农村改革情况调研报告

县农村综合改革工作从年开始，至年底已全面完成，乡镇机构、农村义务教育、乡镇财政管理均按照新的体制和模式运行。改革后，乡镇机构、财政体制、义务教育体制运转基本正常，社会政治大局保持稳定，但也还存在一些问题需要做深入研究加以解决，进一步深化和完善农村综合改革成果，为建设社会主义新农村创建更好的体制机制。

一、我县农村综合改革的基本情况

1．以转变政府职能为重点推进乡镇机构改革。一是合理调整了行政区域。将30个乡镇调整为23个乡镇（其中建制镇18个，乡5个），精简了23.4%，一类、二类、三类乡镇分别为9个、12个和2个。二是科学配备了乡镇领导班子。按照一、二类乡镇9名，三类乡镇7名的标准配备领导职数，实行乡镇党政一把手一肩挑，提倡在法律允许范围内交叉任职，全县乡镇领导职数由337人精简为203人，精减39.8%。三是规范了乡镇机构设置。根据市委、市政府批复的改革方案，全县乡镇机关工作机构统一设置“四办一所”，即党政综合办、人口和计划生育办、经济发展办、民政与社会劳动保障办、财政所。乡镇事业站所统一设置为以县管为主的林业站、水管站、国土所、动物防疫站和乡镇管理为主的计划生育技术服务站（与人口和计划生育办公室合署办公）、农村综合服务站、村镇建设站、文化体育站共八个事业机构，并于去年9月1日整合到位，按新的职能挂牌运转。四是完成了人员定岗分流任务。通过改革共分流人员754人。其中通过动员自愿选择分流、整体退出分流、恢复真实年龄分流、查处违纪违规人员分流等方式分流人员578人，占分流人数的76.7%；通过竞岗分流人员176人，占分流人数的23.3%。五是落实了分流人员的基本待遇。县级财政下拔资金676万元用于分流人员的基本生活费的发放，通过预留、借支和压缩其他支出等途径筹措资金500多万元用于办理分流人员的养老保障和医疗保险。今年起，分流人员的基本生活费和养老保险、医疗保险单位部分纳入县级财政预算。

2．以落实经费保障新机制为重点推进农村义务教育改革。一是撤销乡镇联校，理顺管理关系。30个乡镇联校全部撤销，减少了管理层次，减轻了财政负担，提高了工作效益。同时将教师资格认定、招聘录用、职务评聘、调配交流、培训培养、考核奖惩、档案管理等职能均按上级要求划归教育行政部门履行。二是开展竞聘上岗，优化教师队伍。从年起，我县连续三年开展教师优化组合与竞聘上岗工作，先后有1569名教师通过提前退养和离岗学习等途径分流。三是调整学校布局，改进办学条件。经过改革，全县中小学由2000年的1245所调整到目前的308所﹙小学255所、初中45所、高中8所﹚，调减937所，学校总数调减了四分之三。三年来，县财政共安排危改资金1000万元，累计改造危房7.12万平方米，学校D级危房全部消除；实施寄宿制学校建设项目10个，现已全部竣工投入使用；争取上级专项资金548万元，县级配套资金200多万元，为236所学校装备了现代远程教育设施，全县中小学以上学校全部实现了教育装备现代化。四是切实加大投入，提高保障水平。近三年来，我县每年获农村税费改革转移支付4459万元，其中用于教育3031万元，占68%，高于全市65%的平均水平。“两免一补”经费、教师工资及学校公用经费落实到位，教师工资全部由县统筹，基本工资直接拨入教师在银行的个人工资帐户。同时，县财政对学校公用经费的预算有较大幅度的增加，教育经费得到了有效保障。

3．以增强财政保障能力为重点推进乡镇财政管理体制改革。一是促进乡镇依法组织收入。对乡镇使用票据实行“存量控制、网上申购、规范填录、对号核销、票款同行、当月结清”的管理办法，同时实行了“单位开票、银行代收、财政统管”的新型非税收入征管模式，有效杜绝了违规使用非税收入票据行为，确保收入及时足额入库，既堵住了收入漏洞，防止了截留挪用、坐收坐支行为，又治理了乱收费、乱摊派行为，确保了减轻农民负担工作落到实处。二是促进了乡镇支出规范管理。对乡镇支出实行“年初预算、分月申请、明确职责、把握权限”的管理，严格执行“一支笔审批”和“联审会签”制度。整个支出管理工作均在网络上进行，确保了乡镇支出报审及时，违规支出得到了有效控制，重点支出得到了保障。三是促进了乡镇销赤减债。乡镇债务台帐建立后，全县建立了严格的县级审批制度，从源头上防止乡镇盲目举债。同时，将消赤减债纳入全年目标管理考核内容，并引入创新机制，建立了偿债准备金。四是促进乡镇财政职能转变。乡镇财政管理体制改革后，乡镇财政的工作重心及时发生了转移。首先是将涉农补贴资金全部纳入了乡镇财政信息化管理范围，保证了涉农补贴及时足额发放到户；其次是调整财政支出结构、整合政府支农资金，加大了对农业和农村基础设施与公益事业的支持力度；然后是加强了对村级财政的监管，有62个村实行了“村帐乡代管”。

二、农村综合改革存在的困难与问题

1．乡村财力缺口大，乡村正常运转难。农村税费改革后，尽管上级财政给予了税改转移支付补助，但与税改前相比，乡镇可用财力大幅减少，乡村财力缺口较大，虽然通机构改革减人、减事、减支，精减了一批财政供养人员，但大部分转岗分流人员的一些费用还要靠财政支付，加之法定硬性支出、政策性增支措施不断出台，离退休人员、优扶对象还要靠财政保障，乡镇财政实际支出一时难以减少，收支缺口仍不断增大，财政运行日益困难。另外税改后乡镇可调剂资金减少，乡镇财政在运行中举债和挤占专项资金现象时有发生，对乡镇政权的运转、社会各项事业和乡镇经济的发展产生冲击和影响。农村税费改革后，对村统筹提留全部取消，村级没有了办公经费来源，村级干部大多是义务工作，村级运转举步维艰。

2．乡镇机构情况复杂，完全整合到位难。乡镇虽然统一设置了“四办一所”和八个事业站所，但部分乡镇没有按新的机构、新的职能开展工作，仍然沿用老模式运作，导致部分工作难开展，难协调，难对口。如乡镇企业办、乡镇劳动站在改革中已被撤销，其职能和上岗人员都已分别划入经济发展办和民政与劳动保障办，若不进行整合，两个单位已不具备事业单位法人资格，难以正常开展工作；农技站、农机站应合并成立农村综合服务站，但是由于人员待遇、工作经费、债权债务等不好处理，难以真正进行整合。部分划归乡镇为主管理的事业站所，如农村综合服务站、村镇建设站、文化体育站，因乡镇财力有限又没有执法权，出现了乡镇和县局都不好管理的现象。加上改革时，我县根据实际情况，为鼓励选择自愿分流，减小分流人员的心理落差，在改革方案中对上岗人员的编制性质没有明确，只讲了对上岗人员逐步提高财政供养标准，事业站所人员待遇没有一步全部到位，在工作中重经营、收费，而执法、服务等公益性职能没有很好地发挥。还有个别乡镇因工作需要，出现了分流人员在上岗而上岗人员离岗的现象。这些情况对工作开展和社会稳定都产生了一定的影响。

3．乡村债务沉重，有效化解难。据统计，至底，全县乡镇债务为1.93亿元，其中兴办企业形成负债1470万元，占7.6%；兴建公共设施负债4590万元，占23.8%；弥补经费开支形成负债4548万元，占23.6%；农村“两会一部”清理转嫁负债5532万元，占28.7%；垫付税收及其他负债3160万元，占16.3%。全县村级债务为6861万元，1128个行政村有959个负债，占总村数的85%，债务中借款金额达4784万元，占总债务的70%。居高不下的乡镇债务，严重阻碍了农村综合改革各项工作进程，成为农村综合改革必须越过的一道坎。改革前，乡村债务可以通过提留、统筹和各种渠道摊派逐步消化。税费改革后，统筹和各种收费一律取消，村提留的征收和使用办法也进行了改革，债务的偿还缺乏后续资金来源，而且乡村负债面广、时间跨度长、成因复杂，负债的乡村大多数是底子薄、基础差、经济发展缓慢的地方，尽管各地都在设法化解乡村债务，但效果甚微。特别是对化解重点、难点乡村债务（如欠上级的支农周转金、银行贷款、农村合作基金会股金等）方法不多，效果差，消化难度很大。

三、深化农村综合改革的对策和建议

农村综合改革工作涉及面广，政策性很强，情况复杂，研究农村综合改革时，即要从总体上研究农村各项体制改革的问题，把它作为一个系统工程通盘考虑，又要针对具体问题对症下药，做到分步实施、逐步深化、不断完善。

1．完善“三项改革”，巩固成果。一是巩固乡镇机构改革。乡镇内设机构要按规定整合设置。要严格按市县相关文件精神进行整合设置，对规定之外的机构要一律撤销，牌子要一律摘除，要严格按照改革方案和有关文件所核定的机构和划定的职能开展工作。人员要按规定到岗到位。凡是在乡镇事业单位竞聘上岗中选择了自愿分流和竞聘分流的人员，要一律离开工作岗位，凡是竞聘上岗人员一律要到岗到位。个别乡镇确因工作需要，可从分流人员中进行反聘，但反聘人员不得享受分流人员待遇。根据市里的改革方案和有关文件规定，凡竞聘上岗人员都是公益性岗位，纳入财政供养。上岗人员希望出台具体的案，如要通过几年时间，每一年提高的幅度是多少，到哪一年实现全额财政供养，以平息他们内心的燥动，能够全身心地投入工作。进一步理顺事业站所管理体制。从调查的情况来看，以县管为主的事业站所工作运转良好，基本待遇有保障，有工作目标，有管理办法，有考核机制，执法与服务都能较好到位。而以乡镇管理为主的事业站所，因为待遇、经费难以足额到位，乡镇除了把上级的拨款全部给予站所外，很难再提供资助，站所不得不以经营、收费为主来弥补经费缺口，以致公益性职能很少有人去理会。因此，按照管理权限和执法权限建立以县局管理为主的事业站所管理体制，对各站所的工作职责做进一步的明确，并建立目标管理考核机制，促进事业站所真正地肩负起公益性职能，为农业生产提供良好、及时地服务，才能更好地促进农村经济发展。二是深化财政体制改革。加快公共财政建设，进一步调整财政支出结构。各级财政要向农村倾斜，财政收入新增部分要增加农村支出的比重，新增教育、卫生、文化等投入主要用于农村。把农村公共支出逐步列入财政支出范围。乡村道路建设等农村社会事业经费和村干部报酬、村办公经费、五保户供养等村级经费应列入县级以上财政支出范围。建立村级组织运转经费保障机制，并采用“村帐乡代管”管理办法，规范村级财务开支与管理，确保村级组织正常运转。推广“乡财县管乡用”管理办法。在坚持乡镇财政预算管理权不变、资金所有权不变、资金使用权不变、财务审批权不变的前提下，实行“乡财县管”，进一步规范乡镇财政预算管理和收支行为，强化财政监管措施，保证乡镇政权正常运转。转变乡镇财政所职能。逐步向乡镇会计核算中心过渡，负责乡村优抚、农村补贴发放及财政支农资金、农村低保和农村合作医疗资金管理。三是完善农村义务教育管理体制改革。完善教育经费保障机制。建立政府投入为主、各级责任明确、财政分级负责、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制。重点做到四个保障，即：保障教师基本工资、政策性津贴全额纳入财政预算；保障学校公用经费；保障校舍维修改造资金；保障贫困生救助资金。要按照“整体规划、分级负责、分步实施、逐年推进”的要求实施初中标准化建设工程，加大农村寄宿制学校建设力度。完善教育人事制度。建立教育人才交流服务中心，构建教师流动统一管理与服务平台。建立城镇教师到农村支教、示范学校教师到薄弱学校支教制度。全面推行教师“三考”（文化水平考试，教育教学能力考评，现实表现与绩效考核），建立教师成长档案，实施名师工程。完善农村教育管理体制。建立县级教育行政部门管初中、初中管理生源地小学的体制。进一步完善农村义务教育经费管理体制，以中小学为单位实行部门预算，并逐步实行国库集中支付。整合农村普通中小学、县级职教中心、农村广播电视学校、乡镇农校等教育资源，统筹区域内农村教育发展。

2．妥善处理乡村债务，杜绝发生新债。一是分类化解，妥善处理老债务。要分清涉农债务形成原因，在核实债务的基础上，集中财力、资产、资源，在近期内优先予以全部化解。对乡村借贷和担保用于兴办企业所形成的债务，严格实行政企分开，重新明确债务主体，按《企业法》、《破产法》等规定处理。对用于乡村办学办医所形成的债务，要通过增加收入和资产置换，予以清偿。对尾欠工程款，要采取逐项审计等措施予以进一步核实，把不合理、不合法的支出核减下来，在核实的基础上，及时清理结帐，通过产权置换和筹集现有资金，制订还款计划，分期予以偿还。对乡村老债务的化解，一方面要乡村通过增收节支、大力压缩非生产性开支，拍卖交通工具，拍卖、租赁闲置办公用房、公共设施等资产筹集资金化解债务；另一方面要争取上级财政安排专项资金帮助基层化解乡村债务，重点是乡村借债兴办企业现已倒闭破产无法归还的债务及乡村对教育事业、道路、农业开发、农业结构调整、农业税与统筹款尾欠、基础设施建设等形成的债务。二是创新机制，从根本上控制新增债务的产生。要建立起精简高效的乡村行政管理体制。合理界定乡镇财权事权，深化行政、教育、卫生等事业单位的体制改革，不断加大“减人、减事、减支”的力度，控制政府和部门经费支出的增长。同时严格新增债务责任追究制度，乡村主要领导干部离任时，要对其任期内经济活动进行审计，坚持先审计后任用，防止前任的“政绩”变为后任的包袱和群众的负担；对未经批准产生的新增债务，按照“谁决策谁负责，集体决策由主要领导负责”的原则严肃处理；对不按规定程序决策、盲目举债和为单位举债担保等造成经济损失的，主要负责人不得提拔重用，并予以严肃查处。

3．加强研究，统筹推进，更好地为新农村建设服务。新农村建设离不开农村综合改革。推进新农村建设，很关键的一条，就是坚持城乡统筹，理顺城乡发展的体制和机制。而农村综合改革，就是先从乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理三个领域的改革入手，解决减轻农民负担、实现公平教育、改革国民收入分配的体制机制问题。把“三项改革”与其他配套改革纳入新农村建设中统筹推进，把农村综合改革与新农村建设有机地结合起来，进一步加强有关问题研究，特别是在改革中出现的困难和一些深层次问题，更需要我们在今后的工作中进一步地去思考、去研究、去解决，才能使改革不断延伸、不断深化，才能使改革取得实效。近几年来，从中央到地方，出台了一系列“三农”政策，为农村经济社会发展起到了极大的推进作用。我们一方面要认真梳理、继续用好这些“三农”政策，另一方面要找出统筹城乡发展的瓶颈，研究解决农业投入长期不足、城乡居民共建共享改革开放的成果、农民稳定增收的长效机制、部分部门“管城不管农”、农村公共服务领导人才资源短缺、农村土地流转制度创新、农村经济发展的后劲不足、乡村管理职能调整、农民权益保护等问题；研究农村综合改革与“三农”、与新农村建设、与农民增收、与构建社会主义和谐社会之间的关系。通过加强深层次问题研究，把农村综合改革工作不断引向深入，推进新农村建设。