转关系，其作用对象是微观的交易领域，无法顾及土地利用规划关注的宏观层面的土地供给总量与结构性问题。虽然从理论上说，在完全竞争的状态下，市场自由竞争可以达到市场均衡，只要民法保证民事主体的意思自治和公平的竞争秩序，土地市场的总体供求关系就可自动地实现均衡。但事实并非如此，一方面，现实的市场关系并非像微观经济学中完全竞争市场假定所想象的那样，由于信息不对称、外部性和公共物品问题的存在，土地利用供需总量的平衡只有在国家干预下才能得以维持，市场失灵才能得以解决。土地市场的失灵主要体现在以下几个方面：（1）个体为了增加自身的收益，在土地使用的性质、强度、区位上会制造许多外部不经济因素。（2）个体土地利用行为损害了社会其他成员在土地利用上的机会，造成社会的不公平。（3）个体由于对信息的把握欠缺完整，可能造成土地利用的低效率，特别是在土地投资的区位选择、容量估测上表现出常有的盲目。（4）公共设施的土地供给、处于劣势地位的土地需求者的土地供给不足，区位分布不均衡。⑩在微观的制度功能上，首先，从法益角度上看，民法是调整平等主体土地利用关系中的私益，与规划关系法益的社会公共利益目标迥异。其次，从调整方式上看，民法适用私法自治原则，民事行为的内容、行为后果、救济方式取决于当事人的自主意愿，国家之于当事人的关系具有被动性和事后性，这与土地利用规划实施中的国家主动干预并不相容。因为土地市场需要民事主体的自治，否则难以实现土地资源配置的效率，但是仅有私人自治不足以使土地市场的发展符合社会的整体利益，因而还需要来自政府的他治。再次，从公共利益的保障程度上看，民法与土地利用规划规范在维护公共利益上虽有重叠，但强度不同。现代民法奉行权利本位原则，要求在私权领域排除国家的不当干预，最大限度地促进私人竞争，国家对民事领域的干预只适用于法定特例的情况。民法擅长于保护土地权利人的个别权利，在维护公共利益上是消极的，只规定和强调不得损害公共利益，在违反公共利益的行为发生时，当事人只有向司法机关请求救济，无效的确认才能发生。而土地利用规划的公共利益关系需要旗帜鲜明地主动加以维护。最后，就土地的资源属性来说，由于土地是不可再生资源，不可能像一般商品那样随厂商的经济行为而循环、无限量地供给和保持量的无限增长，社会无法根据需要而任意增加土地供应的数量，因此存在着因客体的资源属性导致的市场失灵。土地市场的失灵意味着民法对土地关系调整的局限性，即民法只能为土地资源的配置提供利益激励的基础性机制，它无力解决宏观的土地资源总量与结构的均衡问题。通过对16个地区集体建设用地使用权流转规章的考察发现，采用单纯的民法手段控制规划的实施，其效果差强人意。

首先，集体建设用地流转中，违反规划的行为并没有因为无效宣告的事后控制而受到抑制。

由于流转行为本质上是利益交换的私法行为，其自利性特征可能产生双方当事人恶意串通、规避法律的机会主义风险。这种机会主义风险起因于民事行为效力确认的事后性和当事人的经济人有限理性，例如，申请确认出让行为无效时因为司法成本负担的顾虑，当事人可能会放弃司法救济的机会，结果使出让合同虽违反规划，但却无法纳入司法审查。机会主义将造成规划要件对于集体建设用地使用权出让行为控制的不确定。

其次，土地用途的合同变更控制为土地利用人违反规划行为提供了反向的激励。第一，事后性。不论是合同约束还是变更的审批，都是针对已经发生的土地用途变更行为，欠缺预防性。第二，事后的补办程序和出让金的补交制度，将土地用途的变更等同于土地使用权价格的调整，土地用途管制的社会功能被虚化。《土地管理法》第56条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”《城市房地产管理法》第l8条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”由于没有强调规划审批与出让金补交的独立关系，在执行中这些规定被曲解为只要有能力补交出让金，就可以办理变更的审批程序，甚至《土地管理法》关于“不按照批准用途使用国有土地的，由土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款”的处罚，也被变通为可以“以罚代法”，土地用途的变更仅是时间、金钱和程序成本，而无其他的法律障碍。由于合同变更控制被转化为土地用途变更的利益补偿，土地用途管制的制度被淡化，甚至被扭曲。这种现象在经济发达地区的集体建设用地流转中尤为明显。例如，1993年深圳市出台了《宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》，目的是遏制两区集体建设用地流转中的非农开发。在两区较为发达的村镇，村民自行进行了“城市化”，计划所有的农地都被用于工商业开发，农民的收入已经不再来源于农业生产，而是依靠厂房和房屋的租金收入。宝安、龙岗区总计2300多平方公里的农地被农民自发地应用于工商业开发。2002年深圳市出台了《深圳经济特区处理历史遗留违法私房的若干规定》、《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑的若干规定》，将特区农民擅自开发作为住宅、工商用途的农地作为违法建筑。处理的总原则是：补办征地手续、补签土地使用权出让合同、确认产权并补交罚款，这意味着农用地已经被合法地转为建设用地。

三、经济法调控规划的可行性：集体建设用地使用权规划制度的重构

（一）土地利用规划属性的确定在规划学上，土地利用规划作用于行为主体的方式包括：（1）控制作用，即对主体土地利用方式中妨碍社会整体利益和公共利益的行为进行约束。（2）整合作用，即对于主体土地利用行动所发生的利益冲突，规划以社会整体利益原则加以协调，将各方冲突的土地利用活动纳入共同接受的规则之中。（3）保障作用，即对于关系公共物品的基础设施、公益事业、低收入者的住房需求等具有社会价值和目标象征与表达意义的土地利用活动，给予分配土地资源的优先考虑。⑩在直观的内容上，土地利用规划的作用对象是土地资源在时间和空间、强度上的配置，是土地资源本身，但是从制度属性上，土地利用规划是国家宏观调控的政策工具，其调整的社会利益关系是不同于个体私益、政府行政利益的社会整体利益；在法律规范属性上，是经济法上的宏观调控规范。

按照经济学理论，宏观调控的目标是保持经济总量的基本平衡，促进经济结构优化，引导国民经济持续、稳健发展。土地利用规划规范具有整体性的特点，与传统的财政与货币政策不同，土地规划实现的宏观调控目标是通过土地的供给调节社会经济资源。土地利用规划支配着以土地为引领的社会经济资源分配系统，提供着国家在经济结构、产业结构、投资方向上的政策导向与市场信息。规划的实施可以调节产业发展的不平衡、缓解部分行业和地区的投资过热，通过规划的用途管制制度，保障不同用途的土地供给，合理控制投资规模，优化产业发展结构。土地规划的宏观调控功能来源于资源经济学中的资源依赖理论。该理论认为，市场中的企业和各种组织，特别是土地资源依赖性企业，由于对资源的依赖性，导致对土地主管部门的强烈依赖性，政府资源供给政策的变化将极大影响到企业和各种组织的发展，政府可以通过资源政策的变化来引导企业的发展。⑩2003年开始，基于我国经济中出现的结构不平衡，国家利用土地规划调整相关产业的布局，土地参与宏观调控“不仅在总量控制上按照保持供求基本平衡的原则对社会总供给和总需求进行双向调控，而且从结构上对不同行业和产业、不同的地域和主体功能区，调整土地供给，确定用地规划”。④土地利用规划法律制度以土地利用规划为客体，规定规划关系当事人的权利义务，是宏观调控法律规范。

集体建设用地使用权流转规划的依据为县乡两级土地利用规划与专项土地利用规划，如乡镇建设规划、农民宅基地建设规划。与其他土地利用总体规划相比较，集体建设用地规划在资源的宏观调控上具有突出的特点：第一，规划的宏观调控功能集中在地域性的经济资源结构调整。

地方政府由于承担着发展地方经济的职能，公权力决策行为对规划的编制、决策和实施影响明显。在《城乡规划法》出台之后，集体建设用地利用规划与城市规划一同并人地区的土地利用规划，按照地方资源禀赋和区域比较优势来协调土地利用政策和资源分配的布局，有效地整合了资源，促进和协调了区域的发展；由于我国正处于城乡经济一体化的进程中以及正处于农村产业结构升级的发展阶段，规划负担的土地结构性供给使命更为凸显。规划将成为地方政府更多地调控土地资源、实现地方政策的工具。第二，集体土地利用规划法律规范所调整的利益关系更为复杂。与城市规划的产权基础不同，农村建设用地规划作用于集体所有的土地，由于农民集体土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权等的权利结构交错，与城镇国有土地单一的国家所有权、居民与市场主体的使用权结构相比，其规划的利益关系更为复杂。规划实施中的利益冲突更为多样化、程度更为激烈，规制的实施法律保障的制度需求更为强烈。第三，耕地保护与土地用途管制体现了集体建设用地规划规范的双重功能。

除了保证公益事业用地的公共用品供给功能之外，集体建设用地规划的外延功能是与农地划定法定界限，优先保证农业用地不受建设用地的侵蚀。农地能够为社会提供的粮食安全、生态环境的外部性收益，是公共利益，必须通过土地利用规划加以确认和保障。前苏联乌克兰经济研究院所着的《农业中的土地资源与水资源利用的经济问题》一书指出，现代农业立法规定农业土地利用的优先原则，首先是要保证农业有足够的土地，任何生产领域要解决任何土地利用问题，都需要优先保证农业的利益。@着名资源经济学家周城认为：“即使产业结构的转变使得一些农地变为非农的建设用地不可避免，但是从整体上看，其前提依然是优先满足农业必要土地的需求，然后用剩余农地发展非农产业。”@（二）按照宏观调控法的制度要素补充规划的控制方式集体建设用地规划的宏观调控法律属性，要求匹配适应性的法律制度，改变现行地方规章中行政法抑或民法调整规划关系的思维定势，通过配置经济法律规范来优化土地利用规划的法律控制机制。

一是按照社会本位原则，厘定规划的主体。按照经济法的社会公共利益原则，构造非政府的社会主体独立的规划决策者地位。经济法以社会本位为原则，维护社会公共利益是宏观调控法的基本任务。社会本位原则要求政府干预经济关系时，保持自身的公共利益代表者的主体适格，在各种复杂的利益关系冲突中，独立于各方的利益纠葛，将公共利益的内涵、社会公平正义的要求植入国家干预经济的具体制度工具之中。因为土地利用规划的编制是特殊的政治决策过程，政治决策的实质是利益的博弈。而保证土地利用规划公平性的最大障碍当属社会中的“权力”，“持有权力者（政治意义的、经济意义的）对规划的编制和实施过程的每一个环节都可能产生影响，他们可能置规划师的建议于不顾，或者索性胁迫规划师做其利益的代言人，在宏观经济政策转向发挥市场资源配置的主导作用时这种压力更为显见0”@基于集体建设用地规划主体的利益非中性，实现规划的有效控制必须将政府从规划主体转变为规制主体。按照《土地管理法》的规定，集体建设用地出让的规划类型是县一级土地利用总体规划、乡镇村庄建设规划，属于上一级宏观规划之下的执行性规划，其编制主体是同一级地方政府，规划编制之后逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权设区的市、自治州人民政府和地区行政公署批准。集体建设用地利用规划效力受到削弱的重要原因是：其一，上级规划审批机关在对下级的规划审批中存在着信息不对称问题，无法有效地监督规划的公平性，规划的编制者在规划的决策中发挥着主导地位。其二，地方政府在土地利用规划关系中不具备中立的法律地位，无法完成社会公共利益代言者的角色。

例如，规划目标应是长远的、可持续的，在新农村建设中集体建设用地涉及的政策中则更多是由政府认定的目标，如形象工程、政绩工程等。因此，立法必须强化规划决策者的独立法律地位。

从域外经验来看，土地利用规划不是由政府而是由非政府组织决策的。在西方国家，独立于行政部门的城市规划委员会是规划决策的普遍形式，是代表公民利益的非政府组织，比如，在美国，各州市镇设立的城市规划委员会，承担规划的编制和决策职责，享有规划的确定权；@规划委员会通过独立性的制度安排，保持了规划决策的中立性。比如，我国香港特别行政区城市规划委员会实行委员利益申报制度，此外立法还规定了违反回避制度的责任，即委员应回避而未回避时，委员会所做出的规划决定可能要承担被废止的风险。④目前，我国几乎所有的直辖市、省会城市以及地级市都已经设立了城市规划委员会，县一级的地方性规划中还没有该类机构。但是，我国的规划委员会与西方的规划委员会名同实异，学者将其分为四个类别：第一类是顾问咨询型。第二类是管理协调型，即规划委员会在具备部分管理职能之外还具备协调、仲裁的职能。第三类是管理决策型，即规划委员会依据地方法规所具有的行政职能，除对须由上级报批的规划具有报批前的审议职能之外，还对规划事务具有明确的审批职责。第四类是中间程序控制型，即将规划委员会设计为规划审批的前置程序制度，规划委员会的权利介于管理协调型委员会与管理决策型委员会之间。④《广东省城市控制性详细规划管理条例》第16条规定：“控制性详细规划草案经城市规划委员会审议通过后，由城市规划行政主管部门根据审议意见修改完善并报同级人民政府批准。未经城市规划委员会审议通过的，同级人民政府不予批准。”

对于规划决策主体的选择，有学者认为，在国家法律尚没有修改之前，将规划权交给规划委员会，并设计成独立的管理决策型规划主体，在法理上是否站得住脚是值得商榷的。⑤还有学者认为，规划委员会应介于管理协调型委员会与管理决策型委员会之间，应选用广东省的做法，授予规划委员会对规划必经程序的否决权，防止与上位法相冲突。@笔者认为，现行规划委员会的研究主要适用于城市规划过程，在集体建设用地使用权制度改革的过程中，国家对土地利用制度的创新与探索采用了宽容的态度，并且基于集体经济组织产权长期受到地方政府公权力的影响和侵蚀，在县乡一级设置独立决策的管理型规划委员会制度既有必要性，又有可行性。

二是吸收各种利益主体的合理诉求，形成遵守规划的内在激励。

宏观调控法的特点是通过激励机制，利用利益媒介，间接地促导市场主体的行为符合国家调控政策。土地利用规划通过土地用途的限定，对土地权利主体的未来和现实的土地用途转换和利用选择加以限制。集体建设用地使用权流转的规划面临着更为复杂的利益冲突，土地上承载的利益关系因农民集体产权、土地承包经营权、宅基地使用权、乡镇企业与公益设施建设用地使用权、集体土地上的开发建设主体等多重权利交织而多样化。在土地利用规划的决策上只有吸收各种利益主体的合理诉求，才能形成土地利用规划的内在激励，补充规划外在的行政命令性控制的不足，增加规划义务主体对规划的认同，提升履行义务的自律。对此，加拿大公共政策学研究学者迈克尔·豪利特提出了按照国家干预的程度选择政策工具时应重点考虑的两个维度，即信息维度和群体维度。固首先，强化集体建设用地规划的信息供给有利于保障土地权利人的财产权益。在规划不公开、信息滞后的情况下，往往由于对规划确定的土地利用政策反应能力差，土地权利人承担了土地利用规划的不利后果。如农地转为建设用地的未来规划对农民和农业投入的影响。其次，参与程序通过吸收土地权利人的利益诉求，将土地利用规划中的各种利益内化于规划之中，“有利于强化土地利用规划在全社会一致赞同的基础上的集体行动。”④第一，建立土地利用规划的信息公开制度。《政府信息公开条例》规定了公民的信息公开请求权和信息利益实现的具体制度。土地利用规划确定之后，为了使土地利用人为未来规划义务的履行和土地利用行为做出预期，应在规划实施前有权获得土地利用规划的信息。由于《政府信息公开条例》规定政府信息公开制度是普遍的，土地利用规划需要具体的规划行政主管机构按照规划的技术条件和信息供给方式公开信息，因此，农村土地利用规划需要专门的信息公开制度。

但是，在16个地区集体建设用地使用权流转的规章中，均没有土地利用规划的信息公开制度，政府规划信息公开的积极义务履行没有具体化为强制的义务，甚至会利用规划的封闭性，出现更多的擅自变更规划、规避规划的机会主义。在规划的相对人一方，《城乡规划法》出台之前，虽然《村庄和集镇规划建设管理条例》对乡村规划做出了概括的规范，“但村庄的规划管理仍然薄弱，有的村庄没有规划，无序建设。”@《村庄和集镇规划建设管理条例》第14条规定：“村庄、集镇总体规划和集镇建设规划，须经乡级人民代表大会审查同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。村庄建设规划，须经村民会议讨论同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。”由于农村集体对规划制订和参与的能力相当有限，因而该项规定在现实中的执行效果不佳，村民无法获得规划的决策信息；同时，该条例没有赋予相对人土地利用规划确定之后的信息公开请求权。规定相对人信息公开请求权的意义在于：（1）便于规划义务的认知。公开规划行为的法律性质可以推定为政府对土地使用人空间利用行为的干预权力和相对人实施规划的法定义务。（2）便于相对人对地方政府维持规划的情况加以监督。

土地利用规划的信息公开制度应包括：（1）政府规划主管机关的信息公开义务。立法应规定，土地利用规划已经批准的，人民政府应责令规划主管部门向社会公开；为了使规划法律内容便于公众知悉，应当公开规划编制的依据、规划执行的时限、管理部门、法律责任。考虑到农民的规划意识薄弱及法律知识、规划技术知识的欠缺，立法应规定建议性规范，指导地方政府和村民委员会对规划进行必要的宣传和解释。（2）公民获取规划信息的请求权。土地利用规划批准之后，公民向规划行政主管机关请求公开规划信息的，行政机关不得以国家秘密为由，阻止公民信息利益的实现，并要为公民规划信息的获得提供经济上的便捷条件。（3）根据信赖利益原则，规划变更的信息也适用政府规划信息公开的义务性规定，并应保障信息公开的及时性。

第二，建立土地利用规划的参与制度。公众的参与制度对于建构土地利用规划的利益表达与沟通机制具有基础性作用。首先，在民主社会，政府的土地利用规划绝不是利用政府的权威发生公信力，“土地利用规划成为政府行为是长期不断适应特定政治制度的结果，它本身的存在是现行政治制度在地域空间与土地利用领域的衍生，这个过程并非基于规划的核心价值自动地实现，而是寄附于社会系统中某些组织、集团、甚至一些个人倡导的旨在为自身谋取政治利益的运动。”⑦其次，土地利用规划的参与行为有利于政府与相对人在强弱悬殊的利益对比中，使弱势的相对人得到合理的利益关照。在土地利用规划的决策中，政府居于调动土地资源的优势地位，相对人则处于弱势地位。对农民来说，其替代就业的能力低下，土地利用规划行为可能使受规划影响的他们变得更弱。参与程序有利于增强农民在规划中的主体意识、自觉性和责任感，通过利益诉求机制使决策者在规划中体恤相对人在规划实施中的牺牲，保证规划在平衡公共利益和私人合理需求之间做出协调，保证规划的公平性。

土地利用规划决策的公众参与制是现代民主国家公共决策的制度惯例。在现行集体建设用地使用权流转中，各地规章均没有涉及土地利用规划的公众参与制度。在《城乡规划法》出台前，许多地区根据《村庄和集镇规划建设管理条例》制定了本地区的实施办法，其中涉及到一些简单的规划参与程序的规定，例如《河北省村庄和集镇规划建设管理实施办法》（1994年5月生效，现已失效）第14条规定：“村庄和集镇总体规划、集镇建设规划，应当征求土地、水利和林业等有关部门的意见，经乡级人民代表大会审查同意后，由乡级人民政府报县级人民政府批准。村庄建设规划，应当经村民会议讨论同意，由乡级人民政府审查后报县级人民政府批准。”《城乡规划法》关于规划的公众参与仅涉及到两个条款，其中第l6规定，镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理；第l8条规定，乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。《城乡规划法》有关规划编制尊重村民意愿的规定，不仅因过于原则而变成了倡导性的条款，而且村民参与的主体范围过于狭窄，无法涵盖土地利用规划的多方利益主体；镇一级的规划编制中人民代表审议的程序，难以顺应土地利用利益相关者参与程序的博弈要求。显然，土地利用规划的公众参与意识还没有形成立法思维。确立规划的公正程序理念，进而建立包括相关行政主体之外多方利益主体的广泛参与制度，是完善集体建设用地规划制度的当务之急。建议各地在制定地方城乡规划法实施办法时，将公众参与规划决策的程序加以制度化。

第三，强化规划的政府干预。日本学者金泽良雄将经济法的调整方法分为国家权力的强制调整和非权力调整。@我国学者也认为国家公权力介入是经济法作用经济关系的方式之一，并且按照公权力行使方式的不同，分为指导性调整方式和指令性调整方式。@由于土地利用规划的拘束性性质，土地利用规划的控制适应于公权力的指令性调整方式，因此，强化规划行政主体的干预是必要的。