食品无照经营现状调研报告

一、小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品等存在原因分析。

_、我国经济体制的不断变革。随着改革开放的推进，我国的经济体制从单一的公有制经济转变为以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。市场经济飞速发展，个体经济和集市贸易也沐浴着改革开放的春风，变的越来越兴旺和繁荣，个人经营准入条件比较宽泛，为小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品等的大量出现提供了政策大环境，但是一直以来对这类食品经营的监管力度不够。

_、能够迅速就业再就业，解决生计问题。我国工业化水平的不断提升，产生了大批的下岗失业人员，加之农民进城务工人员、未就业人员的增多，就业再就业就比较难，为解决生计问题，进行小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品等经营就成为一条快捷的途径。在随机抽样调查中，有__%以上从事小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品经营等的都是下岗失业人员和进城务工人员，都是低收入者和弱势群体。

_、经营投入低，见效快。小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品等经营成本普遍较低，投入少，资本风险小，街头食品经营几百元的投入就可以开业，不干了损失基本没有。租个小门面也花不了多少钱。如果租用符合要求的门市经营，就目前峨眉山市的市场行情来看，至少需要几千、几万元甚至十几万，而且经营手续的取得较为严格，风险大。在调查中，笔者询问一小吃经营者为什么不租门市正规经营时，她反映说，自己没有本钱租门市经营，而且租门市经营装修费、水费、电费、税费等费用较高，有时生意未必有这样经营好。该经营者所说的反映出绝大多数小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品等经营者的实际情况。

_、市场的需求和价格较低廉。市场需求是能够经营最基本的条件，市场有需求才会有人去做，小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品等经营也要遵循这条最根本的经济原则。我国是一个人口大国，食品需求量大，食品消费水平较低，人们的食品消费安全意识不强，加之城市生活节奏的加快，小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品等消费快捷、方便的特点就突显出来了，而且加上小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品等的价格较低廉，有些口味还很独特，购买的人群也就越来越多，小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品等在城市就越加繁荣了。在街头接受调查的人中，购买和消费过小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品等的达到__%，经常消费小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品的有__%。农村食品小店铺的出现也是农村食品消费市场需求的表现。

二、小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品等的现状和危害影响分析。

（一）小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品等的现状。

相关部门曾经开展的全国食品抽查显示：小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品卫生合格率为__％－__％，餐具消毒合格率为__．_％；同年秋季抽查显示：小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品餐具合格率为__．_％，小作坊、小摊点、小店铺食品、餐具消毒合格率只有__．_％。目前，小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品等有以下这些特点。

_、多数小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品经营者处于非法经营状态。就目前的法律法规标准，小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品经营者许多不符合餐饮服务许可条件，尤其是餐饮类小吃经营者，无法取得餐饮服务许可证，当然就无法取得工商营业执照。一位小吃经营者说：“我们也想合法经营，但办不倒相关手续，只好这样经营了。”在对__户街头小吃经营者的调查中发现全部没有合法经营手续，对__户预包装食品和饮料经营者调查统计发现，只有__户有合法经营手续。

_、街头食品经营流动性大，无固定营业场所。部分小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品经营户没有固定的经营场所，大多为一个手推车，为逃避正常的检查和管理，通过街头早市或夜市经营方式开展“游击"经营，频繁更换加工经营场所，再加上经营场所分散，出摊时间不定，你下班，他上岗等情况，不易被食品卫生监督人员和工商行政管理人员发现和被监督检查。

_、卫生设施配套不全，食品卫生质量难以保证。小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品摊点以谋生为主，自称“小本经营”，大多只有一个小店铺、一个手推车或者三轮车，餐具基本不消毒，无防蝇、防尘等卫生设施，街头食品都没有冷藏设施。投资起点低，经营面积狭小，也舍不得在卫生设施上投入，从而直接影响食品安全，潜在着食物中毒和肠道传染病发生的隐患。

_、从业人员卫生意识差，法制观念淡薄。由于小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品经营者主要为农村进城打工人员、企业下岗职工和无固定收入的中、老年人，他们文化素质低，年龄偏大，许多不具备基础卫生知识，知道《食品安全法》和食品相关法律法规的只占调查总数的__%左右，且绝大多数人在工作时不穿戴工作衣帽，部分从业人员身上衣服油迹斑斑、污浊不堪，而且有留长指甲、涂指甲油、戴戒指的现象，个人卫生较差。

_、食品及原料管理难。部分小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品经营户只顾有利可图、盲目进货，根本不知道或不注重索取食品产品（或原料）的卫生检验化验单或合格证，只要价格低，就不管来路，既不索证，也不问是否为伪劣食品，只管进货，检查时也不能提供进货台账。

_、无照经营强制取缔难，可能产生新的社会不稳定因素。国家工商行政管理总局在《全国工商行政管理系统流通环节产品质量和食品安全专项整治行动方案》中要求彻底解决乡镇政府所在地及县城以上城市小食杂店、小摊点无照经营问题，即“一个彻底解决”，“一个彻底解决”涉及的对象主要是弱势群体，如果没有制定切实可行的实施方案，做深入细致的宣传解释工作，就盲目的取缔食品无照经营户，容易引发社会矛盾。就我市的统计数字来看，大多数从事无照经营的食品经营户，多为外来人员、下岗职工、农村剩余劳动力、城镇无业闲散人员，其经营收入往往是全家唯一生活来源，如果强制取缔的方式方法不当，极易产生新的不稳定因素，

（二）小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品等的危害影响。

_、巨大的食品安全隐患。由于小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品等的经营场所、环境卫生、食品来源等多数达不到要求，从业人员大多数未进行健康体检和卫生知识培训，食品卫生知识匮乏，制作食品过程中不可避免地出现生熟不分、操作过程混乱，使食品受到污染等现象，加上政府职能部门监管相对缺失，小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品、农村食杂店存在巨大的食品安全隐患。

_、影响市容市貌和环境卫生。小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品经营者一般在学校、工厂、集贸市场、商业街、城乡结合部、小街小巷等人员聚集地区进行经营。多数存在占道经营，街头食品经营使用的车辆五花八门，乱停乱放，随处大声吆喝，有的经营者在经营过程中产生的垃圾随处丢弃，影响环境卫生，市容市貌，是城乡环境综合整治的难点，街头食品经营违反了城市管理相关法律法规，无法引入合法化的根源。峨眉山市作为旅游城市，小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品等的无照、不规范经营对城市整体形象的影响更大。

_、阻碍交通，影响城市秩序。小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品的经营，本来就拥堵的交通更是雪上加霜。部分小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品等经营者甚至把摊点摆放在街道中间，消防通道处，学校、小区门口、集贸市场的进出口等，如遇到紧急情况，影响人员疏散，如遇火灾，消防车进出将很困难，影响城市秩序。其他的占道经营也有同样的问题。

三、小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品、农村食杂店监管现状分析。

_、市场准入严格，手续较多。食品经营的市场主体准入程序复杂，审批环节繁锁。在《食品安全法》颁布实施前涉及卫生、环保等前置许可部门，《食品安全法》实施后涉及质监、工商、食品药品、环保等前置许可部门。单就办理餐饮服务许可证这项手续来说，大多数经营户的规模、设施、卫生条件都达不到标准而无法办理，前置手续不全，工商部门就不会办理营业执照。如在城区开设一个饮食店，经营者首先要选定铺面，与铺面出租人签定租赁合同，才有合法的经营场所，然后还需要办理餐饮服务许可证，待所有证照办好后才可到工商部门办理开业登记。在办证过程中，由于各个部门审批发证时间不一，短则几天，长则一至两个月，部分收费标准偏高且未完全公开透明，从而增加了经营者的创业成本，无法调动经营者先办证照后经营的积极性，导致大量的食品无照经营现象发生。

_、监管执法力度难以实施。食品无照经营行为一直是久打不绝，屡禁不止，除了经营者和其他社会因素外，相关部门在日常行政执法力度难以实施也是导致食品无照经营行为存在的因素之一。在日常监管执法中工商部门发现无照小食品经营行为时，按照法律规定应该进行处罚和取缔，但实际工作中却多数无法罚款，本来收入就低，罚款很难承受，取缔也很难，不让做了基本生活都得不到保证，多数时候采用口头或书面责令限期整改，就是强制取缔以后，有的也会死灰复燃，经营者就原有条件也无法取得合法经营手续。监管执法中同时还存在监管对象多，执法力量不够等原因。基层工商所作为工商机关的派出机构，战斗在食品安全监管的前沿，如龙池工商所目前全所只有_人，除进行登记、市场、商标、广告、内勤工作外。他们不仅要对分散在三个乡镇的经济户口进行监管，还要承担经检办案、企业回访、分层分类监管、“市场三化建设”等工作，由于监管人员不足，难以与经济发展相适应，造成了一些区域长期得不到有效的监管，致使许多食品无照经营得以长期生存。

_、对街头食品、农村食杂店监管缺失。街头食品经营者很多无固定经营场所，是“游商”，极易逃避相关执法部门的监管。据初步了解，目前峨眉山市城区街头食品经营中，有相对固定街头经营位置的是熟肉经营者、部分长期经营小吃摊点等。其他没有相对固定经营位置的街头食品经营基本处于无监管状态。因在职能化分上“坐商”由工商部门监管，“游商”归城管部门管理。城管部门在监管时，经营者就玩“躲猫猫”，这里叫他（她）不能摆，他（她）就推（骑）到别处卖，而且经营时间多数为早上或者晚上甚至深夜，处于执法部门监管的“真空时间”。同时，工商部门取缔部分小作坊、小摊点、小店铺食品经营户后，又使其变成了满街跑的“游商”，使其进入监管更难的领域。对于农村食品安全监管，由于农村地域宽广、部分交通不便、监管执法力量缺乏、监管机制体制不健全等，造成了广大农村食品监管力度不够，同时农村经营者多数是利用自家房屋兼职经营，经营者文化素质不高，经营者和消费者食品安全意识更淡漠。因此，农村食品安全更令人担心。

_、对经营者的疏导和帮扶不够。由于小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品等经营者的特殊性，不能一味的按照相关法律法规硬性处理。但就目前而言，执法部门在工作中采用“堵”的监管方式比较多，就像洪水一样，用“堵”只能解决一时的问题，使用疏堵结合的方式不多。每一个经营者都有自己不同的情况，有很多的经营者也不想违法违章经营，但也没有能力改变，为了生计，只有冒险经营了。在其管理中，不但要考虑食品安全，还要考虑经营者的就业问题、生计问题、维稳问题等，涉及的不只是涉“食”职能部门，还涉及就业、维稳、城管、宣传、_等部门，甚至社区、村组等都要发挥积极作用。但目前对这部分人在政策、资金上的帮扶和思想疏导上做得不够。

四、逐步解决小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品、农村食杂店无照经营的策略和措施。

_、精确统计，摸清家底，充分了解食品安全状况。只有对食品经营情况进行精确、全面的统计，才能科学的分析食品安全状况，评估食品安全风险点。通过充分的调查了解，找准小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品、农村食杂店无照经营的原因，同时建立数据库，随时掌握食品经营情况。食品安全数据库的建立，应在政府的领导下，建立科学的食品管理软件以及信息交换平台，使各职能部门在食品监管上的信息共享，形成监管合力，提高行政效能。要采用“条块结合，以块为主”的形式进行统计，对某一条街、某一条巷、某一村组、某一区域不管有照还是无照，老经营户还新开办的食品经营户，都应该准确的进行记载，形成网格化。要摸清经营者的基本情况、家庭情况、无照经营的原因等等，就目前，工商部门基本掌握了“坐商”食品经营者情况，对街头食品的经营状况，不是很清楚的。有了精确的统计和科学的分析，才能为决策者的决策和制定管理方法提供科学的依据。

_、遵循法律，结合实际，制定切实可行的管理办法。《食品安全法》对食品生产加工小作坊和食品摊贩这两种经营主体采取了较灵活的处理方式：一方面授权地方人大常委会根据本地实际情况，制定对食品生产加工小作坊和食品摊贩的管理办法；另一方面鼓励食品生产加工小作坊改善生产条件，鼓励食品摊贩进入集中交易市场、店铺等固定场所经营。每个地方的小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品、农贸市场和农村食杂店无照经营情况都有所不同，都有具体的原因。因此，遵循法律，结合实际，制定切实可行的管理办法就尤为重要。通过制定管理办法以及配套的帮扶措施，在国家法规前提条件下，在不影响准入核心条款下，在能确保食品安全下，可以适当就某一具体经营形式降低准入门槛的政策，通过制定地方性的管理办法，使其准入有量化标准。制定切实可行的管理办法才能使监管执法有法有据可依，才能使职能部门职责明确。譬如，对街头食品的监管目前就较混乱，职责不明确，监管方法不科学，准入不无法可依，使得对这一食品经营形式的监管很难。

_、加大宣传，重在引导，营造良好的舆论氛围。知才能更好的不为，食品安全需要全社会的共同努力，只有提高食品安全经营、消费意识和法律责任意识，才能更好的确保食品安全。这里所指的宣传有两个方面的宣传。一是针对经营者的合法、安全经营的宣传。要充分利用广播、电视、报纸、网络等新闻媒体进行有关食品安全知识和法规的宣传，逐渐提高从业人员的卫生意识和食品安全风险意识以及违法的严重性。通过宣传，转变小摊点、小食品经营户先开业后办照或不办照的思想。同时可以设立咨询电话，并有针对性的对经营者进行面对面讲解、引导、教育，提高经营者的法律意识和遵纪守法的自觉性。二是针对消费者或全社会的宣传。通过宣传使广大人民群众了解食品安全消费基本常识，提高全社会关注度，使食品安全始终处于高压状态，提高自觉举报无照食品经营行为。只要人们不去或者少去不合法的经营者处购买食品，这些经营者就会无利润可获，自动停业，或者通过转变，改变经营条件，取得合法经营资格。食品安全宣传应该制定规划、形成制度，长期坚持、形式多样，才能达到预期的目的。

_、明确职责，加强协作，构建治理食品无照经营长效机制。《食品安全法》对各个部门在食品安全监管方面的职能作了明确分工，但是食品无照经营的治理是一项长期的、复杂的工作，必须加强部门之间的协作。《食品安全法》第六条特别强调：“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。”因此，构建各部门相互配合的治理食品无照经营协作机制势在必行。地方政府统一领导、指挥、协调本行政区域内的食品无照经营治理工作，建立各相关部门之间的联席会议工作制度，定期通报有关信息和工作情况；定期就有关问题召开专题会议，处理重点、难点问题；组织联合执法行动，形成执法合力，共同查处食品无照经营行为。对在食品安全监管反面，不作为、乱作为、慢作为的行为，应按照相关法规制度，坚决予以处理，使每个职能部门切实履职到位。食品无照经营的监管，最薄弱的环节在农村。由于农村食品市场量大面宽，经营户安全意识淡薄，短期的专项整治行动只能达到暂时的效果。因此应建立农村市场监管长效机制，充分发挥好农村基层组织的作用，从农村广大群众的身体健康、生命安全、社会稳定的角度出发，加强对外来人口、本村村民食品经营活动的管理，从源头上遏制无照经营现象的发生。

_、疏导为主，取缔为辅，鼓励改善条件取得合法经营资格。小作坊、小摊点、小店铺食品、街头食品等食品无照经营的特殊性、复杂性，如果一味的进行强制取缔，不利于促进和谐、维持稳定，应以疏导为主，取缔为辅，鼓励改善条件取得合法经营资格。以专项整治和日常检查相结合的形式，加大执法力度。一方面，适当降低门槛，加强宣传教育，对确因困难无力改善经营条件的进行一定的帮扶，引导领取营业执照，合法经营；另一方面，对于屡教不改，存在重大食品安全隐患，对人民群众身体健康构成严重威胁的食品无照经营行为，坚决依法取缔。《食品安全法》第八十四条加重了对未经许可从事食品生产经营活动的处罚，既增加了“没收违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品”的处罚种类，又在处罚力度上有所加大。执法部门应查处一批大要案件，起到警示作用，使食品经营者知晓无照经营的严重法律后果。以疏堵相结合、教育与惩处相结合，通过部门合力，形成整体监管、全过程监管、毫不放松的监管，就能逐步解决食品无证无照经营，确保广大人民群众的食品消费安全。