城市管理行政处罚权改革的思考

相对集中行政处罚也称综合行政执法，是根据1996年八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”为了贯彻实施依法治国方略，全面推进依法行政，改革现行城市管理体制中普遍存在的多头执法、职能交叉、重复处罚、执法扰民、执法效率低、执法质量差而实行的具有中国特色的城市管理行政执法体制。这种体制通过在我国的沿海、沿江、内陆一些大城市开展试点工作取得了显著的成果，并积累了丰富的经验，为其它中小型城市开展相对集中行政处罚权工作提供了鲜活的例证，同时也为相对集中行政处罚权工作范围的逐步扩大奠定了较为坚实的基础。

相对集中行政处罚权，就是指将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使原行政处罚权。相对集中行政处罚权制度的实施是政府行政体制改革的需要，它对提高行政执法水平和效率，降低行政执法成本，建立“精简、统一、效能”的行政管理体制具有重要意义。

一、现阶段城市管理行政处罚权工作存在的问题

城市管理体制不顺、职责界定不清，是因为城市管理机构涉及到城管、规划、园林、环卫、环保、公安、工商等若干个职能部门。随着城市建设的发展，城市管理涉及的部门越来越多，职责交叉也越来越不清，相互扯皮则更是屡见不鲜。例如：在市容环境管理上的流动摊点的整治上，工商、公安等部门按照有关法律、法规都负有一定的管理责任，面对这种“吃力不讨好”的事，大家都能说出不管的理由来，最终谁也不愿管，如果仅靠城管来孤军作战，流动摊点问题是不能得到很好地解决的。因此，在执法中一些职能部门的队伍往往是“有利互相争”、“无利互相推”、“大利大干、小利小干、无利不干”，城市管理的体制不改革，就无法从根本上解决问题。同时，城市管理领域出现的条条与块块不能相互协调、不利齐抓共管的局面，政府的一条政令一道措施、往往需要开几个甚至十几个协调会，才能得到落实和执行。可以说，管理体制的不顺，直接导致了政令不通，政府的工作措施难以落实。

二、实行相对集中行政处罚权制度管理的必要性

(一)有利于明确职责并营造整洁的市容环境。执法权力相对集中的城管综合执法，在实际运用中更易于明确各职能部门的职责，减少扯皮，有利于城市管理工作的顺利开展。由于城市管理综合执法队伍拥有较全的城管执法职能，这支队伍遇到各类城市管理相对人的违法违章行为时，均可以执法主体的名义对其进行处罚，不存在争权夺利、互相推诿的问题，能够使违法行为得以迅速消除。另外城市管理相对人的违法违章行为多属综合违法行为，即一个违法行为往往涉及多个法律法规的禁止性规范，任何一个专业执法队伍都难以彻底消除这一违章行为，各单一执法队伍依据各自法律法规很难一下子奏效，这时集各家之能的城市管理综合执法队伍即可快捷地处理，并能迅速消除其危害，达到提高工作效率，有效地维护城市市容环境的目的。

(二)有利于维护群众的合法权益。作为代表政府行使市容和环境卫生行政管理权力的职能部门，最主要的就是如何为群众服务好，最大程度地发挥城市的各项功能，使城市管理落到实处，让群众受益。只有对城市管理实行综合执法才能维护群众的合法权益。一方面，由一支队伍对各种违反城市管理法律法规的行为进行处罚，当事人也容易认识到自己的错误，接受处罚，不必要再到各部门说好话、解释，避免了重复扣押工具，重复交罚款。另一方面，实行综合执法能保障群众正常行使监督权力，由一支队伍执法，就能给群众吃个定心丸，执法队员出现了违规违纪行为，群众就能找到地方设诉，就能有效地行使监督权力。

(三)有利于政令畅通齐抓共管。实行综合执法，七八杆枪合成一支队伍，不仅指挥有力，政令畅通，而且由于一队多能，它必然能大幅度地降低政府行政执法成本，减少因建立城市多个专业执法队伍的政府行政开支，使政府能以较小的投入获得最大化和最优化的社会效益。另一方面可以促进各职能部门的协调合作，行政处罚权被相对集中，促使各部门步调一致，不再推诿扯皮，从而消除因部门之间职能交叉、推诿扯皮而产生的行政负面影响，积极主动地改造各自在城市管理工作中的职责。

(四)有利于树立政府形象。实行综合执法首先保证了执法队伍的相对稳定，不仅能够统一人、财、物的管理，还能够做到对人员整体教育培训，从任务能力、政治素质、风纪仪表、组织纪律等方面统一培训，提高队伍的战斗力，树立城市管理监察队伍良好的社会形象。同时，查处违规违纪强硬有力，由一个主管部门进行管理完全可以避免令行禁不止的现象，对违规违纪行为可以一查到底。有了一支文明、规范、高素质的城市管理监察队伍，既为管好城市提供了队伍保障，也为树立政府形象打下坚实的基础。

三、相对集中行政处罚权工作改革的构思

根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》等文件的规定，一些市级编办即对政府机构的职能界定进行了认真细致地调查研究，对“城市大执法”进行了积极的探索。并结合本地实际，拟组建市城市管理执法机构，以进一步加强城市管理，其相对集中行政处罚权工作改革的构思如下：

（一）指导思想：

深化行政管理体制改革，切实解决城市管理领域长期存在的多头执法、职权重复交叉和行政执法机构膨胀等问题，提高行政执法的水平和效率，降低行政执法成本。

（二）主要职责：

以市城市管理局为基础，组建市城市管理执法机构，对相关部门的职责进行整合：

将市城市管理局原履行的职责划入；将市环卫局行使的市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权划入；将市规划局行使的城市规划管理方面法律、法规、规章规定的在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证，或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行政处罚权划入；将市园林绿化管理局行使的城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权划入；将市工商局行使的工商行政管理方面法律、法规、规章的对无照商贩无固定场所的经营，以及有照但进行店外作业、经营的行政处罚权划入；将市公安局行使的公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路从事建设或者经营活动，以及在城市人行道随意停靠车辆的行政处罚权划入；将市环保局行使的环境保护管理方面法律、法规、规章规定的对社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、饮食服务业油烟污染的行政处罚权；对未采取防燃、防尘措施，在城市人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、沙石、灰土等物料的行政处罚权；对在人口集中地区焚烧产生有毒有害烟尘和恶臭气体物质的行政处罚权；对向城市水体倾倒工业废渣、城市垃圾或其他废弃物的行政处罚权划入。

（三）其它有关事宜

1、行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已经统一由市城市管理执法局行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。对市城市管理执法局依法履行职责的活动，有关部门应予以支持配合。

2、市城市管理执法局所需经费列入财政预算，全额划拨，不得以收费、罚款作为经费来源；罚款、没收违法所得以及没收非法财物所拍卖的款项，必须按规定全额上缴国库。

3、市城市管理执法局要严格按照行政处罚法和其他有关法律、法规规定的程序，实施行政处罚。

4、市城市管理执法局机构设置按程序报省机构编制委员会审批。

这是一个比较健全的城市管理领域相对集中行政处罚权工作改革方案，一些市级编委因考虑到市级政府机构改革即将开始，经反复权衡考虑，决定在机构改革时一并实施。

相对集中行政处罚权是对我们现行行政管理体制的重大改革，是实施城市高效能管理、全面推进依法行政的必然要求和重要举措。它有以下优点：一是精简执法机构，减少执法人员，在一定程度上解决了多头执法、职权交叉问题；二是改变原来由一个行政机关“自批、自管、自查、自罚”的管理模式，实现执法职能与管理职能的适当分离，强化了执法部门与管理部门间的相互监督、相互约束机制，有效地实现了政府权力的制衡和监督；三是通过建立严格的罚缴分离制度和实行全额拨款等，解决了原有执法体制带来的“放水养鱼”、“以罚代管”、“多罚创收”、“重复处罚”等问题；四是提高了行政执法水平和效率。推进相对集中行政处罚权和综合行政执法工作，是坚持突出科学发展观的现实指导地位，积极探索，大胆实践，勇于创新，摸索出的一条符合实际、科学有效、文明管用的新路子，它充分发挥了城管执法队伍在城市管理工作中的主力军作用，极大地改善了城市环境秩序，提升了城市的形象和品位。