社区管理体制的调查与思考

前不久党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》在阐述推进农村改革发展的指导思想时，明确提出新形势下推进农村改革发展，要把建设社会主义新农村作为战略任务。*区从20*年开始建立农村新型社区，开展社会主义新农村建设，构建和谐社会。在经过近三年的建设与实践的基础上，目前正是我区新农村建设由起步到加速推进的关键时期，我们对当前*农村社区管理体制、新农村建设形势进行了分析与调研，形成了一些初浅的意见和建议。

一、充分肯定*农渔村新型社区和新农村建设的实践与主要成效。

改革开放以来，*区乡镇企业异军突起，港口经济、海洋经济和外向型经济快速发展。在工业化和城镇化的推动下，农渔村劳动力实现了向非农产业转移，居民向城镇、中心村集中居住。到2007年，全区第一产业占GDP的比例降到4%，人均GDP达44488元；农渔民人均纯收入9741元，同比增长17%，比上世纪末增长129%。80%左右的农渔民脱离了传统农渔业，实现了转产转业。城市化水平不断提高，城乡融合、城乡一体化的趋势给*区村级组织的管理和服务、新农村建设工作带来了新的挑战。近年来，区委根据省委城乡统筹发展和市委关于在渔农村建立新型社区的工作要求，主动适应城镇化和城乡一体化发展新趋势，在农渔村建立新型社区，初步探索出具有海岛特色新型城市化道路要求的农渔村社区建设的新路子。

（一）创新村级组织机构设置模式，配强干部，夯实了农渔村社区建设的工作基础。为适应海岛城市化改革发展的需要，区委、区政府在20*年6月结合实际，按照地域相近、利益共享、规模适度、群众认同的原则对农渔村社区构架进行调整和改革，通过并村建立新型社区73个，将原来规模小、人口少的行政村合并建立社区，其中村与社区合一的体制共有66个占90%。对城郊结合部村，以村村联合的形式建立7个社区。并同步组建了社区党组织、管委会和共青团、妇代会、治保、民兵、人民调解等组织机构，组织组建率达到100%，形成了以党组织为领导核心、社区管委会行使统一的服务管理职能、各群团组织开展活动的精简、高效运行的社区组织机制，顺应了村委会向社区管委会转变的发展趋势。在此基础上，注重加强农渔村社区领导班子和党员队伍建设，建立了社区专职干部的选聘、管理、考核和党员联系群众等制度。采取“选、聘、派”等多种方式，充实农渔村社区“两委”班子力量，配好配强社区专职干部，在村级换届选举、“两推一选”的基础上选聘产生社区专职干部394名。并引进、参照城市社区服务管理机制和社区建设的模式，明确社区管委会工作职责和要求，更加注重农渔村公共服务和就业、社会救助等民生工作。建立和落实社区干部工作报酬及“三保”金待遇制度，社区专职工作人员工作报酬奖金与工作绩效挂钩，其中工作报酬、办公经费由市、区、乡镇（街道）财政按1：1：1承担，大大减轻了农渔村集体经济负担，激发了社区干部工作热忱。区委组织部、区新农办等部门每年组织社区干部采取多种形式进行履职和业务培训，提高其管理水平和履职能力。加强党建工作，拓宽农渔村党员联系服务群众渠道，深化“三级联创”和“先锋工程”，巩固和发展先进性教育活动成果，去年创建农渔村“五好”社区党组织16个，夯实了农渔村社区建设的工作基础。

（二）建立健全服务组织和网络，适应了农渔村事务管理的社会化新要求。为造福农渔民，强化事务管理的社会化，促进利益和谐，农渔村社区相继建立了劳动就业、社会保障、计生、综治和调解等服务组织，积极提供各种信息和帮助农渔民培训就业服务，已累计组织培训农渔民22653人次，农渔民转移就业人数186*人次。按“应保尽保”的要求，积极配合上级有关部门申报、落实困难群众的社会救助、结对帮扶、危房改造、帮助低收入家庭就业等对象及工作措施，累计完成困难群众危房改造942户；五保对象集中供养率为96.7％；2678户4165人的低保对象受到政府和社会各界救助。社区组织发动广大农渔民参加新型农渔村合作医疗，到去年全区参保人数为203033人，参合率已达92.86%；参加被征地农民基本养老保障新增15075人，累计达到44435人。广泛开展文化、科技、体育、法制教育活动，累计改、扩、建社区办公活动场所41个，完成老年活动室建设51个，完成图书室建设73个，不断满足了农渔民精神文化、生态文明的需求；深化文明家庭评比活动，“以奖代保”金制度深入人心，已从20*年的每人每月30元提高到今年的42元，惠及全区60周岁以上的35040名老年农渔民，并随经济发展逐年提高。社区以党的十七大和十七届三中会会精神和新农村建设教育为契机，致力于小康社区创建工作，三年来有53个社区开展了小康社区创建，经市对我区前两批38个创建小康社区考核验收，成功创建了马岙镇马岙社区、城东街道洋岙社区和马岙镇三胜社区等3个为全面小康社区，盐仓街道兴舟社区、金塘镇沥平社区、册子乡南岙社区等11个为基本小康社区，初步小康社区24个。

（三）整合资源，统筹协调，提了农渔村基础设施建设水平。新型社区建立以来，打破了村域小、实力弱、规划难等因素的限制，农渔村资源得到了整合和充分利用。各地按“因地制宜、突出特色、功能配套”的要求，进一步推进农渔村社区村庄整治建设，加大了垃圾集中处理、村庄绿化、河道净化、路灯亮化、环境保洁、改厕改污和文化体育设施等项目建设力度，不断改善农渔村基础设施。全区共累计建设完成通村联网公路283.4公里，新建准四级客运站5个，港湾式候车亭77个；整治溪坑河道总长度201.1公里，实施20座病险水库的除险加固；农渔村饮用水工程累计受益人口6.42万人；实施完成畜牧规模养殖场治理16个，实现农渔村垃圾集中处理乡镇10个，完成白沈线白泉段8.1公里的生态廊道工程建设，生态公益林面积5.8万亩；完成生活污水治理村2个。目前，全区开展社区村庄整治63个，村庄整治率达65.7%，其中建设示范社区（村）10个（省级示范村3个、市级示范村7个）。结合工业项目落户、“大岛建、小岛迁”和库区异地安置工程等，实行多层公寓式和联建房的建房模式改革，推进中心村建设，已初步确立了旧村整理型、新建型和保护型等规划建设的基本模式，全区累计共拆除旧房11.6万平方米，建设新房16.043万平方米。同时，积极探索旧村改造和新社区（村）建设的新模式，如马岙镇三星社区已启动了村民小区住宅建设，该小区一期安排10户居民建房采用统一规划、统一户型、统一式样、统一使用太阳能、统一污水处理，既节约了土地，又推进了社区新村建设。

（四）加大投入，形成合力，探索建立了农渔村社区建设的保障机制。一是政府工作重心实现了下移。建立完善了区领导联系社区（村）和局长进社区（村）制度，通过区四套班子领导和各局办主要负责人各联系一个社区（村），在新农村建设中提供各种指导和服务，特别是在资金、项目和规划建设等方面给予了大力支持。深入实施农村工作指导员制度，2004年以来，每年从市、区、乡镇机关干部中选派优秀的机关干部，到社区（村）帮助工作，去年按“一社区（村）一名”的要求，选派了153名（其中市23名、区57名，区委组织部点名的后备干部15名）新农渔村指导员，推动了和新农村建设的各项任务目标的完成。同时，还开展了机关、部队、企业、文明单位与社区结对共建新农村活动，有力地推进了农渔村社区建设。二是公共财政向农渔村倾斜。去年区财政安排10个社区村庄规范整治和16个创建小康社区建设专项资金700余万元，涉及农渔村道路、溪坑河道整治、饮用水、农业产业化和科技推广、农村小型公益事业和高效生态农业等项目。项目总投资12950万元，其中争取省财政3220万元，争取市财政1950万元，区财政投入2350万元，乡镇（街道）和社区自筹4630万元，吸引社会资金800万元。据统计，全区通过新农村建设，共投入项目资金2.95亿元（包括省、市补助的交通、水利项目资金）；今年安排专项资金1700万元，区、乡镇财政每年对“三农”、“三渔”的总投入增长幅度，已高于其财政经常性收入增长幅度。三是扶持发展社区（村）集体经济。出台了《关于社区（村）集体开发经营性用房，发展物业经济的若干意见》，2008年将扶持20个左右的社区（村）发展社区（村）物产经济，通过鼓励社区（村）发展物产经济，增强“造血功能”，形成稳定的集体经济收入。四是积极推进了“一村一社区一经济合作社”建设。去年分别在盐仓街道兴舟社区和干览新建社区开展经济合作社合并工作，2008年5月双桥镇全镇完成经济合作社合并工作，将19个经济合作社合并到6个，到目前实现“一村一社区一经济合作社”体制的社区有29个，占农渔村社区总数的39.7%，既理顺了社区与村的关系，又增强了社区凝聚力，整合了社区资源，促进了社区规划和统筹。五是在农渔村建立环境卫生保洁队伍。按每个社区配5－6名为农渔村社区配备专职保洁员，工资由区财政和乡镇各50％负担（目前全区农渔村513名保洁员已上岗）。明确了保洁员的工作职责、任务和要求，农渔村垃圾做到当日集、当日运、当日处理。六是深化和谐社区建设。社区建立了老年人协会、义工和志愿者队伍，形成“自我管理、自我教育、自我服务”的良好机制，广泛开展了文明家庭、遵纪守法户、好媳妇等评选活动；建立健全社区事务民主决策、民主监督制度和信访工作的长效机制；及时化解在土地征用、房屋拆迁和项目建设中引发的各类矛盾；保障了“农嫁女”权益；加强对未成年人、归正人员、外来务工人员的管理和教育；及时掌握社情民意，把矛盾和纠纷解决在社区、解决在基层，化解在萌芽状态，促进了农渔村新社区的安定祥和、安居乐业。

二、理性正视我区新型社区体制方面存在的主要问题和新农村建设的实际困难。

尽管我区农村社区建设、新农村建设有了良好的开局，但与新农村建设的要求和建设小康社会的目标相比，仍然存在许多问题和困难。

一是主体作用发挥不够。新农村建设农民是主体。村民对新型社区期望值过高。新型社区建立以来，农渔民“等、靠、要”依赖思想较重，特别是投工投劳积极性不高，期望政府能大包大揽农渔村各项建设，主动性、首创性和主体作用发挥还不够。

二是社区集体经济薄弱。社区管理服务等日常开支较大，自身又缺少资金积累和创收渠道，资金比较困难。特别是一些社区内经济合作社各管各的状况，使社区统筹和协调性差，资源利用程度低，削弱了新农村建设的投入。

三是个别经济合作社监督管理机制不够健全。群众意见较大，也增加了社区开展工作的难度。一些干部群众对经济合作社合并心存疑虑，认为并经济合作社是改变村内各集体经济组织所有的土地、山林所有权，有些干部还怕难、怕烦，缺少正确引导。

四是一些社区干部的素质有待提高。部分社区干部的文化知识和年龄结构还不合理，尤其是在新农村建设中缺思路和举措，在推进经济和社会建设、乡风文明、化解社会矛盾等方面需要进一步加强和提高。此外，社区干部工资、福利待遇较低，影响其积极性的发挥。

三、完善农渔村社区管理体制、加速推进我区新农村建设的意见建议。

完善农渔村新型社区管理体制、加速推进我区新农村建设必须坚持以科学发展观为指导，认真贯彻落实市委“两创一促”总要求和区委“创业富民、创新强区”的决定，不断加强农渔村经济、政治、社会、文化和党建工作，加快形成社区社会化管理服务与“自我教育、自我服务、自我管理”相统一的社区体制，不断满足和解决农渔民对公共服务、社会保障、和谐社会与新农村建设的新需求。

工作重点：

1、继续推进“一村一社区一经济合作社”建设。在巩固“并村建社区”成效的基础上，通过加强引导、明确政策、规范程序、确定合理的模式等措施，加快推进社区内多个合作社的合并，更好地理顺社区与村的关系。并在社区内各集体经济组织土地、山林等所有权不改变的基础上，采取“并社并帐”、“并社设分帐”、“联合建社”等多种模式，开展合并工作，做到“成熟一个合并一个”，促进社区凝聚力增强和统筹、服务水平的提高，增加对新农村建设的投入。

2、创新社区干部管理和考核机制。社区干部直接关系到为民办事、社区发展和新农村建设，要创新和完善社区干部的管理和考核机制。一是拓宽社区干部选拔渠道。结合村级换届选举，在村“两委”选举的基础上，选聘好社区专职干部。二是加大社区后备干部培养力度。鼓励大学生进社区，同时，通过培养和组织考察等程序，选拔一批有理想、有文化知识、有道德素养的青年人，吸纳为社区后备干部，并在生活上、政治上给予关心和支持。三是完善社区干部教育管理和监督制度。采取经常教育与培训提高相结合的办法，有计划、有步骤地组织社区干部进行脱产轮训，或到城市社区、单位挂职学习和锻炼，不断提高综合素质与工作能力。四是建立健全社区干部考核管理机制。完善社区专职工作人员选聘、解聘等制度，把社区专职工作人员的工作业绩与工资、奖励和聘任直接挂钩，逐步提高新型社区干部的工资和福利待遇，并建立长效机制。对区域过大、人口过多的社区，建议适当增加社区专职干部名额。

3、推进社区民主制度建设。进一步完善“四民主一公开”制度，并作为社区效能建设的重要抓手。要建立和完善社区村民议事和民主决策、民主监督制度，切实保障农渔民群众的知情权、参与权、监督权。一是建立完善社区议事制度。社区应定期或不定期组织村民议事，把决策权交给广大村民，社区党组织应当发挥领导和核心作用，领导社区管委会、村经济合作社工作，党员干部应当多做群众的思想工作。二是建立健全社区（村）和经济合作社民主监督组织。由社区（村）民代表会议或社员代表会议推举党组织主要负责人和德高望重的社区（村）民或社员组成民主监督小组。三是完善社区民主监督制度，推行社（村）务公开和财务公开。切实抓好财务公开、会计委托制及农渔村集体经济的审计等工作，加强对社区（村）干部在职其间的审计和离任审计工作，以发现问题，及时解决。推行社区（村）和经济合作社零接待制度，防止借接待之机浪费集体资产。四是加强农渔村党员党风廉政的建设。通过共产党员先进性教育和整顿农渔村党员干部队伍，提高党员干部的素质，确保党员干部在依法开展社区自治中起模范带头作用。可以选择几个试点社区，建立社（村）自治的各项制度，并根据其实际运行的效果，摸索经验，树立典型，从而以点带面，加快我区农渔村基层民主化的进程。

4、强化社区（村）财务和经济合作社集体资产管理。要建立完善社区（村）财务和经济合作社集体资产管理制度，在坚持集体资产所有权、使用权、开支审批权不变的原则下，按舟社工委[20*]8号文件精神，社区内村经济合作社出纳业务实行社区财务服务中心制度，并按村经济合作社分别设立账册。同时，根据村级集体资产村社员集体所有和公益性、福利性等特点，按“取之于民、用之于民”的要求，通过宣传引导等办法，引导群众参与新农村建设，消除部分群众要求分光集体资产的误区，使更多的集体经济投入到新农村建设。要明确社区集体资产产权、范畴，规范社区财务行为。社区（村）财务和村经济合作社集体资产管理要推行统一财务制度、统一审核记账、统一票据、统一财务公开和统一建档等“五统一”管理。

健全保障机制

1、健全工作机制。各级党委、政府要把进一步完善社区管理服务体制作为巩固基层基础和新农村建设的一项重要工作，并列入重要的议题，健全工作机制，继续重视这项工作；区有关部门加强调研和指导，帮助社区加强体制建设，形成社区高效管理服务的责、权、利相统一的体制。

2、完善政策举措。上级党委、政府在制定各项支农和公共服务政策时，向“一村一社区一经济合作社”体制倾斜，社区自身要大力发展集体经济，增强“造血”功能，提供经济支撑，并与各经济合作社处理好经济关系，明确产权，促进资源整合和规划统筹建设，使广大社区居民共享发展成果。各部门根据职责分工，要帮助和指导社区完善管理服务体制，大力推进经济、政治、社会、文化和党建“五位一体”建设。深化机关企事业单位、工商企业、部队军警等社会各界与农渔村社区结对共建活动，帮助社区谋划经济社会发展。深化实施驻村工作指导员制度，继续按“一社区一名”的方式派驻新农村建设指导员，帮助社区开展各项工作。大力开展“网格化管理、组团式服务”工作，更好地服务于群众，把矛盾化解在基层，化解在萌芽状态。公共财政要继续向“三农”、“三渔”倾斜，各级支农投入的增量明显高于上年，提高政府土地出让受益用于渔农村建设的比例；各地预算安排的城市维护建设支出要确定部分资金用于乡村规划、基础设施、公益服务设施建设和维护，推动城乡统筹发展。

3、营造良好环境。各级党委、政府要努力营造有利于进一步完善社区管理服务体制、推进新农村建设的良好环境，进一步加强舆论宣传引导，充分利用会议和广播、电视、报纸等媒体，宣传完善社区管理体制、推进新农村建设的目的和意义，形成全社会关心、支持和参与的良好氛围。尊重群众的首创精神，并以党的十七大和十七届三中全会精神主题宣传教育活动为契机，坚持典型引路，弘扬主旋律，挖掘、表彰一批在社区建设、创业创新等涌现出来的先进典型事例，使农渔民群众明白自已是新农村建设的主人，形成良好导向，最大限度地调动农渔民群众的积极性、创造性。