事业机构调研报告

多年以来，我们的事业单位积累了许多的问题，推进事业单位改革是一项复杂而艰巨的工作。为深入贯彻中央关于事业单位改革的精神，切实做好事业单位分类改革的准备工作，本文拟对事业单位存在的问题和改革意见作一些前置性研究。

一、我市事业单位基本情况

全市各级共有各类事业单位7364个，按行业划分：教育事业单位2809个，文化事业单位238个，卫生事业单位639个，农林水事业单位1376个，其他事业单位2302个。全市事业单位中具有行政职能的事业单位936个，其中执法类事业单位192个。全市事业单位超编4069人，超编人员主要集中在自收自支和企业化管理的事业单位，超编地区集中在县乡两级，超编人员主要是历年超编安置的政策性人员。

二、当前事业机构方面存在的问题

1、事业机构布局不合理，资源浪费严重。

当前，大部分事业单位均由各主管部门把持，没有严格实行管办分离，70%以上事业单位人财物的决定权在主管部门。各地区、各部门都极力设置小而全的事业机构体系，全市11个县（市、区）共设有6970个事业单位，平均每县（市、区）634个，涵盖了事业机构的25个大类，94个中类，187个小类。导致事业机构地区分割、部门分割、行业分割、布局分散、职能交叉、低水平重复设置，不能形成规模效益，造成了人力、物力、财力和信息资源的极大浪费。如公证机构、卫生防疫、妇幼保健等市、区两级都有这种机构，职能又几乎完全相同，造成了人力、物力、财力和技术力量的分散。又如职业教育这一块，市人民政府直属有**职业技术学院，市劳动和社会保障局下属有**高级技工学校，湘南技工学校，两区还有职业中专，容易造成争生源、抢地盘等问题。

2、事业单位职能定位不清楚，行政化倾向严重。

事业单位作为政府与市场之间的桥梁和纽带，应该为政府和社会进行双向服务，承担更多的社会责任，为政府的公共服务功能提供有益补充，但是现在很大一部分事业单位的职能定位和运行方式带有浓厚的行政色彩。许多事业单位的主管部门热衷于把本应当由自己承担的法定职能授权或委托下属事业单位承担，把行政机关的行政管理职能划整为零，一分再分，造成行政许可、行政执法与执法主体资格的错位。全市事业单位中具有行政职能的事业单位有936个，占12.7%，比重偏大，而且有进一步扩大的趋势。在2006年公务员实施登记过程中，一些事业机构，没有法定的行政管理职能，但又想挤进参照公务员管理的笼子，于是主管部门就采取委托或授权的方式，给事业单位赋予所谓的行政管理职能，要求重新确定级别、核定领导职数、纳入参照管理范围。这个问题如果不从法制方面严格把关，既容易造成行政主管部门的不作为，也容易造成事业单位的乱作为。

3、执法机构多头设置，力量分散。

2002年，国务院办公厅转发了中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》，提出组建相对独立、集中统一的行政执法机构，一个政府部门下设的多个执法机构原则上归并为一个机构，从源头上改变多头执法的状况。全市192个执法机构，市、县两级有28个政府机构序列设有执法机构,占政府机构序列的60%以上。目前，我市只在城市管理和农业行政执法领域实行了综合执法，而交通、文化等重点领域尚未试行。如交通运输管理方面，现行的交通执法是按专业进行的，市交通局归口管理的具有行政执法职能的事业机构有公路局、征稽处、运管处、海事局等，分别行使路政、征稽、运政、航政等专业执法，没有整合执法资源，造成多头执法、力量分散、增加执法成本等问题。另一方面，交通系统的专业执法机构其经费渠道主要靠规费收入，容易造成管罚不分、以罚代管等执法不规范问题。文化市场管理方面，市、区两级都设有文化市场稽查机构，形成多层执法的现状。近几年来，由于管辖范围和行政处罚主体等方面没有达成共识，市、区两级文化稽查队伍经常发生冲突和摩擦，影响了执法队伍的形象。

4、事业单位人员结构不合理，比例失调。

全市事业单位管理人员占13.64%，后勤人员占3.52%，专业技术人员占66.92%，生产工人占5.29%，其他人员占10.63%。事业单位行政后勤及其他人员所占比例达27.79%，超过事业单位总人数四分之一。市本级事业单位管理人员占27.3%，专业技术人员占52.2%，生产工人占13.3%，后勤服务人员占6.7%，其他人员占0.5%。市直事业单位行政后勤及其他人员所占比例达34.5%，超过市直事业单位总人数的三分之一。人员岗位结构的失衡，造成事业单位人员编制既少又多的矛盾，事业单位人员总量不少，少的是专业技术人员，尤其是高级专业技术人员更少，这种结构性矛盾对事业单位的发展造成很大困难。

5、事业单位法人主体地位不明确，社会化程度不高。

《事业单位法人证书》是事业单位法人资格的唯一合法凭证，国务院《事业单位登记管理暂行条例》规定，未取得《事业单位法人证书》的不得以事业单位名义开展活动。近年来，我市事业单位法人登记工作虽然得以全面推进，但其他配套政策法规滞后，事业单位仍处于主管部门的附属地位，与市场接轨的“准入证”作用也没能充分发挥，制约了事业单位的市场化进程。全市事业单位中，取得《事业单位法人证书》的不足80%。在事业单位的日常运行过程中，还存在社会化程度不高的问题。许多事业单位习惯于按主管部门的行政命令办事，对社会和市场的需求主动参与的少，不愿意面向社会寻求生存空间，造成事业单位社会化服务功能的缺位。另一方面，事业单位的投资主体比较单一，仍然以政府投资为主，没有形成社会力量兴办各类公益事业的局面，目前仅在社会力量办学方面有所突破。市场经济条件下的政府是有限政府，而不是全能政府，既不能缺位，也不能越位，政府不应也无法提供所有的社会公共服务。

6、事业机构编制管理刚性不强，弹性较大。

事业单位不同于党政机关，党政机关行政编制由中央下达，实行总量控制，编制性质单一，党政机关录用工作人员凡进必考。事业单位的编制是由地方各级根据经济发展状况、社会事业发展要求自行核定的。事业单位编制种类较多，主要有全额拨款、差额补贴、自收自支、规费开支等四种类型，有的事业单位同时存在二种至三种经费渠道的事业编制。事业单位进人渠道也相对宽松，没有凡进必考的硬性规定，政策弹性较大。全额拨款编制进不了就进差额拨款编制，差额拨款编制再进不了还有自收自支编制。因此，事业单位成了安置政策性人员、照顾关系、解决夫妻分居、子弟就业的主要场所，而事业单位真正需要的专业技术人才却很难进来。造成事业单位编制混乱、人员膨胀、混编混岗、结构失调等一系列问题。

三、对事业单位改革的建议

事业单位改革是继政府机构改革，国有企业改革后的一项重要改革任务。由于公共服务改革的历史复杂性、以及当前政府职能转变、经济转型、社会转轨的特定社会背景，决定了事业单位改革的复杂性和艰巨性。要把改革的力度和社会的可承受度有机结合起来，积极稳妥、逐步推进。事业单位改革的最终目的不在于精简多少人员编制，而是通过改革优化配置事业资源，实现传统事业向现代公共事业的转变。

1、优化布局、合理配置事业资源。

根据事业单位发展状况，合理设置机构，确定功能，改变条块分割，部门所有的局面。遵循区域覆盖、优势互补、就近服务的原则，统筹规划、合理调整事业单位的结构和布局。鼓励支持事业单位按照市场经济的要求，优化资源要素结构，在国家法律法规允许的范围内，经有关部门批准允许事业单位之间实行兼并、出让等多种形式的改革。把机构的整合与行业体制改革结合起来，尤其是资源要素高度接近的职业教育、文化、卫生防疫等行业，可以按照大统一、小自由的原则进行整合。对职责任务基本消亡或长期不具备开展业务条件的事业单位予以撤销；对重复设置、职能雷同、服务对象单一、设置过于零散的事业单位予以合并；对已经不具有事业单位性质和功能，以市场为导向、完全从事生产经营活动的单位实行转制。通过对事业单位布局调整和资源整合，使事业单位的结构和布局更加合理。

2、政事分开、合理界定事业单位职能。

合理划分党政机关与事业单位的职责。事业单位承担的行政管理职责原则上要交归行政机关。对事业单位一时难以交归行政机关的职责，可暂按审批权限经机构编制部门批准或经机构编制部门审核报党委和政府批准，通过授权的方式继续由事业单位承担，以后逐步交归。行政机关的辅助性、技术性和服务性工作，要交由事业单位承担。理顺事业单位与行政主管部门的关系，行政主管部门对事业单位的管理，主要是政策引导、监督检查、班子建设、国有资产监管和指导服务。事业单位通过法人登记，确立法人地位，规范法人行为。

3、监管分离，实行综合行政执法。

对承担稽查执法职能的事业单位，一方面要按照政策制定与监督处罚职能相对分开，监督处罚与技术检验相对分开的原则，对现有职能进行清理、调整、归并。现有机构凡集政策制定、综合执法、技术检验为一体的，必须分开。另一方面遵循综合执法的改革方向，对在同一个部门设多支执法队伍的，通过改革，原则上归并为一支队伍，实行综合执法。对于涉及市、区两个层级的执法机构，可根据不同的行政执法领域和具体情况，适当选择以市为主或以区为主的模式。确实无法确立主次关系的，按区域设置执法机构并实行属地管理。

4、加强监管，严把事业单位入口关。

今年3月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字[2007]2号），要求加强和规范事业单位机构编制管理，上级机构编制部门要对下级事业编制总量和结构进行管理，各地要根据实际情况适当上收事业单位机构编制的审批权限。一是从严控制新设事业单位的审批。除法律法规和党中央、国务院有关文件规定外，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。公益服务事业发展需要增加事业机构编制的，应在现有总量中进行调整，确需增加的要严格按程序审批。二是严格控制事业编制的使用范围。一个事业单位原则上只使用一种经费渠道的事业编制。取消规费开支事业编制，条件成熟的，置换成全额拨款事业编制，经费纳入财政预算，实行罚缴分离，收支两条线。推进事业单位后勤服务社会化、市场化，取消事业单位后勤服务编制，实现事业单位职能主辅分离。三是建立健全机构编制部门与相关部门的协调配合和制约机制。加强与组织、人事、财政等部门的协调配合，组织部门不超职数配备领导干部、人事部门不超编办理录用手续、财政部门不超编核拨经费，真正发挥机构编制部门在录用、聘用、调配工作人员，配备领导成员和核拨经费过程中的龙头作用。四是根据中、省有关文件规定，出台事业单位人员聘用、岗位结构核定的硬性规定。尽可能扩大事业单位公开招聘范围，把事业单位真正需要的专业技术人才聘进来，防止事业单位用人“近亲繁殖”，造成人员结构失衡。五是加强对事业单位的全程监管。改变重审批前论证、轻审批后监督的传统方式。尤其是在事业单位公开招聘工作人员过程中，机构编制部门不仅要审核编制情况还应全程监督和参与公开招聘的全过程，从源头上把住事业单位人员的结构关。

5、依据职能，科学合理确定事业单位类型。

事业单位所承担的职能，是确定事业单位类型的主要依据。根据事业单位的职能定位、业务性质把事业单位划分为行政管理类、社会公益类和生产经营类。在合理界定类别的基础上，对不同类别的事业单位实施不同的改革。总的原则是从严界定行政类事业单位，发展公益类事业单位，放开经营类事业单位，通俗地说就是：“掐头、去尾、留中间”。一是以法制部门审核有效的法律法规授权为依据，将行政延伸和行政执法职能的事业单位确定为行政类。对这类事业机构，结合政府机构改革和其他条件，逐步转为行政类机构。二是将关系社会共同利益、为社会提供公共服务的非盈利性事业单位确定为公益类。对这类事业机构，根据职责任务、运行情况、服务对象和收入状况再具体划分三个小类。公益一类：指从事直接关系国家安全、公共安全、经济社会秩序、国家根本利益的公益服务不宜由市场配置资源的事业单位，如义务教育、公共卫生、环境保护、基础科研、公共图书馆、公共博物馆、党校等机构。公益二类：指关系国家长远利益或人民群众切身利益，面向社会提供基本公益服务，可部分实现市场配置资源的机构，如非义务教育、非营利医疗等机构。公益三类：指具体业务活动具有公益性，在国家政策支持下，可基本实现市场配置资源的机构，如职业病疗养院等。三是将以市场配置资源为导向，以经济效益为目的，开展生产经营活动，为社会提供有偿服务，经费来源靠创收的这类事业单位，确定为经营类。对这类机构，要按市场化的方向，根据实际情况和条件成熟程度，逐步转为企业，退出事业机构序列。

事业单位改革是一项政策性强、涉及面广、实施难度大的综合配套改革，从1996年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》到今天，已经整整11年的时间，目前全国对事业单位的改革仍停留在试点和探索阶段，这说明事业单位改革的复杂性和艰巨性。我们要按照上级的统一部署，认真学习和借鉴外省、市的改革经验，深入探索，为事业机构改革作好理论上的准备。