循环经济调研报告

总书记早在2004年的中央经济工作会议上就指出：“要坚持开发与节约并举，把节约放在首位，大力发展循环经济，逐步构建节约型的产业结构和消费结构，走出一条具有中国特色的节约型发展道路”。党的十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确要求：发展循环经济要坚持开发节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，在资源开采、生产消耗、废物产生、消费等环节，逐步建立全社会的资源循环利用体系；2007年8月27日，十届全国人大常委会第二十九次会议首次审议了《循环经济法（草案）》。可以说，我国循环经济迎来了发展的春天。作为经济职能部门之一的国税部门，如何从建设资源节约型和环境友好型社会的战略高度,增强紧迫感和责任意识,进一步加快税制改革步伐,充分发挥税收调节经济的职能作用,积极支持资源综合利用,大力促进本地区循环经济的发展，实现经济社会全面协调可持续发展，这是当前亟待研究的一个重要课题。

一、循环经济及其内涵

循环经济是以资源高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济发展模式。与传统经济相比，循环经济的不同之处在于：传统经济是一种由“资源－产品－污染排放”单向流动的线性经济，其特征是高开采、低利用、高排放；循环经济要求把经济活动组织成一个“资源－产品－再生资源”的反馈式流程，所有的物质和能源在这个不断进行的经济循环中能够得到合理和持久的利用，从而把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小的程度。

在循环经济的三个基本原则中，“减量化”针对的是输入端，我国正处于工业化初期或中期，这个国情要求减量化不能仅仅要强调“废物减量”，更重要的是实现“物质减量”。其内涵一是输入经济系统的资源减量，包括一般资源能源，特别是不可再生的资源能源，以及有毒有害物质使用量的减少；二是经济系统输出端的废物减量，包括各种废物的产生量，特别是直接损害环境安全健康的有毒有害的污染物质产生量。

“再利用”属于过程性方法，目的是延长产品和服务的时间强度。也就是说，尽可能多次或多种方式地使用物品，避免物品过早地成为垃圾。

“资源化”是输出端方法，能把废弃物再次变成资源以减少最终处理量，也就是我们通常所说的废品的回收利用和废物的综合利用。资源化能够减少垃圾的产生，制成使用能源较少的新产品。

二、我国促进循环经济发展的税收优惠政策

我国现行税制对于发展循环经济是有一定成效的，在鼓励资源综合利用、减轻或消除污染、加强环境保护方面曾发挥过积极的作用。目前我国促进循环经济发展的税收政策主要包括：

1、促进减量化的税收优惠政策。一是企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目（包括公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等）的所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。二是企业购置并实际使用《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的，该专用设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免；当年不足抵免的，可以在以后5个纳税年度结转抵免。三是对企业生产销售达到相当于欧洲Ⅲ号排放标准的小汽车减征30％的消费税。四是对粮食部门经营的退耕还林还草补助粮，凡符合国家规定标准的，比照“救灾救济粮”免征增值税。

2、促进再利用的税收优惠政策。具体包括：一是对下列货物实行免征增值税的政策：原料中掺有不少于30％的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉等其他废渣（不包括高炉水渣）为原料生产的建材产品；企业利用废液（渣）生产的黄金、白银。二是对下列货物实行增值税即征即退的政策：利用煤炭开采过程中伴生的舍弃物油母页岩生产加工的页岩油及其他产品；在生产原料中掺有不少于30%的废旧沥青混凝土生产的再生沥青混凝土；利用城市垃圾生产的电力；在生产原料中掺有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣（不包括高炉水渣）及其他废渣生产的水泥；生产原料中粉煤灰和其它废渣掺兑量在30%以上的水泥熟料；燃煤电厂烟气脱硫副产品，具体产品包括：二水硫酸钙含量不低于85%的石膏；浓度不低于15%的硫酸；总氮含量不低于18%的硫酸铵；煤层气抽采企业的增值税一般纳税人抽采销售煤层气；对企业以三剩物和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品。三是对下列货物实行按增值税应纳税额减半征收的政策：利用煤矸石、煤泥、油母页岩和风力生产的电力；利用石煤生产的电力；部分新型墙体材料产品。四是企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》规定的资源作为主要原材料，生产国家非限制和禁止并符合国家和行业相关标准的产品取得的收入，减按90%计入收入总额。

3、促进资源化的税收优惠政策。具体包括：一是废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资免征增值税；二是生产企业增值税一般纳税人购入废旧物资回收经营单位销售的废旧物资，可按照废旧物资回收经营单位使用防伪税控开具的增值税专用发票上注明的金额，按10%计算抵扣进项税额；三是对翻新轮胎停止征收消费税。

三、太仓市循环经济产业发展现状

近年来，太仓市积极转变经济发展方式，大力发展循环经济，进一步加快了建设节约型社会和环境友好型社会的步伐，循环经济产业规模不断壮大，循环经济的产业链初步形成。太仓市循环经济产业主要涉及再利用和资源化两个环节，分布在电力、造纸、建材、钢铁、再生资源加工等行业。

在再利用环节，华能、国华、协鑫三户煤电企业总装机容量约380万千瓦，每年产生100万吨左右粉煤灰，其中80%被当地水泥、砖瓦等建材企业作为原材料而循环利用，太仓海螺水泥有限责任公司等3户企业2007年各种标号水泥产量达166万吨，年利用粉煤灰50万吨，全市还有近20户砖瓦企业利用粉煤灰生产建筑材料,年利用粉煤灰30万吨；2007年太仓港港区新建的石膏板生产厂，主要原料是煤电企业因采用脱硫工艺降低二氧化硫排放而产生的石膏,设计年生产能力为6千万平方米,年利用石膏60万吨。太仓协鑫垃圾焚烧发电有限公司总投资约2.5亿元，目前一期工程日处理垃圾量达400吨，二期完工后可达600吨；投资总额达18亿美元的玖龙纸业（太仓）有限公司，主要从事废纸造纸，设计总产量600万吨/年，2007年产量达到535万吨，年利用废纸150万吨。

在资源化环节，太仓港港区建有三座小型炼钢企业，加工冶炼年消耗废旧钢铁30.5万吨；全市还20多户铸造、锻造企业，每年回收利用废旧金属三千多万元；设立在太仓港港区的再生资源加工区，从事废金属、塑料等再生资源简单加工及销售，目前，入驻再生资源加工区的企业达36户，注册资本5068万美元，2007年销售额达6.76亿元。

近年来，太仓市国税局牢牢把握“税收经济观”，充分认识开展资源综合利用，发展循环经济对太仓市经济社会发展的重要意义，积极为太仓发展循环经济献计献策，促进本地区经济结构和产业结构的调整。一方面，积极贯彻落实各级促进循环经济发展的税收优惠政策，对符合条件的资源综合利用产品（企业）按政策规定不折不扣地落实税收优惠，积极支持本地区循环经济的发展。另一方面，加大对享受循环经济税收优惠企业的管理力度。首先加强了资源综合利用产品（企业）的认定管理，严格按照规定办理减免税审批手续；其次是加强了废旧物资产业链的管理，严格监控产废企业出售下脚料或残次品的收入，加大废旧物资经营企业的进销凭证管理，开展用废企业的专项纳税评估；再次是加强再生资源加工区的税收管理，加大税法宣传力度，对再生资源加工区内的低税负企业开展服务性调研，帮助区内企业规范经营依法纳税，充分发挥再生资源加工区在发展循环经济中的积极作用。2006年全市资源综合利用企业21户，免征增值税547.68万元，办理“即征即退”增值税1143.91万元，免征企业所得税624万元；废旧物资经营企业21户，免征增值税547.68万元；2007年，2007年经过专项整治，全市资源综合利用企业20户，免征增值税1760.32万元，办理“即征即退”增值税288.76万元；废旧物资经营企业10户，免征增值税309万元，税收支持循环经济发展的成效初步显现。

四、现行税收政策对发展循环经济的制约因素

相对于西方国家完备的循环经济税收制度以及我国所面临的严峻的环境、资源状况和实现可持续发展的战略目标，我国现行税收政策对发展循环经济的作用是零星的、不系统的，调节的范围和力度是有限的、偏低的，虽然新企业所得税法在促进循环经济发展方面有了突破性的进展，但现行税收政策对发展循环经济仍存在不少制约因素，主要表现在以下几个方面：

1、减量化方面：①消费税征收范围过窄。2006年我国消费税新增了高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板等税目，这对促进环保、节约资源、合理引导消费起到了一定的作用，但我国消费的最主要能源产品——煤炭、一些浪费严重和容易给环境带来污染的日常消费品如电池、一次性塑料制品等没有列入征税范围，消费税对许多重要的战略资源和不可再生资源的消费仍不能起到限制消费的作用。②资源类产品消费税税率过低。国际市场原油价格比1994年开征消费税之初上涨了5～6倍，而我国汽油、柴油消费税仍为1994年核定的水平，很难对石油消费起到调节的作用。③机动车税费结构不合理。现行汽车消费税为突出环保目的按气缸排量大小适用不同的税率，而对使用新型或可再生的能源如天然气、乙醇、氢电池的车辆没有规定相应的优惠政策，这在一定程度上影响了新型能源汽车的开发和利用。在车辆使用过程中，车辆购置税税率较高，运行税费过低，由此造成的后果是消费者追求高排量的机动车，落后车型和超龄服役的车辆难以及时退出，加剧了机动车的能源消耗和污染排放。

2、再利用方面：①现行增值税即征即退、减半征收的优惠政策只集中在用废弃物生产电力、水泥、新型墙体材料方面，仅涉及煤矸石、石煤、炉渣、粉煤灰、油母页岩等几项，没有惠及符合循环经济要求的全部产品和活动。例如，电厂购进煤炭取得的进项按照13%的税率抵扣，但销售发电过程中产生的粉煤灰却要按照17%的税率征收，企业的税收负担显得较不合理。②生产型增值税外购设备进项税额不允许抵扣，极不利于以高科技或资本密集型设备投入为主要特征的循环经济，目前我国绝大部分地区实行的是生产性增值税，这大大挫伤了企业购入环保、治理污染等设备机器的积极性，同时还造成对后续生产环节的重复征税。例如，在调研中，太仓协鑫电厂反映购置脱硫装置共耗资7亿元人民币难以抵扣，加重了企业的负担。③新企业所得税规定企业购置并实际使用环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的，该专用设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免；当年不足抵免的，可以在以后5个纳税年度结转抵免。本文认为循环经济专用设备投资抵免的比例偏低（原企业所得税法规定技术改造国产设备投资抵免为40%），政策导向作用不够明显。

3、资源化方面：①利用再生资源（废旧物资）的企业原材料成本较低，增值额比重大，而增值税是对产品增值额部分征税，以再生资源（废旧物资）为主要原料进行生产的最终产品同以原生资源生产的产品适用同一税率，利用再生资源（废旧物资）就要负担更高的增值税税负，这对发展循环经济是极为不利的。②生产企业利用再生资源（废旧物资）生产的产品按17%的税率缴纳增值税，购进废旧物资只能按收购金额10%计算抵扣进项税额，制度本身就增加了废物综合利用企业的增值税税负。于是一些废物综合利用企业特别是对废旧金属加工利用的再生金属企业，通过招收残疾人办福利企业，享受增值税先征后返还的优惠政策来化解税负压力；2007年7月财政部、国家税务总局联合了《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》，决定从7月1日起，在全国统一实行新的促进残疾人就业的税收优惠政策，把以前的增值税全部返还，调整为按照企业招收的残疾人的实际人数退还，每位残疾人员每年可退还的增值税最高不超过3.5万元。新政策堵住了一些假福利企业偷逃增值税的漏洞，但同时，由于政策的变化，势必会增加再生金属企业的税收负担。③对废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资免征增值税，不但没有促进废旧物资回收经营单位做大做强，反而给产废企业隐匿废旧物资销售收入、废旧物资回收经营单位虚开代开废旧物资专用发票提供了方便。

4、征管方面：政策上的不健全和企业的趋利心态，在一定程度上加大了征管难度，就太仓而言，具体表现在以下几个方面：一是产废企业经常出现销售废料或下脚料不开票、少开票多收款形成企业小金库等情况，如近期我局一分局对轧辊行业开展的专项纳税提醒，14户企业中有13户企业自查补申报增值税34.13万元，最多的一户补报税款达7.4万元。调研显示，废旧物资经营企业所收购的废料99%来自于生产企业，而并非人们想像的来自居民生活废料。如一户废旧物资经营企业2006年财务资料反映销售额为250多万元，而利润高达100余万元，究其原因就是其为上家逃税而成本无法列支所导致的。二是废旧物资经营企业虚开代开发票的违法行为时有发生，近年来我局查处了几起金额较大的该类涉税案件。三是废旧物资收购销售过程中存在大量的现金交易，使得涉税违法行为的隐蔽性增强，人为增加了税收管理的难度。四是用废企业让废旧物资经营企业虚开发票。2007年我局在查处某废旧物资经营企业涉税案件时，就发现其采用“大头小尾”的办法为某市两家用废企业虚开发票，金额达100余万元；还发现一家炼钢厂其所取得的废旧物资发票上注明的销货单位根本不存在，偷税500多万元，国家税款大量流失。五是“洋垃圾”加工处理企业税收贡献较低。港区再生资源加工区的企业均为外商投资企业，其生产所需的原料基本为国外进口的“洋垃圾”。2006年，缴纳增值税的有19户，占加工区全部户数的52%，税负最高的为1.9%，税负最低的是0.14%；除2户企业2007年进入获利年度外，其余企业均已进入获利年度，但缴纳所得税的只有2户，仅占全部户数的5%。这些企业存在一些共同现象，就是进项大于销项、其他应付款大于注册资本，从现金流量表分析，这些企业足够破产好几次了。同时，“洋垃圾”的大量引进，造成了国内新的污染源，承担了本该由国外承担的国际环保责任。

另外，有的企业以“影响循环经济发展”为理由，向地方政府施加压力，给税务部门日常管理增加了难度，这些问题的客观存在应该引起我们的高度重视。

五、完善我国发展循环经济税收制度的建议

党的十七大报告提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升，主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”。由此可见，发展循环经济是落实科学发展观的必然选择，是全面建设小康社会的客观需要。各级国税部门应认真学习贯彻十七大精神，加强调查研究，完善税收制度，充分发挥税收政策的导向作用，大力推动本地区循环经济的发展，加快资源节约型和环境友好型社会的建设步伐。

1、认清形势，提高认识，从战略和全局的高度把握发展循环经济的重大意义。发展循环经济是党中央、国务院把握发展趋势、遵循发展规律，面向新世纪、新阶段而提出的重大战略决策，是实现我国经济社会可持续发展的必然选择。国税部门要紧紧围绕“什么是循环经济”、“为什么要发展循环经济”、“怎样发展循环经济”等重大问题，认真组织学习中央领导关于发展循环经济的一系列重要讲话精神，从落实科学发展观和构建和谐社会的高度，充分认识发展循环经济的重大意义，认清形势，统一思想，深刻理解循环经济的科学内涵和精神实质，牢固树立循环经济的发展新理念、新思维，积极主动地把它贯彻落实到税收工作中去。在坚持依法治税、规范管理、保持国税收入可持续增长的前提下，国税部门要紧密结合当地政府发展循环经济工作的规划和要求，积极配合发改委、环保等部门深入企业开展调查研究，广泛听取意见和建议，认真研究促进能源、资源节约、资源综合利用、减少污染、保护环境等方面的税收政策和管理措施，用完备的循环经济税收制度引导市场主体行为向着循环经济的目标发展。

2、完善政策，狠抓落实，为发展循环经济提供强有力的政策支持。国税部门要在认真贯彻落实现行发展循环经济税收政策的基础上，针对前述存在的问题，逐步调整和完善我国发展循环经济的税收优惠政策，充分体现支持循环经济发展的政策导向，增强其促进循环经济发展的功能。建议政策调整主要包括：

（一）减量化方面：一是应扩大消费税征收范围，发挥消费税“寓限于征”的作用，将目前非应税的高能耗产品、资源消耗品及高污染产品纳入征税范围并征收较高的消费税，如煤炭、电池、一次性塑料制品等，以此拉开其与循环经济产品的税负差距。二是应调整消费税税率结构，根据不同产品的环境友好程度和资源耗费水平，设计差别税率，如对使用新型或可再生能源的低能耗交通工具实行低税或免税，对以不可再生资源为原料生产加工的汽油、柴油等消费品课以重税。三是对开发利用新能源（如风能、太阳能等）的企业给予一定期限的增值税和企业所得税减免优惠。四是取消有毒农药、农膜低税率和生产销售黄金免征增值税等税收优惠，对无污染的农药、化肥等给予减征或免征增值税的优惠。五是尽早开征燃油税。

（二）再利用方面：一是对以《资源综合利用目录》规定的资源作为主要原材料，生产国家非限制和禁止并符合国家和行业相关标准的产品减征或免征增值税，减免的增值税税款免征企业所得税。缩短《资源综合利用目录》更新周期，促进资源综合利用的开发和创新。二是对符合条件的环境保护、节能节水项目以及环境保护、节能节水、安全生产等专用设备，自取得第一笔销售收入起，给予一定期限的增值税减免优惠。三是在全国范围内率先在环保和节能等固定资产的购置上实行消费型增值税，对国内不能生产而直接用于发展循环经济的进口设备、仪器，免征关税和进口环节增值税，以适应企业技术进步、技术创新的迫切需要，为发展循环经济创造一个良好的技术支撑体系。四是在新企业所得税法规定的税收优惠基础上，进一步加大对发展循环经济发展的支持力度；提高企业购置使用环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的所得税抵免比例；将从事符合条件的环境保护、节能节水项目所得三免三减半的执行期限，从项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，改为从项目获利的年度起执行；对企业用于发展循环经济方面的捐赠准予全额税前扣除。

（三）资源化方面：一是对利用“三废”生产的产品、对以循环利用废弃物、排放物为原料进行再生产的产品应纳的增值税实行即征即退，其所得免征企业所得税。二是取消废旧物资回收经营单位销售废旧物资免征增值税的政策，将废旧物资回收经营单位认定为一般纳税人，维护增值税“链条”的完整性，根据废旧物资主要来源的不同确定不同的先征后返比例，对以生活废弃物为主的如废纸、废塑料等实行高比例返还，对以生产废弃物为主的如废金属实行低比例返还，一方面有利于废旧物资回收经营单位加强会计核算，另一方面有利于堵塞产废企业不开票销售的漏洞。三是对利用废弃物、排放物再生产企业允许加速折旧；对企业购买防治污染和促进循环利用的专利技术等无形资产允许一次性摊销。

3、强化征管，提高效能，为发展循环经济提供优质高效的服务。国税部门在充分利用各项税收政策支持循环经济发展的同时，必须进一步强化税收征收管理，不断创新税收促进循环经济发展的方式，确保国家税收收入的持续稳定增长，实现循环经济发展与税收收入增长的良性互动。一要大力宣传循环经济税收优惠政策。充分利用国税网站、报刊、杂志、公告栏等多种载体，让纳税人及时、全面、准确地了解循环经济税收优惠政策的实施条件、优惠程度及具体操作程序。二要认真贯彻落实国家及省出台的各项税收优惠政策。对重点发展的循环经济示范企业，要加强纳税服务，辅导纳税人用足用好税收优惠政策，因特殊困难不能按期缴纳税款的，要优先审批延期缴纳税款，对符合减免条件的循环经济企业，要做到及时受理、及时审批、及时退库。三要优化为纳税人服务的方式和种类。尽量减少优惠前置条件，增强优惠政策的实用性，以发挥每条政策的最大功效；进一步优化办税流程，减少审核、审批环节；优化整合人力资源，提高前台服务的办事能力和工作效率；降低“门槛”，减少“路径”，让优惠政策申报、审批、执行更快捷、更便利。四要加大对骗取税收优惠行为的打击力度。严格循环经济企业（产品）的认定管理，将骗取税收优惠的行为视同偷税加以惩处，以提高企业骗取税收优惠的成本。

总之，要转变观念，完善政策，加强监管，促进循环经济又好又快地发展。