个体工商户分层分类思考

自1987年8月5日国务院颁布《城乡个体工商户管理暂行条例》以来,全国个体经济得到长足的发展,个体工商户的绝对户数亦大大超过了企业总数。个体工商户的注册登记以及监督管理职责绝大部分由基层工商所承担,虽然个体工商户的登记与监管工作相对企业而言比较简单，但总量较大,工作任务非常繁重。特别是在市场经济体系不断完善和工商行政职能从“收费型”向“监管执法型”转变的今天,随着工商行政管理工作重心的转移,监管领域不断拓宽,基层工商所担负的职责更加繁重。如何使基层工商部门从没有重点的管理状态中解脱出来,集中精力强化执法力度是工商部门目前亟待研究和解决的问题。

一、个体工商户注册登记和监督管理的现状

截止20**年9月底止,重庆市全市个体工商户达到了46.08万

户,注册资金80.67亿元。虽然绝对数量较大,但普遍规模较小、分布较为分散,部分边远地区的经营者文化较低,守法经营的意识差。同时,从事的行业大多数分布在劳动密集型、低技术的产业中。初级产品加工比重大，深加工、精加工的行业比较少,产品技术含量相对较低,附加值不高,在市场竞争中处于劣势。

(一)无照经营现象较为泛滥。

查处取缔无照经营违法行为是工商行政管理部门监管工作的一个重点,政策性强、涉及面广、难度大。近年来，虽然各级工商行政管理机关加大了对无照经营行为的查处力度，但成效并不明显，之所以无照经营屡查不止、屡禁不绝,就近几年来查处的无照经营案件来看,造成无照经营的主要原因一是个别经营者缺乏依法经营的观念，对办证办照抱着无关紧要的态度甚至有对立的情绪。二是基层工商所观念错误，认为经营者只要能交上规费，办不办营业执照都无所谓。三是过高的市场准入成本,从现行的市场准入程序来看,繁多的行政审批客观上挡住了大批经营户取得合法资格的途径。以开办一个小规模饭馆为例,在办照前必须取得卫生部门的卫生许可证,外地人员还须提交流动人口计划生育证明等等,须交纳一笔不小的费用不说,还要去多个不同的地点和部门花费几周,甚至几个月的时间办理这些前置许可证件。

(二)监督管理体系不健全,重专项整治,轻日常监管,造成监管工作的盲区。

由于历史原因,基层工商所长期以来形成了以收费为主、监管为辅,以费代管、以罚代管的情况,近几年虽有所好转,但监管工作仍流于形式，力度、广度、深度不够。表现为以个体验照和市场专项集中整治为主,以突击性的事后查处为特征,日常监管和事前防范不足，对个体工商户的违章违法行为预先征兆不能及时察觉,不能形成有效的事先压制,未能形成强有力的监管,呈现出验照管理、日常监管、专项整治的三不统一。同时,从监督管理的职责看,作为行政执法部门也应当按照法律、法规的规定,强化日常监督管理,即对各种市场主体许可登记事项中的各项内容进行日常监管,依法履行各种监管职能。但在实际操作中，由于监督管理人员业务素质和工作责任心的原因,常常使日常监管不能及时到位，存在着监管缺位的现象，因而导致各种专项整治应运而生,但各类专项整治如没有强有力的日常监管为基础,各级监督管理部门往往疲于奔命,流于形式,达不到应有的效果。

二、实行个体工商户分层登记和分类监管的意义

个体经济是社会主义市场经济的重要组成部分,也是经济发展新的增长点。近年来个体经济经济总量逐年增长,经营规模不断扩大,行业范围逐步拓宽,在国民经济中的地位作用日益增强。作为担负监管社会主义市场经济职责的工商行政管理部门来说,如何从登记职能和监管职能的角度出发进一步支持发展个体经济,总局众孚局长提出的对个体工商户实行分层登记和分类监管的思路就值得我们积极探索、实践。

(一)实行分层登记和分类监管,有利于促进农村经济的发展。

农民增收已经成为我国农村经济发展中面临的突出问题。农民收入上不去,不仅影响农民生活水平的提高?而且影响着粮食生产和农产品供应,制约着农村经济和整个国民经济的进一步发展，关系到农村社会进步和全面建设小康社会目标的顺利实现。个体经济作为扩展农民增收渠道,发展农村经济的重要途径,是解决农村剩余劳动力以及农闲时农村劳动力的重要手段。因而,实行分层登记和分类监管，支持发展农村个体经济,有利于促进农村经济的发展。

(二)实行分层登记和分类监管,有利于促进就业和再就业。

就业和再就业是一项长期的、艰巨的系统工程,做好就业工作,特别是下岗失业人员的再就业工作,是维护改革发展稳定大局,实现国家长治久安的一项长期战略任务和重大政治任务。为此,国家实施了积极的就业政策,多渠道拓宽就业岗位,改善就业环境,支持劳动者自谋职业和自主创业。个体经济由于投资小、经营灵活、见效快,是安置固有集体企业富余职工、解决下岗职工再就业的重要途径。因而,实行分层登记和分类监管,支持下岗职工从事个体经济,有利于促进就业和再就业。

(三)实行分层登记和分类监管,有利于促进社区管理。

支持发展第三产业特别是社区服务业,也是解决下岗职工再就业的重要途径。应本着有利于促进经济发展、有利于扩大再就业的原则，鼓励、引导下岗失业人员在社区兴办快餐、小吃、茶馆等餐饮业;兴办日用百货、服装、家具、花卉、图书报刊等零售业。工商行政管理机关作为政府的职能部门，支持发展社区服务业，配合相关职能部门加强社区管理,有着义不容辞的责任。因而,实行分层登记和分类监管，有利于促进社区管理。

(四)实行分层登记和分类监管,有利于促进工商行政管理部门集中精力拓宽监管领域,强化执法力度。

随着工商行政管理职能由“收费型”向“监管执法型”的转变,作为监管执法的前沿阵地的基层工商所采用以分层登记和分类监管为核心的登记管理制度的创新是工商体制改革的必经之路。监管制度的创新是实现监管力量前移的重要举措,也是使监管工作落到实处的必然要求。它首先带来的机遇是基层工商所从责权不清的日常事务中解脱出来,拓宽监管领域,在整顿和规范市场经济秩序中发挥应有的作用。同时,这种创新又是伴随着收费权的削弱,行政与执法责任制的加大,把以往主要投入到收费的力量,用以监管各种有形无形市场,真正履行起“裁判员”的职责,维护市场经济秩序,创造公开、公平、公正的市场竞争机制。因而实行分层登记和分类监管,有利于促进工商行政管理部门集中精力拓宽监管领域,强化执法力度。

(五)实行分层登记和分类监管,有利于提高办事效率,更好地贯彻《行政许可法》。

将个体工商户登记权限委托给基层工商所,可以充分发挥基层工商所布点广、人员多的优势,强化属地管理,大大方便群众就近申办登记注册,减少执法成本,降低行政开支,充分体现了《行政许可法》高效、便民的原则。同时也有利于整合和优化执法力量,加强经济户口的管理,分类指导型促进个体工商户信用体系建设、推进基层工商所改革和职能到位。

三、实行个体工商户分层登记的思路

(一)对合法经营的农村流动性小商小贩、从事农资零售的个体劳动者、集贸市场中的个体劳动者等,实行免予登记的管理制度。

农村流动性小商小贩指经营地域均在农村,无固定经营场所，不请帮手不带学徒,主要从事商业零售和修理服务等经营活动的农民商贩。《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》是当前和今后一个时期党和政府指导农业和农村工作的纲领性文件,充分体现了党和政府对增加农民收入、发展农村经济问题的高度重视。工商行政管理机关作为政府的职能部门,担负着市场监管和行政执法的重任,认真贯彻落实中央一号文件精神,求真务实地支持发展农村经济发展责无旁贷。因而,对合法经营的农村流动性小商小贩和从事农资零售经营的个体劳动者,应当与其他个体工商户区别对待,实行免予登记的管理制度,除国家法律法规明令禁止的行业以及涉及人身健康、公共安全、环境资源保护等行业外,都允许其经营,并免收工商行政管理的各项费用。

对在集贸市场中的个体劳动者,由于经营场所固定,且有市场业主(市场经营管理者)进行物业管理，因而工商部门对于这一部分个体工商户可以采用免予工商登记，引入合同契约化,委托市场业主(市场经营管理者)进行管理的模式。即凡进入集贸市场经营的个体劳动者都必须与市场业主(市场经营管理者)签定《入场经营合同》,合同内容除对摊位租赁情况进行约定外,还必须规定个体劳动者应当遵守包括食品卫生、环境保洁在内的其他各项规章制度,以及违反这些制度规定的违约受罚责任,使市场经营者和入场商品经营者切实增强守法经营的意识。同时实行个体劳动者严重违规退场制,对因责任不落实、食品卫生等原因屡次受罚的严重违规经营户,责令其退出市场。基层工商所根据《重庆市商品交易市场管理条例》和《合同法》的有关规定,分别对市场业主(市场经营管理者)和个体劳动者的合同履约情况予以监督。工商所加强对辖区内集贸市场的巡查监管力度,积极引导市场经营者和商品经营者履行合同约定,坚持“履行承诺,信守合同,违约受罚”的原则,维护双方的合法权益和市场的管理秩序。

(二)对没有资本运营从事简单修理、服务、零售的个体劳动者,实行备案登记的管理制度。

这里的个体劳动者仅指注册资金小,有固定的经营场所,不请帮手不带学徒，劳动者直接从事简单的经营活动的个体工商户。如修鞋、修自行车、家政服务、日用品零售等。对这部分个体工商户,可以采用备案登记的方式,即符合相应条件的个体劳动者将其从事的经营项目、经营场地等内容告知基层工商所币工商部门作为备案进行处理。

四、实行个体工商户分类监管的思路

个体工商户的监管工作是一项复杂而艰巨的工作，任务重、责任大。在新形势下,我们必须转变对工商监管职能的认识,将工作重心转移到日常行为的监管土来,放宽登记条件,强化监管力度,努力实现监管关口前移。实行分类监管,是对工商管理方式的一次重大变革,使基层工商所对个体工商户的日常监管由随意性、无序性向规范化、法治化、科学化迈进。

(一)实行分类监管要与更新监管理念相结合。

实行个体工商户分类监管,要以转变“三个理念”为突破口。一是变传统的“违法推定”为“守法推定”,即将推定所有个体工商户都可能违法,因而面面俱到地实施监管,转变为推定多数个体工商户守法,优化配置管理力量,对少数个体工商户实施重点监管。二是变“等距离”监管为“分距离”监管,即从对所有个体工商户实施一视同仁的无差别监管,转变为界定距离、差别监管。按照个体工商户守信程度划分等级,确定监管距离,可以有效提高对日常监管的针对性,同时体现了工商部门对不同信用等级个体工商户管理上的差异性和导向性。对长期守法经营、备案登记、免予登记的个体工商户实施“远距离”的管理，一般不进行检查。对重点和热点行业以及从事涉及国计民生、生命财产安全经营项目的个体工商户，实施“近距离”管理，给予适当关注,定期开展检查。要做到放而不乱，既保持一定距离又始终在工商监管视线之内。对有严重违法行为的个体工商户实行“贴身紧逼”式的“零距离”管理,做到及时回访,加强经常性的日常检查,定期公布违法户名单,使这些个体工商户处处感觉到执法部门的存在,时时感受到违法经营的代价。三是变“为监管而监管”为“寓服务与监管”即从过去为监管而监管,为收费而监管,转变为寓服务与监管之中,增强服务意识,在监管中的始终树立服务思想,做到“人性化”管理,将服务贯穿于监管过程的始终。对规模较大、发展潜力较大的个体工商户提供贴心服务,解决经营中的实际困难,扶持他们发展状大,促进市场经济大发展,从而达到监督管理的目标。

(二)实行分类监管要与市场巡查制相结合。

个体工商户实行分类监管与近年来推行的市场巡查制,分别从监管内容和监管方式的角度解决了长期以来困扰基层工商所的“管什么”和“怎么管”这两个重大课题。实施个体工商户分类监管,不仅是对监管方式、方法的改革创新,更是整个工商行政管理转移工作重心、提高监管水平的一项基础性工作。实施分类监管,使基层工商所从没有重点的管理状态中解脱出来,变突击式监管为长效式监管，变被动式监管为主动式监管。同时,将分类监管与市场巡查制相结合,实现监管关口前移,变被动“灭火”为主动防范，增强对监管工作的前瞻性、防范性和有效性。重庆市工商局于20**年5月研制开发出适用于基层工商所的“12315行政执法综合网络监管平台”系统,根据监管服务对象(企业、个体)分布情况和地理位置,以实际地图为蓝本,建立属地监管电子地图，将全局区域、工商所区域、巡查片区在实际地图上进行准确划分，明确每个所、每个人、每个责任片区,并实现其与信息平台的无缝链接,使每一个监管区域都对应着一个数据平台,在数据平台上显示出该区域内从事经营活动的各类主体基本情况数据、警示信息数据、无照经营信息数据、分类监管信息数据、高危行业主体信息数据、规费管理信息数据，使各个监管区域、各个监管对象跃然网上,一目了然,使分类监管与管理人员市场巡查有机地结合起来。目前此系统经过试点，已逐步在全市范围推广应用。

(三)实行分类监管要与丰富监管手段、完善“三个机制”相结合。

实行分类监管,应当逐步建立健全完善相应的配套制度，才能提高监管效能,达到维护良好市场秩序的目的。一是完善防范机制。要健全市场行为监控措施,强化市场主体的法律意识,力争把违法行为遏止在萌芽状态。二是完善预警机制。预警机制是指基层工商所对辖区内信誉度下降或出现情节轻微的违法违章行为的个体工商户及时采取措施,通过提醒、教育等预先警示的方式予以指出并责令其改正的一种监管手段。预警机制可使工商部门的管理方式由事后管理向事前、事中管理转变。三是完善奖惩机制。对于不依法经营的个体工商户和政策与法规明令禁止的经营行为重点监控,加强日常监管检查,实施案后回查、办理登记和验照时重点审查、公开违法记录等监管措施。而对于守法诚信企业重点扶持,并享受免审验照、免于日常检查、提供优质服务等待遇。四是完善公示机制。在具体的监管工作中,不少违法个体工商户不怕处罚而怕曝光,因为这些个体工商户能够承受一次行政处罚的“损失”,却承担不起曝光后市场给予他们的惩罚。因此,通过一定途径,将其向社会公示、曝光,可以增强市场秩序管理的震慑力。同时,公示制度也可发挥事前预防的作用。对某一行业或某一地区出现比较集中问题的,通过定期或不定期的披露公示,及时揭示潜在风险,增强消费者的防范意识和经营者的诚信意识。