科学发展观超编体会

同志在党的十七大报告中提出了加快行政管理体制改革，建设服务型政府的战略任务，要求我们要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。要精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。要统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。根据十七大报告的要求，深化行政管理体制改革是落实科学发展观、进一步深化改革的重要环节。因此，当前切实解决行政机关超编进人及超配领导干部的问题，已经成为各级党委、政府和机构编制部门亟待研究的重要任务。在此，从我市的机构编制的现状出发，谈谈我对这个问题的看法：

一、当前我市行政机关超编进人及超配领导干部干部的现状及成因分析

1、行政机关超编幅度较大。近几年，市本级人员编制控制较严格，违规超编进人现象主要存在于各县（市、区）。截止目前，全市七大类机关（党委、政府、人大、政协、检察、法院、派和工商联）、群团组织及行管办共超编3003人，超编幅度达14.47%,最严重的县超编幅度达36.7%。其中市本级机关单位超编62人，占超编总数的2%；县级机关单位超编2941人，占超编总数的98%。全市250个乡镇机关超编975名，编外人员占核定编制总数的19.4％，超编严重，乡镇机关富余人员难以消化。如果按照《乡镇机构改革试点工作实施意见》进行乡镇机构改革，乡镇行政编制还需精简10％，超编人员的比重还将进一步扩大。超编的主要原因：一是政策性原因造成的超编。包括历年大中专毕业生分配，复转军人安置等，国家规定允许超编分配和安置。二是机构改革中编制按比例进行了精减，而职能并没有减少，为了确保工作的正常开展，不得不超编进人。三是人为因素造成超编。经济基础比较薄弱，分流安置渠道窄，各种配套保障措施又难以到位，机构编制管理不够健全，一些地方为了照顾各方面的关系，通过批条子、打招呼也进了一些人。尤其是在经济条件好、交通方便、靠近县城的乡镇超编问题更加突出。由于超编人员太多，要分流富余人员所支付的改革成本太大，政府也难以承受。因此，分流消化机关超编富余人员将是一项周期性长、操作难度大、需要相关职能部门共同参与的系统工程。

2、超职数配领导的现象比较突出。市本级超配正副处级领导职数45人；超配正副处级非领导职数82人，超机构规格高配副处级领导干部60人。11个县（市、区）超配正副县级领导职数3人；超配正副县级非领导职数12人；超配正副科级领导职数292人；超配正副科级非领导职数451人，其中不含“正（副）科级干部”765人。一些政府部门领导配备违规、超编严重，按规定，只能是一正四副，结果给弄个一正七副、八副甚至是九副，按照《公务员法》等法律法规，超编就是非法。党政机关实行“定员、定编、定岗”的“三定”制度，必须严格按照这个制度进行人员调剂、安排。一些政府部门擅自增设机构，严重超编进人，尤其是超职数配备领导干部，准确地说这些都是非法的。领导职数超配问题产生的主要原因：一是在实际工作中，干部选拔的需要与编制职数紧缺的矛盾较突出。二是超职数、超编接收军转干部。三是党政分设现象突出。有的设了专职党组书记，还设了专职党组副书记，职位设置不规范，变相超配领导、非领导人员。

3、人事编制关系比较混乱。行政机关人员异动随意性大，人员岗位混杂，人员编制归属不明确，造成人事编制关系混乱，给人事编制管理工作和公务员登记工作带来极大困难。这种现象产生的原因主要有三方面：一是单位领导编制意识不强，存在越权异动人员岗位现象，造成编制关系混乱不清，人员编制身份难以确认，这些矛盾在公务员登记中充分暴露出来，有的无法进行公务员登记。二是担任领导、非领导职务的干部占人员编制比例过大。在县一级科局中，不少单位呈现“官多兵少”的倒金字塔现象，清一色科级干部现象并不少见。领导比例过大，一般干部少，使人员编制紧缺矛盾更加突出。三是部分机关单位编制总体偏紧。随着社会经济不断发展，对部门行政工作要求不断提高，部分单位职能不断加强，工作难度不断加大，编制数跟不上实际工作需要。为了完成工作任务，不得不长期借用、混用、抽调人员。

二、行政机关超编进人及超配领导干部的现实危害

机构编制上的乱象，是对权力未得到有效制约的折射，存在严重的现实危害,必须系统地对其进行治理。

1、超编进人是权大于法的表现。擅自增设机构、超编进人、超职数配备领导干部等，是对法律法规的随意突破，是权大于法的表现。应该看到，超编进人在某些地方之所以出现，无非是秉承了领导的旨意、得到了其的许可，或是受到上一级机关的干预，因为只有如此才能让财政部门为超编人员核拨经费。也就是说，是由于权力的滥用才让超编进人在事实上被“合法化”。在权力自上而下授予的语境下，机构编制之所以呈现纷纷的乱象，与其透明度不够是有关系的，许多地方对于公权部门的编制设置和实有人员情况并没有做到充分的公开，以至于公众无从进行对机构编制监督。因此，除涉及国家秘密的编制外，有必要将各公权部门的编制情况在政府网站和新闻媒体上公布，能让社会公众随时可以查到；如果某个编制出现了人员空缺，应该及时向社会公布，并通过公开的渠道进人。只有让机构编制的相关情况处于完全透明的状态，也就是公众可监督的状态，才能减少种种乱象的出现。

2、机构重叠造成人浮于事、推诿扯皮。自上世纪80年代以来，虽经数次机构改革，但越精简机构越多，机构重叠造成人浮于事、推诿扯皮，办事效率未见明显改善，公众的不满依然强烈。监管部门看似管理原则和分工都很明确，但现实中不同部门之间的监管职责实际上并不明确，有费可收、有利可图的事情多家监督、检验，有责无利或责大于利的推诿扯皮。这种无序的行为都与这些相关的职能部门无关，都不该他们管，那究竟应该由谁来负责呢？

3、人事腐败现象演变呈现滋生蔓延态势。超编进人、超职数配备干部、虚报冒领“空饷”等编制管理方面的问题都是典型的人事腐败现象，同时也是有些机关人浮于事、效率不高、裙带关系、近亲繁殖的主要源头。某些领导干部子女亲友“近水楼台先得月”，利用职务之便违规操作，人事权被某些干部公开当作一种调用自如的“私人工具”，“领导一调动，位子大奉送”，突击用权，偿还所谓的“人情”，有的甚至演变成权钱交易，滋生腐败。

4、机构臃肿使“吃饭财政”不堪重负。超编进人以及超职数配务领导干部等，必然会导致财政支出的增加，说到底，这是对纳税人所缴纳税款的滥用。编制往往是软性约束，超编的根源是编制本身缺乏硬约束，如果编制表现出应有的刚性，超编人员核拨经费的违法行为应该是不难被发现并得到制止的。要加大对政府财政预算的监督力度，责令编制预算报告者详细列明各部门的人员费用支出情况，并严格进行审议。再次，超编进人还有另一种存在形式，那就是进人虽未获得财政上的支持，但有关部门通过“自力更生”、“创收有术”养活了一批编外人员。这当然也是超编制限额配备人员的行为，而其危害同样不容小觑：编内人员会因编外人员的工作分担而变得怠惰，为了养人而进行的乱收费、乱罚款更是对公众的掠夺，而且很容易陷入无法自拔的“养人收费、收费养人”死循环。这就需要推动预算归一化，杜绝部门私设小金库的行为，并加大舆论监督、群众监督的力度。

三、解决行政机关超编进人及超配领导干部的对策和建议

《条例》的颁布施行，顺应了现代法治社会对行政管理法制化的要求，为加强与完善地方机构编制管理提供了法律依据和制度保障，为深化行政管理体制和机构改革创造了有利条件，也必将为各级政府合理配置行政资源、加强政权建设起到有力的推动作用。我们要在控制机构编制，转变政府职能，推动行政编制管理创新等方面进一步的探索和完善，切实加强法律保障、规范管理，增强依法依规管理机构编制的意识，切实落实集中统一领导的管理体制，不断健全机构编制管理手段，努力解决擅设机构、混编混岗、超编配备人员、超职数配备干部等问题。

要严格按照《条例》规范机构编制行为。机构编制工作政策性强，综合性强，集中度高，是一种依法授权的行政行为。贯彻落实好《条例》，关键是要依法规范机构编制行为，切实把思想认识统一到《条例》的要求上来，把地方行政编制管理的各项措施和具体管理行为统一到国家政策法规上来。要增强编制意识，严肃纪律，严格遵守《党政干部选拔任用工作条例》、《公务员法》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定，建立组织、编制、人事协调衔接机制，进一步规范职数设置和干部配备行为。干部调配方案的拟定，不能突破编制和职数的限额，防止出现新的领导干部超配问题，对现有超配领导，要研究切实可行的解决办法，逐步消化。要按照《公务员法》和其他相关规定规定的职务序列，规范“三定”方案中未明确规定的职数的设置和干部的配备（如专职党组成员、工会主席等职务），不再产生新党政分设、自设职务类别等变相超配行为，规范职务名称。机构编制工作必须严格执行审批程序和制度，坚持按法定的程序设置机构、核定编制，认真做到“三个坚持三个不”，即坚持机构编制的集中统一管理、坚持从紧从严原则、坚持把好审核关、不越权审批、不违反程序审批、不在限额外审批，严格管理、规范管理，依法管理，从源头上遏制机构编制的不正之风。“对违反规定的，‘板子’要打到具体人身上。”擅自设立机构、增加编制和超配领导的，由机构编制管理机关给予通报批评，并责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。

要依法解决机构编制管理中的重点问题。《条例》是加强和规范机构编制管理的重要法律依据。贯彻落实好《条列》，既要着眼于规范机构编制工作的基本秩序，又要着力解决编制管理中存在的突出问题，充分体现法律法规效力，真正让人民群众满意。一是要加强和规范人员编制管理。市县两级党委、政府，要带头执行干部人事编制政策规定，科学决策，严格把关，避免干部人事编制决策的主观性、随意性，组织人事编制部门应协调配合，互通信息，建立有效的人员异动和干部配备的控制机制，防止出现新的违规超编进人和超职数配备干部的问题。二是要加强对县(市、区)的机构编制监督检查工作。要加大机构编制违纪违规行为查处力度，严肃干部人事和机构编制纪律，全面规范各级机构编制和干部人事工作。当前，要重点解决基层反映强烈的机构设置“上下对口”问题，任何部门都不得干预下级机构编制事项，不得要求基层设立对口机构或提高机构规格。三是要严格按照核定的领导职数配备领导干部。不得超职数配备，不得违规提高职级待遇，不得变相增加领导职数。凡涉及领导职数增减事项，要严格按照《条例》相关规定办理；现阶段领导职数超配的单位，在未消化现有职数超配人员之前，一律停止新增领导职务。四是要积极推行机构编制实名制管理。结合实施《公务员法》，下决心解决和消化混用编制、自定编制等现象，坚决纠正并杜绝超编进人，混编混岗、挤占挪用编制以及“吃空饷”等问题，要通过进一步推进和落实编制实名制管理，加强对各单位人员编制管理的监督和指导工作，切实解决混编混岗问题。严格实行“一编一人一帐”，确保具体机构设置与按规定审批的机构相一致、实有人员与批准的编制和领导职数相对应，到2010年全面实现行政编制数、实有人员数、财政供养数相对应。通过解决突出问题，真正把《条例》贯彻落实到实处。

要强化机构编制管理方法的创新。一是进一步削减领导职数，减少非领导职数。“官多兵少”的问题，不但加大了行政成本，降低了行政效率，也影响了公务员队伍形象，历来为社会所诟病。实行“精官简政”，淡化官本位意识，合理设置职位等级，并通过职级工资制度解决低职级公务员的待遇，健全相应的配套考核升降奖惩激励机制和末位淘汰制，从根本上打破干部能上不能下，能进不能出的传统观念，建立精干高效的公务员队伍；二是建立单位编制互动机制。合理安排人员编制，在编制总数不动的情况下，对一些职能突出、工作任务重的单位，从工作量相对较少的单位调剂人员和编制，确保工作需要。三是严格按固定编制发放工资。铲除“超编官员”并不是难事，财政部门要严格按固定编制发放工资，对超编人员一律“卡死”；建立责任追究制度，谁超编安置人员，谁担责。当然，也要加强媒体监督和群众举报工作，毕竟“超编官员”不可能藏着掖着，他们干着不该干的工作，享受着不该享受的工资福利待遇，这些都是群众看得见的。假如有关部门发现一起，查处一起，决不姑息迁就，也不至于出现“有些部门领导干部能排起一个排”的“壮观”现象。四是实行编制单列、总量控制的管理办法。在不违反有关政策规定的前提下，对特定对象的编制采取更有效的管理办法，如对机关单位主要负责人，可实行编制单列，总量控制的办法进行管理，这样可保证单位主要领导人选的产生和任命，不会造成具体单位新的超编问题。

要加快推进机构编制管理的法制化步伐。一是要加快建立规范化、法制化、科学化的机构编制管理新机制。结合实际细化《条例》的原则性规定，科学合理确定机构编制标准，进一步探索和完善机构编制管理办法，特别是机构编制分类管理的具体实施办法，使机构编制管理的各项规定整合度更高、权威性更强。二是要进一步完善各级党政部门“三定”规定和职责分工协调办法。依法重点解决部分行政机构职责不清、推诿扯皮等问题，真正做到机构编制管理既符合国家的相关法律法规，又适应经济社会发展新的形势要求。三是要健全机构编制管理约束机制。建立完善机构编制管理多层次、全程性的监控网络，强化机构编制管理与组织管理、财政管理等综合约束机制，建立和完善机构编制与纪检监察机关联合履责的监督检查机制。四是要加强对机构编制工作的领导。将机构编制管理纳入各级政府及部门目标责任制内容，健全领导体制和工作体系，严格执行机构编制集体领导、分级管理的原则，充分发挥机构编制部门把关、协调、监督的职能作用，不断提高各级机构编制管理的能力和水平。