民间组织发展状况调研报告

一、全区社区民间组织基本情况

目前我区现有25家社会团体，106家民办非企业单位，这两类民间组织都经过正规注册登记，余下还有一些达不到注册登记条件的在社区备案的组织，即社区民间组织，共计1174个。近几年来，鼓楼区重视社区民间组织对创建和谐社会的重要意义，在社区建设中积极培育社区民间组织。全区各类备案的社区民间组织已达1174个，其中248个文化健身娱乐类组织，如书画社、京剧票友会、舞蹈队、合唱团、读书会、晨练队、登山队等；715个社区服务类组织，如家电维修队、“小饭桌”、爱心社、养老助老机构、社区服务中心、治安巡逻队、“居民之家”等；111个带有社团性质的地域性维权类组织，如残联、“关心下一代协会”、计生协会、老年协会、动物协会、环保协会等；17个慈善类社区民间组织；还有6个其他类。已经初步形成了服务型、活动型、维权型和救助型等4大类型社区民间组织网络体系，有力地推动了“和谐社区、和谐*”的建设。这些社区民间组织向社区居民提供了各种服务，开展了各类活动，在弥补政府功能不足和化解各种矛盾方面发挥了重要作用。

二、目前社区民间组织存在的主要问题

(一)社区民间组织管理法律法规不健全

目前，我国还没有专门的、全面的、严谨的关于社区民间组织管理方面的法律，因此，对于社区民间组织的法律和管理条例只能套用常规的民间组织管理法规，《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等，由于现行条例规定的民间组织登记注册限制过多、门槛过高，必须同时具备找到一个业务主管单位、拥有3万以上注册资金、同一行政区内业务范围唯一这三项条件，才能合法登记，这就使得大量社区民间组织由于达不到这样的要求而不具备正式登记的资格。虽然目前对注册资金有所降低，现在只要2000元注册资金就可以注册，但一些松散型的组织也还是达不到标准，从法律意义上说，是不合法的。这严重约束了社区民间组织的发展，也难以鼓励社区民间组织更好地在和谐社会建设中发挥积极作用。

(二)政府对社区民间组织资助不够

社区民间组织作为公益性的非盈利机构，其运作资金应当是由政府、企业、慈善组织等资助，但目前在政府财政中还缺乏这样的专门预算，对社区民间组织的资金支持极少，通常只有在政府需要社区民间组织参与公益活动时，才会给予一些临时性的资金支持。随意性大，缺乏制度保障和约束。目前社区民间组织多数是为社区居民提供各种无偿或微利的便民服务，社团类的社区民间组织基本上没有固定的经费来源，开展一些活动主要依靠少量的赞助费及社区居委会的有限资助。由于资金不足，一些不需投入或投入极少的自娱活动可以经常性地开展，但其他一些社会活动经常性开展有困难，作用的发挥受到限制。

(三)社区民间组织的自主性不强

目前相当一部分的社区民间组织过度依赖社区居委会、依赖街道。例如活动场地、经费支持、组织协调等方面，自主开展活动的能力薄弱。还有一些社区民间组织是有关政府部门将职能延伸到社区的产物，如老年协会、计生协会等团体。因此，在人事、管理、职能上必然受控于上级主管单位，独立性较弱。

(四)社区民间组织自身发展后劲不足

社区民间组织规模偏小，人员素质参差不齐，发展后劲不足。一些社区民间组织内部制度不健全，缺乏科学的内部管理，运作欠规范，社会公信度不高，难以有效地动员社会资源支持组织发展，资金募集困难重重。而资金的困难又造成社区民间组织难以吸引优秀的专业人才到社区民间组织中服务。目前社区民间组织成员多为离退休人员、机关事业单位的下岗分流人员，总体素质偏低，缺乏创新精神，直接影响到社区民间组织的服务质量。

三、几点思考

1、培育成立相关民间组织专业管理和孵化机构

目前我区社区民间组织处于体制创新的初始阶段，2004年华侨路街道建立了社区民间组织服务中心类的“社区服务协作中心”，2007年建立了鼓楼区老年人活动中心，2008年成立了鼓楼区民间组织发展促进会。以后在此类机构上应该更加进一步完善其职能，整合资源，把对社区民间组织管理的职能集中于以下四个方面:一是充当中介服务的角色，负责对社区内的具有法人资格的民间组织进行常规管理；二是充当社区民间组织的挂靠单位，间接赋予其合法社团的法律地位；三是向社区民间组织提供信息服务和资源供给，强化联系、沟通和协调的作用；四是组织社区民间组织管理人员资质培训，建立社区民间组织人才库，对社区民间组织发挥“孵化器”作用。

2、完善公共财政稳定的扶持政策

稳定的财政支持政策和灵活的财政支付方式资金是制约所有组织发展的根本性因素。纵观世界各国的经验，政府是主导性的资金供给者，推行政府购买服务和项目管理的财政支持政策，具有很强的针对性和现实性。为此，政府需要解决的问题主要有五:一是把支持社区民间组织纳入财政预算管理范畴，以项目任务规范使用；二是调查摸底，并遴选合格的社区民间组织，而在关于民间组织的遴选上，合格的民间组织应该具备相对成熟的制度，愿意学习和使用规范的政府财政资源，有能力承担社区公共事务管理的任务；三是发育和培养社区民间组织队伍，形成规模，形成财政经费具有一定的竞争度、透明度和多元化主体共享的格局；四是规范的财政经费使用制度、财政支付方式与监督制度；五是规范财政支持的政策流程，体现项目实施的民主化与透明性。

3、加强社区资源有效整合与配置

集中有限资源，有选择地实行政策倾斜。根据我区民间组织的发展现状，结合财政能力与城市社区发展的需要，可以有重点、有选择地集中政府资源办急事、办要事、办实事。就社区民间组织的发展现状看，有四类组织应该享有政策倾斜。一是重点支持具有公益性、互助性、专业服务类的民间组织发展。随着城市政治发展进程的加快，基层自治和基层民主的任务会更加繁重，政府应该有未雨绸缪的准备，集中力量突破这个具有重大意义的领域。二是重点支持社区文化类民间组织。这是目前社区中数量最多、影响最大的民间组织类型，把社区文化类组织做出“品牌”，从而起到对其他类型的社区民间组织的示范、辐射和带动作用。三是支持“精品民间组织”的发展。此类组织既具有广泛的号召力和影响力，而且具有组织管理的经验，在当下社区民间组织发展极不均衡而社区发展却迫切需要的背景下，“精品民间组织”建设能够有效减少政府支持民间组织发展的成本，且有很高的管理绩效。四是重点培养民间组织的精英人物，充分发挥人的主观能动性。政府的政策向一部分具有领导能力、有责任心、热爱社区工作、有进取心的人实行倾斜，动员他们积极参与到社区组织的事业中来，对他们的培训、使用和安置实行灵活的政策，发挥他们带领居民、团结组织、服务社区的作用。

4、实现政府合理“购买公共服务”

根据我国现有的法律和制度设计，政府全程介入社区基层的管理既不现实，也没有绩效。鼓励并资助社区民间组织参与和进入政府服务的延伸领域，根据“委托—”原则，在政府服务的延伸领域，可以授权、资助和监督非政府的民间组织进入。当前，在城市社区，可以延伸的政府服务领域主要有:未成年保护措施的实施与监管、养老政策的落实、社会公德宣传、社区环保、社区矫治、社会治安综合治理、纠纷调解等。在这些领域，政府鼓励社区民间组织介入，并可以项目或者合同的方式予以财政的资助。在条件允许的情况下，甚至可以实行适度竞争，使政府服务的延伸领域能够得到更好的服务。

5、鼓励保护基层探索与创新

鼓励基层创新，探索社区民间组织发展的新思路，从经验上看，有生命力的组织创新都源于基层实践的创造。在组织创新上，政府应发挥其作用:一是对这种创新予以承认，使其合法化；二是采取适当的措施加以控制，并使之完善。政府应该以间接的途径鼓励基层创新，比如对于文化类社区民间组织的管理，可以通过提供调演、同台比赛、评比、检查、周末露天演出等政府平台，促成民间组织的参与。实际上，在政府的激励下，有些基层创新已经取得了很好的效果。比如以社区捐赠和服务收入为依托，以“超市”机制运作的慈善援助，达到了物尽其用、各取所需的目的。总之，基层的创新既需要保护，也需要加以利用。