高考户籍政策范文10篇

高考户籍政策范文篇1

摘要：作为新中国存在50年的户籍制，其弊端已日益显露，其中之一就是造成了教育不公平。自1992年国家启动户籍制度改革至今，改革步履维艰。从新制度经济学中的路径依赖理论的视角分析户籍制度改革遇到的阻力，并试图提出改革的建议和教育公平的实现方式。

关键词：户籍制；教育公平；路径依赖

1户籍制的产生

中国的户籍制度始于周朝，从商代的“登人”到汉代的“编户齐民”，再到宋代的“保甲制”，展现了我国户籍文化的丰富内涵和户籍制度的发达。新中国建立以后，为了加快工业化步伐，走农业补给工业的道路，同时为了应对冷战需要，我国于1958年1月9日颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套较完善的户籍管理制度，包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。这个条例以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的“二元经济模式”因此而生成。

城乡二元的户籍制度确实曾对当时社会秩序的稳定和重工业的发展起到过不可忽视的作用，但改革开放后，随着市场经济时代的到来和中国经济的快速发展，户籍制度的弊端也日益显露，诸如劳动力的自由流动受限、区域经济发展不平衡、各地居民就业机会不平等、城乡社会保障权利不平等。其中，户籍制度造成的不同省区的居民教育资源享有的不均等引发了广泛的关注。

2户籍制度造成的教育不公

2.1高考“同分不同校”

高考作为中国当之无愧第一大考，牵动着无数家庭和寒窗学子的心。能够步入一所理想的大学继续深造是每一位学子梦寐以求的目标。选拔和培养最优秀的人才也是高考和高等教育的最终目标。但长期以来，我国的高考制度以严格的省市划分单位，同样的考试，报考同样的大学，户籍分属于不同省市的考生却有着不同的录取分数；不单单是地方院校，所有的大学，包括教育部直属的重点大学在内，对于本地的生源都有预留较多招生计划的特殊照顾。作为高考大省的河南，2007年高考报考总数达近90万之多，录取率只有52.3％，而高等教育和经济水平较为发达的上海，高考报考人数只有11万多，录取率高达84％。下表是复旦大学对于上海本地和河南考生的招生情况统计。

从上表不难看出，仅仅由于考生“户籍”的不同，上海考生和河南考生考取复旦大学的难度有着天壤之别。以上数据并非个例，“同分不同校”不仅仅侵犯了考生平等接受教育的权力，也将不利于最优秀人才的选拔。

2.2外地人员子女就学难

接受9年义务教育是每一个适龄儿童的权力，而在接受义务教育的年龄，一个孩子如果离开了出自己的户口所在地，那么他接受义务教育的权利也就随之被剥夺了。因为非本地户口的外地子女要想上条件优越的公办学校，只能缴纳数倍于本地学生费用的高额的“借读费”或“赞助费”。

对于收入较低的外来务工人群，其子女就学更成难题。统计显示，北京市外地户口人员的子女进入公立学校上学的不到64%，而这个比例还主要是针对白领阶层和相对富裕的农民工。月收入八百元以下农民工的子女，进入公立学校的非常少，各种名目的借读费、赞助费让农民工子女望而却步。民办学校成为农民工子女接受教育的主要场所。这些学校大多存在“四低”问题——“低投资、低收费、低薪酬、低质量”。政府不补助，社会不支持，教师的工资比农民工还低，教学质量参差不齐。

2.3教育资源的分配不均

在我国，政府垄断着几乎所有的教育资源，但是教育资源再分配的时候，由于经济发达地区掌握着更多的财力和权力，因此他们能够在利益博弈中获胜。这样造成的结果是，一方面对经济落后地区的教育投入不足，另一方面政府财政大多用于支持少数名校的建设。

教育资源分配不公的结果是教育资源和成果主要被所谓的经济发达省市占有，这也就意味着被相对富裕、相对强势的社会阶层占有。教育资源配置上日渐生成“权贵集聚效应”。当那些有权力背景和有金钱实力的孩子轻松地走进大城市的“名校”、重点学校时，就意味那些家庭贫寒的孩子被剥夺了受到良好教育的机会。经济落后地区的孩子、农村的孩子得不到良好教育，终究难以走出贫困的阴影。教育是用来缩小社会阶层差距的，可是建立在严重的地域区划上的教育资源的分配不均，造成教育成为了保持乃至扩大城乡差距的可怕的筛选机制。

3户籍制度的改革的阻力——基于路径依赖理论

早在1992年，国家就成立了户籍制度改革文件起草小组。1993年6月，起草小组草提出了“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标。然而，10多年过去了，国内户籍改革总体进展依然缓慢，改革目标也远未实现。户籍改革的阻力究竟源于何方？

3.1路径依赖理论

路径依赖来源于物理学和数学的概念，指在混沌理论的非线性模型中，一个系统的潜能取决于系统的初始状态：决定性因子，或者可能因为一些小概率事件和无关紧要的事件而发生锁定。在经济学中，路径依赖是“人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”。制度变迁的路径依赖是指，一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入了一种特定的“路径”，制度只能按照这种路径走下去。新中国的户籍制度作为一种存在了50年的制度，其变迁存在着路径依赖。

3.2路径依赖的原因——利益因素的影响

社会组织的状态深刻的影响着制度引起的报酬递增状况，从而决定着制度变迁的轨迹。然而，这些组织都是存在着自身利益需求的集团，这些利益集团对现存的路径有着强烈的需求。在户籍制之下的教育体系中，诸如北京、上海等教育发达的城市享有着更多的利益。

如果废除户籍制度，在高考中允许全国考生以同一录取分数进入大学，那么教育发达城市的集团利益将遭受损失。如下图所示：

横轴R为考生的人数，纵轴C为考生成绩。B为报考人数，成绩越高，相应分数段考生数越少，所以B为一条向下倾斜的直线。高校，尤其是重点高校，已基本不再扩招，录取人数L可以看做是一定的，即缺乏弹性，是一条垂至于横轴的直线。如果户籍制度取消，那么现在所谓的“高考大省”的考生对于发达教育城市的名牌大学的报考将会大大增加，报考人数从B1增加到B2。在录取人数不增加的情况下，考生的录取成绩就会从C1上升至C2。如此一来，大学所在地的生源将不再享受到可以以较低分数考入名牌大学的利益，而与全国考生站在一条起跑线上竞争。所以，虽然废除户籍限制，以统一分数可以录取到更优质的生源，可以更好的为国家培养人才，但是教育发达地区为了维护本地居民的利益仍然力求巩固现有制度，阻碍选择新的路径，哪怕新的体制比现存体制更有效率。

4户籍制的改革方向与教育公平的实现

4.1不要让户籍歧视成为最大的教育不公

教育是每一个公民应依法平等享有的权利，也是国家得以振兴和强大的后盾。在呐喊科教兴国口号的同时，应该更多地考虑教育的公平性的实现，为兴国选拔更多的栋梁之材。高等教育资源享有的不均源于以居民所属地为限定条件报考的户籍制；基础教育资源享有的不均源于户籍制下形成的城乡二元体系和区域发展失衡。所以，不要让户籍制成为最大的教育不公。

户籍制改革所遇到的阻力从某种意义上讲，是发达地区的公共财产拒绝外来人口的占有。虽然，户籍制的废除会使得发达地区的既得利益集团受损，但是其它的广大地区将会受益。随着市场经济的发展，户籍制已经失去了其赖以生存的计划经济的平台，更多地更自由的劳动力流动成为经济发展的必需条件。户籍制的废除存在卡尔多•希克斯改进，有利于和谐社会的建设，户籍制的改革是必需的，顺应历史潮流的。

4.2欲行户籍制改革，先改其它附加制度

要想改革户籍制度，必须解决其路径依赖问题的根源。也就是说，必须先对其赖以生根发芽的各项制度进行一系列的革新，才能真正推动户籍制改革。户籍改革本身并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的。中国户籍制度背后承载的劳动就业制度、医疗保健制度，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面所衍生出的许多具体规定，整体构成了一个利益向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。彻底的改革，绝非改掉一纸户口所能解决。

要从根本上保证教育的公平性，首先，先应进行欠发达地区的基础教育设施建设，引进教育人才。其次，国家不应只对少数重点大学的建设进行资金支持，应更多的关注不同地区的教育资源分配的均衡。最后，要从根源上发展落后地区的经济，增加地方财政对当地教育事业的支持。只有当地区差距逐步缩小之时，户籍制度的改革才能减少阻力，实现真正意义上的“破冰”，而不仅仅是停留在“换汤不换药”的阶段止步不前了。

参考文献

高考户籍政策范文篇2

[关键词]外来务工人员子女；义务教育；教育政策

2008年秋，我国政府在农村已经实现免费义务教育的基础上，进一步在城市全面推行义务教育免除学杂费政策，外来务工人员子女在流入地接受义务教育的问题已经基本得到妥善解决；但是外来务工人员子女教育后续问题又接踵而至。如何解决好这些问题已经成为我国基础教育面临的重大课题。天津教育科学研究院为此专门成立了课题组对外来务工人员子女教育后续问题进行了专门的调查研究。

一、外来务工人员子女教育该由谁来管

(一)政策的缺失及问题

我国政府针对外来务工人员子女教育主要采取“两个为主”政策：“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主。”这一政策问题在于：一是与就近入学政策相矛盾。2006年6月修订的《义务教育法》第12条明确规定：“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”这就标志着对户籍地政府而言，承担户籍所在地适龄儿童少年义务教育的管理责任是责无旁贷的，但对于非户籍人口子女因为其户籍不在流入地政府管辖范围之内，加之《义务教育法》没有对流出地政府的责任进行明确规定，实际上，这就代表着流出地政府对外出务工人员子女接受义务教育没有责任。

二是与以县为主的管理体制相矛盾。2006年新修订的《义务教育法》第7条指出：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”而“两个为主”政策事实上是由中央政府出面将流出地政府的义务教育责任转嫁至流入地政府的身上。这种管理体制最终导致了流出地政府无任何责任，而流入地政府消极落实中央政策的问题。

此外，国家统计局在进行统计时，将外来务工人员子女列为流动人口，而不属于户籍人口数；教育部门对入学率、巩固率或保留率的统计也以户籍人口为统计口径。这就造成了一些地区特别是外来务工人员子女较多的地区可以不把外来务工人员子女教育作为重要工作加以解决的问题。

(二)政策建议

从短期来看，我们可以从以下几方面着手。第一，将“两个为主”具体化，进一步明确中央政府以及流入地政府与流出地政府各自的责任，形成良性的外来务工人员子女教育协作机制。第二，在教育管理部门成立专门的外来务工人员教育管理机构，具体负责加强与公安、财政、劳动保障等机构的沟通，从宏观上把握外来务工人员子女的数量、流动情况、教育的需求等，解决外来务工人员子女教育中遇到的一些问题。例如：张家港市教育局就成立了一个专门对外来务工人员子女教育进行协调管理的科室，按照“挖掘潜力，积极吸纳，平等对待，热情服务”的原则，以超常规的热情、超常规的努力、超常规的举措，确保外来务工人员子女教育工作真正得到落实。第三，修改义务教育法，改依户籍地就近入学为依居住地就近入学。第四，国家统计局应该改变统计口径，将以户籍人口作为统计口径改为以常住人口为统计口径，以引起流入地政府对外来务工人员子女教育的重视。第五，开展强有力的外来务工人员子女教育情况专项督导，全力促进外来务工人员子女能够接受平等的教育。

从长远来看，国家要彻底消除二元户籍制度，逐渐将农业户口与非农业户口、本地户口与非本地户口的界限消除，建立全国统一的一元化的户籍管理制度。

二、义务教育经费究竟该由谁来埋单

(一)政策的缺失及问题

义务教育经费问题政策方面的缺失主要表现为两个方面。

一是义务教育投入体制自身存在矛盾。从现有体制来看，这种义务教育投入体制其实是由中央政府出面，把流出地政府对其户籍人口适龄子女接受义务教育投入的责任转移到流入地政府身上。同时，中央政府又将自身应该承担的义务教育经费支付给流出地政府，凸显出财权与事权的严重不对称性。在教育投入大为增加却没能获得相应补偿的条件下，流入地政府只能够采取消极抵制的举措。

二是对于户籍地(流出地)政府而言，承担适龄儿童少年义务教育的投入责任具有“属地问责”的强制性质，但是流出地政府则视流出的儿童少年为“泼出去的水”，根本不愿意再承担任何经费投入和管理责任。流出地政府因此既得到了国家应该承担的外来务工人员子女接受义务教育的经费，又被“豁免”了对流出儿童的义务教育责任，自然乐得逍遥。对于流入地政府而言，对外来务工人员子女接受义务教育虽有一定的责任，但是由于外来务工人员子女属于“非户籍人口”，因此流人地政府往往把接纳非户籍学生入学视为一种“额外负担”。加之，由于外来务工人员子女的持续快速增长，若严格按照现有的义务教育投入机制解决外来务工人员子女的义务教育问题，流入地政府就会普遍面临巨大困难，如财政压力巨大、教育用地紧张、学校校舍不足、教师资源短缺等。流入地政府面对这些困难，虽然心有不甘但也只能“消极抵抗”。

从地方政府的角度看，流出地政府认为：外来务工人员为流入地建设作出了巨大贡献，提供了财政税收，其子女理应享有与流入城市市民子女同等的受教育权利，享有平等的受教育机会。流人地政府则认为：外来务工人员虽然为本地发展作出了巨大贡献，提供了财政税收，但是由于大量外来务工人员子女进入本地学校就读，需要为外来务工人员子女接受义务教育支付巨额费用，给本地财政带来了巨大的财政压力。这些费用包括：学生人均公用经费、教职工编制增加经费、教职工工资经费、学校建设经费等。因此，流入地政府教育投入的积极性不高。现行的义务教育投入体制已经造成了“流人地政府外来务工人员子女越多，地方政府财政压力越大”的情况。

(二)政策建议

从短期来看，第一，政府要将“两个为主”具体化，明确规定流入地政府与流出地政府在外来务工人员子女义务教育经费中的合理比例。其中，至少流出地政府应该将国家支付流出人员子女的义务教育经费拿出来，实现学生在哪里就读，就在哪里享受国家给予自己的相应义务教育经费的目标，构建科学合理的流入地与流出地政府的合作机制。第二，实行义务教育卡或义务教育券制度。即将国家和各级政府应该支付给每个外来务工人员子女的义务教育经费由流出地政府按生均经费直接分配给每位适龄儿童，并以义务教育卡或义务教育券的形式发放。外来务工人员子女到哪个学校就读，就由这所学校凭义务教育卡或义务教育券到有关金融部门兑付为本校教育经费。第三，实行以外来务工人员子女义务教育为导向的财政转移支付制度。中央政府必须在全国范围内实行财政转移支付，一是根据各地区外来务工人员子女接受义务教育数量进行统一标准的转移支付；二是加强教育审计力度，保证专项财政转移支付的资金能够做到专款专用。第四，国家可以考虑设立外来务工人员子女接受义务教育专项基金，对流人地义务教育经费进行适当补贴；或者通过发行教育，将所得收入用于支持流人地政府更好地实施外来务工人员子女义务教育。第五，建立外来务工人员子女教育救助基金，帮助这个越来越庞大的弱势群体，以使之有更多的机会享受优质的教育资源，逐步缩小本地居民子女与外来务工人员子女接受优质义务教育的差距。

从长远看，一方面，国家可以建立中国教育银行。总行设于北京，隶属教育部与人民银行，各省市自治区设立分行，各区县设立支行。其主要负责对教育经费，尤其是义务教育经费的收支掌控。另一方面，建立由国家统筹义务教育经费，形成中央政府埋单，地方政府管理的新机制，依据实际就读人数，划拨经费。再者，建立以纳税人身份为基础的免费享受义务教育权利的体制，实现外来务工人员子女接受义务教育在机会、过程与结果上的真正均等。三、流入地与流出地教育怎么衔接

(一)政策的缺失及问题

一是目前我国实施的新课程改革加大了外来务工人员子女在接受流人地与流出地义务教育时教材对接的难度。这就在无形中加大了外来务工人员子女适应流入地或流出地教育的难度。

二是外来务工人员子女在接受完流入地义务教育后，高中阶段教育必须回原籍就读的问题。回原籍，学的与考的都不一样；不回原籍，外来务工人员子女将面临高额的择校费、借读费。即便如此，在高考逐渐实现各省市自治区自主命题、严打高考移民、大学录取新生存在区域差异的情况下，外来务工人员子女仍面临着十分艰难的选择。同时，流入地政府也面临十分棘手的问题：允许外来务工人员子女在本地接受高中阶段教育，参加高考，势必形成高考移民潮；不允许，又将导致大批接受完义务教育的外来务工人员子女滞留本市，加大就业压力，或导致大批外来务工人员子女回流，形成新的留守儿童大军。

(二)政策建议

从短期来看，第一，建议有条件的流入地政府向外来务工人员子女敞开高中阶段职业教育的大门，允许外来务工人员子女报考中等职业学校。第二，建议可在四个直辖市及外来务工人员子女流入较多的地区率先实行外来务工人员子女可在流入地参加春季高考的试验，允许外来务工人员子女在流入地参加春季高考，报考流入地高职。第三，在过渡阶段，暂时可以实行双重高考制度，即可以由流入地考试部门单独组织外来务工人员子女在流人地参加高考，但用的考卷是全国统一的考卷或流出地的考卷，考完后由流出地组织录取工作。

长远来看，一方面，国家可以建立中国考试院。除了具体统筹负责各级各类考试外，我国可以模仿西方的水平考试(例如托福、雅思、GRE)，加大对基础教育阶段水平考试研究的力度，逐渐建成基础教育阶段各个年级的水平考试库。这样既可以解决教材不一问题，又会解决在此地学习也能在彼地参加考试的问题。另一方面，伴随着高等教育普及化、二元户籍制度的打破、区域教育差异的缩小等，逐渐实现外来务工人员子女有权利在流入地或纳税地上高中、考大学的目标。

四、外来务工人员子女学籍及队(团)籍如何管理

(一)政策的缺失及问题

政策的缺失问题表现在以下两方面。一是缺乏必要的统一的外来务工人员子女学籍与队(团)籍管理规定，这就使外来务工人员子女的学籍与队(团)籍管理处于无序状态。各有各的章程，各有各的管法，各有各的规定。二是流入地的学籍与队(团)籍管理难以实现无缝对接，常常是项目不一，条目不一，这些都亟待进行统一管理。

(二)政策建议

一方面，在全国范围内统一规范义务教育阶段学生的学籍与队(团)籍管理卡，实现在中华人民共和国范围内义务教育学籍管理卡与队(团)籍管理卡的完全统一。另一方面，建立国家统一的义务教育阶段学生学籍与队(团)籍管理网站。为每一位适龄儿童建立专一的、规范的、统一的学籍与队(团)籍电子卡，将所有学生的基本情况、学习情况、入队及入团情况等统一登记、统一管理，做到全国一盘棋。

五、如何防止外来务工人员子女在教育过程中遭受隐性排斥

(一)政策的缺失及问题

目前，伴随着各项外来务工人员子女教育政策的颁布与实施，更深层次的隐性排斥问题日益彰显。例如，许多流入地重点学校不把外来务工人员子女纳入招收范围；外来务工人员子女上学的身份大多被界定为借读；设置专门面向外来务工人员子女的学校；为外来务工人员单独编班；不单独编班而单独编组；在排座位、评奖、评优、考试竞赛、文体活动、入队入团等方面存在歧视。

此外，各地推行新课程改革，出现了教材不一、教学进度不同与教材难度差异等现象。这给外来务工人员子女带来了教材适应上的困难，进而造成课程歧视。加之，外来务工人员子女大多学习基础较差，家长文化程度较低，也使之遭到隐性排斥。

(二)政策建议

第一，出台相关政策，明确规定禁止针对外来务工人员子女教育的各种歧视政策与做法，以保证外来务工人员子女能够在学校内享受到平等、无差别、无歧视的教育。

第二，实施全纳教育。全纳教育是在联合国教科文组织的倡导与推动下逐渐发展起来的全新的教育理念，主要强调五大原则：每个人都拥有受教育的基本权利；每个人都有其独特的特性、兴趣、能力和学习需要；教育必须考虑到这些特性和学习的广泛差异；学校要满足有特殊教育需要的儿童；学校要接纳所有儿童，反对歧视。基于此，各级政府都必须保障外来务工人员子女平等接受义务教育，任何学校都必须平等接收外来务工人员子女就读。

此外，近期外来务工人员子女教育又出现了三个新问题。一是由子女随外来务工人员迁移向外来务工人员随子女迁移问题。即为了使子女接受更好的教育，哪里教育优质，外来务工人员就到哪里务工的情况。二是外来务工人员子女教育黑中介问题。即有一些外来务工人员专门通过帮外来务工人员或老乡的子女办证，来助其子女在教育发达城市入学，并从中渔利。这一现象为顺利解决外来务工人员子女入学罩上了又一层阴影。因此，流入地政府必须加强管理，使真正的外来务工人员子女可以顺利入学，同时又制止非外来务工人员子女违规入学。三是金融风暴的冲击令许多外来务工人员返回流出地。这一方面导致了有些流人地学校因外来务工人员子女大量流走而出现教室、教师过剩现象；另一方面则导致流出地学校人满为患。

外来务工人员子女教育关键问题已经远远超出了教育的范畴，它与城市管理、户籍制度、税收政策、公民权利等一系列社会、政治、经济问题紧密联系在一起。只有多方联动，才有可能彻底解决外来务工人员子女教育问题。

[参考文献]

[1]国务院关于基础教育改革与发展的决定

[2]中华人民共和国义务教育法

[3]孙向阳，外来务工人员子女教育问题与地方政府作为的个

案研究：基于江苏省张家港市“红蕾工程”的实地考察

高考户籍政策范文篇3

1.近年来，高考报名人数一直处于持续增长的状态。教育部有关数据显示，2014-2014年，全国高考报名人数由527万人增长到1050万人。但到2014年，除广东、江苏、重庆等省份的高考报名人数比去年稍有增长之外，大多数省份的高考人数出现了减少状况，个别省份的下降幅度甚至超过了10%。

山东省教育招生考试院表示，今年山东报名参加高考的考生人数为70万余人，比2014年减少了约8万人，减少幅度超过10%。河南省教育部门称，该省今年高考考生总数预计为96万人，比去年减少2.9万人，出现连年考生人数高涨后的首次下降;其中，洛阳市自1977年恢复高考以来，今年报名参加高考的人数首次下降。上海市今年高考报名人数约为8.3万人，比去年减少了两万人左右。河北省今年高考报名人数约55.9万人，比去年减少了1.63万人;这是1995年以来该省高考报名人数首次下降。

对此，北京理工大学一名招生工作人员向记者分析说，各地高考人数普降有许多深层的原因，一是现在报名参加高考的应届考生大多数是“90后”，他们出生在中国第三个生育高峰(1985-1990年)之后，绝对人数少了;二是不少地方正在推进课改，这使得一些非应届考生担心课改后高考变化较大，放弃复读，考生相应地比往年有所减少。“第三，也是最重要的一点，自去年金融危机爆发以来，严峻的就业形势使大学生的就业神话破灭，高中毕业生通过上大学找个好工作的想法受到动摇，部分学生就转变观念，甚至不参加高考。”

“高考人数减少，社会的成才观也将逐渐从‘高考一元论’转变成‘多元并存’。”北京信息职业技术学校教师陈女士认为，高考决定命运的观念淡化后，人们可以更多地从孩子的自身特点出发，选择合适的成才之路，而不必“唯高考、大学是从”。

2.近年来，农村学生在重点高校中的比例逐年下降，大量通过高考的农村学生进入高职、大专院校读书。在就业寒冬中，研究生挤占本科生就业岗位，本科生挤占高职专科生岗位，中等职业学校学生倒逼高职专科生岗位的现象，使得缺少社会关系和创业资金的农村高职、大专毕业生难以求职就业。

这一现象，刺激着即将参加高考的农村学生。重庆市涪陵区一名农村教育工作者告诉记者，面对当前竞争激烈的就业形势，不少农村学生自认考不进名牌大学，读高职或高专可能找不到理想的工作，还不如早打工，早挣钱。一名弃考考生告诉记者，有的职业院校每学年收费8000元，相当于父母一年的收入。假如自己把钱用了，弟弟读书怎么办?当记者吿诉她进入大学可申请助学贷款时，她反问说：“如果毕业就不了业，拿什么还?”

在采访中，不少学生家长跟记者算起“教育账”：培养一名大学生，一般要14年，义务教育阶段以外的教育投入至少5万元。现在大学生就业难，起薪按照2014元计算，除去生活费，每月存款500元，至少8年才能将教育投入“挣回”。即使年收入在5万元左右，收回成本也要5年。而教育投入最多的是大学阶段，孩子考不上好大学，真不如早点就业。

记者采访的一些农村基层教育工作者认为，农村学生弃考暴露了当前农村教育中存在的诸多问题。与城市学校相比，农村学校普遍素质教育缺失、教学资源匮乏，造成农村学生学习成绩难提高，综合素质难完善的现状。

重庆一所农村中学校长告诉记者，该校2014年参加高考的学生中，有60%以上处于三本线以下，多数学生成绩只达到高职和大专分数线。这名校长说，虽然高考艺术、体育等方面的加分看似公平，但农村学校和家长无力培养孩子的特长，学生也无法以加分的途径提高高考成绩。

“希望有关部门不要忽视城乡教育差距，给农村教育更多的关心。”这名不愿透露姓名的校长说。

3.目前，我国大多数高校按生源下达招生计划，按生源确定招生地域。一些贫困落后地区考生人数多，但得到的招生计划反而少于考生少的大城市和东部发达地区。知名大学招生指标地域分配的不公平，引发了社会强烈的争议。

为此，中国政法大学在2014年高招工作中引入新的各省招生指标计算方法：用今年学校计划招生的2014个指标除以13亿，再乘以省份的人口数，基本上就是下达到各省的指标数。在此基础上，考虑国家开发西部的政策、生源质量、地域因素等，确定本科招生分省计划。

中国政法大学校长徐显明在接受采访时说：“中国政法大学不是北京的政法大学，而是全中国的政法大学”，“对生源质量的追求绝不以牺牲教育公平为代价。”该校学生处也表示：教育公平是社会公平的一个重要方面，教育公平应是受教育者在受教育的起点、过程、结果上的公平。科学合理地把招生计划下达各省，使考生能够站在同一起跑线上，从而实现“起点的公平”。

4.7岁开始写作、现已出版9部作品的“美少女作家”蒋方舟以高考总分561分被清华大学降低60分录取，此事一经媒体报道，立刻引起一片哗然。这位6年前就因写作《正在发育》而备受争议的少女作家，日前再度卷入巨大的质疑之中。

“561分的高考成绩为何能被清华录取，这其中必有蹊跷!”一时间，蒋方舟博客、贴吧都成了网友的攻击目标：有人认为清华此举严重违反教育资源公平竞争的原则;也有人指责蒋方舟投机取巧，并侵害了别人的权益;更有甚者直接在蒋方舟个人博客中留言：“若不是这60分，别说清华，恐怕你连武大都进不了”。

在博客中，蒋方舟谈到了让人敏感的60分。“据我所知，绝大部分高校，通过自主招生的人，高考达到一类本科线就可以被录取。清华的提档线非常高，优惠60分，意味着要超过一本线30分以上。我估量自己通过努力可以上线，就选择了这条既有保障又有风险的路。”

对被网友们质疑的占名额一说，蒋方舟表示，保送生和自主招生都不占招生名额，不存在挤掉其他上线考生的名额。而对于破格，蒋方舟的解释是：“有很多同学通过艺术特长、体育特长、发明特长有更大的降分优惠。”她认为：“目前的保送政策，更倾向于理科生。从湖北的情况看，我的师姐戴漓力、我的偶像胡坚，还有我——我们都在渴望和争取凭借自己的人文特长进入大学，接受深造。往大了说，给一个国家的青铜器镀上黄金的，应当是文化，而不是其他。所以，蒋方舟不认为自己堵住了别人上大学的路，认为自己“不过是参与了开路。”

与蒋方舟素未谋面的童话大王郑渊洁，昨天趁着在上海书城签售《皮皮鲁总动员》的间隙，接受了记者采访。郑渊洁表示，他完全支持清华大学的这一举措。“钱钟书当年考清华的时候，数学只得了15分，但清华还是录取了他。现在，却很少再有这种破例了，所以，这个时代也就没有了大师。”

对于蒋方舟在面对高考作文题《举手投足之间》，研究了半个小时依然没写一个字，最后语文只得了117分这件事，郑渊洁表示，一个作家看不懂作文题，不代表所有人都看不懂，但一个作文题，让出了多本书、并且是靠文字来体现自己价值的作家看不懂，还是值得大家去想一想。

5.如果不是遇到无法办理银行卡的偶然事件，罗彩霞也许永远不会知道5年前的真相：2014年高考后，考取总分514分的她没有被任何高校录取，而冒名顶替她的同学王佳俊，虽然总分只有335分，却被贵州师范大学思想政治教育专业录取。命运由此发生转折，罗彩霞被迫复读一年后考取天津师范大学，而王佳俊于2014年顺利毕业。本应今年毕业的罗彩霞，不得不面临因身份信息被盗用而无法办理银行卡与教师资格证等一系列问题。

“我不停地问自己，为什么他们选中了我?”5月4日下午，在天津师范大学校园，罗彩霞对记者说，难道就是因为我们家没有什么社会背景，王佳俊的爸爸王峥嵘是当地官员?

媒体报道显示，王峥嵘2014年任湖南省邵阳市邵东县牛马司镇镇长，2014年8月，从牛马司镇党委书记的位置调任邵阳市隆回县公安局政委，2014年被评为“全省人民满意的公仆”。据媒体报道，王峥嵘曾涉及涟邵矿业集团牛马司实业有限公司原经理沈顺康(正处级)、邓检生(副处级)等人受贿案。检察机关查处的该案入选湖南2014年度十大反贪案排行榜。

6.据调查，罗彩霞高考成绩没有达到二本录取分数线而被贵州师范大学录取的原因，在其享受了定向生降分待遇。

贵州师大招生办负责人在接受媒体采访时说，考虑到学校有大约3%的考生已经录取却不报到，为了不让资源浪费，在学生报到前，有可能补录一部分。

贵州师范大学一位不愿意透露姓名的原招生就业处处长对记者说，贵州师范大学依据湖南省招生考试中心招生录取系统在网上的档案信息进行录取，这些信息包括姓名、考号、高考成绩、体检表等基本信息，这些网上信息都是罗彩霞的，照片也是罗彩霞的。贵州师大录取罗彩霞时，主要看罗的高考成绩、是否残疾等，罗彩霞符合录取要求。

一位熟悉以往几年湖南定向生录取情况的人士分析认为，定向生向高校交钱，由高校点名录取是公开的秘密。罗彩霞没有填报贵州师大却被录取的原因，最大的可能是王佳俊的家长通过某些关系进行运作，而其成绩符合贵州师大定向生的录取条件，由贵州师大“点招”录取成功。

不管贵州师大最终录取的是不是真罗彩霞，如果录取通知书寄送到罗彩霞手里，王佳俊冒名顶替也可能不会成功。

7.一个问题牵出一连串问题或一连串类似问题，是近半年来引起全国舆论关注的公共事件的一个普遍现象。“罗彩霞事件”的曝光，引发了社会各界对高招过程中冒名顶替现象的强烈关注;在各地媒体与公众的监督举报中，又有多位“王佳俊”浮出水面。

首先是“湖北版罗彩霞”。2014年高考录取时，成绩不错的王俊亮始终没有接到录取通知书，虽然感到蹊跷，但老实本分的他并没有去深究，而是决定再复读一年，并于转年考取了恩施的湖北民族学院。大学期间，王曾到当地公安机关申办身份证，但被告知他的名字有同号的，无法办理，他也没在意。2014年夏，已经工作了的王俊亮回到家乡孝昌县王店镇，终于顺利地办理了身份证。2014年，刻苦攻读的他考上广州某大学的研究生。2014年初，他去银行申办信用卡时，突然发现自己“王俊亮”的名字被人冒用了，无法办理信用卡。他回忆起复读的时候曾去孝昌一中提档案，结果被告知档案丢失，他这才开始意识到，办不成信用卡的后面，很可能有人冒用自己的名字顶替他上了大学。为了证实这些，他向当时的班主任老师邓某某询问，邓老师没有隐瞒，承认确实有人冒名顶替，并告诉他，那个人就是高二的郑某——凭借王俊亮的录取通知书，郑某到长江大学(原湖北农学院)计算机与技术专业报到，并完成了四年的学业。

此外又出现了“北京版罗彩霞”。2014年，山东单县一中高三十班女生邹志静(单县徐寨镇原时集村人)考取了山东淄博医药学校，录取通知书寄给了班主任刘民。邹志静告诉刘民放弃就读该校后，刘民找原单县徐寨镇派出所户籍员时岩，按照邹志静的户籍信息为表妹刘彦丽办理了假户籍迁移手续。刘彦丽凭邹志静的入学通知书和假户籍，进入淄博医药学校就读。2014年，邹志静考取天津工业大学，毕业后在北京工作并落户。直到最近买房贷款遭拒，邹志静才发现自己已被一位老乡冒用身份证近10年之久，用其自己的话说“我比罗彩霞更曲折离奇”。

8.6月9日一大早，李明全(化名)夫妇气冲冲地到吉林省松原市招生办为儿子讨说法。他们的儿子李爽(化名)在昨天上午的高考中，考卷被后面一名考生抢走抄袭，以至于最后未能答完题，而且答题卡也被撕坏，这一科成绩受到严重影响。

李明全给中国青年报记者看了一张成绩单，李爽在高考前摸底成绩是全班第二名。“我儿子学习好啊，本来是要考清华的，十年寒窗苦读，就是为了这两天，没想到出了这事儿，连一般大学都上不了了，孩子哪能受得了啊!谁能给个说法?谁能为这件事负责?”李明全在招生办大声嚷道。他无法保持冷静，他爱人则眼圈通红说不出话来，而他们的儿子此时正在家里蒙头哭泣。

因为此前有几家媒体披露了松原高考舞弊的情况，今年高考，松原非常重视，成立了由教育、公安、电信等18个部门组成的高考委员会，主任是主管副市长，严抓高考舞弊。但记者实地采访发现，严查之下，高考舞弊仍禁而未绝。

6月7日、8日，记者在松原市扶余县看到，开考之后，一些家长就在“坚决打击高考舞弊行为”一类的横幅下席地而坐，吐着瓜子皮儿，高谈阔论中冒出的往往是“抄”、“仪器”、“买场”等字眼。每场考试过后，都能听到有学生或喜悦或懊丧地谈论，刚才抄了多少或哪个没有抄上。一位父亲概括：“现在这学生，啥招都使，只要能考上就光荣。”

6月8日下午，中国青年报记者在松原市公安局一名大队长的办公桌上看到，一份情况汇报里就提到，扶余县两名教师因出售作弊器材被抓。在松原督查的吉林省公安厅经文保支队张队长告诉记者，其中一人叫刘艳华，另一人姓何。但只买设备没用，还得另买答案。每场开考后，场内的人会把试卷拍照传给作弊团伙，场外的人组织高手团队解题，再把答案发给考生，整个过程大约耗时1个小时。

有人告诉记者，一台5000元的设备，连同答案就要价20140元。但行情因答案的“质量”而定。有出售者打包票，使用设备后，包进本科院校或包进重点大学，考试成绩不到本科线不收答案的费用，过了本科线收16000元，超过重点线收40000元。

一位高中女生坦率地和记者说，外地学生之所以要到扶余来参加高考，是因为“在这块儿考试有手段”。她解释说：“可以买场啊，只要有钱都行。假如说你在别的地方打500分，在这儿能打600分。”

9.重庆市属重点南开中学尖子班的高考考生张华西给自己估分675分(裸分)，但他仍然觉得自己的清华梦就要破碎了。原因在于他的竞争对手——高考刚刚结束，他的班主任告诉大家，另一家重点中学巴蜀中学今年一共有74名考生享受了20分的最高少数民族加分，并且这74名学生大多集中在尖子班。

高考如战场，这些尖子生之间的高手过招，“也就是几分的区别”。张华西说。如果同样目标为北大清华的对手们多了这20分，他基本上也就没戏了。

高考加分政策规定，民族考生加分分为两种情况：一类是聚居民族考生(即户口所在地是少数民族聚居区的少数民族考生)，加20分;一类是散居民族考生(即户口所在地是非少数民族聚居区的少数民族考生，比如户口在重庆市区里的少数民族考生)，加5分。对照此规定，位于重庆主城区的巴蜀中学2014届考生中却共有74名来自少数民族聚居区的学生。

这并不是高考加分首次在重庆引起关注。2014年的重庆市高考，市文科状元差点上不了北大。这在重庆教育界成了人所共知的“笑话”。2014年，重庆市文科状元刘超然的高考成绩是666分，但他没有任何加分。而当年北京大学在重庆市的录取分数线(高考成绩+加分)为665分，其最终能入读北大，还有赖于北大在重庆原有文科录取计划20人外，增加了4个招生指标。同年，清华大学在重庆的录取分数线为691分，该校录取的理工类考生的平均分竟高达699.6分。事实上，来自于重庆市一中的理科状元刘薇，高考成绩是706分，这位同样没有享受任何加分待遇的复读生录取成绩最终只在重庆市排到并列第七名。

文科状元刘超然最终在北大的录取线上排名倒数，理科状元刘薇的前面突然又多站出了六名考生，还有一个和她并肩。各式各样的加分最终导致状元们成不了状元的尴尬。

10.除了民族加分，运动员加分乱象历来突出。据重庆当地媒体报道，舞弊主要采取“假打”和“”代考的方式。有重大比赛时，学校让真运动员与欲办二级运动员证书的学生共同前往比赛场地，由真运动员上场比赛，如果取得名次，则真假运动员合影，由假运动员支付给真运动员“辛苦费”，最后让假运动员办二级运动员证书。

来自于重庆市教委的文件称：针对近年来部分体育尖子生成绩弄虚作假的现象，重庆着重对体育加分政策进行了调整，2014年起，取消跆拳道、散打项目。值得注意的是，跆拳道曾是这次“民族加分”风波主角巴蜀中学体育特长生中加分的一个重要科目。

高考户籍政策范文篇4

一、辛勤工作，默默奉献

派出所户籍内勤实际上就是派出所的大管家，既要为每天到派出所办理户籍事务的不同民族群众服好务，还同时承担着派出所文字材料、行政后勤、综合管理等方方面面的事务，工作忙、事务繁杂，头绪多是户籍内勤工作的一大特点。但自打穿上警服的那天起，xxx同志就把自己和她无比热爱的公安事业紧紧联在了一起，十多年里，无数个春夏秋冬、白天黑夜，在战友们眼里，她始终都像一架上足了发条的钟一样，在派出所户籍内勤这个岗位上一刻不停地运转……

仅从**年到现在，在近12年的户籍内勤岗位上，经她手经办的户口迁入达xxxxx余人（次），迁出xxxxx余人（次），死亡注销xxxx余人（次），出生落户xxxx人（次），办理身份证xxxxx余人（次），发函xxxx人（次），回函xxx人（次）。为群众办理户口项目变更等xxxx户xxxxx人。扫描照片xxxxx人。整理档案资料册，拟写各类文字材料份，上报各种报表份。

在做好本职工作的同时，该同志长期坚持利用业余时间为报社写稿，以实际行动弘扬社会主义法治，共上报各类稿件1256篇，其中部级5篇，自治区级12篇。编发便民服务单xxxxx份。

数字是枯燥的，但透过数字，我们看到的是一名普通的少数民族女民警对事业的热爱和对辖区群众的一片赤诚之心。

二、不惧苦累，勇挑重担

20**年4月初，该同志从xx调xxxx派出所综合室，从xx到xx，这次岗位轮换虽然工作性质相同，但从一个较小的派出所到一个以市中心为辖区的大所，工作量明显加大，甚至用翻番来形容一点都不过份。面对新的环境新的工作，对一个即将奔四十的人来说，其难度是可想而知的。但在困难面前，xxx同志没有气馁，没有退缩，而是迎难而上。凭着多年在基层工作的经验和扎实的根基，凭着满腔的热情，她勇敢地挑起了集户籍民警、派出所内勤于一身的——综合室主任这幅担子。三年来的工作中，为完成岗位工作任务，每天她的日程就像电脑设计的程序一样分毫不差，早上晨会后，先到户籍室为大厅里排队等待的群众办理各种户籍事务，时常中午就近在门口吃点东西又回到办公室处理内勤事务。下午基本上是忙于收发文件，拟写材料，统计整理派出所一日业务数据，碰到专项行动或重大工作部署常常在办公室忙到深夜。一年365天，她的工作几乎是以同一个模式走过来的，三年来，经她的手，为群众办了多少户籍事务，用她的双手为多少群众送去了温暖，加班加点有多少，已经无法查证，但有一点可以肯定，我所这三年来的变化，三年来各方面工作一年上一个台阶这个事实和身为综合室主任的xxx同志是截然分不开的，这其中凝结了她的无数心血和汗水。

三、满腔热情，服务群众

户籍室是派出所的窗口，是联系群众的桥梁，构建和谐警民关系，户籍民警责任十分重大。在长期的户籍岗位上，xxx同志总结了户籍窗口民警服务群众必须具备“五种意识”和“四个心”，即一是必须增强服务意识。二是必须增强政策、法律意识。三是必须具有时限意识。四是必须增强了沟通意识。五是必须增强宣传户籍政策的意识。“四个心”是：责任心、诚心、耐心、细心。她是这样说的，也是这样做的。

为了方便辖区群众,多年来，她动脑子，想办法，采取了许多新的举措和办法，切实为辖区群众办好事、办实事。为了方便群众，使群众知道办理户籍业务的程序和手续，避免群众少跑冤枉路，她根据工作需要印制了各类办理户口提示单，异地办理二代证提示单。同时规范了户籍窗口受理户口材料,受理二代证的工作规范,制定了<<**派出所二代证受理制度>>,对各类户籍材料的受理制定了电子表格,基本做到了群众随来随办,大大节省了群众时间.在二代证的制证中更是严把质量关，在制证的各个环节，她都认真，细致地把好每道关，防止出现差错。为使办理户口迁入的群众方便、及时、顺利拿到准迁证，该同志从派出所户籍管理的实际出发，推出了全所警务区民警审查迁户材料要求与每周全所通报制度，在周五下午的学习会议上集中通报，并将通报的情况与民警的考评挂钩，这一做法有效地促进了派出所户籍管理工作制度的落实。

在服务群众方面，这些年来，该同志在这些方面想了不少办法，做了不少工作，以实际行动换来了群众的肯定和赞誉。这几年来，在办理二代证工作中，为方便辖区群众及学生办理二代证，不误群众出行和应届生高考，该同志认真做好高考考生及辖区群众办理二代证工作。由于种种原因，在高考临考时，总有一些学生忘记办理身份证，或身份证丢失，没有身份证意味着进不了考场，为使学生全力备考,xxx同志不管工作多忙，每年在高考前，她都要组织户籍室工作人员主动到学校为未办二代证的学生办理身份证,对部分丢失身份证的学生则特事特办，对有特殊情况的考生提供及时周到的服务，基本是随到随办理.利用户籍窗口为高考学生开辟绿色通道。

对行动不便的老人及残疾人办理二代证，该同志长期采取上门服务利用中午或周六、周日事先预约好后上门照像办理二代证。今年以来，截止目前已上门办理二代证19人。对人户分离人员，人在外地的群众，为他们印制了“异地办理二代证服务单”说明办证方式和途径。通过这种方法现已为人在异地的58人办理了二代证。

20**年5月家住人民东路的李女士来到派出所称其妹

因患精神病无法到派出所照相，但因治病急需办理二代证，因人在精神病院，无法到派出所照相，xxx同志当即将李女士的联系方式留下。在周六与其联系后去精神病院为其妹办理二代证。家住孔雀小区的张大妈与大伯办理了二代证后，来到派出所领取，但证还未制出。xxx看到张大妈与大伯因年龄大了，走路不方便后，告诉张大妈不用再来领证了，等身份证到了，她送证上门。于是她便留意，当张大妈的身份证发到派出所后，她将身份证直接送到张大妈家中。2009年5月底的一个星期天,临近高考的学生张兰发现身份证找不到了,非常着急,来到派出所后给该同志打电话,xxx同志接到电话后,立即赶到给张兰开具了户籍证明,同时办理了临时身份证，使张兰同学感激涕零。

她心系群众，认真做好户籍工作的态度赢得了辖区群众的一致好评。**派出所连续两年二代证工作在全局勇创第一，正是xxx同志勤奋工作精神的真实写照。

四、舍小家保大家

xxx同志的爱人常年在外跑车，家中两个双胞胎孩子正上小学，婆婆患淋巴癌多年并和她们长期生活在一起，家庭和工作始终是一对矛盾。为此，她付出了很多也牺牲了很多。**派出所辖区内常住人口达近8万人，派出所综合室的工作她挑着大梁，为了做好工作，她每天必须提前上班推迟下班，节假日常常也被用在了工作上。家里很多事情自然而然都推给了丈夫，为了工作，她几乎牺牲了家庭，牺牲了作为一个女人应有的兴趣和爱好，她很少有时间陪在孩子和丈夫身旁，很少和家人一起逛街，工作之余的点滴时间也被她用在了伺候有病的婆婆身上……

去年6月底的一天,她女儿上课时腹部剧痛，但她却忙于工作无法去学校，无奈只好让她姐姐赶到学校替她带女儿去医院检查。还有几次婆婆突然犯病，打电话要她回去她去医院，但她却因岗位离不开而让她的姐姐替她送婆婆去医院。

高考户籍政策范文篇5

据新华网青海频道西宁11月29日电悉

从最初的一个人、两个人，到现在的整班整班；从原来在青海偏僻农村落户到现在的公然在省城“安营扎寨”``````

今年5月份，我省取消了173名外地学生在青海普通高考的报名资格，10月份，省高等学校的招生委员会和省教育厅联合发文，再次取消78名学生的在青普通高考录取资格，前后两次共取消了251名“高考移民”的报名、录取资格。“高考移民”现象在我省愈演愈烈，已经严重侵害了青海考生的切身利益。

而另据3月15日的《齐鲁晚报》报道，十余名山东金乡县学生利用贵州与山东高考录取分数线的差距考上名牌大学，通过一位“能人”踏上了移民之路。当然，这需要交给中介人高达9000元的费用。同时，在新疆、海南等地也涌进了不少“高考移民”。

从1999年到2002年，高考成绩达到海南本科第二批录取分数线上的，省外考生所占比例节节攀升：4.1%、5.8%、10.5%和11.7%。

时光飞逝，转眼02年高考就过去1年半，虽然过了500过个日日夜夜，可是通过这次高考走进同济校园的我，至今无法忘怀那扇“龙门”，无法忘记自己和同学们没日没夜啃书本的情形。

作为一名湖北籍学生，我将高考比作“鲤鱼跳龙门”真是有过之而无不及，尤其是考名校的竞争更是如此。现在作为一名幸运的同济学子，回首高考，我无意述说自己为之付出的泪与汗，我想谈的是一个关乎我们考生利益的热点问题——近几年来愈演愈烈的“高考移民”之风。

一、“高考移民”的原因

按照有关规定，“高考移民”违反了国家的户籍管理条例，它会破坏国家对教育资源的配置，干扰落后地区的教育发展。回过头来，我们想想为什么会产生“高考移民”？

调查发现，“高考移民”出现了“两头流”的趋势：一方面是大量流向新疆、宁夏、青海、内蒙古、山西等教育欠发达地区；一方面是少量流向北京、上海等录取比例较高的教育发达地区，但因进入成本较高，尚未形成规模。纠其原因，就是因为有的地方高考取分高，有些地方取分低。在江苏、山东、湖北进不了录取分数线的，到青海、贵州、北京就可能进录取线，甚至可能上重点大学。

在学生眼中，国家这种限制报考地域、计划性分配招生名额的行为，也是对他们受教育权的强行干涉。例如去年，山东省本科录取线在550分左右，而在贵州只要过了400分就能上本科。如此大的分数差距令不少东部地区的学生望分叹息。

为什么各地的录取分数会有些许差异？除了各地的教育水平的差异外，各地录取名额差异也是一个重要原因。

从各学校每年的招生比例上看，北京、上海等地可谓占尽天时地利。北大、清华等学校可以在北京以低于一些落后地区的分数招收几倍、甚至几十倍于外地的高中毕业生。北京、上海等地的学生从上高中的那天起就可以高枕无忧地等待着那张必然到来的大学录取通知书，因为北京的高考录取率接近100%；而四川、湖北、山东等地的考生则从上高中的那天起，就必须背上沉重的高考包袱，因为他们的高考录取比率远远低于北京、上海，他们考大学难，考重点大学更难。

像在我们同济，上海生源与外地生源比例接近1：1。不知道这个招生比例是如何下放的。仍以我们学校为例，上海的确有许多优秀的高中毕业生，他们进入大学后也能刻苦学习，也能做出不少成就，但从整体上看，外地学生，尤其是那些从千军万马中拼杀出来的外地学子，由于他们经过了更为惨烈的淘汰机制，他们的起点就会更高一些，他们具有更强的学习和科研能力，因此在相当多的大学科系中，上海学生始终处于下风，只要看一看各个科系拿奖学金的同学生源比较一下就可以证实这一现象。

如果说北京或者上海的市属高校，偏爱本地学生倒是无可厚非，但如果是隶属于中华人民共和国教育部的高校，对这种比例上严重失衡还是熟视无睹，那就是有意制造的一个巨大的教育不公平了。北大、清华身在北京，但它们是属于全中国。

反观国家利用户口、地区限制高校招生的初衷，可能主要是为了避免地区差异太大，保证一些教育相对落后地区的人才培养。实际上这一政策的作用很有限，虽然确保了入学时的人数比例，但是就业时的人才流向则完全在市场调节下，越是优秀的毕业生越容易流向经济较发达地区。这也是贫困地区教育水平低下状况难以改变的主要原因。并且，教育落后地区的学校往往乐意促成“高考移民”，他们通过引入其他省份学生来提高本校的升学率。因此，国家按地区分配招生名额的做法表面上看维护了落后地区的利益，实际上根本奈何不了人才的整体流通趋势。与其给落后地区以政策性支持，还不如加大对这些地区的教育经费投入，增强其内在竞争能力。当然北京、上海这些直辖市除外，它们不是贫困地区，但其录取分数线也很低，而且考名牌的机会多得多。

二、如何应对“高考移民”

“‘高考移民’凸现出中国公共教育体制正在遭遇的挑战。”教育政策专家劳凯声教授说，不同地区不同分数线，是一种典型的计划体制的做法，正越来越遭受质疑。当代中国的社会转型已经打破了教育领域原有的社会关系和利益格局，人们要求享有一种更高水平、更公正的教育，以及一些更公平、更均衡的利益分配格局。教育权是最大的的公平权，在受高等教育机会的公平分配上，政府责无旁贷。

高校招生政策必须坚持两个“基本点”：一是必须保证招生的录取机会均等，以能力为本位，人人都站在同一起跑线上，不应设置多个录取标准；二是市场不能提供的产品，如老、少、边、穷地区急需的人才应由国家加以解决，并以严格的程序予以保障，否则易造成新的不公平现象。

高考户籍政策范文篇6

中国《教育法》等相关法律明确规定：公民享有平等的受教育机会，不应受财产状况等客观因素的限制。但是，这种原则性规定并没有得到很好地贯彻。资源紧缺、地方保护、身份歧视、教学评价指标不合理等负面因素，致使从地方到中央的习惯做法、政策、法规甚至法律本身都存在相当程度的不公平，平等原则没有很好地贯彻到具体的制度中。教育不公问题作为城市病的一种，囊括了教育资源的分配不均、教育机构的身份歧视、对学生的身份歧视、大学招生的地域歧视、高考户籍限制等教育不公平现象。对于随迁子女来说，现行教育法律、法规和政策在明示的基本原则上，都是利好的，但具体制度规范往往是不利的。随迁子女群体相对来说是个新生事物，现行的主要教育法律法规产生于限制迁徙的宏观制度背景，立法滞后。过去的体制是城乡二元分割，教育资源分配严重不均衡，虽然近期出台了一系列旨在补偿和特殊关照随迁子女的教育政策，但仍然难以从根本上改变对随迁子女教育不公平这一现实。对现行教育制度进行分析总结并对照随迁子女群体的基本需求和特殊需求，其显现出来的缺陷主要有：（一）小学属地管理，资源优先满足本地学生，对于随迁子女就近入学没有强制性的责任规定《中华人民共和国义务教育法》对于随迁子女入学作出了强制性规定，目前已经不是问题，但是对于“就近入学”的小学生就学原则却难以落实。在学位不足的情况下，随迁子女往往被作为最后考虑的群体而无法就近入学，导致他们上学穿过几条交通主干道、坐公交车十几站的都有，严重影响了学习时间和人身安全。如某行政村小学在优先解决完本村户籍生和买房户的子女入学后，剩余的招生名额拿出来供符合条件的外来务工人员抓阄。该学区教育负责人连续几年呼吁新建学校或者扩容改造，由于筹集资金问题难以解决而未被上级批准。教育资源配置对受教育人口波峰波谷的适应能力不足长期难以改观，主要是决策者没有承担不良决策责任的风险，缺乏解决问题的动力。以北京为例，2010年义务教育阶段随迁子女是41万多人，2011年9月份的统计是48万多人，2012年将近61万人，到2015年预计会达到85万人，因为义务教育的款项是按照户籍所在地在划拨，确实给北京的学校造成了很大压力，也给随迁子女就近入学造成了障碍。（二）教学评价以升学率、学习成绩为最重要标准，导致随迁子女在学校内部遭遇种种歧视有些学生经历千辛万苦，甚至是缴纳了不菲的赞助费以后，进入教学条件相对较好的公立学校，由于难以融入学校的教育大环境，不得不再次回流到教学条件比较差的民办学校。有些学生则被劝说转学、退学，有些学生被迫留级。（三）优质高中教育资源均衡分配的力度太小，无规定均衡分配渐进的时间表，也无规定针对规避政策行为的应对措施比如一些优质高中按照政策要求拿出一定比例招生指标分配到各个初中以后，仍然要求按照考试成绩择优录取，一些教学质量差的学校因为没有学生通过考试，指标就被调剂走了。以上种种制度偏差和规避行为，导致随迁子女对优质高中教育资源的享用极度匮乏，从而影响到其对高一级教育阶段的选择范围，也间接决定了这一群体走向社会所可能定位的阶层局限，导致社会阶层固化。（四）户籍藩篱导致一些城市抵制随迁子女异地高考和中考，给该群体造成难以逾越的障碍这一显而易见的不公平由于有旧制度的撑腰，甚至造成了民间冲突，城市原住民与城市移民之间因为教育利益之争而走上大街引发街头事件，在网络上更是两军对垒，剑拔弩张。比如占海特事件，随迁子女一方呼吁教育平等，要求异地中考和高考权利，原住民一方要求制度因循守旧，拒绝城市移民的要求，继续独享优质教育资源①。目前中国大学招生中对当地考生投放了比平均水平高得多的名额，如39所国家“985工程”重点大学的招生名额即是如此，北京近几年的高考录取率都在80%以上，而作为生源大省的河南却一直都在80%以下，这既凸显了教育资源分配的不公平，又加剧了随迁子女考生与本地考生的教育利益冲突。（五）对于民办学校的歧视性待遇导致民办学校难以留住人才，教师流动频繁如民办学校登记为“民办非企业”性质，教师退休待遇与企业相同，教师在岗待遇也不如公办学校，引起教师对前途的忧虑，造成对人才的吸引力大打折扣。据调查，河南某市民办学校流动年轻教师占该市全部流动教师的45%，他们既是民办学校教师的主流，也是流动教师的主流。教师的频繁流动，使其无法全身心投入教学，导致民办学校教育质量难以提高，而民办学校的学生大多数是随迁子女。

二、可资借鉴的当代主流教育平等理论

教育平等理论主要阐释教育公平与教育平等的内涵、分类与关系。概括来说，教育公平包括两个方面：其一是横向的公平，即受教育权的平等。每个人都拥有与他人相同的受教育权利，包括过程的公平和结果的公平。其二是纵向的平等，就是有差别的平等。教育本身应当使人们获得改善自身境遇的机会，应当将教育作为“补偿利益”的方式，弥补经济因素造成的不平等问题。教育公平实质上是人们对既存教育利益，诸如教育机会、教育资源等的分配是否合理，以及这一分配方式产生的原因和标准等的价值判断。以上横向的公平和纵向的平等，也可以表述为均等性公平和非均等性公平。均等性公平是指平等地对待相同者，是一种横向的、水平的和平均的公平；非均等性公平是指纵向的、垂直的和不均等的公平，即不均等地对待不同者。对于教育资源配置来说，这两种公平要同时兼顾，具体问题具体分析。均等性公平主要用于评价基于身份、能力方面的非歧视分配，反映的是人格平等和机会均等。非均等性公平主要用于评价基于地区、群体、个体差距方面的补差性分配，反映的是人道关照和历史性补偿。需要指出的是，无论哪一种公平，都不应该被理想化、绝对化和表面化，所谓公平，是基本公平，是相对公平，是实质公平。

三、随迁子女受教育权保护制度的建构

高考户籍政策范文篇7

关键词：法律技术户籍制度中国问题美国案例

中国的许多不公平和弊端都和户籍制度有关系。那么一个问题提出来：通过法律手段——立法、司法和《立法法》第90条、91条规定的违宪、违法审查办法，如何能够在实际上减轻其弊端。我强调是要减轻弊端，而不是造成新的祸害。本文最初步的发现，我国和户籍制度有关的问题是一团乱麻，绝不是仅凭人权的抽象道德就可以解决，我们需要以最大的耐心注意法律的技术。

一、对《户口条例》进行违宪审查？

中国的户籍制度，有狭义、广义之分。

1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。

北京某大学教授于2004年的11月9日，上书全国人大，递交违宪审查建议书（《对二元户口体制及城乡二元制度进行违宪审查的建议书》），声言现行户籍制度有悖《宪法》。[1]该教授上书全国人大常委会要求进行违宪审查的主要目标就是1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》。该《建议书》中指出：《户口登记条例》第三条、第四条、第十条、第十三条等不仅违背了宪法关于保障公民迁徙自由的条款，而且也涉嫌违背现行的《中华人民共和国宪法》。《户口登记条例》违反了《宪法》第三十三条规定“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，第三十七条“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯以及第三十八条、第四十五条、第四十六条等规定”。该教授认为，正是由于二元户口制度及其附加功能的不断强化，才导致农民在教育、医疗、社保、税费、甚至选举权等方面都受到种种的歧视和不公平对待。最突出的就是在就业和受教育两方面，如有的城市规定：某些行业和工种必须持有所在城市的户口才能被录用；教育方面也是如此，许多持农业户口者的子女没有所在城市的户口，不得不交纳一定的借读费，平等受教育的权利由于“户籍制度”而失去。

单单从规定本身看，《户口登记条例》本身仅仅是用来记录一个人是什么地区的，那么很难谈到违宪与否的问题。确实，因为登记条例的存在，可以方便地区别不同地区的居民、农村和城市的居民。但是，一提户籍制度，就不得不将范围推广得非常遥远，推到无数的法律规则当中去。所谓的户籍制度在我国是由一系列不同的规则构成的，在各个地方规则又都不相同，我们事实上无法定义什么是户籍制度——除了在理论上抽象之外。在理论上所进行的抽象和理论判断并不能直接用在现实当中，不能要求全国人大常委会或法院判断并认可一种抽象的权利理论和学理论，这既无必要，也和现实问题的解决没有直接关系。如果说要对这千千万万的规则进行法律意义的判断和审查，那么将是一系列具体的判断，而不是抽象的判断。

我们是否要消除一切区别对待？在具体的事例中，我们将发现，公民基于上述区别形成的某些不同对待、享有的不同权利，不能废除，其存在有合理性。例如，“高考移民”问题；农业户口同时也意味着农村集体的成员资格，意味着某种财产权利等等。并不是所有对公民的区别对待都是不合理的，比如一个其他城市的居民到本城市来，由于他不给这个城市缴税，所以当他使用本城所提供的某些公共品时，就要付费，这一点没有人认为是不公平的；某地给了本地居民一些特殊的优惠，比如美国上州立大学本州居民和他州居民的不同学费比例也是合理的。

要分别考虑各种具体的区别对待，各种具体的区别对待在我国是一种附加的制度，和《户口登记条例》之间并没有一种必然的联系。改革户籍制度需要解决的不是一个语义分析或者纯逻辑的问题，没有一般的抽象原则可供推理得出结论，这是在充分了解现实情况和不同规则下的社会后果后进行审慎判断和权衡的问题。审慎的做法是在那些附加的制度当中看看哪些是最不可取的，可以相对平稳地废除，并且这种废除和其他规则之间并不产生一种严重紊乱的后果。改革户籍制度需要发展法律技术。

二、涉及我国户籍制度的一些具体事例

“高考移民”问题

我国实行各省、市、自治区分别进行评卷和划定高考录取分数线的政策。部分考生利用各地存在的高考分数线的差异及录取率的高低，通过转学或迁移户口等办法到高考分数线相对较低、录取率较高的地区应考，这被称为“高考移民”。与沿海省份及其他教育发达省份相比，西部省区的高考录取分数线一般会低几十分，甚至上百分。因而，每年高考报名时，教育发达地区的许多考生便想方设法移入新疆、西藏、宁夏、青海、贵州、云南等教育欠发达的西部省区应考。这就打破了各省高考原有的政策规定和分省定额录取的格局，产生了很多新的社会问题。

国家教育部和一些中西部省份均采取了较为严厉的措施杜绝“高考移民”现象。教育部在《2003年普通高校招生工作规定》中规定：以虚报、隐瞒或伪造、涂改有关材料取得录取资格的，应由高校取消其入学资格。海南省曾经规定，考生本人及其法定监护人在本省要有户籍；考生本人高中阶段后两个学年要在海南就读；考生本人小学或者初中在海南毕业且毕业时户籍在本省。另外，考生本人在海南有户籍且其法定监护人属驻琼部队现役军人或者属省人事部门确认引进的优秀人才，也可在海南省报名参加普通高等学校招生。不符合以上条件之一，但户口在海南的考生限定报考本科第二批和专科(高职)学校。2005年海南省出台了更严苛的《海南省普通高等学校招生报考条件规定》，以“入住三年，读书三年”为基本要求。吉林、广西、宁夏、贵州、青海等地也相继出台了类似政策。

能否废除一切对“高考移民”的限制？这个问题却是牵一发而动全身的，知道了平等受教育权和迁徙自由权的原则，并不意味着在现实中找到了稳妥地减轻弊端的答案。既然我们的高等教育体制还没有改变，是否可以设想，取消本省和外省户口的一切区别？如果这么做，会带来什么样的后果？

类似的问题古已有之。[2]中国古代（宋、明、清）采取的是乡试、会试取中名额按地区分配，并禁止“冒籍”行为。例如,康熙五十一年（1712年），以各省取中人数多少不均，边远省份或致遗漏，因此废去南北卷制度，代之以分省取中办法，按各省应试人数多寡，钦定会试中额。从此，分省定额取士制一直延续到科举被废。这项措施的实施是希望通过对录取名额分配的控制，照顾文化不发达地区，平衡地区利益。各地区有固定的取中名额，这就使得教育发达地区的考生向边远地区流动，导致了“冒籍”现象的产生。明清两代，“冒籍”问题尤为严重。明清两代对“冒籍”问题的解决对策一般是根据户籍限制其报考，一旦发现有“冒籍”行为，即对当事人及相关人员进行惩处。考试公平与区域公平的矛盾（即古代倾斜的“高考分数线”问题），是一个自宋代以后就争论不休的千古难题。考试公平是指完全依据考试成绩来公平录取考生，区域公平是指通过区域配额来调控各地区之间考中人数的悬殊差异，在中国这么一个幅员辽阔、人口众多的大国，这是一个古今大规模考试都会遇到的棘手问题。本文不能够提出解决这个问题的办法，只能说这是一个复杂的问题，需要平衡两种平等原则在具体实践中的冲突，需要考虑到国家的稳定和整合（古代云、桂、黔无人中进士，今天青、新、藏无人考到北京来上北大、清华，都是或会引发这些问题）。

农业户口与财产权资格

“农转非”在上个世纪计划经济年代曾经是农民可望不可及的梦想。一出农门便身价倍增，农民们通俗地把农转非、吃商品粮称为“吃国家粮”。到上世纪80年代末九十年代初期，我国不少地方出现“农业人口转非农人口”的热潮，当时，数千元甚至上万元一个的“农转非”名额非常抢手。十几年过去了，原来办理了“农转非”的一些人，如今却有许多要求“非转农”。有调查显示，近年来城市人口的扩容，主要是通过行政区域调整和征用农民土地而“进城”的，农民主动要求户口“农转非”的并不多。江西新余、浙江海宁这些被作为城乡统一户籍制度试点的县市，也有类似的情况———政府鼓励的“农转非”政策并没有出现预想中的踊跃场面，一些多年前“农转非”农民反而竭力要求“返农”。[3]

为什么农民不愿意“农转非”呢？农业户口也意味着一种重要的财产权资格，在有些地方，这个资格远比空头的“市民”身份更值钱。附加在城市户口的诸多福利和特权随着市场经济的建立与完善逐渐消退，比如，计划经济年代城镇户口附加的粮油关系、副食品补助、招工就业等等名存实亡。医疗、住房公积金、社会保险等等，基本上都与工作岗位挂钩。而同时，农村的生产生活条件有了很大的变化，许多乡村除了较稳定的农业收入外，还有集体经济收入和土地被批租变成“股东”的红利。

近年来，一些地方在城市发展中热衷于鼓励甚至是强迫农民“洗脚进城”，看中农民手中的集体土地：“农改非”后，农民原来手中的集体土地就变成城市国有土地，城市政府轻而易举取得了土地的开发使用权。

要保障一个人的正当权利，在我国一些具体的情况下，并不是要改变他的“户籍”，有时候，这么做的结果刚好相反。

怎么确定农村集体的成员资格？

既然农村集体的成员资格意味着价值极高的财产（并不是所有地方都是如此，在农业税费高的情况下，甚至是负担），那么怎么确定这个资格？根据什么标准？这和户籍制度密切相关。本文仅仅是作为问题提出来，这里面有一系列复杂法律问题，不仅仅是迁徙自由的原则就可以解决的。

陈端洪研究了中国农村“外嫁女”案件中的法律问题。[4]珠江三角洲较其他农村地区城市化和化的进程快，在此过程中，不少村民委员会积累了可观的集体收入，定期或不定期地分配征地补偿款或向村民发放分红。许多村的村规民约规定,“外嫁女”及其子女不得参加分配或不能取得全额分配。为此，“外嫁女”多年来纷纷上访并走上了法律诉讼之路，聚讼的核心问题是征地补偿款和分红的分配权。“外嫁女”案件不同于普通的民事案件或行政案件，一系列复杂的法律问题摆在法官的面前：村规民约规定女性出嫁必须在半年或一年内迁走户口是否侵犯了妇女的平等权？是否违背了迁徙自由的原则？农村集体经济，特别是土地的财产权主体怎么确定？“外嫁女”在集体经济，包括土地上到底拥有什么权益？如何理解村民自治和村规民约？村规民约如果违法，谁来撤销之或责令改正？法院是否有权自治组织的内部分配方案进行审查？如果法院是有权对村规民约进行审查，以什么方式进行？村民自治组织村委会与政府在法律上是一种什么关系？

正如陈端洪指出的那样，“外嫁女”案件实质上是农村集体的成员资格——身份——的纠纷。成员资格主要由两部分内容构成：户口、村民待遇。如果类比宗族，上户口有些类似上族谱，村民待遇好比宗亲待遇，但由于实行集体经济而有更多的经济内涵。

从上文的叙述来看，笼统地谈废除户籍制度无法实际上减轻弊端，甚至有适得其反的后果。我国户籍居民身份或居民资格与农村集体的成员资格缠绕在一起。如果两种不同的资格或权利能够分开，财产资格不再以户籍居民身份为前提条件，户籍制度将发挥其应有的社会功能：证明公民身份、维护社会治安、户籍部门掌握着准确的户口资料。可是，这么做需要我们发现或创造出一些精致的法律概念，特别是财产权方面的法律概念。财产权方面的问题获得哪怕部分的解决，“居留权”方面即使出现冲突，解决起来也容易了。只有如此，才能真正展开一场“从身份到契约”的法律运动，而不是在消除农民身份依附的同时，制造出一无所有、游离社会结构之外的所谓自由人，重蹈的覆辙。

三、他山之石——美国的有关案例

他山之石,可以攻玉。在美国没有城市和农村户口的区分，但存在着和中国户籍制度相关问题类似的问题：一、基于本州公民和非本州公民[5]或基于居民和非居民身份的区别待遇问题；二、以某地居民身份或定居期限为享有某些权利的前提条件问题。我们看一下在美国这样一个法律发达的国家，这些问题是怎么处理的。通过研读美国问题的相关判例，我们可能获得解决中国问题的重要线索，并且实际体会判例法中法律技术的美德（virtue）。

美国宪法第4条第2款规定：“每一州公民得享有其他各州公民的一切特权与豁免权”，这被称之为州际特权和豁免权条款。《联邦党人文集》第80篇阐述道“每一州公民得享有其他各州公民的一切特权与豁免权”，乃“联邦形成的基础”，强调了这一条款的重要。从字面看起来，这个条款的意思是：A州的某公民，现在正在B州，应受到与B州给予它本州公民完全相同的待遇，但实际中的问题远不是这么简单。以某地居民身份或定居期限为享有某些权利的前提条件问题，和美国宪法第14条修正案第1款“在州管辖范围内，也不得拒绝给予任何人以平等法律保护”更密切相关。理解这些条款的具体含义，需要求助于宪法判例。

本文选择了一些案例,并分组进行讨论，这种分组仅是为服务于本文要说明的问题进行的。其中，一组是“渔猎系列”的4个案例，对应于上述问题一；“居民身份确定和定居期限要求”这一组，对应于上述问题二。

“渔猎系列”案例

“渔猎系列”案例涉及的是一州居民到另一州领土上捕渔打猎的权利，这个归类表面上比较好玩，但下文所列是非常重要的宪法4条2款判例，其中的判决规则可以扩大于不仅仅捕渔打猎的事项。

考菲尔德诉考耶尔案（Corfieldv.Coryell）[6]维持了新泽西州一个禁止任何不是“本州真正居民”的人从该州的水域中捞取蛤和牡蛎的法案的效力。

麦克瑞底诉弗吉尼亚州案（McCreadyv.Virginia）[7]判决：这一条款（宪法4条2款）没有禁止弗吉尼亚州授权给它的公民在州的潮汐水域养殖牡蛎的排他特权。

图默诉威特塞尔案(Toomerv.Witsell)，[8]最高法院取消了一项南卡罗来纳州的法律，这项法律规定居民和非居民在州的领水内捕虾缴纳不同的许可证费（二者分别为25和2500美元）。

鲍德温诉蒙大拿州渔业和狩猎委员会案（Baldwinv.FishandGameCommissionofMontana）[9]维持了蒙大拿州狩猎驼鹿许可证对居民和非居民收取不同费用的规定。

考菲尔德诉考耶尔案中华盛顿法官的意见曾多次被引用，这可以说是阐述特权与豁免权条款的经典之作。在判决中，他试图界定什么是各州公民的特权和豁免权，提出了基本权利理论，认为这些特权和豁免权在性质上属于基本的权利，是所有的自由政府下的公民都有的权利。至于这些基本权利是什么，他认为列举出来，与其说是困难，不如说是乏味。接下来，在这些基本权利之中，他列举了：“一州的公民为了贸易、农业、职业追求等目的，通过或定居在任何他州；申请人身保护令状；在州的法院提起诉讼和进行各种主张；取得、持有和处置财产；免于超过州内其他公民的税负和义务”。[10]

华盛顿法官的判决是新泽西州的法案没有违反宪法州际特权和豁免权条款，因为该州水域中的鱼属于该州全体公民的财产。法院不同意这种观点，即根据宪法的这一条款，本州公民拥有的所有权利仅仅因为本州公民拥有，外州公民就可以被允许享有了。“我们更不会同意，在对各州公民的共同财产（commonproperty）作出规则时，州的立法有义务将保证本州公民行使的相同权利延展至其他州公民”。[11]法院认为，“如果将各州的共同财产等同于公民的特权和豁免权而赋予其他州的公民，就走得太远了”。[12]

华盛顿法官将州公民的特权与豁免权解读为州公民权的基本权利，此观点如加以引申，则会要求建立对此基本权利的联邦法律保护，因为，既然是基本权利，是不能从外州公民那里撤回的，又怎么可以从本州公民那里撤回呢？[13]但是，对特权与豁免权条款基本权利理论的此种引申含义，最高法院从来没有接受，在“屠宰场案”中，最高法院多数意见完全拒绝这样的理解：“它的唯一目的是向各州宣布，无论其向本州公民授予、创设权利还是对本州公民运用这些权利加以限制、限定和规制，该州对处于其管辖之下的他州公民的权利予以衡量时，应一视同仁，不得损益”。[14]这一条款被狭窄地严格限制在反歧视含义解释上。

即使特权与豁免权条款基本权利理论仅仅应用于反对州际歧视的领域，不涉及对州立法除此之外的全面审查，仍然导致要决定，对州公民权来说，什么权利是基本的，什么不是基本的。但是，最高法院拒绝对宪法4条“特权与豁免权”术语提供任何精确和全面的定义。柯提斯大法官（JusticeCurtis）在一个案件的判决中说：“我们不认为企图去定义宪法这一条款中特权一词的含义为必要。这个词的含义在每一个案件中，根据某个特定的权利被确认或否认的观点来决定，乃是更安全、更合乎司法部门职责的。我们处理的是如此宽泛的一个条款，所涉及的问题不仅极为微妙和重要，而且在这些问题上，仅仅是抽象的定义极少会导致正确而错误地进行定义则一定产生祸患”。[15]

本文看来，美国宪法这一条款中，州公民的特权与豁免权涉及的范围非常宽泛，对其的确定常引起异常微妙和复杂的问题。一种简单的处理方式，如将其解释为基本权利，基本权利又被理解为含有确切的权利目录而非歧视性州法的一般性否定时，有两个问题需要注意。它很容易导致联邦法院对州立法的全面审查，面对处理千变万化的具体情况的千头万序的州立法，法院当考虑自身能力的限制而自我克制；即使在仅仅适用于州际歧视时，基本权利目录也有问题。我们不难找到实际的或虚拟的具体情势，在这些情势中，有些权利看起来是基本的，但行使时居民和非居民必须被区别对待，如选举权、担任公职权等；有些权利远不是那么基本，但要么全有，要么全无，仅部分人（本州居民）享有则会带来巨大的祸患。

考菲尔德诉考耶尔案中华盛顿法官判决中的判决规则实（holding），成为最高法院在麦克瑞底诉弗吉尼亚州案判决的基础，该案法院支持了一项弗吉尼亚州的法令，这项法令禁止外州公民在州河流的潮汐水域养殖牡蛎。首法官维特（Waite）撰写的法院意见认为，州占有其潮汐水域和河床，州人民得以共同在那里捕捞和养殖，此种占有不过就是人们对于其共同财产的经管而已。州公民在那里面养殖牡蛎“事实上是一种财产权利，而不仅仅是公民权的特权和豁免权”，一个州的公民没有被宪法的特权和豁免权条款授予“另一个州的公民的共同财产（commonproperty）中的任何利益”。[16]

在上面两案判决中，法院使用了州公民的共同财产概念，认为在某些事物上，州公民共同拥有某种财产权利，这是私权利（privateright），因此不属于宪法第4条第2款的“特权与豁免权”的范围。州政府，乃是作为某种类型的受托人（trustee），为其公民的利益行使财产权利。本文看来，此种财产权利概念本身不是那么难以理解，州公民的财产权利可以在一定程度等同于或类比于个人和法人的财产权利。既然权利不过就是人之间的一种关系，既然存在着一个个不同的个别的州，既然人们又可以理解法人财产权利，所以我们就能理解州的财产权利或私权利。这确是一个合理且有用的概念，能够帮助人们思考许多州际区别待遇的问题。不过，州的共同财产权利是比较特殊的，由于州本身是一个实体，不同于普通的社团，不容易划清州政府的公共权力和受委托行使的财产权利的界限。当说到州所有的时候，意思可能是州政府独占的公共权力，对抗的是其他政府行使同样的权力，对外州公民权利的限制和对其他政府公权的限制，不是一回事。而且，即使可以确定为州公民的共同财产权利，同普通的财产权利相比，在实践中也会表现出特殊性，比如或许要受到更多的限制。

图默诉威特塞尔案，涉及南卡罗来那州对该州海岸外一段领海内商业性捕虾的管制法令的合宪性。南卡州管制的虾场乃是从北卡罗来那州到佛罗里达州近岸海域的一个更大虾场的一部分，这里的虾大部分是洄游性的，南卡州法令中的一款规定居民的一艘捕虾船付执照费25美元，非居民付2500美元。首法官文森(Vinson)发表的法庭意见第一次使用了对州际区别对待合宪性的实质理由（substantialreason）测试，“像许多宪法条款一样，特权与豁免权条款并不是绝对的。它禁止对外州公民的区别对待而没有超过仅仅被歧视者是外州居民这一事实的实质理由”。在宪法特权与豁免权的每一案件中，要考察区别对待的理由，区别对待的理由和区别对待的措施间有无紧密联系，以及州是否还有其他选择余地（避免或较不严重地区别对待）。南卡州的法令不能通过上述检测：对州保护渔业资源的目的而言，外州居民不是资源损害的独有因素；外州居民也不曾使用更大的船或特别的捕捞，对外州居民的执法成本也不是更大，也没有什么州自身的资金贡献于虾资源的保存；州可以采取其他办法，如根据捕捞船尺寸收不同的许可证费，向外州居民征收等于州税在他们身上的额外花费数额等等。[17]

接下来的是在州的领海中捕虾是否构成了例外，不属于州公民权的特权与豁免权的范围。该案看起来和上面的麦克瑞底诉弗吉尼亚州案十分类似。文森对图默案和麦克瑞底案的事实进行了区别，区别有二：麦克瑞底案的牡蛎不游动，图默案的虾洄游；麦克瑞底案中州法管的是内河，图默案则为领海。如此，就算麦克瑞底案确立了特权与豁免权的一个例外，但本案的事实和它不同，不成为例外。南卡州的这项法令被判违宪。

希克林诉奥贝克（Hicklinv.Orbeck）案[18]中,最高法院使用了图默案确立的测试方法。法院一致取消一项阿拉斯加，该法律要求阿拉斯加居民比非居民优先拥有与石油和天然气管道有关的工作。援引图默案，法院认为，宪法第四条第一款并不排除在许多情况下确有正当独立理由的对外州公民的区别对待，但它确实规定，除非有实质的理由，一个州给它本州的居民以好处的时候，它不能拒绝把同样的好处给外州的公民，实质理由通常指的是，一个州必须确定，非本州居民是该州正在设法解决的某一问题的特殊根源，并确定州法的规定与消除该问题有着实质性的关系。法院指出，即使一州通过要求私人雇主歧视非居民减轻其失业问题是正当的，阿拉斯加法律也不能被维持，因为阿拉斯加失业问题的原因在于相当数量的失业居民缺乏和训练或居住偏远，而不是来自寻求工作者的蜂拥而入，更有甚者，这一法律的优先扩展到所有阿拉斯加州人，不仅是失业者。

图默诉威特塞尔案中的实质理由测试其优点在于处理州际区别对待这一复杂问题的灵活性。它将特权与豁免权条款的司法审查焦点，从划定州公民权的基本权利转移到州保持区别对待的理据上。一个允许仅仅是必要的区别对待的灵活方法，代替了僵硬性的废除任何损及州公民权的基本权利的区别对待的方法。

图默诉威特塞尔案首法官文森视麦克瑞底诉弗吉尼亚州案为一孤立的先例，而且字里行间对该案的不以为然，他写道这一“完全所有权理论----现在一般被视为仅仅是一种虚构，表现在法律向它的人民概略表达重要性就是：州有权力保存和调控一种重要资源的开发”。实际上，他拒绝了该案久经确立的规则。

图默案中一个问题是，无论使用什么样的名称，在实质上，州公民的共同财产理论在根本上就不成立，还是应仅仅着重在其应用的范围的确定上？可能，有些事物曾经被理所当然认为是州的共同财产，但随着的变化而变得不合时宜了，也可能会出现新的事物需要被当成共同财产。

著名的弗兰克福特大法官(JusticeFrankfurter)，不满于法院意见对州公民权特权与豁免权的例外这一问题的处理，写下了附议意见，认为对处理特权与豁免权的“例外”不给出任何线索将遗留大量问题。他的附议意见认为“不可想象制宪者会意图消除在一个州和它的公民之间的所有特别关系”。他认为宪法通过时关于州对其渔场的权力有一共识，这一共识反映在麦克瑞底案州公民的共同财产理论中，“麦克瑞底案不是一个孤立的判决乃得以睥睨视之，它实乃我国法律中至重要教义的象征，它表现了此前法律史中的要素，围绕它积聚了一系列的裁决。不仅有大量案件应用该案教义（doctrine）处理州为其公民利益控制本州的猎物和渔场的权力，而且在我们的时代，本法院还扩展该理论，指向州人民的公共领地（publicdomain）或共同财产或共同资源的管制和分配问题，这些事物的享有可以仅限于本州公民而不及于外国人和外州公民”。

鲍德温诉蒙大拿州渔业和狩猎委员会案，维持了蒙大拿州狩猎驼鹿许可证的规定。这项规定的是：蒙大拿州本州居民可以购买单独的狩猎驼鹿许可证，价格为9美元，非居民则只能购买包括狩猎驼鹿在内的联合许可证，价格为225美元，同样的联合许可证本州居民购买只需30美元。最高法院的结论是，宪法第四条第二款仅仅适用于那种“妨碍统一合众国的形成、宗旨和”的歧视。简言之，非居民捕猎驼鹿一事“仅是娱乐和运动”，平等地捕猎驼鹿“对合众国的维护和福利无关大局”。关键的问题是，有争论的活动对全体国民的福利的重要程度是否达到要列入受宪法第四条第二款保护的特权和豁免权的范围以内,援用宪法4条2款的规定应是在国家的根本利益受到威胁时。[19]

布伦南大法官(JusticeBrennan)发表的反对意见（有两位大法官加入）则认为，是否“基本权利”这一问题和宪法4条2款是无关的；关键的是对外州居民的区别对待是否有理由，而蒙大拿州的这项法律不能通过实质理由测试；至于州所有境内野生动植物的教义已经完全过时，这只是州在合乎宪法和联邦法条件下行使警察权力的问题。

鲍德温案法院根据宪法条款的原初目的和州公民权的基本权利理论来思考该案中所涉州法的合宪性,拒绝使用实质理由测试。看起来，基本权利理论在该案中又复活了，却伯认为这与其说是坚持过时的教义不如说是出于方便。[20]本文认为，该案法院做了什么比说了什么更重要，法院意见令人困惑的语词背后，仍然是州公民集体拥有某些类似于私权的权利的认识，“有一些物品或服务是州公民为他们自己创造和保有的，他们有权利将之留给自己。蒙大拿州仔细管理的驼鹿群接近于公立图书馆、公立学校、州立大学、州立和公共福利项目——这些事物法院已经认为州可以为其公民使用或享有而保留”。[21]不过，一些州资金支持或州保留的物品或服务，因为国家统一与和谐的需要，对其的使用与享有仍然要在居民和非居民间一视同仁，例如警察和消防服务等等，这方面的问题，仍然需要细致地逐案讨论。

看来，基于居民和非居民身份的区别待遇这个问题是复杂的，问题在于一方面，这一条款的首要目的，在于帮助将独立的、主权州的集合融合为一个国家（nation），但是，另一方面不可想象消除在一个州和它的公民之间的所有特别关系”；一方面，所有的公民都具有某些基本的权利，居民与非居民的区别不能消除这些基本的权利，但是，另一方面，一州公民所享有的权利的不能仅仅因为他们享有的事实就必须与其他州公民共享,他们总有一些排除他州公民享有的独占权利。

上文已经通过案件阐述了一些法律概念，本文认为，一种精致发展的地方人民的共同财产概念、一种精致发展的实质理由测试方法、一种在个案中确立而非事先条列目录的基本权利概念，对于我国解决和户籍制度相关的问题，是不无启示意义的。

居民身份确定和定居期限要求

夏皮罗诉汤普逊案（Shapirov.Thompson）[22]，法院否决了州法以一年期的定居要求（one-yeardurationalresidencerequirements）作为申请福利帮助的条件（除此之外，申请者是符合当地居民身份测试的）。与此案类似，在Dunnv.Blumstein[23],法院否决了一项田纳西州的州法，该州法要求选民在选举登记之前，要在州住满一年，在县住满三个月。在MemorialHospitalv.MaricopaCounty[24]，法院否决了亚利桑那州的一项法令，该法令规定在某县一年期的定居，贫困者才有获得由县资金提供的非紧急性医疗的资格，法院判定，此项定居期限要求，违反了宪法14条修正案的平等保护条款，创造了不公平的分类，通过否定新来者“生活的基本需要”侵犯了他们州际旅行的权利。

以上三案，法院判决，州法施加定居期限作为州际旅行权的负担需要紧迫的州利益（acompellingstateinterest）作为理由。在三案中，州法都缺乏这样的理由，所以分别被判违反宪法14条修正案的平等保护条款。不过，是否享有权利，并非和定居要求无关，在三案中，法院都仔细区别了定居期限要求（durationalresidencerequirements）和真实定居要求（bonafideresidencerequirements），[25]布伦南大法官强调，定居要求和一年期等候要求乃是截然不同的和独立的获得帮助的前提条件。[26]福利机构在批准福利申请之前，可以做必要的关于申请者工作、住房、家庭等事实情况的调查，决定申请者是否是居民。[27]法院并不认为任何定居期限要求都是违宪的，“对于以等候期限或定居要求决定投票、免学费、获得职业执照、获得打猎捕渔执照等等的合法性，我们并没有暗示看法。这些要求也许可以促进州紧迫的利益，也许不构成对行使州际旅行之宪法权利的惩罚”。[28]

罗莎丽诉洛克菲勒案（Rosarisv.Roclcefeller）[29]维持了相当于初级选举的居住年限要求的政党注册限制。Sosnav.lowa案[30]法院维持了衣阿华州的州法，该州法以一年的居住期作为在州法院起诉离婚的资格条件。在Vlandisv.Kline案[31]，法院宣布“州可以确立这样的州内身份的合理标准，以使那些实际上不是该州的真实居住者而是仅为了教育目的而来到该州的学生，不能利用州内的学费优惠比例”。佐波尔诉威廉案(Zobelv.Williams)[32]也是关于居住期限问题的。政府是否可以基于居住持续的时间长短给予福利,其中新来者也获得一点,但长期居住者获得更多?在此案法院的回答是否定的。阿拉斯加立法机关通过一项法案,把从北部坡石油开发所获得的巨额收入直接分配给阿拉斯加的公民。接受的数量依据其居住时间的长短。从1959年建州开始，“分配的单位”将依一个居住年为一个分配单位的比例。法院以8对1的表决，宣布阿拉斯加的法案违宪。首法官伯格（C.J.Burger）的多数意见认为该州法案违反平等保护条款，甚至不能通过最低合理性标准之审查。

马丁内兹诉白纳姆案（Martingezv.Bynum）[33]是关于真实居民要求的州法合宪性问题。德克萨斯州教育法典规定，如果一个未成年人没有和“父母、监护人或其他根据法院的裁定对其有合法监护权的人”生活在一起，如果他在某校区出现的“主要目的为了获得免费公立学校教育”，那么州法允许校区禁止他在公立学校免费入学。出生在美国的公民莫雷尔斯（RobertoMorales）离开居住在墨西哥的父母家，到美国和居住在德克萨斯州麦卡伦（Mcallen）的姐姐马丁内兹（Martinez）住在一起。麦卡伦独立校区认定,莫雷尔斯移居的主要目的是在地方公立学校上学，因此该校拒绝他免费入学。一项集体诉讼挑战德克萨斯州的法律明显违宪。联邦地区法院和第五巡回法院都肯定了该法的合宪性，最高法院也以8：1表决维持了该法的合宪性，只有大法官马歇尔表示反对。法院的裁决认为，一种适当定义和普遍适用的真实定居要求，在确保提供给居民的服务只为居民所享有方面，促进了重要的州的利益。尽管真实定居标准之含义依语境而变化，传统上这一标准包含两个因素：亲身居住在某个地区并有意图继续留在那里，校区的性质决定，要求学龄少年或他们的父母至少满足传统的标准（才能免费入学）是正当的，德州州法的规定较传统标准更为宽厚，因此是合宪的。

在Plylerv.Doe案[34]，最高法院判决德克萨斯州教育法典的一项违反宪法平等保护条款，这项州法授权地方校区拒绝非法移民子女入学，规定不为这类学生的教育经费提供州资金给地方校区。法院认为该州法不能促进重要的州的目标，而且，非法移民子女不能为他们的非法地位负责，对公共教育的剥夺不能等同于其他政府服务利益的剥夺，公共教育对于维系一个的联结纽带，对于维续美国的和文化传统至关重要，剥夺一个人的教育对其整个人生有巨大的负面。

中美两国具体情况不同，以上“居民身份确定和定居期限要求”诸案例中确定的具体规则未必是我们也需要立即采用的，我们需要注意的是在解决上述问题时法院采用区别与分类管理的技术。根据宪法判例法，一个人，如果到某州堕胎的话，不需要是该州真实的合法居民，[35]如果到某州获得福利或免费医疗帮助，需要真实居民身份但没有等候时间要求，如果起诉离婚，则需要在该州住满一年（如果州法有这样的规定）。法院区别了定居期限要求和真实定居要求，某些权利的享有需要定居期限，某些则不需要，不同的权利可能要求不同的定居期限。真实定居标准或居民身份本身，虽然有一传统的定义，但并非是一个固定的逻辑起点性的定义，从中可以派生出所有权利享有的资格，毋宁说，仍然要在具体个案中进行真实居民或真实定居标准的法律含义解释。对应于免费进入公立中小学的居民标准和享受州立大学学费优惠的标准不同，前者，合法进入并停留6个月以上的外州或外国人，其子女就被视为所在校区的居民，[36]甚至非法移民的子女也被视为居民，但并非任何一个停留的儿童都是居民（马丁内兹案）；后者，也许传统的定居标准还不够，需要的是家居（domicile）标准。[37]无论采用什么样的论证方式，是对真实定居标准的含义逐案解释；还是认为不同的权利对应不同的居住标准要求；甚至认为问题不过是确定权利享有的适当资格而已，居住标准云云，只起到修辞的作用，论证使用的词句并不重要，重要的是实际上进行的细致分类。

四、结语

我们承认，广义的户籍制度在我国制造了深重的弊端，它侵犯了人民的权利、破坏了国家的大同。但是，无法消除政府服务和提供利益的地方性，这既不可能也不可取。一种简单的处理方式，如将平等权或迁徙自由权视为基本权利，基本权利又被理解为含有确切的权利目录，依此目录来否定一切区别对待，只是似是而非的法律理论。一种在个案中确立而非事先条列目录并且往往只起修辞作用的基本权利理论，甚至是更好的。

我们的面临弊端为一种如此僵硬的思维方式——找到一个原点然后演绎推理获得所有实践结论——所制造，消除弊端却不能采用同样的思维方式，需要的是细致入微、抽丝剥茧般的功夫和审慎精神。尤其重要的是，不要使户籍本身成为派生一切权利的源头，也不要立即使之毫无意义，这都不合乎法律的精神。像地方人民的共同财产这样精致的法律概念是需要发展的；区别与分类管理的技术是我们所需要的。从我国的情况看，某个地方的人群至少可以作这样的分类：户籍拥有者、定居者、一定期限以上的定居者、临时停留者。这几个类别可能重合也可能不重合。毫无疑问，某些权利是所有人包括临时停留者都享有的；某些权利只有定居者享有，户籍拥有者但不定居者也不能享有；某些权利是一定期限以上的定居者才能享有；也不排除，某些权利必须是户籍拥有者且一定期限以上的定居者才能享有；有些情况下，某些权利只要是户籍拥有者就可享有而不管是否定居，等等。

本文还想指出，户籍农民的财产权利和集体成员的资格确定问题，可能需要借鉴普通法曾经的精华——英国中世纪的土地法来发展一些法律概念。例如，多重所有权（国家、地方、村、村民）概念，并需要仔细确定每一方权利的界限和权利的性质——是私权利、还是在所有权名义下的公权力、是否存在可类比于领主权的政府权力，并且这些只有在具体的情况中才是可能的。

当我们这样思考问题的时候，户籍制度的僵硬性和弊端就已经开始逐步消除了，通过不断的单个规定和案件的累积，最终人们会发现，中国不是一个存在户籍制度的国家，这一切甚至发生在不知不觉中。

[1]李慎波：《法制早报》2004年11月18日第1版。

[2]本段资料刘海峰、樊本富：《论西部地区的“高考移民”问题》，《教育》2004年第10期。

[3]参见邓建胜：《谨慎推进“农转非”》，见/20051031/n240625266.shtml。

[4]参见陈端洪：《排他性与他者化：中国农村“外嫁女”案件的财产权分析》，北大法律信息网，/article/user/article_display.asp?ArticleID=27136。

[5]在美国，州的“公民”包括一个州内的任何合法居民。

[6]6Fed.Cas.546,(no.3,230)(C.C.E.D.Pa.1823).

[7]94U.S.391(1876).

[8]334U.S.385(1948).

[9]436U.S.371(1978).

[10]6Fed.Cas.546,(no.3,230)(C.C.E.D.Pa.1823).

[11]Id.

[12]Id.

[13]参见LaurenceH.Tribe,AmericanConstitutionalLaw,secondedition,FoundationPress,Inc.1988,p529.

[14]参见slaughter-HouseCases,83U.S.36，77(1872)。

[15]Connerv.Elliott,59U.S.591,593(1855).

[16]参见McCreadyv.Virginia,94U.S.391，395(1876)。

[17]参见334U.S.385,396-399(1948).

[18]437U.S.518(1978).

[19]参见436U.S.371(1978).

[20]LaurenceH.Teibe,AmericanConstitutionalLaw,secondedition,TheFoundationPress,Inc.1988,p534.

[21]Id.,p539.

[22]394U.S.618(1969).

[23]405U.S.330(1972).

[24]415U.S.250(1974).

[25]在三案中，权利被州法否认者的真实居民身份都没有在法院受到挑战。

[26]Shapirov.Thompson,394U.S.618,636(1969).

[27]394U.S.618,636(1969).

[28]394U.S.618,at638,footnote21(1969).

[29]410U.S.752(1973).

[30]419U.S.393(1975).

[31]412U.S.441(1973)).

[32]457U.S.55(1982).

[33]461U.S.321(1983).

[34]457U.S.202(1982).

[35]Doev.Bolton,410U.S.179(1973)，乔治亚州的堕胎者必须是本州居民的规定被判决违反州际特权与豁免权条款。

高考户籍政策范文篇8

关键词：法律技术户籍制度中国问题美国案例

中国的许多不公平和弊端都和户籍制度有关系。那么一个问题提出来：通过法律手段——立法、司法和《立法法》第90条、91条规定的违宪、违法审查办法，如何能够在实际上减轻其弊端。我强调是要减轻弊端，而不是造成新的祸害。本文最初步的研究发现，我国和户籍制度有关的问题是一团乱麻，绝不是仅凭人权的抽象道德理论就可以解决，我们需要以最大的耐心注意法律的技术。

一、对《户口条例》进行违宪审查？

中国的户籍制度，有狭义、广义之分。

1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。

北京某大学教授于2004年的11月9日，上书全国人大，递交违宪审查建议书（《对二元户口体制及城乡二元制度进行违宪审查的建议书》），声言现行户籍制度有悖《宪法》。[1]该教授上书全国人大常委会要求进行违宪审查的主要目标就是1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》。该《建议书》中指出：《户口登记条例》第三条、第四条、第十条、第十三条等不仅违背了宪法关于保障公民迁徙自由的条款，而且也涉嫌违背现行的《中华人民共和国宪法》。《户口登记条例》违反了《宪法》第三十三条规定“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，第三十七条“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯以及第三十八条、第四十五条、第四十六条等规定”。该教授认为，正是由于二元户口制度及其附加功能的不断强化，才导致农民在教育、医疗、社保、税费、金融甚至选举权等方面都受到种种的歧视和不公平对待。最突出的就是在就业和受教育两方面，如有的城市规定：某些行业和工种必须持有所在城市的户口才能被录用；教育方面也是如此，许多持农业户口者的子女没有所在城市的户口，不得不交纳一定的借读费，平等受教育的权利由于“户籍制度”而失去。

单单从规定本身看，《户口登记条例》本身仅仅是用来记录一个人是什么地区的，那么很难谈到违宪与否的问题。确实，因为登记条例的存在，可以方便地区别不同地区的居民、农村和城市的居民。但是，一提户籍制度，就不得不将范围推广得非常遥远，推到无数的法律规则当中去。所谓的户籍制度在我国是由一系列不同的规则构成的，在各个地方规则又都不相同，我们事实上无法定义什么是户籍制度——除了在理论上抽象之外。在理论上所进行的抽象和理论判断并不能直接用在现实当中，不能要求全国人大常委会或法院判断并认可一种抽象的权利理论和经济学理论，这既无必要，也和现实问题的解决没有直接关系。如果说要对这千千万万的规则进行法律意义的判断和审查，那么将是一系列具体的判断，而不是抽象的判断。

我们是否要消除一切区别对待？在具体的事例中，我们将发现，公民基于上述区别形成的某些不同对待、享有的不同权利，不能废除，其存在有合理性。例如，“高考移民”问题；农业户口同时也意味着农村集体的成员资格，意味着某种财产权利等等。并不是所有对公民的区别对待都是不合理的，比如一个其他城市的居民到本城市来，由于他不给这个城市缴税，所以当他使用本城所提供的某些公共品时，就要付费，这一点没有人认为是不公平的；某地给了本地居民一些特殊的优惠，比如美国上州立大学本州居民和他州居民的不同学费比例也是合理的。

要分别考虑各种具体的区别对待，各种具体的区别对待在我国是一种附加的制度，和《户口登记条例》之间并没有一种必然的联系。改革户籍制度需要解决的不是一个语义分析或者纯逻辑的问题，没有一般的抽象原则可供推理得出结论，这是在充分了解现实情况和不同规则下的社会后果后进行审慎判断和权衡的问题。审慎的做法是在那些附加的制度当中看看哪些是最不可取的，可以相对平稳地废除，并且这种废除和其他规则之间并不产生一种严重紊乱的后果。改革户籍制度需要发展法律技术。

二、涉及我国户籍制度的一些具体事例

“高考移民”问题

我国实行各省、市、自治区分别进行评卷和划定高考录取分数线的政策。部分考生利用各地存在的高考分数线的差异及录取率的高低，通过转学或迁移户口等办法到高考分数线相对较低、录取率较高的地区应考，这被称为“高考移民”。与沿海省份及其他教育发达省份相比，西部省区的高考录取分数线一般会低几十分，甚至上百分。因而，每年高考报名时，教育发达地区的许多考生便想方设法移入新疆、西藏、宁夏、青海、贵州、云南等教育欠发达的西部省区应考。这就打破了各省高考原有的政策规定和分省定额录取的格局，产生了很多新的社会问题。

国家教育部和一些中西部省份均采取了较为严厉的措施杜绝“高考移民”现象。教育部在《2003年普通高校招生工作规定》中规定：以虚报、隐瞒或伪造、涂改有关材料取得录取资格的，应由高校取消其入学资格。海南省曾经规定，考生本人及其法定监护人在本省要有户籍；考生本人高中阶段后两个学年要在海南就读；考生本人小学或者初中在海南毕业且毕业时户籍在本省。另外，考生本人在海南有户籍且其法定监护人属驻琼部队现役军人或者属省人事部门确认引进的优秀人才，也可在海南省报名参加普通高等学校招生考试。不符合以上条件之一，但户口在海南的考生限定报考本科第二批和专科(高职)学校。2005年海南省出台了更严苛的《海南省普通高等学校招生报考条件规定》，以“入住三年，读书三年”为基本要求。吉林、广西、宁夏、贵州、青海等地也相继出台了类似政策。

能否废除一切对“高考移民”的限制？这个问题却是牵一发而动全身的，知道了平等受教育权和迁徙自由权的原则，并不意味着在现实中找到了稳妥地减轻弊端的答案。既然我们的高等教育体制还没有改变，是否可以设想，取消本省和外省户口的一切区别？如果这么做，会带来什么样的后果？

类似的问题古已有之。[2]中国古代（宋、明、清）采取的是乡试、会试取中名额按地区分配，并禁止“冒籍”行为。例如,康熙五十一年（1712年），以各省取中人数多少不均，边远省份或致遗漏，因此废去南北卷制度，代之以分省取中办法，按各省应试人数多寡，钦定会试中额。从此，分省定额取士制一直延续到科举被废。这项措施的实施是希望通过对录取名额分配的控制，照顾文化不发达地区，平衡地区利益。各地区有固定的取中名额，这就使得教育发达地区的考生向边远地区流动，导致了“冒籍”现象的产生。明清两代，“冒籍”问题尤为严重。明清两代对“冒籍”问题的解决对策一般是根据户籍限制其报考，一旦发现有“冒籍”行为，即对当事人及相关人员进行惩处。考试公平与区域公平的矛盾（即古代倾斜的“高考分数线”问题），是一个自宋代以后就争论不休的千古难题。考试公平是指完全依据考试成绩来公平录取考生，区域公平是指通过区域配额来调控各地区之间考中人数的悬殊差异，在中国这么一个幅员辽阔、人口众多的大国，这是一个古今大规模考试都会遇到的棘手问题。本文不能够提出解决这个问题的办法，只能说这是一个复杂的问题，需要平衡两种平等原则在具体实践中的冲突，需要考虑到国家的稳定和整合（古代云、桂、黔无人中进士，今天青、新、藏无人考到北京来上北大、清华，都是或会引发这些问题）。

农业户口与财产权资格

“农转非”在上个世纪计划经济年代曾经是农民可望不可及的梦想。一出农门便身价倍增，农民们通俗地把农转非、吃商品粮称为“吃国家粮”。到上世纪80年代末九十年代初期，我国不少地方出现“农业人口转非农人口”的热潮，当时，数千元甚至上万元一个的“农转非”名额非常抢手。十几年过去了，原来办理了“农转非”的一些人，如今却有许多要求“非转农”。有调查显示，近年来城市人口的扩容，主要是通过行政区域调整和征用农民土地而“进城”的，农民主动要求户口“农转非”的并不多。江西新余、浙江海宁这些被作为城乡统一户籍制度试点的县市，也有类似的情况———政府鼓励的“农转非”政策并没有出现预想中的踊跃场面，一些多年前“农转非”农民反而竭力要求“返农”。[3]

为什么农民不愿意“农转非”呢？农业户口也意味着一种重要的财产权资格，在有些地方，这个资格远比空头的“市民”身份更值钱。附加在城市户口的诸多福利和特权随着市场经济的建立与完善逐渐消退，比如，计划经济年代城镇户口附加的粮油关系、副食品补助、招工就业等等名存实亡。医疗、住房公积金、社会保险等等，基本上都与工作岗位挂钩。而同时，农村的生产生活条件有了很大的变化，许多乡村除了较稳定的农业收入外，还有集体经济收入和土地被批租变成“股东”的红利。

近年来，一些地方在城市发展中热衷于鼓励甚至是强迫农民“洗脚进城”，看中农民手中的集体土地：“农改非”后，农民原来手中的集体土地就变成城市国有土地，城市政府轻而易举取得了土地的开发使用权。

要保障一个人的正当权利，在我国一些具体的情况下，并不是要改变他的“户籍”，有时候，这么做的结果刚好相反。

怎么确定农村集体的成员资格？

既然农村集体的成员资格意味着价值极高的财产（并不是所有地方都是如此，在农业税费高的情况下，甚至是负担），那么怎么确定这个资格？根据什么标准？这和户籍制度密切相关。本文仅仅是作为问题提出来，这里面有一系列复杂法律问题，不仅仅是迁徙自由的原则就可以解决的。

陈端洪研究了中国农村“外嫁女”案件中的法律问题。[4]珠江三角洲较其他农村地区城市化和工业化的进程快，在此过程中，不少村民委员会积累了可观的集体收入，定期或不定期地分配征地补偿款或向村民发放分红。许多村的村规民约规定,“外嫁女”及其子女不得参加分配或不能取得全额分配。为此，“外嫁女”多年来纷纷上访并走上了法律诉讼之路，聚讼的核心问题是征地补偿款和分红的分配权。“外嫁女”案件不同于普通的民事案件或行政案件，一系列复杂的法律问题摆在法官的面前：村规民约规定女性出嫁必须在半年或一年内迁走户口是否侵犯了妇女的平等权？是否违背了迁徙自由的原则？农村集体经济，特别是土地的财产权主体怎么确定？“外嫁女”在集体经济，包括土地上到底拥有什么权益？如何理解村民自治和村规民约？村规民约如果违法，谁来撤销之或责令改正？法院是否有权自治组织的内部分配方案进行审查？如果法院是有权对村规民约进行审查，以什么方式进行？村民自治组织村委会与政府在法律上是一种什么关系？

正如陈端洪指出的那样，“外嫁女”案件实质上是农村集体的成员资格——身份——的纠纷。成员资格主要由两部分内容构成：户口、村民待遇。如果类比宗族，上户口有些类似上族谱，村民待遇好比宗亲待遇，但由于实行集体经济而有更多的经济内涵。

从上文的叙述来看，笼统地谈废除户籍制度无法实际上减轻弊端，甚至有适得其反的后果。我国户籍居民身份或居民资格与农村集体的成员资格缠绕在一起。如果两种不同的资格或权利能够分开，财产资格不再以户籍居民身份为前提条件，户籍制度将发挥其应有的社会功能：证明公民身份、维护社会治安、户籍部门掌握着准确的户口资料。可是，这么做需要我们发现或创造出一些精致的法律概念，特别是财产权方面的法律概念。财产权方面的问题获得哪怕部分的解决，“居留权”方面即使出现冲突，解决起来也容易了。只有如此，才能真正展开一场“从身份到契约”的现代法律运动，而不是在消除农民身份依附的同时，制造出一无所有、游离社会结构之外的所谓自由人，重蹈历史的覆辙。

三、他山之石——美国的有关案例

他山之石,可以攻玉。在美国没有城市和农村户口的区分，但存在着和中国户籍制度相关问题类似的问题：一、基于本州公民和非本州公民[5]或基于居民和非居民身份的区别待遇问题；二、以某地居民身份或定居期限为享有某些权利的前提条件问题。我们看一下在美国这样一个法律科学发达的国家，这些问题是怎么处理的。通过研读美国问题的相关判例，我们可能获得解决中国问题的重要线索，并且实际体会判例法中法律技术的美德（virtue）。

美国宪法第4条第2款规定：“每一州公民得享有其他各州公民的一切特权与豁免权”，这被称之为州际特权和豁免权条款。《联邦党人文集》第80篇阐述道“每一州公民得享有其他各州公民的一切特权与豁免权”，乃“联邦形成的基础”，强调了这一条款的重要。从字面看起来，这个条款的意思是：A州的某公民，现在正在B州，应受到与B州给予它本州公民完全相同的待遇，但实际中的问题远不是这么简单。以某地居民身份或定居期限为享有某些权利的前提条件问题，和美国宪法第14条修正案第1款“在州管辖范围内，也不得拒绝给予任何人以平等法律保护”更密切相关。理解这些条款的具体含义，需要求助于宪法判例。

本文选择了一些案例,并分组进行讨论，这种分组仅是为服务于本文要说明的问题进行的。其中，一组是“渔猎系列”的4个案例，对应于上述问题一；“居民身份确定和定居期限要求”这一组，对应于上述问题二。

“渔猎系列”案例

“渔猎系列”案例涉及的是一州居民到另一州领土上捕渔打猎的权利，这个归类表面上比较好玩，但下文所列是非常重要的宪法4条2款判例，其中的判决规则可以扩大应用于不仅仅捕渔打猎的事项。

考菲尔德诉考耶尔案（Corfieldv.Coryell）[6]维持了新泽西州一个禁止任何不是“本州真正居民”的人从该州的水域中捞取蛤和牡蛎的法案的效力。

麦克瑞底诉弗吉尼亚州案（McCreadyv.Virginia）[7]判决：这一条款（宪法4条2款）没有禁止弗吉尼亚州授权给它的公民在州的潮汐水域养殖牡蛎的排他特权。

图默诉威特塞尔案(Toomerv.Witsell)，[8]最高法院取消了一项南卡罗来纳州的法律，这项法律规定居民和非居民在州的领水内捕虾缴纳不同的许可证费（二者分别为25和2500美元）。

鲍德温诉蒙大拿州渔业和狩猎委员会案（Baldwinv.FishandGameCommissionofMontana）[9]维持了蒙大拿州狩猎驼鹿许可证对居民和非居民收取不同费用的规定。

考菲尔德诉考耶尔案中华盛顿法官的意见曾多次被引用，这可以说是阐述特权与豁免权条款的经典之作。在判决中，他试图界定什么是各州公民的特权和豁免权，提出了基本权利理论，认为这些特权和豁免权在性质上属于基本的权利，是所有的自由政府下的公民都有的权利。至于这些基本权利是什么，他认为列举出来，与其说是困难，不如说是乏味。接下来，在这些基本权利之中，他列举了：“一州的公民为了贸易、农业、职业追求等目的，通过或定居在任何他州；申请人身保护令状；在州的法院提起诉讼和进行各种主张；取得、持有和处置财产；免于超过州内其他公民的税负和义务”。[10]

华盛顿法官的判决是新泽西州的法案没有违反宪法州际特权和豁免权条款，因为该州水域中的鱼属于该州全体公民的财产。法院不同意这种观点，即根据宪法的这一条款，本州公民拥有的所有权利仅仅因为本州公民拥有，外州公民就可以被允许享有了。“我们更不会同意，在对各州公民的共同财产（commonproperty）作出规则时，州的立法有义务将保证本州公民行使的相同权利延展至其他州公民”。[11]法院认为，“如果将各州的共同财产等同于公民的特权和豁免权而赋予其他州的公民，就走得太远了”。[12]

华盛顿法官将州公民的特权与豁免权解读为州公民权的基本权利，此观点如加以引申，则会要求建立对此基本权利的联邦法律保护，因为，既然是基本权利，是不能从外州公民那里撤回的，又怎么可以从本州公民那里撤回呢？[13]但是，对特权与豁免权条款基本权利理论的此种引申含义，最高法院从来没有接受，在“屠宰场案”中，最高法院多数意见完全拒绝这样的理解：“它的唯一目的是向各州宣布，无论其向本州公民授予、创设权利还是对本州公民运用这些权利加以限制、限定和规制，该州对处于其管辖之下的他州公民的权利予以衡量时，应一视同仁，不得损益”。[14]这一条款被狭窄地严格限制在反歧视含义解释上。

即使特权与豁免权条款基本权利理论仅仅应用于反对州际歧视的领域，不涉及对州立法除此之外的全面审查，仍然导致要决定，对州公民权来说，什么权利是基本的，什么不是基本的。但是，最高法院拒绝对宪法4条“特权与豁免权”术语提供任何精确和全面的定义。柯提斯大法官（JusticeCurtis）在一个案件的判决中说：“我们不认为企图去定义宪法这一条款中特权一词的含义为必要。这个词的含义在每一个案件中，根据某个特定的权利被确认或否认的观点来决定，乃是更安全、更合乎司法部门职责的。我们处理的是如此宽泛的一个条款，所涉及的问题不仅极为微妙和重要，而且在这些问题上，仅仅是抽象的定义极少会导致正确而错误地进行定义则一定产生祸患”。[15]

本文看来，美国宪法这一条款中，州公民的特权与豁免权涉及的范围非常宽泛，对其的确定常引起异常微妙和复杂的问题。一种简单的处理方式，如将其解释为基本权利，基本权利又被理解为含有确切的权利目录而非歧视性州法的一般性否定时，有两个问题需要注意。它很容易导致联邦法院对州立法的全面审查，面对处理千变万化的具体情况的千头万序的州立法，法院当考虑自身能力的限制而自我克制；即使在仅仅适用于州际歧视时，基本权利目录也有问题。我们不难找到实际的或虚拟的具体情势，在这些情势中，有些权利看起来是基本的，但行使时居民和非居民必须被区别对待，如选举权、担任公职权等；有些权利远不是那么基本，但要么全有，要么全无，仅部分人（本州居民）享有则会带来巨大的祸患。

考菲尔德诉考耶尔案中华盛顿法官判决中的判决规则实（holding），成为最高法院在麦克瑞底诉弗吉尼亚州案判决的基础，该案法院支持了一项弗吉尼亚州的法令，这项法令禁止外州公民在州河流的潮汐水域养殖牡蛎。首法官维特（Waite）撰写的法院意见认为，州占有其潮汐水域和河床，州人民得以共同在那里捕捞和养殖，此种占有不过就是人们对于其共同财产的经管而已。州公民在那里面养殖牡蛎“事实上是一种财产权利，而不仅仅是公民权的特权和豁免权”，一个州的公民没有被宪法的特权和豁免权条款授予“另一个州的公民的共同财产（commonproperty）中的任何利益”。[16]

在上面两案判决中，法院使用了州公民的共同财产概念，认为在某些事物上，州公民共同拥有某种财产权利，这是私权利（privateright），因此不属于宪法第4条第2款的“特权与豁免权”的范围。州政府，乃是作为某种类型的受托人（trustee），为其公民的利益行使财产权利。本文看来，此种财产权利概念本身不是那么难以理解，州公民的财产权利可以在一定程度等同于或类比于个人和法人的财产权利。既然权利不过就是人之间的一种关系，既然存在着一个个不同的个别的州，既然人们又可以理解法人财产权利，所以我们就能理解州的财产权利或私权利。这确是一个合理且有用的概念，能够帮助人们思考许多州际区别待遇的问题。不过，州的共同财产权利是比较特殊的，由于州本身是一个政治实体，不同于普通的社团，不容易划清州政府的公共权力和受委托行使的财产权利的界限。当说到州所有的时候，意思可能是州政府独占的公共权力，对抗的是其他政府行使同样的权力，对外州公民权利的限制和对其他政府公权的限制，不是一回事。而且，即使可以确定为州公民的共同财产权利，同普通的财产权利相比，在实践中也会表现出特殊性，比如或许要受到更多的限制。

图默诉威特塞尔案，涉及南卡罗来那州对该州海岸外一段领海内商业性捕虾的管制法令的合宪性。南卡州管制的虾场乃是从北卡罗来那州到佛罗里达州近岸海域的一个更大虾场的一部分，这里的虾大部分是洄游性的，南卡州法令中的一款规定居民的一艘捕虾船付执照费25美元，非居民付2500美元。首法官文森(Vinson)发表的法庭意见第一次使用了对州际区别对待合宪性的实质理由（substantialreason）测试，“像许多宪法条款一样，特权与豁免权条款并不是绝对的。它禁止对外州公民的区别对待而没有超过仅仅被歧视者是外州居民这一事实的实质理由”。在宪法特权与豁免权的每一案件中，要考察区别对待的理由，区别对待的理由和区别对待的措施间有无紧密联系，以及州是否还有其他选择余地（避免或较不严重地区别对待）。南卡州的法令不能通过上述检测：对州保护渔业资源的目的而言，外州居民不是资源损害的独有因素；外州居民也不曾使用更大的船或特别的捕捞方法，对外州居民的执法成本也不是更大，也没有什么州自身的资金贡献于虾资源的保存；州可以采取其他办法，如根据捕捞船尺寸收不同的许可证费，向外州居民征收等于州税在他们身上的额外花费数额等等。[17]

接下来的问题是在州的领海中捕虾是否构成了例外，不属于州公民权的特权与豁免权的范围。该案看起来和上面的麦克瑞底诉弗吉尼亚州案十分类似。文森对图默案和麦克瑞底案的事实进行了区别，区别有二：麦克瑞底案的牡蛎不游动，图默案的虾洄游；麦克瑞底案中州法管的是内河，图默案则为领海。如此，就算麦克瑞底案确立了特权与豁免权的一个例外，但本案的事实和它不同，不成为例外。南卡州的这项法令被判违宪。

希克林诉奥贝克（Hicklinv.Orbeck）案[18]中,最高法院使用了图默案确立的测试方法。法院一致取消一项阿拉斯加法律，该法律要求阿拉斯加居民比非居民优先拥有与石油和天然气管道有关的工作。援引图默案，法院认为，宪法第四条第一款并不排除在许多情况下确有正当独立理由的对外州公民的区别对待，但它确实规定，除非有实质的理由，一个州给它本州的居民以好处的时候，它不能拒绝把同样的好处给外州的公民，实质理由通常指的是，一个州必须确定，非本州居民是该州正在设法解决的某一问题的特殊根源，并确定州法的规定与消除该问题有着实质性的关系。法院指出，即使一州通过要求私人雇主歧视非居民减轻其失业问题是正当的，阿拉斯加法律也不能被维持，因为阿拉斯加失业问题的原因在于相当数量的失业居民缺乏教育和训练或居住偏远，而不是来自寻求工作者的蜂拥而入，更有甚者，这一法律的优先扩展到所有阿拉斯加州人，不仅是失业者。

图默诉威特塞尔案中应用的实质理由测试其优点在于处理州际区别对待这一复杂问题的灵活性。它将特权与豁免权条款的司法审查焦点，从划定州公民权的基本权利转移到分析州保持区别对待的理据上。一个允许仅仅是必要的区别对待的灵活方法，代替了僵硬性的废除任何损及州公民权的基本权利的区别对待的方法。

图默诉威特塞尔案首法官文森视麦克瑞底诉弗吉尼亚州案为一孤立的先例，而且字里行间对该案的理论不以为然，他写道这一“完全所有权理论----现在一般被视为仅仅是一种虚构，表现在法律向它的人民概略表达重要性就是：州有权力保存和调控一种重要资源的开发”。实际上，他拒绝了该案久经确立的规则。

图默案中一个问题是，无论使用什么样的名称，在实质上，州公民的共同财产理论在根本上就不成立，还是应仅仅着重在其应用的范围的确定上？可能，有些事物曾经被理所当然认为是州的共同财产，但随着时代的变化而变得不合时宜了，也可能会出现新的事物需要被当成共同财产。

著名的弗兰克福特大法官(JusticeFrankfurter)，不满于法院意见对州公民权特权与豁免权的例外这一问题的处理，写下了附议意见，认为对处理特权与豁免权的“例外”不给出任何线索将遗留大量问题。他的附议意见认为“不可想象制宪者会意图消除在一个州和它的公民之间的所有特别关系”。他认为宪法通过时关于州对其渔场的权力有一共识，这一共识反映在麦克瑞底案州公民的共同财产理论中，“麦克瑞底案不是一个孤立的判决乃得以睥睨视之，它实乃我国法律中至重要教义的象征，它表现了此前法律史中的要素，围绕它积聚了一系列的裁决。不仅有大量案件应用该案教义（doctrine）处理州为其公民利益控制本州的猎物和渔场的权力，而且在我们的时代，本法院还扩展该理论，指向州人民的公共领地（publicdomain）或共同财产或共同资源的管制和分配问题，这些事物的享有可以仅限于本州公民而不及于外国人和外州公民”。

鲍德温诉蒙大拿州渔业和狩猎委员会案，维持了蒙大拿州狩猎驼鹿许可证的规定。这项规定的内容是：蒙大拿州本州居民可以购买单独的狩猎驼鹿许可证，价格为9美元，非居民则只能购买包括狩猎驼鹿在内的联合许可证，价格为225美元，同样的联合许可证本州居民购买只需30美元。最高法院的结论是，宪法第四条第二款仅仅适用于那种“妨碍统一合众国的形成、宗旨和发展”的歧视。简言之，非居民捕猎驼鹿一事“仅是娱乐和运动”，平等地捕猎驼鹿“对合众国的维护和福利无关大局”。关键的问题是，有争论的活动对全体国民的福利的重要程度是否达到要列入受宪法第四条第二款保护的特权和豁免权的范围以内,援用宪法4条2款的规定应是在国家的根本利益受到威胁时。[19]

布伦南大法官(JusticeBrennan)发表的反对意见（有两位大法官加入）则认为，是否“基本权利”这一问题和宪法4条2款是无关的；关键的是对外州居民的区别对待是否有理由，而蒙大拿州的这项法律不能通过实质理由测试；至于州所有境内野生动植物的教义已经完全过时，这只是州在合乎宪法和联邦法条件下行使警察权力的问题。

鲍德温案法院根据宪法条款的原初目的和州公民权的基本权利理论来思考该案中所涉州法的合宪性,拒绝使用实质理由测试。看起来，基本权利理论在该案中又复活了，却伯认为这与其说是坚持过时的教义不如说是出于方便。[20]本文认为，该案法院做了什么比说了什么更重要，法院意见令人困惑的语词背后，仍然是州公民集体拥有某些类似于私权的权利的认识，“有一些物品或服务是州公民为他们自己创造和保有的，他们有权利将之留给自己。蒙大拿州仔细管理的驼鹿群接近于公立图书馆、公立学校、州立大学、州立医院和公共福利项目——这些事物法院已经认为州可以为其公民使用或享有而保留”。[21]不过，一些州资金支持或州保留的物品或服务，因为国家统一与和谐的需要，对其的使用与享有仍然要在居民和非居民间一视同仁，例如警察和消防服务等等，这方面的问题，仍然需要细致地逐案讨论。

看来，基于居民和非居民身份的区别待遇这个问题是复杂的，问题在于一方面，这一条款的首要目的，在于帮助将独立的、主权州的集合融合为一个国家（nation），但是，另一方面不可想象消除在一个州和它的公民之间的所有特别关系”；一方面，所有的公民都具有某些基本的权利，居民与非居民的区别不能消除这些基本的权利，但是，另一方面，一州公民所享有的权利的不能仅仅因为他们享有的事实就必须与其他州公民共享,他们总有一些排除他州公民享有的独占权利。

上文已经通过案件阐述了一些法律概念，本文认为，一种精致发展的地方人民的共同财产概念、一种精致发展的实质理由测试方法、一种在个案中确立而非事先条列目录的基本权利概念，对于我国解决和户籍制度相关的问题，是不无启示意义的。

居民身份确定和定居期限要求

夏皮罗诉汤普逊案（Shapirov.Thompson）[22]，法院否决了州法以一年期的定居要求（one-yeardurationalresidencerequirements）作为申请福利帮助的条件（除此之外，申请者是符合当地居民身份测试的）。与此案类似，在Dunnv.Blumstein[23],法院否决了一项田纳西州的州法，该州法要求选民在选举登记之前，要在州住满一年，在县住满三个月。在MemorialHospitalv.MaricopaCounty[24]，法院否决了亚利桑那州的一项法令，该法令规定在某县一年期的定居，贫困者才有获得由县资金提供的非紧急性医疗的资格，法院判定，此项定居期限要求，违反了宪法14条修正案的平等保护条款，创造了不公平的分类，通过否定新来者“生活的基本需要”侵犯了他们州际旅行的权利。

以上三案，法院判决，州法施加定居期限作为州际旅行权的负担需要紧迫的州利益（acompellingstateinterest）作为理由。在三案中，州法都缺乏这样的理由，所以分别被判违反宪法14条修正案的平等保护条款。不过，是否享有权利，并非和定居要求无关，在三案中，法院都仔细区别了定居期限要求（durationalresidencerequirements）和真实定居要求（bonafideresidencerequirements），[25]布伦南大法官强调，定居要求和一年期等候要求乃是截然不同的和独立的获得帮助的前提条件。[26]福利机构在批准福利申请之前，可以做必要的关于申请者工作、住房、家庭等事实情况的调查，决定申请者是否是居民。[27]法院并不认为任何定居期限要求都是违宪的，“对于以等候期限或定居要求决定投票、免学费、获得职业执照、获得打猎捕渔执照等等的合法性，我们并没有暗示看法。这些要求也许可以促进州紧迫的利益，也许不构成对行使州际旅行之宪法权利的惩罚”。[28]

罗莎丽诉洛克菲勒案（Rosarisv.Roclcefeller）[29]维持了相当于初级选举的居住年限要求的政党注册限制。Sosnav.lowa案[30]法院维持了衣阿华州的州法，该州法以一年的居住期作为在州法院起诉离婚的资格条件。在Vlandisv.Kline案[31]，法院宣布“州可以确立这样的州内身份的合理标准，以使那些实际上不是该州的真实居住者而是仅为了教育目的而来到该州的学生，不能利用州内的学费优惠比例”。佐波尔诉威廉案(Zobelv.Williams)[32]也是关于居住期限问题的。政府是否可以基于居住持续的时间长短给予福利,其中新来者也获得一点,但长期居住者获得更多?在此案法院的回答是否定的。阿拉斯加立法机关通过一项法案,把从北部坡石油开发所获得的巨额收入直接分配给阿拉斯加的公民。接受的数量依据其居住时间的长短。从1959年建州开始，“分配的单位”将依一个居住年为一个分配单位的比例。法院以8对1的表决，宣布阿拉斯加的法案违宪。首法官伯格（C.J.Burger）的多数意见认为该州法案违反平等保护条款，甚至不能通过最低合理性标准之审查。

马丁内兹诉白纳姆案（Martingezv.Bynum）[33]是关于真实居民要求的州法合宪性问题。德克萨斯州教育法典规定，如果一个未成年人没有和“父母、监护人或其他根据法院的裁定对其有合法监护权的人”生活在一起，如果他在某校区出现的“主要目的为了获得免费公立学校教育”，那么州法允许校区禁止他在公立学校免费入学。出生在美国的公民莫雷尔斯（RobertoMorales）离开居住在墨西哥的父母家，到美国和居住在德克萨斯州麦卡伦（Mcallen）的姐姐马丁内兹（Martinez）住在一起。麦卡伦独立校区认定,莫雷尔斯移居的主要目的是在地方公立学校上学，因此该校拒绝他免费入学。一项集体诉讼挑战德克萨斯州的法律明显违宪。联邦地区法院和第五巡回法院都肯定了该法的合宪性，最高法院也以8：1表决维持了该法的合宪性，只有大法官马歇尔表示反对。法院的裁决认为，一种适当定义和普遍适用的真实定居要求，在确保提供给居民的服务只为居民所享有方面，促进了重要的州的利益。尽管真实定居标准之含义依语境而变化，传统上这一标准包含两个因素：亲身居住在某个地区并有意图继续留在那里，校区的性质决定，要求学龄少年或他们的父母至少满足传统的标准（才能免费入学）是正当的，德州州法的规定较传统标准更为宽厚，因此是合宪的。

在Plylerv.Doe案[34]，最高法院判决德克萨斯州教育法典的一项违反宪法平等保护条款，这项州法授权地方校区拒绝非法移民子女入学，规定不为这类学生的教育经费提供州资金给地方校区。法院认为该州法不能促进重要的州的目标，而且，非法移民子女不能为他们的非法地位负责，对公共教育的剥夺不能等同于其他政府服务利益的剥夺，公共教育对于维系一个社会的联结纽带，对于维续美国的政治和文化传统至关重要，剥夺一个人的教育对其整个人生有巨大的负面影响。

中美两国具体情况不同，以上“居民身份确定和定居期限要求”诸案例中确定的具体规则未必是我们也需要立即采用的，我们需要注意的是在解决上述问题时法院采用区别与分类管理的技术。根据宪法判例法，一个人，如果到某州堕胎的话，不需要是该州真实的合法居民，[35]如果到某州获得福利或免费医疗帮助，需要真实居民身份但没有等候时间要求，如果起诉离婚，则需要在该州住满一年（如果州法有这样的规定）。法院区别了定居期限要求和真实定居要求，某些权利的享有需要定居期限，某些则不需要，不同的权利可能要求不同的定居期限。真实定居标准或居民身份本身，虽然有一传统的定义，但并非是一个固定的逻辑起点性的定义，从中可以派生出所有权利享有的资格，毋宁说，仍然要在具体个案中进行真实居民或真实定居标准的法律含义解释。对应于免费进入公立中小学的居民标准和享受州立大学学费优惠的标准不同，前者，合法进入并停留6个月以上的外州或外国人，其子女就被视为所在校区的居民，[36]甚至非法移民的子女也被视为居民，但并非任何一个停留的儿童都是居民（马丁内兹案）；后者，也许传统的定居标准还不够，需要的是家居（domicile）标准。[37]无论采用什么样的论证方式，是对真实定居标准的含义逐案解释；还是认为不同的权利对应不同的居住标准要求；甚至认为问题不过是确定权利享有的适当资格而已，居住标准云云，只起到修辞的作用，论证使用的词句并不重要，重要的是实际上进行的细致分类。

四、结语

我们承认，广义的户籍制度在我国制造了深重的弊端，它侵犯了人民的权利、破坏了国家的大同。但是，无法消除政府服务和提供利益的地方性，这既不可能也不可取。一种简单的处理方式，如将平等权或迁徙自由权视为基本权利，基本权利又被理解为含有确切的权利目录，依此目录来否定一切区别对待，只是似是而非的法律理论。一种在个案中确立而非事先条列目录并且往往只起修辞作用的基本权利理论，甚至是更好的。

我们的面临弊端为一种如此僵硬的思维方式——找到一个原点然后演绎推理获得所有实践结论——所制造，消除弊端却不能采用同样的思维方式，需要的是细致入微、抽丝剥茧般的功夫和审慎精神。尤其重要的是，不要使户籍本身成为派生一切权利的源头，也不要立即使之毫无意义，这都不合乎法律的精神。像地方人民的共同财产这样精致的法律概念是需要发展的；区别与分类管理的技术是我们所需要的。从我国的情况看，某个地方的人群至少可以作这样的分类：户籍拥有者、定居者、一定期限以上的定居者、临时停留者。这几个类别可能重合也可能不重合。毫无疑问，某些权利是所有人包括临时停留者都享有的；某些权利只有定居者享有，户籍拥有者但不定居者也不能享有；某些权利是一定期限以上的定居者才能享有；也不排除，某些权利必须是户籍拥有者且一定期限以上的定居者才能享有；有些情况下，某些权利只要是户籍拥有者就可享有而不管是否定居，等等。

本文还想指出，中国户籍农民的财产权利和农村集体成员的资格确定问题，可能需要借鉴普通法曾经的精华——英国中世纪的土地法来发展一些法律概念。例如，多重所有权（国家、地方、村、村民）概念，并需要仔细确定每一方权利的界限和权利的性质——是私权利、还是在所有权名义下的公权力、是否存在可类比于领主权的政府权力，并且这些只有在具体的情况中才是可能的。

当我们这样思考问题的时候，户籍制度的僵硬性和弊端就已经开始逐步消除了，通过不断的单个规定和案件的累积，最终人们会发现，中国不是一个存在户籍制度的国家，这一切甚至发生在不知不觉中。

[1]李慎波：《法制早报》2004年11月18日第1版。

[2]本段资料参考刘海峰、樊本富：《论西部地区的“高考移民”问题》，《教育研究》2004年第10期。

[3]参见邓建胜：《谨慎推进“农转非”》。

[4]参见陈端洪：《排他性与他者化：中国农村“外嫁女”案件的财产权分析》，北大法律信息网。

[5]在美国，州的“公民”包括一个州内的任何合法居民。

[6]6Fed.Cas.546,(no.3,230)(C.C.E.D.Pa.1823).

[7]94U.S.391(1876).

[8]334U.S.385(1948).

[9]436U.S.371(1978).

[10]6Fed.Cas.546,(no.3,230)(C.C.E.D.Pa.1823).

[11]Id.

[12]Id.

[13]参见LaurenceH.Tribe,AmericanConstitutionalLaw,secondedition,TheFoundationPress,Inc.1988,p529.

[14]参见slaughter-HouseCases,83U.S.36，77(1872)。

[15]Connerv.Elliott,59U.S.591,593(1855).

[16]参见McCreadyv.Virginia,94U.S.391，395(1876)。

[17]参见334U.S.385,396-399(1948).

[18]437U.S.518(1978).

[19]参见436U.S.371(1978).

[20]LaurenceH.Teibe,AmericanConstitutionalLaw,secondedition,TheFoundationPress,Inc.1988,p534.

[21]Id.,p539.

[22]394U.S.618(1969).

[23]405U.S.330(1972).

[24]415U.S.250(1974).

[25]在三案中，权利被州法否认者的真实居民身份都没有在法院受到挑战。

[26]Shapirov.Thompson,394U.S.618,636(1969).

[27]394U.S.618,636(1969).

[28]394U.S.618,at638,footnote21(1969).

[29]410U.S.752(1973).

[30]419U.S.393(1975).

[31]412U.S.441(1973)).

[32]457U.S.55(1982).

[33]461U.S.321(1983).

[34]457U.S.202(1982).

[35]Doev.Bolton,410U.S.179(1973)，乔治亚州的堕胎者必须是本州居民的规定被判决违反州际特权与豁免权条款。

高考户籍政策范文篇9

关键词：法律技术户籍制度中国问题美国案例

中国的许多不公平和弊端都和户籍制度有关系。那么一个问题提出来：通过法律手段——立法、司法和《立法法》第90条、91条规定的违宪、违法审查办法，如何能够在实际上减轻其弊端。我强调是要减轻弊端，而不是造成新的祸害。本文最初步的研究发现，我国和户籍制度有关的问题是一团乱麻，绝不是仅凭人权的抽象道德理论就可以解决，我们需要以最大的耐心注意法律的技术。

一、对《户口条例》进行违宪审查？

中国的户籍制度，有狭义、广义之分。

1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。

北京某大学教授于2004年的11月9日，上书全国人大，递交违宪审查建议书（《对二元户口体制及城乡二元制度进行违宪审查的建议书》），声言现行户籍制度有悖《宪法》。[1]该教授上书全国人大常委会要求进行违宪审查的主要目标就是1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》。该《建议书》中指出：《户口登记条例》第三条、第四条、第十条、第十三条等不仅违背了宪法关于保障公民迁徙自由的条款，而且也涉嫌违背现行的《中华人民共和国宪法》。《户口登记条例》违反了《宪法》第三十三条规定“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，第三十七条“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯以及第三十八条、第四十五条、第四十六条等规定”。该教授认为，正是由于二元户口制度及其附加功能的不断强化，才导致农民在教育、医疗、社保、税费、金融甚至选举权等方面都受到种种的歧视和不公平对待。最突出的就是在就业和受教育两方面，如有的城市规定：某些行业和工种必须持有所在城市的户口才能被录用；教育方面也是如此，许多持农业户口者的子女没有所在城市的户口，不得不交纳一定的借读费，平等受教育的权利由于“户籍制度”而失去。

单单从规定本身看，《户口登记条例》本身仅仅是用来记录一个人是什么地区的，那么很难谈到违宪与否的问题。确实，因为登记条例的存在，可以方便地区别不同地区的居民、农村和城市的居民。但是，一提户籍制度，就不得不将范围推广得非常遥远，推到无数的法律规则当中去。所谓的户籍制度在我国是由一系列不同的规则构成的，在各个地方规则又都不相同，我们事实上无法定义什么是户籍制度——除了在理论上抽象之外。在理论上所进行的抽象和理论判断并不能直接用在现实当中，不能要求全国人大常委会或法院判断并认可一种抽象的权利理论和经济学理论，这既无必要，也和现实问题的解决没有直接关系。如果说要对这千千万万的规则进行法律意义的判断和审查，那么将是一系列具体的判断，而不是抽象的判断。

我们是否要消除一切区别对待？在具体的事例中，我们将发现，公民基于上述区别形成的某些不同对待、享有的不同权利，不能废除，其存在有合理性。例如，“高考移民”问题；农业户口同时也意味着农村集体的成员资格，意味着某种财产权利等等。并不是所有对公民的区别对待都是不合理的，比如一个其他城市的居民到本城市来，由于他不给这个城市缴税，所以当他使用本城所提供的某些公共品时，就要付费，这一点没有人认为是不公平的；某地给了本地居民一些特殊的优惠，比如美国上州立大学本州居民和他州居民的不同学费比例也是合理的。

要分别考虑各种具体的区别对待，各种具体的区别对待在我国是一种附加的制度，和《户口登记条例》之间并没有一种必然的联系。改革户籍制度需要解决的不是一个语义分析或者纯逻辑的问题，没有一般的抽象原则可供推理得出结论，这是在充分了解现实情况和不同规则下的社会后果后进行审慎判断和权衡的问题。审慎的做法是在那些附加的制度当中看看哪些是最不可取的，可以相对平稳地废除，并且这种废除和其他规则之间并不产生一种严重紊乱的后果。改革户籍制度需要发展法律技术。

二、涉及我国户籍制度的一些具体事例

“高考移民”问题

我国实行各省、市、自治区分别进行评卷和划定高考录取分数线的政策。部分考生利用各地存在的高考分数线的差异及录取率的高低，通过转学或迁移户口等办法到高考分数线相对较低、录取率较高的地区应考，这被称为“高考移民”。与沿海省份及其他教育发达省份相比，西部省区的高考录取分数线一般会低几十分，甚至上百分。因而，每年高考报名时，教育发达地区的许多考生便想方设法移入新疆、西藏、宁夏、青海、贵州、云南等教育欠发达的西部省区应考。这就打破了各省高考原有的政策规定和分省定额录取的格局，产生了很多新的社会问题。

国家教育部和一些中西部省份均采取了较为严厉的措施杜绝“高考移民”现象。教育部在《2003年普通高校招生工作规定》中规定：以虚报、隐瞒或伪造、涂改有关材料取得录取资格的，应由高校取消其入学资格。海南省曾经规定，考生本人及其法定监护人在本省要有户籍；考生本人高中阶段后两个学年要在海南就读；考生本人小学或者初中在海南毕业且毕业时户籍在本省。另外，考生本人在海南有户籍且其法定监护人属驻琼部队现役军人或者属省人事部门确认引进的优秀人才，也可在海南省报名参加普通高等学校招生考试。不符合以上条件之一，但户口在海南的考生限定报考本科第二批和专科(高职)学校。2005年海南省出台了更严苛的《海南省普通高等学校招生报考条件规定》，以“入住三年，读书三年”为基本要求。吉林、广西、宁夏、贵州、青海等地也相继出台了类似政策。

能否废除一切对“高考移民”的限制？这个问题却是牵一发而动全身的，知道了平等受教育权和迁徙自由权的原则，并不意味着在现实中找到了稳妥地减轻弊端的答案。既然我们的高等教育体制还没有改变，是否可以设想，取消本省和外省户口的一切区别？如果这么做，会带来什么样的后果？

类似的问题古已有之。[2]中国古代（宋、明、清）采取的是乡试、会试取中名额按地区分配，并禁止“冒籍”行为。例如,康熙五十一年（1712年），以各省取中人数多少不均，边远省份或致遗漏，因此废去南北卷制度，代之以分省取中办法，按各省应试人数多寡，钦定会试中额。从此，分省定额取士制一直延续到科举被废。这项措施的实施是希望通过对录取名额分配的控制，照顾文化不发达地区，平衡地区利益。各地区有固定的取中名额，这就使得教育发达地区的考生向边远地区流动，导致了“冒籍”现象的产生。明清两代，“冒籍”问题尤为严重。明清两代对“冒籍”问题的解决对策一般是根据户籍限制其报考，一旦发现有“冒籍”行为，即对当事人及相关人员进行惩处。考试公平与区域公平的矛盾（即古代倾斜的“高考分数线”问题），是一个自宋代以后就争论不休的千古难题。考试公平是指完全依据考试成绩来公平录取考生，区域公平是指通过区域配额来调控各地区之间考中人数的悬殊差异，在中国这么一个幅员辽阔、人口众多的大国，这是一个古今大规模考试都会遇到的棘手问题。本文不能够提出解决这个问题的办法，只能说这是一个复杂的问题，需要平衡两种平等原则在具体实践中的冲突，需要考虑到国家的稳定和整合（古代云、桂、黔无人中进士，今天青、新、藏无人考到北京来上北大、清华，都是或会引发这些问题）。

农业户口与财产权资格

“农转非”在上个世纪计划经济年代曾经是农民可望不可及的梦想。一出农门便身价倍增，农民们通俗地把农转非、吃商品粮称为“吃国家粮”。到上世纪80年代末九十年代初期，我国不少地方出现“农业人口转非农人口”的热潮，当时，数千元甚至上万元一个的“农转非”名额非常抢手。十几年过去了，原来办理了“农转非”的一些人，如今却有许多要求“非转农”。有调查显示，近年来城市人口的扩容，主要是通过行政区域调整和征用农民土地而“进城”的，农民主动要求户口“农转非”的并不多。江西新余、浙江海宁这些被作为城乡统一户籍制度试点的县市，也有类似的情况———政府鼓励的“农转非”政策并没有出现预想中的踊跃场面，一些多年前“农转非”农民反而竭力要求“返农”。[3]

为什么农民不愿意“农转非”呢？农业户口也意味着一种重要的财产权资格，在有些地方，这个资格远比空头的“市民”身份更值钱。附加在城市户口的诸多福利和特权随着市场经济的建立与完善逐渐消退，比如，计划经济年代城镇户口附加的粮油关系、副食品补助、招工就业等等名存实亡。医疗、住房公积金、社会保险等等，基本上都与工作岗位挂钩。而同时，农村的生产生活条件有了很大的变化，许多乡村除了较稳定的农业收入外，还有集体经济收入和土地被批租变成“股东”的红利。

近年来，一些地方在城市发展中热衷于鼓励甚至是强迫农民“洗脚进城”，看中农民手中的集体土地：“农改非”后，农民原来手中的集体土地就变成城市国有土地，城市政府轻而易举取得了土地的开发使用权。

要保障一个人的正当权利，在我国一些具体的情况下，并不是要改变他的“户籍”，有时候，这么做的结果刚好相反。

怎么确定农村集体的成员资格？

既然农村集体的成员资格意味着价值极高的财产（并不是所有地方都是如此，在农业税费高的情况下，甚至是负担），那么怎么确定这个资格？根据什么标准？这和户籍制度密切相关。本文仅仅是作为问题提出来，这里面有一系列复杂法律问题，不仅仅是迁徙自由的原则就可以解决的。

陈端洪研究了中国农村“外嫁女”案件中的法律问题。[4]珠江三角洲较其他农村地区城市化和工业化的进程快，在此过程中，不少村民委员会积累了可观的集体收入，定期或不定期地分配征地补偿款或向村民发放分红。许多村的村规民约规定,“外嫁女”及其子女不得参加分配或不能取得全额分配。为此，“外嫁女”多年来纷纷上访并走上了法律诉讼之路，聚讼的核心问题是征地补偿款和分红的分配权。“外嫁女”案件不同于普通的民事案件或行政案件，一系列复杂的法律问题摆在法官的面前：村规民约规定女性出嫁必须在半年或一年内迁走户口是否侵犯了妇女的平等权？是否违背了迁徙自由的原则？农村集体经济，特别是土地的财产权主体怎么确定？“外嫁女”在集体经济，包括土地上到底拥有什么权益？如何理解村民自治和村规民约？村规民约如果违法，谁来撤销之或责令改正？法院是否有权自治组织的内部分配方案进行审查？如果法院是有权对村规民约进行审查，以什么方式进行？村民自治组织村委会与政府在法律上是一种什么关系？

正如陈端洪指出的那样，“外嫁女”案件实质上是农村集体的成员资格——身份——的纠纷。成员资格主要由两部分内容构成：户口、村民待遇。如果类比宗族，上户口有些类似上族谱，村民待遇好比宗亲待遇，但由于实行集体经济而有更多的经济内涵。

从上文的叙述来看，笼统地谈废除户籍制度无法实际上减轻弊端，甚至有适得其反的后果。我国户籍居民身份或居民资格与农村集体的成员资格缠绕在一起。如果两种不同的资格或权利能够分开，财产资格不再以户籍居民身份为前提条件，户籍制度将发挥其应有的社会功能：证明公民身份、维护社会治安、户籍部门掌握着准确的户口资料。可是，这么做需要我们发现或创造出一些精致的法律概念，特别是财产权方面的法律概念。财产权方面的问题获得哪怕部分的解决，“居留权”方面即使出现冲突，解决起来也容易了。只有如此，才能真正展开一场“从身份到契约”的现代法律运动，而不是在消除农民身份依附的同时，制造出一无所有、游离社会结构之外的所谓自由人，重蹈历史的覆辙。

三、他山之石——美国的有关案例

他山之石,可以攻玉。在美国没有城市和农村户口的区分，但存在着和中国户籍制度相关问题类似的问题：一、基于本州公民和非本州公民[5]或基于居民和非居民身份的区别待遇问题；二、以某地居民身份或定居期限为享有某些权利的前提条件问题。我们看一下在美国这样一个法律科学发达的国家，这些问题是怎么处理的。通过研读美国问题的相关判例，我们可能获得解决中国问题的重要线索，并且实际体会判例法中法律技术的美德（virtue）。

美国宪法第4条第2款规定：“每一州公民得享有其他各州公民的一切特权与豁免权”，这被称之为州际特权和豁免权条款。《联邦党人文集》第80篇阐述道“每一州公民得享有其他各州公民的一切特权与豁免权”，乃“联邦形成的基础”，强调了这一条款的重要。从字面看起来，这个条款的意思是：A州的某公民，现在正在B州，应受到与B州给予它本州公民完全相同的待遇，但实际中的问题远不是这么简单。以某地居民身份或定居期限为享有某些权利的前提条件问题，和美国宪法第14条修正案第1款“在州管辖范围内，也不得拒绝给予任何人以平等法律保护”更密切相关。理解这些条款的具体含义，需要求助于宪法判例。

本文选择了一些案例,并分组进行讨论，这种分组仅是为服务于本文要说明的问题进行的。其中，一组是“渔猎系列”的4个案例，对应于上述问题一；“居民身份确定和定居期限要求”这一组，对应于上述问题二。

“渔猎系列”案例

“渔猎系列”案例涉及的是一州居民到另一州领土上捕渔打猎的权利，这个归类表面上比较好玩，但下文所列是非常重要的宪法4条2款判例，其中的判决规则可以扩大应用于不仅仅捕渔打猎的事项。

考菲尔德诉考耶尔案（Corfieldv.Coryell）[6]维持了新泽西州一个禁止任何不是“本州真正居民”的人从该州的水域中捞取蛤和牡蛎的法案的效力。

麦克瑞底诉弗吉尼亚州案（McCreadyv.Virginia）[7]判决：这一条款（宪法4条2款）没有禁止弗吉尼亚州授权给它的公民在州的潮汐水域养殖牡蛎的排他特权。

图默诉威特塞尔案(Toomerv.Witsell)，[8]最高法院取消了一项南卡罗来纳州的法律，这项法律规定居民和非居民在州的领水内捕虾缴纳不同的许可证费（二者分别为25和2500美元）。

鲍德温诉蒙大拿州渔业和狩猎委员会案（Baldwinv.FishandGameCommissionofMontana）[9]维持了蒙大拿州狩猎驼鹿许可证对居民和非居民收取不同费用的规定。

考菲尔德诉考耶尔案中华盛顿法官的意见曾多次被引用，这可以说是阐述特权与豁免权条款的经典之作。在判决中，他试图界定什么是各州公民的特权和豁免权，提出了基本权利理论，认为这些特权和豁免权在性质上属于基本的权利，是所有的自由政府下的公民都有的权利。至于这些基本权利是什么，他认为列举出来，与其说是困难，不如说是乏味。接下来，在这些基本权利之中，他列举了：“一州的公民为了贸易、农业、职业追求等目的，通过或定居在任何他州；申请人身保护令状；在州的法院提起诉讼和进行各种主张；取得、持有和处置财产；免于超过州内其他公民的税负和义务”。[10]

华盛顿法官的判决是新泽西州的法案没有违反宪法州际特权和豁免权条款，因为该州水域中的鱼属于该州全体公民的财产。法院不同意这种观点，即根据宪法的这一条款，本州公民拥有的所有权利仅仅因为本州公民拥有，外州公民就可以被允许享有了。“我们更不会同意，在对各州公民的共同财产（commonproperty）作出规则时，州的立法有义务将保证本州公民行使的相同权利延展至其他州公民”。[11]法院认为，“如果将各州的共同财产等同于公民的特权和豁免权而赋予其他州的公民，就走得太远了”。[12]

华盛顿法官将州公民的特权与豁免权解读为州公民权的基本权利，此观点如加以引申，则会要求建立对此基本权利的联邦法律保护，因为，既然是基本权利，是不能从外州公民那里撤回的，又怎么可以从本州公民那里撤回呢？[13]但是，对特权与豁免权条款基本权利理论的此种引申含义，最高法院从来没有接受，在“屠宰场案”中，最高法院多数意见完全拒绝这样的理解：“它的唯一目的是向各州宣布，无论其向本州公民授予、创设权利还是对本州公民运用这些权利加以限制、限定和规制，该州对处于其管辖之下的他州公民的权利予以衡量时，应一视同仁，不得损益”。[14]这一条款被狭窄地严格限制在反歧视含义解释上。

即使特权与豁免权条款基本权利理论仅仅应用于反对州际歧视的领域，不涉及对州立法除此之外的全面审查，仍然导致要决定，对州公民权来说，什么权利是基本的，什么不是基本的。但是，最高法院拒绝对宪法4条“特权与豁免权”术语提供任何精确和全面的定义。柯提斯大法官（JusticeCurtis）在一个案件的判决中说：“我们不认为企图去定义宪法这一条款中特权一词的含义为必要。这个词的含义在每一个案件中，根据某个特定的权利被确认或否认的观点来决定，乃是更安全、更合乎司法部门职责的。我们处理的是如此宽泛的一个条款，所涉及的问题不仅极为微妙和重要，而且在这些问题上，仅仅是抽象的定义极少会导致正确而错误地进行定义则一定产生祸患”。[15]

本文看来，美国宪法这一条款中，州公民的特权与豁免权涉及的范围非常宽泛，对其的确定常引起异常微妙和复杂的问题。一种简单的处理方式，如将其解释为基本权利，基本权利又被理解为含有确切的权利目录而非歧视性州法的一般性否定时，有两个问题需要注意。它很容易导致联邦法院对州立法的全面审查，面对处理千变万化的具体情况的千头万序的州立法，法院当考虑自身能力的限制而自我克制；即使在仅仅适用于州际歧视时，基本权利目录也有问题。我们不难找到实际的或虚拟的具体情势，在这些情势中，有些权利看起来是基本的，但行使时居民和非居民必须被区别对待，如选举权、担任公职权等；有些权利远不是那么基本，但要么全有，要么全无，仅部分人（本州居民）享有则会带来巨大的祸患。

考菲尔德诉考耶尔案中华盛顿法官判决中的判决规则实（holding），成为最高法院在麦克瑞底诉弗吉尼亚州案判决的基础，该案法院支持了一项弗吉尼亚州的法令，这项法令禁止外州公民在州河流的潮汐水域养殖牡蛎。首法官维特（Waite）撰写的法院意见认为，州占有其潮汐水域和河床，州人民得以共同在那里捕捞和养殖，此种占有不过就是人们对于其共同财产的经管而已。州公民在那里面养殖牡蛎“事实上是一种财产权利，而不仅仅是公民权的特权和豁免权”，一个州的公民没有被宪法的特权和豁免权条款授予“另一个州的公民的共同财产（commonproperty）中的任何利益”。[16]

在上面两案判决中，法院使用了州公民的共同财产概念，认为在某些事物上，州公民共同拥有某种财产权利，这是私权利（privateright），因此不属于宪法第4条第2款的“特权与豁免权”的范围。州政府，乃是作为某种类型的受托人（trustee），为其公民的利益行使财产权利。本文看来，此种财产权利概念本身不是那么难以理解，州公民的财产权利可以在一定程度等同于或类比于个人和法人的财产权利。既然权利不过就是人之间的一种关系，既然存在着一个个不同的个别的州，既然人们又可以理解法人财产权利，所以我们就能理解州的财产权利或私权利。这确是一个合理且有用的概念，能够帮助人们思考许多州际区别待遇的问题。不过，州的共同财产权利是比较特殊的，由于州本身是一个政治实体，不同于普通的社团，不容易划清州政府的公共权力和受委托行使的财产权利的界限。当说到州所有的时候，意思可能是州政府独占的公共权力，对抗的是其他政府行使同样的权力，对外州公民权利的限制和对其他政府公权的限制，不是一回事。而且，即使可以确定为州公民的共同财产权利，同普通的财产权利相比，在实践中也会表现出特殊性，比如或许要受到更多的限制。

图默诉威特塞尔案，涉及南卡罗来那州对该州海岸外一段领海内商业性捕虾的管制法令的合宪性。南卡州管制的虾场乃是从北卡罗来那州到佛罗里达州近岸海域的一个更大虾场的一部分，这里的虾大部分是洄游性的，南卡州法令中的一款规定居民的一艘捕虾船付执照费25美元，非居民付2500美元。首法官文森(Vinson)发表的法庭意见第一次使用了对州际区别对待合宪性的实质理由（substantialreason）测试，“像许多宪法条款一样，特权与豁免权条款并不是绝对的。它禁止对外州公民的区别对待而没有超过仅仅被歧视者是外州居民这一事实的实质理由”。在宪法特权与豁免权的每一案件中，要考察区别对待的理由，区别对待的理由和区别对待的措施间有无紧密联系，以及州是否还有其他选择余地（避免或较不严重地区别对待）。南卡州的法令不能通过上述检测：对州保护渔业资源的目的而言，外州居民不是资源损害的独有因素；外州居民也不曾使用更大的船或特别的捕捞方法，对外州居民的执法成本也不是更大，也没有什么州自身的资金贡献于虾资源的保存；州可以采取其他办法，如根据捕捞船尺寸收不同的许可证费，向外州居民征收等于州税在他们身上的额外花费数额等等。[17]

接下来的问题是在州的领海中捕虾是否构成了例外，不属于州公民权的特权与豁免权的范围。该案看起来和上面的麦克瑞底诉弗吉尼亚州案十分类似。文森对图默案和麦克瑞底案的事实进行了区别，区别有二：麦克瑞底案的牡蛎不游动，图默案的虾洄游；麦克瑞底案中州法管的是内河，图默案则为领海。如此，就算麦克瑞底案确立了特权与豁免权的一个例外，但本案的事实和它不同，不成为例外。南卡州的这项法令被判违宪。

希克林诉奥贝克（Hicklinv.Orbeck）案[18]中,最高法院使用了图默案确立的测试方法。法院一致取消一项阿拉斯加法律，该法律要求阿拉斯加居民比非居民优先拥有与石油和天然气管道有关的工作。援引图默案，法院认为，宪法第四条第一款并不排除在许多情况下确有正当独立理由的对外州公民的区别对待，但它确实规定，除非有实质的理由，一个州给它本州的居民以好处的时候，它不能拒绝把同样的好处给外州的公民，实质理由通常指的是，一个州必须确定，非本州居民是该州正在设法解决的某一问题的特殊根源，并确定州法的规定与消除该问题有着实质性的关系。法院指出，即使一州通过要求私人雇主歧视非居民减轻其失业问题是正当的，阿拉斯加法律也不能被维持，因为阿拉斯加失业问题的原因在于相当数量的失业居民缺乏教育和训练或居住偏远，而不是来自寻求工作者的蜂拥而入，更有甚者，这一法律的优先扩展到所有阿拉斯加州人，不仅是失业者。

图默诉威特塞尔案中应用的实质理由测试其优点在于处理州际区别对待这一复杂问题的灵活性。它将特权与豁免权条款的司法审查焦点，从划定州公民权的基本权利转移到分析州保持区别对待的理据上。一个允许仅仅是必要的区别对待的灵活方法，代替了僵硬性的废除任何损及州公民权的基本权利的区别对待的方法。

图默诉威特塞尔案首法官文森视麦克瑞底诉弗吉尼亚州案为一孤立的先例，而且字里行间对该案的理论不以为然，他写道这一“完全所有权理论----现在一般被视为仅仅是一种虚构，表现在法律向它的人民概略表达重要性就是：州有权力保存和调控一种重要资源的开发”。实际上，他拒绝了该案久经确立的规则。

图默案中一个问题是，无论使用什么样的名称，在实质上，州公民的共同财产理论在根本上就不成立，还是应仅仅着重在其应用的范围的确定上？可能，有些事物曾经被理所当然认为是州的共同财产，但随着时代的变化而变得不合时宜了，也可能会出现新的事物需要被当成共同财产。

著名的弗兰克福特大法官(JusticeFrankfurter)，不满于法院意见对州公民权特权与豁免权的例外这一问题的处理，写下了附议意见，认为对处理特权与豁免权的“例外”不给出任何线索将遗留大量问题。他的附议意见认为“不可想象制宪者会意图消除在一个州和它的公民之间的所有特别关系”。他认为宪法通过时关于州对其渔场的权力有一共识，这一共识反映在麦克瑞底案州公民的共同财产理论中，“麦克瑞底案不是一个孤立的判决乃得以睥睨视之，它实乃我国法律中至重要教义的象征，它表现了此前法律史中的要素，围绕它积聚了一系列的裁决。不仅有大量案件应用该案教义（doctrine）处理州为其公民利益控制本州的猎物和渔场的权力，而且在我们的时代，本法院还扩展该理论，指向州人民的公共领地（publicdomain）或共同财产或共同资源的管制和分配问题，这些事物的享有可以仅限于本州公民而不及于外国人和外州公民”。

鲍德温诉蒙大拿州渔业和狩猎委员会案，维持了蒙大拿州狩猎驼鹿许可证的规定。这项规定的内容是：蒙大拿州本州居民可以购买单独的狩猎驼鹿许可证，价格为9美元，非居民则只能购买包括狩猎驼鹿在内的联合许可证，价格为225美元，同样的联合许可证本州居民购买只需30美元。最高法院的结论是，宪法第四条第二款仅仅适用于那种“妨碍统一合众国的形成、宗旨和发展”的歧视。简言之，非居民捕猎驼鹿一事“仅是娱乐和运动”，平等地捕猎驼鹿“对合众国的维护和福利无关大局”。关键的问题是，有争论的活动对全体国民的福利的重要程度是否达到要列入受宪法第四条第二款保护的特权和豁免权的范围以内,援用宪法4条2款的规定应是在国家的根本利益受到威胁时。[19]

布伦南大法官(JusticeBrennan)发表的反对意见（有两位大法官加入）则认为，是否“基本权利”这一问题和宪法4条2款是无关的；关键的是对外州居民的区别对待是否有理由，而蒙大拿州的这项法律不能通过实质理由测试；至于州所有境内野生动植物的教义已经完全过时，这只是州在合乎宪法和联邦法条件下行使警察权力的问题。

鲍德温案法院根据宪法条款的原初目的和州公民权的基本权利理论来思考该案中所涉州法的合宪性,拒绝使用实质理由测试。看起来，基本权利理论在该案中又复活了，却伯认为这与其说是坚持过时的教义不如说是出于方便。[20]本文认为，该案法院做了什么比说了什么更重要，法院意见令人困惑的语词背后，仍然是州公民集体拥有某些类似于私权的权利的认识，“有一些物品或服务是州公民为他们自己创造和保有的，他们有权利将之留给自己。蒙大拿州仔细管理的驼鹿群接近于公立图书馆、公立学校、州立大学、州立医院和公共福利项目——这些事物法院已经认为州可以为其公民使用或享有而保留”。[21]不过，一些州资金支持或州保留的物品或服务，因为国家统一与和谐的需要，对其的使用与享有仍然要在居民和非居民间一视同仁，例如警察和消防服务等等，这方面的问题，仍然需要细致地逐案讨论。

看来，基于居民和非居民身份的区别待遇这个问题是复杂的，问题在于一方面，这一条款的首要目的，在于帮助将独立的、主权州的集合融合为一个国家（nation），但是，另一方面不可想象消除在一个州和它的公民之间的所有特别关系”；一方面，所有的公民都具有某些基本的权利，居民与非居民的区别不能消除这些基本的权利，但是，另一方面，一州公民所享有的权利的不能仅仅因为他们享有的事实就必须与其他州公民共享,他们总有一些排除他州公民享有的独占权利。

上文已经通过案件阐述了一些法律概念，本文认为，一种精致发展的地方人民的共同财产概念、一种精致发展的实质理由测试方法、一种在个案中确立而非事先条列目录的基本权利概念，对于我国解决和户籍制度相关的问题，是不无启示意义的。

居民身份确定和定居期限要求

夏皮罗诉汤普逊案（Shapirov.Thompson）[22]，法院否决了州法以一年期的定居要求（one-yeardurationalresidencerequirements）作为申请福利帮助的条件（除此之外，申请者是符合当地居民身份测试的）。与此案类似，在Dunnv.Blumstein[23],法院否决了一项田纳西州的州法，该州法要求选民在选举登记之前，要在州住满一年，在县住满三个月。在MemorialHospitalv.MaricopaCounty[24]，法院否决了亚利桑那州的一项法令，该法令规定在某县一年期的定居，贫困者才有获得由县资金提供的非紧急性医疗的资格，法院判定，此项定居期限要求，违反了宪法14条修正案的平等保护条款，创造了不公平的分类，通过否定新来者“生活的基本需要”侵犯了他们州际旅行的权利。

以上三案，法院判决，州法施加定居期限作为州际旅行权的负担需要紧迫的州利益（acompellingstateinterest）作为理由。在三案中，州法都缺乏这样的理由，所以分别被判违反宪法14条修正案的平等保护条款。不过，是否享有权利，并非和定居要求无关，在三案中，法院都仔细区别了定居期限要求（durationalresidencerequirements）和真实定居要求（bonafideresidencerequirements），[25]布伦南大法官强调，定居要求和一年期等候要求乃是截然不同的和独立的获得帮助的前提条件。[26]福利机构在批准福利申请之前，可以做必要的关于申请者工作、住房、家庭等事实情况的调查，决定申请者是否是居民。[27]法院并不认为任何定居期限要求都是违宪的，“对于以等候期限或定居要求决定投票、免学费、获得职业执照、获得打猎捕渔执照等等的合法性，我们并没有暗示看法。这些要求也许可以促进州紧迫的利益，也许不构成对行使州际旅行之宪法权利的惩罚”。[28]

罗莎丽诉洛克菲勒案（Rosarisv.Roclcefeller）[29]维持了相当于初级选举的居住年限要求的政党注册限制。Sosnav.lowa案[30]法院维持了衣阿华州的州法，该州法以一年的居住期作为在州法院起诉离婚的资格条件。在Vlandisv.Kline案[31]，法院宣布“州可以确立这样的州内身份的合理标准，以使那些实际上不是该州的真实居住者而是仅为了教育目的而来到该州的学生，不能利用州内的学费优惠比例”。佐波尔诉威廉案(Zobelv.Williams)[32]也是关于居住期限问题的。政府是否可以基于居住持续的时间长短给予福利,其中新来者也获得一点,但长期居住者获得更多?在此案法院的回答是否定的。阿拉斯加立法机关通过一项法案,把从北部坡石油开发所获得的巨额收入直接分配给阿拉斯加的公民。接受的数量依据其居住时间的长短。从1959年建州开始，“分配的单位”将依一个居住年为一个分配单位的比例。法院以8对1的表决，宣布阿拉斯加的法案违宪。首法官伯格（C.J.Burger）的多数意见认为该州法案违反平等保护条款，甚至不能通过最低合理性标准之审查。

马丁内兹诉白纳姆案（Martingezv.Bynum）[33]是关于真实居民要求的州法合宪性问题。德克萨斯州教育法典规定，如果一个未成年人没有和“父母、监护人或其他根据法院的裁定对其有合法监护权的人”生活在一起，如果他在某校区出现的“主要目的为了获得免费公立学校教育”，那么州法允许校区禁止他在公立学校免费入学。出生在美国的公民莫雷尔斯（RobertoMorales）离开居住在墨西哥的父母家，到美国和居住在德克萨斯州麦卡伦（Mcallen）的姐姐马丁内兹（Martinez）住在一起。麦卡伦独立校区认定,莫雷尔斯移居的主要目的是在地方公立学校上学，因此该校拒绝他免费入学。一项集体诉讼挑战德克萨斯州的法律明显违宪。联邦地区法院和第五巡回法院都肯定了该法的合宪性，最高法院也以8：1表决维持了该法的合宪性，只有大法官马歇尔表示反对。法院的裁决认为，一种适当定义和普遍适用的真实定居要求，在确保提供给居民的服务只为居民所享有方面，促进了重要的州的利益。尽管真实定居标准之含义依语境而变化，传统上这一标准包含两个因素：亲身居住在某个地区并有意图继续留在那里，校区的性质决定，要求学龄少年或他们的父母至少满足传统的标准（才能免费入学）是正当的，德州州法的规定较传统标准更为宽厚，因此是合宪的。

在Plylerv.Doe案[34]，最高法院判决德克萨斯州教育法典的一项违反宪法平等保护条款，这项州法授权地方校区拒绝非法移民子女入学，规定不为这类学生的教育经费提供州资金给地方校区。法院认为该州法不能促进重要的州的目标，而且，非法移民子女不能为他们的非法地位负责，对公共教育的剥夺不能等同于其他政府服务利益的剥夺，公共教育对于维系一个社会的联结纽带，对于维续美国的政治和文化传统至关重要，剥夺一个人的教育对其整个人生有巨大的负面影响。

中美两国具体情况不同，以上“居民身份确定和定居期限要求”诸案例中确定的具体规则未必是我们也需要立即采用的，我们需要注意的是在解决上述问题时法院采用区别与分类管理的技术。根据宪法判例法，一个人，如果到某州堕胎的话，不需要是该州真实的合法居民，[35]如果到某州获得福利或免费医疗帮助，需要真实居民身份但没有等候时间要求，如果起诉离婚，则需要在该州住满一年（如果州法有这样的规定）。法院区别了定居期限要求和真实定居要求，某些权利的享有需要定居期限，某些则不需要，不同的权利可能要求不同的定居期限。真实定居标准或居民身份本身，虽然有一传统的定义，但并非是一个固定的逻辑起点性的定义，从中可以派生出所有权利享有的资格，毋宁说，仍然要在具体个案中进行真实居民或真实定居标准的法律含义解释。对应于免费进入公立中小学的居民标准和享受州立大学学费优惠的标准不同，前者，合法进入并停留6个月以上的外州或外国人，其子女就被视为所在校区的居民，[36]甚至非法移民的子女也被视为居民，但并非任何一个停留的儿童都是居民（马丁内兹案）；后者，也许传统的定居标准还不够，需要的是家居（domicile）标准。[37]无论采用什么样的论证方式，是对真实定居标准的含义逐案解释；还是认为不同的权利对应不同的居住标准要求；甚至认为问题不过是确定权利享有的适当资格而已，居住标准云云，只起到修辞的作用，论证使用的词句并不重要，重要的是实际上进行的细致分类。

四、结语

我们承认，广义的户籍制度在我国制造了深重的弊端，它侵犯了人民的权利、破坏了国家的大同。但是，无法消除政府服务和提供利益的地方性，这既不可能也不可取。一种简单的处理方式，如将平等权或迁徙自由权视为基本权利，基本权利又被理解为含有确切的权利目录，依此目录来否定一切区别对待，只是似是而非的法律理论。一种在个案中确立而非事先条列目录并且往往只起修辞作用的基本权利理论，甚至是更好的。

我们的面临弊端为一种如此僵硬的思维方式——找到一个原点然后演绎推理获得所有实践结论——所制造，消除弊端却不能采用同样的思维方式，需要的是细致入微、抽丝剥茧般的功夫和审慎精神。尤其重要的是，不要使户籍本身成为派生一切权利的源头，也不要立即使之毫无意义，这都不合乎法律的精神。像地方人民的共同财产这样精致的法律概念是需要发展的；区别与分类管理的技术是我们所需要的。从我国的情况看，某个地方的人群至少可以作这样的分类：户籍拥有者、定居者、一定期限以上的定居者、临时停留者。这几个类别可能重合也可能不重合。毫无疑问，某些权利是所有人包括临时停留者都享有的；某些权利只有定居者享有，户籍拥有者但不定居者也不能享有；某些权利是一定期限以上的定居者才能享有；也不排除，某些权利必须是户籍拥有者且一定期限以上的定居者才能享有；有些情况下，某些权利只要是户籍拥有者就可享有而不管是否定居，等等。

本文还想指出，中国户籍农民的财产权利和农村集体成员的资格确定问题，可能需要借鉴普通法曾经的精华——英国中世纪的土地法来发展一些法律概念。例如，多重所有权（国家、地方、村、村民）概念，并需要仔细确定每一方权利的界限和权利的性质——是私权利、还是在所有权名义下的公权力、是否存在可类比于领主权的政府权力，并且这些只有在具体的情况中才是可能的。

当我们这样思考问题的时候，户籍制度的僵硬性和弊端就已经开始逐步消除了，通过不断的单个规定和案件的累积，最终人们会发现，中国不是一个存在户籍制度的国家，这一切甚至发生在不知不觉中。

[1]李慎波：《法制早报》2004年11月18日第1版。

[2]本段资料参考刘海峰、樊本富：《论西部地区的“高考移民”问题》，《教育研究》2004年第10期。

[3]参见邓建胜：《谨慎推进“农转非”》，见/20051031/n240625266.shtml。

[4]参见陈端洪：《排他性与他者化：中国农村“外嫁女”案件的财产权分析》，北大法律信息网，/article/user/article_display.asp?ArticleID=27136。

[5]在美国，州的“公民”包括一个州内的任何合法居民。

[6]6Fed.Cas.546,(no.3,230)(C.C.E.D.Pa.1823).

[7]94U.S.391(1876).

[8]334U.S.385(1948).

[9]436U.S.371(1978).

[10]6Fed.Cas.546,(no.3,230)(C.C.E.D.Pa.1823).

[11]Id.

[12]Id.

[13]参见LaurenceH.Tribe,AmericanConstitutionalLaw,secondedition,TheFoundationPress,Inc.1988,p529.

[14]参见slaughter-HouseCases,83U.S.36，77(1872)。

[15]Connerv.Elliott,59U.S.591,593(1855).

[16]参见McCreadyv.Virginia,94U.S.391，395(1876)。

[17]参见334U.S.385,396-399(1948).

[18]437U.S.518(1978).

[19]参见436U.S.371(1978).

[20]LaurenceH.Teibe,AmericanConstitutionalLaw,secondedition,TheFoundationPress,Inc.1988,p534.

[21]Id.,p539.

[22]394U.S.618(1969).

[23]405U.S.330(1972).

[24]415U.S.250(1974).

[25]在三案中，权利被州法否认者的真实居民身份都没有在法院受到挑战。

[26]Shapirov.Thompson,394U.S.618,636(1969).

[27]394U.S.618,636(1969).

[28]394U.S.618,at638,footnote21(1969).

[29]410U.S.752(1973).

[30]419U.S.393(1975).

[31]412U.S.441(1973)).

[32]457U.S.55(1982).

[33]461U.S.321(1983).

[34]457U.S.202(1982).

[35]Doev.Bolton,410U.S.179(1973)，乔治亚州的堕胎者必须是本州居民的规定被判决违反州际特权与豁免权条款。

高考户籍政策范文篇10

市委市政府组织召开的其目的就是让涉及到高考的相关部门和工作人员凝神聚力，今天这次全市高考工作会议。聚精会神把这项工作做好，实现平安高考，让更多的孩子考出好成绩，让更多的家长放心，也让我教育工作者不辱使命。刚才，教育、监察、公安部门负责同志做了工作布置，完全同意。下面，再强调三点意见。

一、进一步提高对高考工作的认识，总结经验教训。

提高群众的生活水平，目前市委、市政府集中全市力量发展经济、改善民生。而最终目标就是提高人的素质、改善人居环境。发展经济、改善民生这两大主题中，教育是民生当中很重要的组成局部。现在高考早已超出了教育工作的自身，成为一项备受社会关注的重要问题，做好高考工作十分重要。近年来，市的考试工作，取得了一定效果，但也不能评价过高，招生考试中出现的一些问题，还需要我高度重视，认真总结经验教训，全面提升考试管理水平，确保高考工作圆满完成。

考试工作还存在单薄环节。一是环境整治还不到位。考试环境监管整治存在盲点，第一。各相关部门之间没有形成整体合力，尤其对涉及作弊器材广告销售信息掌握不够准确，对作弊器材收缴打击不彻底，对考试公平性造成一定的负面影响。二是对考生的诚信教育还不到位。考生诚信教育还存在流于形式的问题，家长和考生还存在侥幸心理，考试作弊屡禁不止，流露出教风不严、学风不正的问题。三是个别监考教师责任意识还不到位。对自身要求不严，还没有完全负起责任。

反作弊设备亟待升级。目前，第二。考试作弊已经形成了产业链，专门有研发、有生产、有销售、有市场，而且有效益。实际工作中，现有反作弊设备对非法无线信号干扰和压制效果还有一定局限，防范打击的难度越来越大。

平安高考”已成为全省的一项重点工作。目前，第三。高考工作是全省一盘棋，政才书记、儒林省长多次强调要做好今年的高考工作。随着电子监控系统，无线电监测、测向及压制系统的建立和完善，考试过程的每个顺序都有据可查。各级领导的高度重视，技术的升级，各地加大考风考纪建设，克服地方维护主义，让高考越来越公平，为我实现“平安高考”目标发明了条件。

二、抓住关键环节，突出重点。

高考的责任主体是教育部门和广大教育工作者。高考是对普通教育的一次检验，第一。对教育水准、教育效果的一次检验，教育部门、教育工作者必需承担起高考的主体责任，抖起精神做好高考工作。教育部门和广大教育工作者要养成一种良好的心态，教育学生不存侥幸心理、投机心理，调节不正常的心理，建立健康的符合法规纪律的规范的考试秩序，营造良好的考试环境，树立良好的考试声誉。解决好考试中存在问题的根本在教育部门，于参加监考的工作人员。监考老师要真正负起责任；运送试卷人员要做到平安运送；招生办要严格执行相关规定；教育局要全力以赴，减少造成问题的人为因素。同时，要做好家长的工作。把家长的思想转变过来，就今年的考风考纪要求和电子监控巡查系统使用情况让家长知晓，别做无用功，白搭钱，家长如果不出钱购买作弊器材，就形不成完整的产业链，再先进的设备也无处可用。各个学校要深入开展考生诚信教育和考试纪律教育，弘扬和树立“诚信考试光荣，违纪舞弊可耻”观念。

各部门要依照各自职责，第二。集中力量，协同做好高考工作。一是深入开展打击销售使用考试作弊器材专项整治行动。卫平市长要牵头负责，工商、城管、公安、文化等部门共同负责，做好打击工作。新闻单位要免费刊发有奖揭发销售作弊器材的广告；工商部门对校园内外的销售作弊器材广告进行认真清理，让那些销售作弊器材的违法人员在没有生存空间，净化高考环境；工信部门要及早介入，对重点地区进行电子监控、无线电监控测查，定位跟踪，发现问题及时解决。要从源头上防止作弊器材流向考场。这项工作一定要露头就打，让这些作弊工具在没市场。二是做好电子监控系统建设和网络设备的调试、维护工作，一定要发挥作用。省、市、县、考点四级电子监控巡查系统要全部联网和在线监控。考试结束后，对监控录像进行回放检查，发现并查处违规考生和不作为监考和管理人员。三是完善防范和打击作弊的现代化管理手段。考试期间，工信部门要调集全部设备，对可疑无线信号进行全时监测和干扰。各县（市）政府要加大投入，每个考点至少有一台干扰设备发挥作用。考前，要请一些专家对无线电监测和干扰情况进行科学鉴定，系统评估，确保压制效果。四是公安部门要加强对考场周边可疑人员和车辆的清查，要确保考场周围的监控系统、摄像头都发挥作用，为我处置一些突发事件提供依据。

要把今年高考作为转变教育行风的一个新起点。近年来，第三。市教育工作取得了一定成果，但也积累了一些问题，个别教师利用人民赋予的职责和权利，谋取私利。这种现象必需根除。教育是培养下一代的公共事业，公共权利必需公共使用，做到用公权、守规矩。对此，要以这次高考为契机，进一步整顿考风、净化行风，提高教育工作者的素质和形象。

三、严肃纪律，全力配合。

全程落实责任追究制。各地党委、政府要高度重视高考工作。各级政府“一把手”对本地的高考工作负总责。分管领导是直接责任人，第一。要集中精力抓全程、抓组织、抓细节，确保组织领导工作万无一失。各级公安、工信、工商、交通、电力、失密、广播、邮政、环保、卫生以及宣传、纪检监察等部门都要按照各自的职责分工，对照许诺的内容，抓好落实，形成源头预防、有效制约、严肃查处的监管机制。