农村党支部角色研究思考

一、本选题的现实意义、理论意义及研究方法概述

（一）现实意义

**年《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行）颁布实施以来，尤其是**年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施以来，村民自治制度在我国广大农村得到推广实行。以“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治制度建设的不断深入，逐步使农村走上了自我管理、自我教育和自我服务的发展轨道。村民自治不仅促进了农村基层民主程度的提高，而且促进了农村经济、文化和社会事业的全面发展，农村治理不断向走向善治。

**年11月，广东省制订了《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》和《广东省村民委员会选举办法》，在全省范围内实行村民自治制度，彻底改变了具有广东地方特色的“农村管理区”模式。村民自治在广东农村的初步实践同样表明，通过村民自治制度的实施，一大批思想素质好、能力强、作风正、年纪轻、有文化、群众威信高的新型能人被推选出来，成为带领广大农民致富奔小康的带头人。“四个民主”在农村的落实，进一步健全了各项规章制度，带动了农村基层干部思想观念和作风的转变，改善了农村干群关系，调动了广大农民的积极性，进一步促进了生产力的发展。总的来看，广东农村呈现出经济持续增长、社会安定团结、人民安居乐业的良好局面。

在村民自治制度建设取得长足进展的同时，我们也不难发现，由于各种各样的原因，农村社会的各种矛盾和问题随之暴露出来。从全国各地反映的情况来看，乡（镇）同村关系紧张、党支部和村委会“两委”关系不协调、农村基层干部整体素质不高和工作作风不踏实、宗族势力抬头并且运用选举的合法途径控制农村公共权力、黑恶势力横行乡里欺压百姓，是当前顺利实施村民自治制度必须解决的主要问题。在众多的农村问题中，应当说农村党的基层组织建设和党支部的角色与功能问题是一个带有关键性和根本性的问题。这一问题不解决好，其它问题的解决就无法理出头绪。

从现实的情况来看，最近几年以来，全国各地农村在推进村民自治的进程中，党的基层组织建设方面出现了以下几类值得深思的重大事件：

1．“两委”矛盾导致村委会主任联名辞职

**年12月，山东省栖霞市57名村委会主任因不满乡党委和村党支部的压制，向中央联名上书，宣布集体辞职。村委会主任联名辞职的主要理由是，从市委到乡党委、村党支部包揽一切，片面强调党领导一切，村党支部包办代替村委会的工作，致使《村民委员会组织法》赋予村委会的权力得不到落实；村委会经过民主选举产生以后，党支部不依法向村委会转交村的公章帐本，村党支部书记个人一手遮天；乡镇党委和政府随意对村委会主任进行免职处分，或者恶意煽动村民对村委会主任进行罢免；村委会成员的人身安全得不到保障，经常遭到乡镇干部或村党支部书记唆使的打手的殴打。栖霞市57名村委会主任集体此致事件在国内外引起强烈的反响，受到中央的高度重视，**年3月，中央责成山东省民政厅、烟台市民政局和有关单位组成联合调查组，对这一事件进行了深入的调查，并且根据调查情况作出了处理。[1]除了栖霞市57名村委会主任集体联名辞职事件以外，近几年来，在全国各地因为两委关系不协调而导致村委会主任个人要求辞职的情况也是比较普遍。

2．“两委”矛盾导致村支书雇凶杀害村主任

**年6月14日晚，陕西省西安市莲湖区马军寨村民选村委会主任彭自然在大街上遭到暗杀。经过立案侦察，结果表明，雇凶杀人者竟是该村党支部书记谢国维。村支书之所以要雇凶杀害村主任，主要原因就是，村支书害怕村主任掌权以后自己的利益受损以及以往的腐败行径暴露出来。该村地处西安市近郊，土地地价近年来逐年飙升，达到每亩地150多万元。长期以来，该村都是村支书一个人控制着村集体土地的转让，以及村办集体企业。而令人费解的是，该村集体企业年年亏损，土地转让收入帐目不清，村级财务管理疑团重重。彭自然是河北人，是“倒插门”到该村落户的“异姓外人”。尽管如此，他因为有文化，头脑灵活，善于经营，为人诚实正派，受到村民的尊敬。**年，在实行村委会直选时，村民一致拥戴彭自然，将他选为村主任。而不得人心的村支书谢国维在选举中只得了5票。彭上任以后，大力主张改革村级集体企业，整治荒地。谢国维认为彭自然的行为妨碍了自己的利益，对自己构成极大的威胁。早在彭自然当选村主任之初，谢就指使人在彭的家门口安放自制炸弹以谋害彭自然，但是未成功。**年6月14日晚，谢国维雇请西安某武馆教头及其弟子，杀害了彭自然。[2]

类似的案件在全国其他地方也有发生。例如，据《人民日报》报道，山西省运城市盐湖区槐树凹村党支部书记付富贵也是采用雇凶杀人的方式杀害了村委会副主任。[3]《南方周末》**年12月7日报道，山东省莱阳市城关镇北关村村委会主任遭到村支书暗算，该市谭各庄镇夏家村党支部书记雇凶砍断本村村委会主任的双腿。两委矛盾导致村党支部书记和村委会主任势不两立，不共戴天，这是我们始料不及的，也是令人发指的。而在村支书同村主任你死我活的斗争中，村支书往往成为杀人凶手或者幕后主谋，成为“邪恶的教父”，这不能不令人深思。这些人能够代表共产党吗？这些人能够发挥领导核心作用吗？这是我们必须严肃对待和明确回答的问题。

3．“两委”矛盾导致村庄内部派系权力公然对峙

**年5月，广东省全面实施村民自治以后，在广州市近郊白云区红星村，党支部和村委会围绕村集体经济管理权和村级公共事务管理权展开了针锋相对的斗争。村党支部书记拒不向村委会交出村的公章帐本，也不把属于村级行政管理事务的村治安队、清洁工队管理权移交给村委会。村委会在依法争权失败以后，宣布村党支部书记掌管的公章帐本以及经济往来帐号作废，村委会也不给服从村支书指挥的治安队和清洁工队发工资，而另行雕刻公章，建立财务帐号，组建一支服从自己指挥的保安队和环卫队。村党支部书记梁桂森认为村委会主任梁国平身为共产党员，目无党的领导和组织纪律，召开村党支部大会，宣布开除他的党籍。由于在红星村“两委”斗争中一开始镇党委态度上存在偏颇，片面维护村党支部一方，导致红星村问题难以及时得到公正的解决，村委会带领村民不断上访告状，甚至到法院起诉打官司。由于“两委”矛盾，一个在改革开放中崛起的原本非常富裕的“红星”村，变得一盘散沙，混乱不堪。红星村的内乱持续了将近三年之久，直到**年农村“三个代表”学习教育工作组进驻该村，经过工作组的深入调查，多方听取群众意见，做耐心细致的说服引导工作，才基本解决问题，红星村开始恢复平静，重新走上正轨。[4]

另外，在珠江三角洲经济发达地区农村，有的地方还出现了因为“两委”关系不协调而导致党支部和村委会搞“一村两制”的闹剧。由于村党支部和村委会各不甘心失去自己的权力，互相争斗，互不相让，结果两委划村而治，党支部负责村东边的经济开发与管理，村委会负责村西边的经济开发与管理；村委会宣布党支部成员在村集体经济中拿工资补贴为非法，村党支部拒绝村委会成员入党申请。在“两委”争斗中，群众成了最大的牺牲品，经济搞垮了，人心搞散了，农民对村民自治和党的领导产生了种种疑惑。

4．村党支部书记沦为黑恶势力的头目或保护伞

据民政部“村民自治信息网”**年11月报道，湖南省湘潭市山枣镇白沙村党支部书记陈定华、副书记谭文武为了长期霸占本村河道周边的河沙业务，为个人牟利，纠集地痞和打手，用武力控制本地区河沙的开挖和销售，为害乡里。白沙村是一个人多地少的农村，由于靠近白沙河，当地农民只好“靠河吃河”，以开挖销售河沙增加收入。陈定华、谭文武等人为了控制河沙生意，大肆运用暴力手段，垄断沙场业务。在他们的经济实力有了基础以后，他们采取“红”、“黑”两道并用的方式，继续控制本地区的河沙业务。他们用金钱贿赂上级干部，靠结拜兄弟拉关系，入了党，当上了村党支部书记和村委会主任，而且将根本不会记帐、不懂财务知识的拜把兄弟任命为村会计。在正式职务和身份的掩护下，他们疯狂敛财，敲诈勒索，欺行霸市，甚至将黑手伸向邻镇，不断扩大业务范围。他们向其他从事河沙生意的业主寻衅滋事，聚众斗殴，轻辄非法拘禁竞争对手，重辄将人打杀致残。陈定华一伙已经成为名副其实的为害一方的黑社会团伙，陈本人则是这个团伙的“龙头老大”。当地群众对于这伙人的罪恶行径义愤填膺，敢怒不敢言。**年10月，在“打黑除恶”专项斗争中，当地群众鼓起勇气向公安机关投诉举报，湘潭市警方出动170多名警力，才将这伙黑社会分子依法逮捕，陈定华的黑恶势力在为害一方长达5年以后终于宣告覆灭。而在此之前，早已有闻名全国的天津市大邱庄党支部书记禹作敏在农村私设公堂、对持不同意见的村民实行残酷打击迫害的例子。目前，像禹作敏这类具有高级政治荣誉和政治保护色的农村土霸王、土皇帝已经不是个别现象，而是比较普遍。在正式身份和地位的掩护下，他们干着非黑即恶、非恶即霸的勾当，败坏着共产党的威信和形象。上述四个方面的情况表明，随着村民自治制度的进一步推进，农村管理体制的改革向纵深方向发展，农村的体制性矛盾、结构性矛盾、功能性矛盾和利益性矛盾全面暴露出来。在这场由中国共产党自己发动的农村新一轮民主运动和改革进程中，党组织自身的建设也遇到了前所未有的新情况、新问题。党的基层组织如何适应这种深刻的变化，既要与时俱进，顺应民主发展的潮流，尊重和支持广大农民真正行使当家作主的民主权利，又要发挥领导核心的作用，确保党的各项路线、方针和政策在农村的顺利贯彻执行，促进农村社会稳定和经济发展，是一个摆在我们面前的新课题。因此，科学地确定在村民自治制度下农村党支部的角色和功能，是加强农村基层党的组织建设的前提，是正确处理农村“两委”关系的基础，是争取民心赢得信任的关键。这一问题的解决，对于帮助广大农村基层干部端正思想认识，提高自身素质，明确工作定位，增进相互信任，加强协调合作，搞好农村各项工作具有重要的现实意义。

（二）理论意义

从理论方面来看，本选题至少关涉党建理论和政治学理论两个方面的基本理论问题。从党建理论方面看，党的十五大以来，党中央为了加强党的农村基层组织建设，颁布了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，《中共中央组织部关于加强农村基层干部队伍建设的意见》，《中国共产党农村基层组织工作条例》，这一系列文件，对党的农村基层组织的地位、作用与任务进行了比较明确的规定。党的十五大以来，通过农村“三个代表”学习教育活动，进一步从理论上明确了党的农村基层组织在新的历史条件下的指导思想和政治要求。在村民自治制度背景下，党中央提出关于加强党的基层组织建设和基层工作的一系列重大方针政策，是对新的历史条件下党的基层组织建设和基层工作面临新情况和新问题的积极回应与重新思考，这些方针政策的制订，同时也为国内党的理论工作者提出了一些新的课题，需要进一步从理论上加以丰富和完善，还需要通过理论联系实际的研究，进一步提出解决实际问题的具体思路和对策，从而丰富和完善党的建设理论和经验。从政治学理论的视野来看，对村民自治制度背景下农村党支部角色与功能的研究，有助于进一步深化对我国政党制度的理论研究，更好地理解中国共产党在有中国特色中国社会主义民主政治建设和现代化建设中的地位与作用。具体而言，中国共产党如何在农村基层巩固和加强自己的执政地位，如何发挥领导核心作用，决不是一些抽象的原则问题，需要从理论上加以具体化。只有在理论上对党的领导有了科学、准确的认识，才能够正确处理好党的领导与村民自治的关系，才能够正确地评价村民自治制度对于中国社会主义民主政治发展的积极意义，才能够解决党的基层组织领导权的民意基础问题。在传统党的一元化领导模式和传统政治思维的影响下，人们往往把党的领导理解为党组织包揽一切，党组织的角色被无限制地泛化，党组织的功能被无限制地夸大，党的领导者的个人权力也被无限制地强化。在基层，“党的领导”成为党的某些基层领导者个人独揽权力，搞一言堂和个人说了算的有力根据，成为某些人压制民主、横行乡里、欺压百姓的借口。受这种传统习惯的影响，使得在一些地方出现农村党支部书记“土霸王化”的现象。另一方面，在村民自治制度实施以后，党的领导确实也存在着被虚化、被排斥和被否定的现象。有的地方，借村民自治之名，完全排斥村党支部对村民自治内部事务的领导权，或者党支部不敢理直气壮地行使自己应有的权力，消极无为，软弱涣散；或者有人煽动群众抵制共产党员参加村委会主任、副主任竞选，在结果上造成村委会的“非党化”。这些现象的存在表明，在村民自治制度背景下，人们对党支部的角色与功能的认识存在各种不同性质的偏差。这些偏差恰好反映了理论认识上的滞后。村民自治的实践日新月异，理论研究却不能及时解决人们思想上的种种困惑。理论上的不清醒和不坚定，必然导致思想认识上的模糊与片面。因此，我国的政治学理论研究必须面对村民自治以后农村出现的新情况、新问题，科学地确立党支部的角色与功能，在解决农村基层政治生活中现实问题的同时，丰富和完善政治学理论本身。

（三）研究方法与资料来源

从研究方法来看，本选题是一个综合性很强的课题，它不仅涉及有关的政治学理论、党的建设理论、党的政策和国家法律，而且涉及丰富的实际经验和具体个案。要对这一问题作出严谨、科学的研究，得出具有普遍意义的结论，必须采用多学科的理论分析框架和研究方法。在理论分析框架方面，本文主要运用党建理论中有关党的组织建设理论、党的领导方式理论，政治学中有关国家与社会关系理论、政党理论、权力和权威理论、治理理论，结合同志“三个代表”重要思想，以及国家有关村民自治的法律和党的有关决定，建立一个规范的分析框架，力求在科学理论的支持下，将实际问题纳入理论分析和探讨的视野。进而，从纷繁复杂的现象和个案中提升出有益的理论观点和结论。

在研究方法方面，本文主要运用规范分析法、实证分析法和比较分析法对问题进行全方位、多视角的分析。通过规范分析，探讨村民自治制度实行以后农村党支部角色和功能错位的原因，找出科学确定农村党支部角色与功能的依据；通过实证分析，探讨村民自治制度实行以后农村党支部面临的主要问题和挑战，评估各种制度安排和措施对于正确发挥党支部作用和促进村民自治顺利健康发展的实效性；通过比较分析，吸收借鉴全国各地在探索加强农村基层党的建设、发挥党支部领导核心作用方面的合理经验和有利措施，促进有关制度和措施的进一步完善。

在研究材料的运用方面，本选题的研究以广东省的有关经验材料和本人在实际工作中掌握的第一手材料为主，辅之以各种报刊杂志和学术著作、专门性电脑网站公布的材料。只有在充分占有各种资料，了解全国各地的一般情况，同时有重点、有针对性地掌握本地区的具体情况，才能够有助于对问题进行全面、客观和深入的分析，才能够作出准确、公正的判断。在材料的时限方面，本文力求以**年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施以后的材料为主，这样取舍的考虑主要有两个方面。一是**年以前的情况受到相关法律不健全和不完备的影响，有关配套政策和法规也未出台，各地的实践尚处在摸索阶段，很难作出一致的判断和评价；二是以**年以后的新材料为主，更有利于反映现实问题的真实面貌，贴近“生活的真实”。而且，运用全国普遍实行村民自治制度（尤其是广东、云南两省最终实行村民自治以后）的新材料，可以按照统一的法律和政策标准进行比较，有助于增强本项研究的普遍意义。

二、国内外相关问题的研究成果综述

自从村民自治制度在我国农村实行以来，国内外学者围绕村民自治制度问题进行了广泛的学术研究。主要研究成果大体上可以概括为五个大类：

（一）对村民自治制度实施动机和意义的研究

在体制解体以后，我国农村基层的组织体制曾一度陷入无序的真空状态，为了填补这一组织真空，广西罗山和宜城的农民首先建立了“村民委员会”，村民自觉地组织起来，建立新的公共权威体系，维护农村社会治安，解决村庄内部的问题，为农民提供帮助和服务。在我国的1982宪法中，对村民委员会这一组织形式予以了肯定，将它确定为农村基层的组织形式。**年，全国人大颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行），村民自治制度在农村开始实验性推行。**年，全国人大颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民自治制度在全国农村全面实行。为什么国家要尊重农民的首创，并且通过立法的形式认同和推广村民自治制度？对于这一问题，国内外学者从不同的角度分析了推行村民自治制度的初始动机。有人认为，中国推行村民自治制度的动机，是出于一种功能性取向，即克服传统体制下农村生产大队“国家经纪人”模式固有的弊端，防止国家人半官僚化和以权谋私，摆脱国家政权内卷化导致的功能性障碍和效率递减，实现农村基层组织向正规化、合理化的现代行政组织体系转型。[5]有人认为，国家推动村民自治制度的初始动机是出于一种秩序性取向。解体以后，农村社会陷入了混乱无序的状态，农村社会公共权利和组织形式处于“真空”状态，国家面临的紧迫任务就是重建农村社会秩序。所以，国家在法律中首先肯定的是“村民委员会”这一组织形式，而不是优先考虑确立村民自治的原则。[6]国内多数学者认为，国家推行村民自治制度的主要动机是基于民主取向。一般认为，农村实行家庭联产承包责任制以后，农民获得了经济上的自主权，经济自主权的确立导致农民民主意识的增强，必然要求政治上更多的民主权利。于是，村民自治成为社会主义民主最广泛的实践。[7]对于村民自治制度动机的研究，国外学者多从国家减轻财政压力、降低治理成本、国家与社会分离等理论视角进行分析。例如，欧博文（O’BRIEN），李连江，柯丹青（KELLIHER），郭正文（F.W.CROOK）等等。研究中国农村村民自治的国内外学者基本上一致承认，村民自治制度实施的重要意义在于有利于推动中国政治的民主化进程。在这一方面，最为突出的要算中共中央编译局荣敬本先生，他不仅认为村民自治是民主的，而且认为村民自治制度的实行具有“蝴蝶效应”，即自下而上地推动中国民主进程的作用。[8]另外，还有一些学者认为实行村民自治制度有利于遏制农村基层干部的腐败，减轻干群之间的紧张与对抗，维护农村社会的稳定。

（二）对村民自治制度内容的研究

近十多年来，村民自治制度不断完善，国内外学者对村民自治制度内容的研究不断深入。主要可以概括为对民主选举、民主决策、民主管理、民主监督以及村民代表会议制度、村务公开制度的研究。学者们对中国农村村民自治制度内容的研究，主要是根据国家基本法律和地方法规，结合各地的实际经验进行个案研究，总结各地在实施村民自治制度中形成的特色。有代表性的成果包括：徐勇：《中国农村村民自治》，王仲田、詹成付：《乡村政治—中国村民自治的调查与思考》，张厚安、徐勇、项继权：《中国农村村级治理》，张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，范毅：《当代中国“乡政村治”研究》，吴绍田：《解读村民自治》。另外，辛秋水、王振耀、詹成付、白益华、范瑜、贺雪峰、仝志辉、肖立辉、于建嵘、吴理财、金太军、程同顺、郎友兴等一大批学者在村民自治制度内容的研究方面取得了可观的研究成果。国外学者在这一方面比较活跃的主要有：欧博文（O’Brien）、弗里德曼(Freedman)、柯丹青(Kelliher)、戴幕珍(JeanOi)、史天健、刘亚伟、何包刚、赵寿星(Chosoo-sung)、李连江、徐斯俭等人。这些关注中国农村村民自治问题的学者既有旅居国外的华人，也有香港、台湾学者，还有韩国和欧美国家的学者。总之，中国农村村民自治制度越来越受到国内外从事政治学、社会学、历史学等学科研究者的关注，国内外学者们在中国村民自治制度内容方面的研究成果最多，研究成果的水平较其他方面显得更高。

（三）对村民自治制度环境因素的研究

在研究中国农村村民自治问题的研究成果中，有相当多的学者从村民自治制度的生存环境角度进行了深入的研究，从而，揭示了村民自治制度在不同社会经济文化环境下面临的各种问题以及所表现出的实际状态。有的学者主张改善村民自治制度的生存环境，有的学者主张村民自治制度要适应所处的生存环境，开发利用现有的乡土社会资源。在村民自治的生存环境研究方面，学者们的研究兴趣主要集中在农村宗族因素，民族宗教因素，农村社会经济发展状况，乡村精英的类型与背景，乡镇政府同村级组织的关系等等。在这一方面比较有代表性的研究成果有：王沪宁主编：《当代中国村落家族文化》，钱杭、萧唐镖等对江西农村宗族问题的系列研究，陆学艺、王春光等人对农村社会发展、社会变迁和社会转型的研究，张厚安等对当代中国农村社会稳定与发展的研究，仝志辉、郎友兴对乡村精英的研究，周大鸣、郭正林、王金红等人对珠江三角洲农村社会发展和乡村都市化的研究，吴重庆、贺雪峰、仝志辉等对村民自治中乡土社会资源的研究，周平、王金红等人对少数民族地区民族宗教问题对实施村民自治影响的研究，毛丹对乡村社会组织与乡村单位化的研究，秦晖、赵秀玲等人对乡村自治和村民自治历史经验的研究，华中师范大学中国农村问题研究中心项继权等对乡（镇）-村关系的研究等等。这些研究成果对于我们从社会文化生态环境的意义上理解目前的农村村民自治提供了广阔的背景，具有重要的参考价值。

（四）对村民自治法律法规的研究

中国农村村民自治制度是在国家法律规范指导下推行和进入实际运作的，村民自治制度的相关法律是否完善，是否符合农村的实际，农民的法律意识如何，这些问题直接影响到村民自治制度运行的实际效果。因此，国内外学者对村民自治制度的法律规范也予以了高度的重视。村民自治制度的法律法规研究主要包括对国家层面法律法规的研究；对地方立法的研究；对乡土社会村规民约与惯例法的研究。这一方面有代表性的研究成果主要有：国家民政部：《中国村民自治法律体系》，白钢：《中国村民自治法制建设平议》，朱苏力：《送法下乡》，张广修：《村规民约研究》，史卫民等人对选举法和选举技术的研究，虞烈东对各省市村民自治地方立法的比较研究。另外，还有一些学者对相关法律中选民资格认定、选举程序、选票样式设计、投票箱设计、候选人产生方式和罢免程序等问题进行了研究。总的来看，我国学术界对村民自治相关法律问题的研究还不够，真正有分量的研究成果也还比较欠缺，这是一个有待进一步加强的研究领域。

（五）对村委会与党支部关系的研究

村民自治制度在全国农村普遍建立以后，农村权力结构发生了重要的变化，那就是，从党支部的一元化领导模式向党支部和村委会并存的二元权力模式转变。由于农村内部的权力资源和公共利益资源有限，因此，党支部和村委会在许多村庄内部事务上必然会发生交锋。围绕村庄内部权力资源和利益资源的控制权，党支部和村委会始终进行着二元权力博弈。那么，农村党支部和村委会的关系具体是怎样的呢？李守经、邱馨认为，党支部的领导核心地位与村委会的主体地位存在内在冲突，这一关系没有理顺，这是影响村民自治制度作用发挥的主要原因。[9]张厚安、徐勇等人认为，实行村民自治制度以后，不少地方农村仍然沿袭了党的一元化领导模式，党支部与村委会的权力划分缺乏制度规范性，上级党政机关在农村工作中重支部轻村委，导致了以党代政。[10]许多学者一致认为，农村党政不分、以党代政的做法，必然会导致农民对村民自治的冷淡和怀疑，既损害党的形象，又不利于村民自治制度的发展和完善。[11]郭正林则运用博弈论方法，将中国农村党政关系进行了类型学的划分，概括为“党强村弱”、“村强党弱”、“党强村强”和“党弱村弱”四种主要类型，所有农村的两委关系都不外乎在这四种状态之一的基础上展开。[12]这是一个分析农村两委关系的重要分析框架。近几年来，山东、广东又在实践中摸索出两委交叉的不同形式。山东的具体做法是以党支部为主兼任村委会工作，使党支部和村委会实际上“两块牌子，一套人马”；广东的具体做法是以村委会为主兼任党支部工作，鼓励党支部成员参加村委会竞选。如果党支部书记当选村委会主任，则实行书记、主任“一肩挑”，如果党支部书记未选上村主任，而当选村委会主任是党员，则由村主任经过党支部选举，兼任村党支部书记，如果村委会主任不是党员，则由镇党委委派村党支部书记，再争取村主任入党。广东强调两委交叉任职，但是允许有分有合。据有的学者跟踪观察，广东的做法同山东的做法近年来越来越趋向一致，广东有的地方采用山东做法，山东有的地方采用广东做法，两省农村的两委关系模式“你中有我，我中有你”。近两年来，安徽有的地方还进行了村党支部书记公职化的尝试。但是，这一做法受到学者们的严厉批评。[13]无论是学者们对农村党政不分、以党代政、党的一元化领导的批评，还是对党强、党弱和村支书官职、民职的分析，都没有具体分析在村民自治制度背景下尤其是在农村权力结构二元化的背景下农村党支部应该扮演什么角色、发挥什么功能，如何具体确定农村党支部在实行村民自治制度以后的职权范围，党支部在村民自治组织体系中发挥作用的具体方式是什么。总的来看，虽然国内外学者对村民自治制度中党支部与村委会的关系进行了相当多的研究，但是，这些研究主要是对权力结构、权力博弈和相互矛盾以及解决对策的研究，并没有对党支部的角色和功能进行系统、专门的研究；虽然国家有关法律和党的有关文件对这一问题作了一些原则规定，但是，也没有进一步具体化，尚有待各地根据自身的实际情况进行创造性发挥。因此，对村民自治制度背景下农村党支部的角色与功能进行系统、专门的研究显得十分必要。

三、村民自治制度实施以后农村党支部面临的主要问题和挑战

实行村民自治是中国农村一场深刻的政治革命，它的纵深发展不仅触及了中国农村传统的组织体制、管理体制和思想观念，而且影响到这一制度的推动者和领导力量---中国共产党自身。从**年以来尤其是**年新法颁布实施以来，全国各地大量的经验事实表明，村民自治制度实施以后，农村党支部面临着一系列前所未有的问题，有的地方甚至面临着严峻的挑战。这些问题和挑战，对于党的农村基层组织建设既有积极的推动和促进作用，也有消极的影响和危害，有的甚至是复杂地纠合在一起，难以简单地作出判断和结论。概括起来看，这些问题和挑战主要包括以下几个方面：

（一）主要问题

1．“两委”关系不协调问题

目前，由于缺乏全国性的统计资料，我们无法准确判断全国农村党支部和村委会的关系状况。但是，一个不争的事实是，在全国，实行村民自治以后，尤其是**年全国农村普遍实行村委会直选以后，农村党支部与村委会的关系明显恶化。两委关系协调融洽的只占少数，多数属于勉强维持合作与和平共处、相安无事，少数属于不协调甚至严重对抗。根据广州市市委组织部和市民政局的一项联合调查，**年广州市郊区974个建制村实行村委会直选以后，虽然党支部同村委会关系协调融洽和能够基本保持正常合作共事的占绝大多数，但是关系很不正常甚至严重分庭抗礼的也相当突出。例如，“红星村现象”就是一个最典型的代表。另外，在广州市下属县级市增城市的仙村镇潮山村，新一届村委会选举产生以后，村原任会计、出纳和治保队只服从村党支部的指挥，不服从村委会的领导，村党支部也不依法向村委会移交权力。新一届村委会只好另起炉灶，组建新的人马，而且决定不发给村党支部成员和服从党支部指挥的治保队员工资。在增城市的沙庄街下围村和石滩镇岗贝村，党支部与村委会的关系非常紧张，新当选的村委会主任因为无法掌握法律规定的权力，对村党支部书记怨声载道，不断联名组织群众集体上访。在广州市白云区石井镇的望岗村、环窖村、龙塘村等四个村，广州市番禺区石楼镇大岭村、沙湾镇某村也存在类似的情况。在广东省东莞市某村，在**年实行村委会直选以后，由于该村党支部书记未能当选村委会主任，竟然组织党支部原班人马对新当选的村委会主任、副主任三次进行围攻殴打，他们用暴力强走村委会的公章。[14]根据广东省委宣传部和广州市社会科学院的一项调查，在广东全省，**年底实行村民自治制度的村共有22056个，其中，村党支部书记和村委会主任交叉兼职的占53%。在未实行交叉兼职的村，村支书同村主任往往在工作中产生矛盾，一种情况是村党支部书记无视村委会的法定职权，拒不向村委会移交村的公章和财务帐本，使村委会长期无法履行职责，行使对村务的日常管理，这是比较普遍的现象；另一种情况是村委会主任认为自己是几千名村民直接选举产生的，应当掌握大权，党支部书记是上级任命或者几十名党员选出来的，不应当掌管大权，自己应当向村民负责而不是向党支部负责，因而一概不接受党支部的领导。[15]

为什么在实行村民自治制度以后农村党支部和村委会的关系会出现不协调甚至对抗性矛盾？对于这一问题，国内学者的主要观点是：第一，一些地方党的农村基层干部习惯于过去党的一元化领导模式，对于实行农村基层民主，尊重村民自治权利在思想认识上不清楚、不重视，对民主选举在心理上准备不充分，对村委会存在抵触情绪和嫉妒心理；第二，一些农村党的基层干部对“党的领导”和“领导核心作用”的理解存在片面性和偏差，错误地将“党的领导”和“核心地位”等同于个人权力和个人至高无上的地位，不尊重村委会应有的法定权利，引起村委会的不满；第三，农村的公共权力资源和利益资源十分有限，对这些资源的掌控意味着获得了进行权威性分配的优势，对于个人利益会带来更多的便利，因此，权力争斗是为了利益争夺；第四，一些地方的村委会主任把“自治”片面地理解为村委会不受任何制约的权力，因而排斥党支部的领导和上级政府的管理和指导；第五，乡镇党委和政府在推行政务、指导村务时理所当然地把村党支部当作自己天然的依靠对象和忠实的“嫡系部队”，而将村委会当作怀疑对象和“异己力量”，在农村两套班子中搞亲亲疏疏，阵线划分，人为地制造两委对立；第六，国家有关法律和政策对党支部和村委会的职权规定不清晰、不具体、不明确，不可避免地要导致农村两委的摩擦与矛盾。例如，《村民委员会组织法》对村委会的职权规定了8项，《中国共产党农村基层组织工作条例》对党支部的职责规定了6项，仔细推敲，两者之间存在较多交叉，而对于发生争权和矛盾时如何裁决又没有明文规定，这必然导致两委冲突。因此，要从根本上解决农村两委矛盾，还必须从立法源头和政策源头谋求协调一致，进一步明确农村两委的权力边界。

2．自身建设问题

早在实行村民自治制度以前、农村实行家庭联产承包责任制以后，农村基层党的建设就出现了一些不能令人乐观的现象和问题，其中，最为突出的问题就是党的干部和党员队伍年龄老化、素质弱化、思想僵化、作风腐化。到90年代以后，这些问题更加突出。

**年底，在广东省东莞市大岭山镇某村，发生过这样一件有趣的事：该村党支部书记当时年龄已经超过60岁了，从他个人的素质条件来看，已经不适合担任村委会主任，但是，他本人执意要参加村委会主任竞选，镇党委也考虑到这位老支书为该村勤勤恳恳工作了一辈子，为人又正直厚道，一贯服从上级党组织的领导，从时代起他就一直是先进人物，应该会得到多数村民的拥护和支持，可以当选村委会主任，让这种信得过的人在该村党政一肩挑也是件好事。然而，在这次村民直选中，老支书只得了8%的选票，无法当选村委会主任。镇党委和老支书本人百思不得其解，“这些村民的政治觉悟怎么这么低”？“为什么老先进人物不受村民欢迎”？一时间，他们对村民和村民自治产生了种种抱怨，认为在中国农村，农民的思想觉悟低，政治素质差，不应当把村委会主任决定权直接交给农民。而当地农民则有自己的看法：这位老支书虽然说是老好人，人正直厚道，但是，他的文化水平低，思想僵化，观念陈旧，只懂得听从上级的命令和指示，缺乏主见和开拓创新精神。这样的干部在时期是好干部，但是在市场经济时代不一定行。这个例子说明，在经济发达地区农村，农民在推选自己的领头人时，不仅看重思想道德品质，而且看重经济经营管理能力、文化知识素质，不仅要政治上红和正，还需要业务上精和专，只有综合素质强的新型人才，才是农民心目中的好干部。

广东农村发展的经验表明，在改革开放以来，广东农村一大批党的基层干部带领群众努力开拓，锐意进取，找到了一条发展经济的好路子，使广大农民迅速摆脱了贫穷，达到了小康，有的地方甚至实现了共同富裕。农村基层党支部是带领广东农民进行第一次创业的重要组织力量。在珠江三角洲地区农村，党支部更是在农村工业化、现代化发展中扮演了重要的角色，发挥了重要的作用。美国著名学者傅高义（EZRAVOGEL）在《先行一步：改革开放中的广东》一书中用大量生动的事实揭示了改革开放初期广东省党的各级领导人从省委书记到党支部书记如何带领群众搞多种经营，办乡镇企业和发展外向型经济的过程，说明了党组织和党的领导者在农村改革发展中的重要作用。[16]

但是，在广东农村社会经济取得了较大的发展以后，由于受到传统农村管理体制的影响，由于社会环境因素的变化，农村党支部的建设逐渐出现了一些问题。有的地方党的基层领导干部居功自傲，贪图享乐，不思进取；有的地方党支部书记和支部成员以权谋私，贪污腐化，大肆挥霍集体资金；有的地方党支部书记习惯搞一言堂、个人说了算，专横跋扈，一手遮天，严重脱离群众；有的搞宗派主义和家族主义，大肆培植个人亲信势力，“土霸王”思想越来越严重，等等。例如，深圳市龙岗区平湖村从闻名全国的“百强村”衰变为负债累累的“空壳村”，就是一个典型的例子。

平湖村地处深圳市龙岗区平湖镇辖区，总面积大约4平方公里，常住农户415户，常住人口1469人，共分为9个村民小组。平湖村有入租企业130多家，外来务工人员2万多人。80年代初期，平湖村在原党支部书记的带领下，抓住改革开放的机遇，大力发展集体经济，开办工业园区，取得了令人瞩目的成绩。早在1993年，该村固定资产总额达到2.5亿元，年工业创汇7510万港元，年终劳动力分红1万多元，获得了“全国经济百强村”的称号。1995年，该村党支部书记被评为“全国劳动模范”、“广东省优秀共产党员”，“全国农村优秀党支部书记”。在取得了巨大的成绩和荣誉以后，村党支部书记和支部一班人开始头脑发热，忘乎所以，他们不重视制度建设，不听取群众的意见，不接受民主监督，党支部书记在村各项事务中个人说了算；他们开始经不住各种诱惑，贪图享受，以权谋私，贪污受贿。据当地群众反映，1996年以后，村党支部耗资**多万元修建了装有电梯和中央空调的豪华办公大楼一幢；又耗资**万元修建了一座仿古山水园林建筑（当地村民戏称“龙宫”）；党支部一班人还利用公款大量购置进口豪华小轿车多部，豪华办公用品和设备，经常借招商引资之名在国内外游山玩水。他们不顾村民的反对，强行投资**多万元引进“高科技”项目，结果很快亏损倒闭，血本无归。据调查，从1990年至**年，平湖村党支部书记个人收受回扣和贿赂金额达1000多万元，原村集体土地和厂房租金2亿多元收入却无法完帐，帐面收入只有8000多万元。党支部书记个人留下的收支白条多达一大麻袋，数十万元、上百万元的收支单据竟是一纸白条。由于以村党支部书记为首的党支部一班人贪污、腐败、奢侈、挥霍、乱决策、瞎指挥，平湖村的集体经济迅速衰退、亏空，引起村民的不满和愤怒，上访告状接连不断。而村党支部不仅不猛醒回头，反而压制群众，指使村保安人员砍伤带头上访者，威胁群众。村民经过不屈不饶的抗争，五、六次集体到省委省政府上访，最后到中纪委上访。在中纪委的支持下，平湖村的问题终于在**年底浮出海面，在**年得到解决，腐败的村支书等人受到依法制裁。[17]

平湖村的事实告诉我们，农村党支部在带领农民发展致富取得成功以后，迫切需要进一步加强党的思想作风、工作作风和生活作风建设，迫切需要不断提高自身素质，需要经得起各种严峻的考验，需要增强抵御各种侵蚀和诱惑的能力，需要建立健全各种规章制度和党内民主生活制度，更加需要密切联系群众，虚心听取人民群众的呼声。否则，就会犯错误和严重的错误，甚至走上与群众为敌、违法犯罪的邪路。

3．工作作风问题

中国共产党历来重视工作作风建设，在长期领导革命斗争和社会主义建设的历史过程中形成了从实际出发，密切联系群众，一切依靠群众，一切为了群众的优良工作作风。在领导社会主义现代化建设的实践中，党的第二、三代领导集体也十分重视党的工作作风建设。在中共十五大上，总书记在政治报告中指出：“建设有中国特色社会主义全部工作的出发点和落脚点就是，全心全意为人民谋利益。共产党员要倾听群众呼声，关心群众疾苦，为群众办实事、办好事。党的干部特别是领导干部，必须认真执行党的路线方针政策，决不能有任何偏离；必须正确行使人民赋予的权力，决不能以权谋私；必须把对上级负责和对群众负责统一起来，决不能把二者割裂开来、对立起来；必须在工作中坚持群众路线，深入实际调查研究，决不能搞官僚主义、形式主义、强迫命令。一切为了群众，一切相信群众，一切依靠群众，我们党就能获得取之不尽的力量源泉。”[18]

在广东农村基层，多数党支部基本上能够按照党中央的要求，切实培养和树立良好的工作作风，他们脚踏实地，勤奋工作，努力带领群众治穷致富，为群众办实事、好事，改变农村面貌。例如，在深圳市宝安区沙井镇万丰村，党支部书记潘强恩和村党支部一班人带领群众大力发展集体经济，坚持走共同富裕的道路，实现了农村工业化、现代化。万丰村党支部一班人难能可贵地做到先进人物和先进集体20年红旗不倒，未出现领导决策失误，未出现贪污腐败分子，未出现干群关系紧张，靠的就是党支部良好的工作作风。又如，在广东博罗县龙溪镇龙岗村，村民土地大量被政府征集以后，为了带领群众谋求新的发展路子，村党支部和村委会没有把国家付给的土地补偿金全部分光用光，而是一方面落实群众利益，一方面带领群众发展集体经济和搞第三产业。党员干部带头发展三高农业和高附加值种养殖业，使当地群众走上了新的发展经济路子。同时，党支部和村委会成员集体研究以后，经过村民同意，在村里修建了较好的村路，建起了村民文化娱乐活动室和老人活动中心，还对全村电力设施和公共照明设施进行了改造，明显改善了村民的生产条件和生活环境，受到村民的好评。

但是，我们也要看到，在一些地方，农村基层党支部的工作作风还存在相当多的问题，有的甚至十分严重。主要表现是，工作作风不踏实，不深入群众调查研究，不关心群众疾苦，只关心个人前途；工作方法简单粗暴，习惯搞强迫命令，官僚主义习气严重；形式主义盛行，虚报政绩，好大喜功，急噪浮夸；因循守旧，按部就班，不积极作为，无所作为。

据《经济日报》**年11月25日报道，湖南省长沙市雨花区政府为了帮助市郊牛头村改变贫困落后的面貌，于1996年投资为该村修建了一条5公里的村路。本来，这应该是一条帮助农民致富的道路，但是，由于工作虎头蛇尾，公路通车以后没有修建相应的配套交通管制设施，公路交通无人管理，造成交通事故不断发生。通车5年的时间里，牛头村路段共发生各类交通事故195起，其中造成牛头村村民死亡事故19起。因此，这条路被当地农民成为“死亡之路”。为什么交通事故早有发生而无人关心和向上级有关部门反映呢？群众认为，主要原因在村党支部和村委会不得力，不为群众说话，群众不知向谁反映。在这个1300人口的村里，虽然有党员39名，但是平均年龄超过55岁，有的力不从心，无所事事；有的因循守旧，不思进取；有的只顾自己，外出打工经商。这种状况下，群众认为党支部自身难保，对他们不抱任何希望。直到**年初，长沙市两位下派包村帮扶干部来到该村，发现问题的严重性，才向上级反映情况，牛头村的“死亡之路”才得以整治，交通状况根本好转。

**年，总书记到广东高州某村视察工作，当地领导人以及该村党支部不从实际出发、实事求是地向总书记汇报工作，反映实际情况，而是弄虚作假，编造党支部如何带领群众发展经济，脱贫致富的先进事迹和工作经验，夸大当地农民的收入水平，以偏概全，混淆视听。在骗取总书记的赞赏和肯定之后，高州该村闻名全国。一时间，全国各地组织农村基层干部到高州取经的络绎不绝。可是，这种虚妄的荣耀害苦了当地的农民，群众有苦难言，对当地党组织的这种不切实际的工作作风感到极为不满，纷纷上访告状，揭露事实真相。“高州问题”暴露以后，总书记和党中央十分重视，对这一问题作出了严肃处理。“高州问题”之所以能够瞒天过海，弄假成真，反映了地方和农村基层党组织的工作作风存在极为严重的问题，已经达到严重违的原则和纪律的地步。改进农村基层党支部的工作作风是巩固农村基层政权、维护共产党执政地位的基础，在广大农民的心目中，基层党支部的工作作风反映着共产党的工作作风。总书记曾经在农村工作问题上告戒全党：“基础不牢，地动山摇”。因此，我们必须从巩固农村基层政权、维护共产党执政地位的高度来重视改进党的基层组织工作作风的紧迫性和重要性。

4．群众威信问题

由于党的地方和基层组织中少数领导干部作风腐化、脱离群众、脱离实际，忘记了党的宗旨和要求，在一段时期，党组织在群众心目中的威信受到不利影响，在一些地方，党群、干群关系比较紧张，出现了所谓“信任危机”。

1995—**年之间，在广东各地民间尤其是在农村基层，普遍流行一种政治说法，即一提到共产党或者当地党组织，就有人戏称“乌龙党”。“乌龙党”成了人们对共产党一种很时髦的别称或者蔑称。所谓“乌龙”，是广东方言，它包括的基本含义是“讲大话”，“讲空话”，“说话不算数”，“办事不落实”。民间普遍用“乌龙党”指称共产党和当地党组织，完全是农民语言，而不是什么别有用心的分子的发明，也不是自由化知识分子的编造。大众流行语言是社会生活的风向标，“乌龙党”一说的广为流行在某种意义上真实地反映了党组织尤其是党的基层组织在人民群众心目中威信的下降。

**年，广东省中山市某村在全省率先进行村委会直选试点时，村党支部书记因为长期把持村集体经济管理大权，规章制度不健全，财务帐目不清楚，村务不公开，村中大事不征求群众意见，群众早已对他失去信任，结果，该村支书只得到5张选票。而这位村支书还不甘心自己在政治上的失败，竟然不向新当选的村委会依法移交村的公章帐本，对村委会百般刁难。村民在忍无可忍的情况下，把这位村支书捆绑起来，拉到村小学的操场上召开群众批斗会，要求他马上将公章帐本交给村委会。该村的村民说，“我们已经不相信他是共产党了，批斗了这位蛮不讲理的支部书记以后，有一种解放初期批老财的感觉”。一位农村党的支部书记，在人民群众心目中形象沦落到如此地步，令人既感愤慨又感悲哀。在广东省电白县谭白村，**年实行村委会直选以后，村党支部书记崔某以村集体欠他本人修建村办公大楼的工程款为由，拒不向村委会转交办公楼的使用权，他用几把粗重的大锁将村办公大楼牢牢锁住，村委会成员在无奈之下，只好忍气吞声，在一间村办养猪场的猪舍里办公半年之久。而事实上，这位村支书所谓村集体欠他的工程款一说，原本是大有奥妙。崔某担任村支书以前，是一位搞建筑工程的包工头，也算得上是一位精明的能人。当上党支部书记以后，他把“党的领导”当作副业，而把个人发财致富当正业。为了捞取好处，他竟打起原本很贫穷的村集体的主意，挖空心思主张在村里建一栋“像样的办公大楼”，并且信誓旦旦地承诺，村里资金不够自己可以先垫付，等村里经济条件好了以后再偿还。殊不知，这位心术不正的村支书在承建村办公大楼时所有购买建筑材料开支、人工开支仅以各种白条作为凭据。一栋很不象样的办公楼建起来之后，不仅村集体资金耗费殆尽，而且竟还欠下崔支书个人10多万元“工程款”。该村群众对此一直颇有微词，但谁也不敢要求查帐。就这样，村党支部书记成了人们敬而远之的“二郎神”。该村支书种种精明的行径，让群众对党支部产生了很深的疑心，对村民自治也失去了信心。[19]

上述事实表明，两委关系矛盾问题、党支部自身建设问题、工作作风问题和群众威信问题，是当前影响农村党支部凝聚力和战斗力的主要问题，也是影响农村党支部在村民自治制度背景下正确确立自己的角色和功能的主要障碍。而产生这些问题和矛盾的的主要原因，不在农民群众方面，也基本上不在村委会方面，而是在于农村党支部方面。如果这些问题不解决，党在农村基层的领导地位就会受到冲击，党在农村的一系列路线方针政策就难以得到贯彻落实。

（二）主要挑战

在研究和分析实行村民自治以后农村党支部面临的挑战时，有些学者和有关实际部门的政策研究者往往把两委矛盾中村委会主任不服从村支书个人或者村党支部的领导、乡镇党委和政府对村的行政干预命令过多、党群干群关系紧张等当作是“挑战”，其实，这种看法是不科学的，是错把问题当挑战。两委矛盾以及党群干群矛盾都属于人民内部矛盾，虽然存在尖锐的对立，但是尚不足以构成挑战；乡镇同村的矛盾属于工作矛盾和职能矛盾，虽然呈现结构性紧张状态和压力状态，但是也不能视为挑战。对村民自治制度实施以后全国农村的普遍情况进行深入的研究和思考，我们可以发现，对农村党支部构成真正挑战的因素，主要有两个方面：一是农村宗族势力，二是农村黑恶势力。

1．农村宗族势力的挑战

宗族是我国具有民族特色的传统文化因素，社会学研究者认为，宗族是指由父系单世系组成的世系群。以父亲血缘为基础，通过父亲世系追溯到同一祖先的父方和男系的直系与旁系亲属，为宗亲。由同宗亲属组合为一个有特殊凝聚力的社会团体，就是宗族。[20]在1949年以前的中国历史上，宗族不仅作为一种文化形态而存在，而且作为一种社会政治组织而存在。在分析中国传统农村社会时，就把族权（宗族的权力）当作压迫农民的权力之一。在新中国建立以后，宗族组织基本上被新型社会政治组织所取代，宗族在中国农村至多以观念形态还残存着。20世纪80年代以后，随着农村家庭联产承包责任制的实行，组织体制的解体，农村基层一度出现组织真空，宗族组织在中国农村便开始复兴。根据国内学者的调查研究，宗族组织恢复活跃最明显的大概有浙江、福建、江西、广东、湖南、湖北、河南等省农村。根据湖南省岳阳市的调查，80年代末期，三分之一的农村建立了宗族组织。在该市临湘县273个行政村中，有230个村建立了宗族组织，比例为84%。在各种宗族组织中，群众自选族长574人，其中共产党员和共青团员占38%。[21]而在江西农村，宗族组织已经形成了“族-堂-房-家-户”五级组织体系，内部关系和规则十分严密，比当地农村正式基层政权组织还要完备和严密。[22]

农村宗族组织的恢复，很快在农村形成一种非正式的社会力量，即宗族势力。农村宗族势力早期活动的基本方式是修族普，立宗祠，祭先祖，这些活动对农村基层社会、政治、经济、文化生活并没有明显的负面影响。但是，到80年代末、90年代初以后，由于村民自治制度在农村的兴起，农村宗族势力开始正式侵入农村公共权力体系，他们借村委会直选的机会，把持和控制农村基层社会，以大欺小、以强凌弱，把公共权力变成宗族私权，为本宗族成员获得利益和好处提供方便，宗族组织的社会危害越来越明显。从90年代以来，在全国各地，有关宗族势力控制支配村党支部和村委会权力、宗族械斗影响农村社会安定、宗族势力破坏计划生育政策贯彻落实的事例十分丰富，我们在此无法一一枚举。[23]下面，仅以近几年广东推行村民自治制度前后的情况作一点补证。

在广东省陆河县有一个村庄，自从解体以后就一直处在宗族势力的控制之下，这个村的村民一切听从宗族首领，拒不向国家依法纳粮缴税，也不执行计划生育政策，有的妇女总共生育了9个孩子。对于村党支部，宗族势力根本不放在眼里，党支部反倒还被他们制服了。1996年，镇政府派工作队下到该村执行公务，竟遭到宗族势力的围攻。县公安局干警到该村捉拿违法分子，遭到宗族势力阻挠，甚至公然以暴力方式袭警。他们组织宗族武装，自制土枪土炮，在村里进行所谓自我保卫。该村已经成为一个名副其实的“土围子”。为了解决这个“土围子”，广东省派出武警部队，同该村的宗族势力进行了艰苦的斗争，才终于平息了这个村的宗族势力。在广东省潮州市庵埠镇某村，**年实行村委会直选时，由于该村陈姓家族人多势众，家族成员当选为村委会主任。陈姓家族控制村委会权力以后，不服从村党支部的领导，经常无中生有，聚众滋事。过去，这个家族的成员因为违反国家计划生育政策和违犯法律，受到村党支部的批评处分，他们一直怀恨在心。在得势以后，他们对党支部成员开始打击报复。在村党支部召开会议时，他们家族成员以“监督党支部”、“政务公开”、“民主监督”等冠冕堂皇的名义，包围会场，大声起哄，辱骂村党支部书记，甚至公开宣称要把村党支部赶出村。陈姓家族还利用经济利诱、威胁逼迫等手段拉拢本村小姓氏家族，要他们归顺尊崇，随时听候调遣。在广东省博罗县农村，虽然宗族势力的影响并不普遍，但是，在少数地方也存在宗族势力对党支部、村委会的挑战。例如，在罗阳镇黎村，自1992年开始，该村的实际控制权被宗族势力把持，党支部和村级组织两年多的时间里处于瘫痪状态，无法履行职责，执行公务，黎村成为一个无法无天的独立王国。“黎村事件”被新闻媒体曝光以后，曾经在国内引起较大的反响。**年，在进行村委会直选时，博罗县的义和镇云步村因为受到宗族房姓因素的干扰，导致村委会成员候选人提名十分混乱，尽管党支部多方协调，经过几次反复，也无法产生正式候选人，致使该村的选举工作不能按原定的工作计划安排如期完成。另外，本县石坝镇的红星村在进行首届村委会直选时也是因为宗族房姓因素的影响，迟迟选不出村委会主任。据广州市民政局负责农村基层工作的干部反映，以广州市下属各区、县级市为单位，在**年进行村委会直选时，都不同程度地存在宗族势力对农村选举的介入和消极影响，都不同程度地出现过宗族势力不顾镇党委和村党支部劝告，用不公平的手段和方式为本家族候选人拉票的现象。例如，宗族势力利用当地特有的民间风俗礼仪，借机在村委会换届选举之际大摆宴席，宗亲聚会时就搞密谋策划，宗亲会变成了“地下选举委员会”。还有的大家族为了自己人当选，自行筹集选举活动经费，用于请人吃饭、桑拿、打保林球、唱卡拉OK。[24]农村宗族组织的这些行为虽然不一定完全构成违法违规，但是，同党领导农民实行村民自治制度，保障农民民主权利的精神是格格不入的，这也是对基层党组织权威的变相挑战。

从社会发展的角度来看，农村宗族组织的复兴并不是像有些学者分析的那样，它还具有一定的可资利用的传统价值，可以进行创造性的现代转换，而是正如以为严肃的学者所说，“宗族组织在中国农村的复兴，无论从哪个角度看都是一次文化大倒退，必将导致剧烈的社会冲突。它的发展和壮大，意味着中国的现代化还有一段漫漫长路。”[25]

2．农村黑恶势力的挑战

曾几何时，“黑社会”、“地痞流氓”、“恶势力”等名词还只是我们描述很久远时期传统社会的概念，在现实中，人们最多也只能在有关香港、澳门、台湾和西方社会的新闻报道或影视文学作品中感知它们的面目。但是，在不到20年的时间里，这些邪恶的势力以迅猛的态势在当代中国孳生蔓延。在农村社会，各种邪恶因素汇合成黑恶势力，无法无天，危害着四乡八里，把农村闹得鸡犬不宁。从社会危害的形式来看，农村黑恶势力的罪恶行为包括盗窃、抢劫、绑架、杀人、纵火、投毒、爆炸、奸淫、诈骗、拐卖妇女儿童、威胁恐吓、敲诈勒索、聚众、走私贩私、制黄贩黄、制毒贩毒、制造假币、制假贩假、欺行霸市、强买强卖等等。在农村，黑恶势力不仅危害社会，从事种种违法犯罪活动，而且一方面公然同地方和基层党政组织对抗，另一方面又拉拢腐蚀党政干部，寻找靠山和人，有的甚至直接利用各种关系，跑官买官，取得各种合法身份，提高地位，红黑兼修，红黑合流，称霸一方。

在广东农村，黑恶势力以湛江、潮州、汕头、汕尾、惠州沿海地区最为突出，另外，粤北山区一些地方的黑恶势力也比较严重。例如，湛江市有个草洋村，该村是一个近海渔村，村里的海盗组织十分猖獗，除了党支部、村委会成员外，该村18岁以上的男性绝大多数都加入了海盗组织，他们非法购置猎枪和武器，制造枪支炸药，经常有组织地袭击过往货轮，公开抢劫。对于村党支部和村委会，他们根本不放在眼里。**年4月，在“打黑除恶”专项斗争中，湛江警方在武警部队的支持配合下，兵分四路，对草洋村进行重拳出击，一举捣毁了这个邪恶的海盗组织。[26]

在粤北山区连平县忠信镇，车匪路霸活动猖獗，这一带被过往汽车司机称为“鬼门关”。从90年代以来，忠信地区暴力抢劫汽车和运输物资的恶性案件层出不穷，但是查处起来困难重重，案犯几乎无一落网。主要原因是，该镇黑恶势力人多势众，一个镇的警力完全不是他们的对手。据反映，镇派出所所长竟然被100多名流氓黑势力分子抓起来，绑在汽车上公开游街示众。另一方面，当地公安干警队伍中少数人被黑恶势力收买，与他们警匪一家，同流合污，不仅为他们销赃提供方便，而且及时为他们通风报信，使得他们能够提早逃脱搜捕。[27]

更为严重的是，农村黑恶势力利用金钱、物质收买腐化当地党政领导人，寻找权力保护伞，从农村到城市活动范围不断扩大，形成黑恶势力犯罪活动城乡一体化。仅在**年，全国“打黑除恶”专项斗争中就反映出，辽宁省沈阳市主要领导人慕绥新、马向东成为黑社会成员和高级保护伞；湖南省道县主要党政领导人和公、检、法等部门领导干部30多人充当当地从事长途汽车客运业务黑恶势力的保护伞；广西柳州市公安局局长、副局长等领导人充当地下赌王的保护伞等等。在一些地方，黑恶势力分子还直接在乡镇和农村基层获取一官半职，取得政治保护色。本文前面提到湖南省白沙村陈定华一案就是一个典型的例证。除此以外，在全国很多地方都出现过类似的案例。例如，在河南省虞城县利民镇，地方黑恶势力头子何长利当上副镇长以后，先后将本镇党委分管政法工作的副书记、镇武装部副部长、镇司法所所长、镇派出所治安员、镇电管所所长、镇企业办主任等人拉拢为结拜兄弟。然后，又进一步将该镇5个村党支部书记和支部委员结拜为兄弟（该镇原有7个村，但有一个村的党支部书记被他们认为软弱无能、一个村的党支部书记是女性，故未结拜）。然后，将47名镇人大代表中的22位结拜为兄弟。由于这伙人掌握了该地方政治、经济、司法、公共事业等权力，形成了一张巨大的关系网，他们为所欲为，横行乡里，欺压百姓；他们敲诈勒索，疯狂敛财，拐卖妇女、强奸民女，达到无恶不作的地步。[28]在湖南省沅江县四季红镇，1990-1995年之间，镇、村两级的不少领导职位被一些道德败坏、心术不正的地方头面人物掌握，他们生活作风腐化、贪污受贿、无恶不作，引起群众不满，群众以抗粮抗税的方式来抵制这个打着共产党旗号的黑恶势力政权。[29]1995年以来，湖南省永州市先后出现了12个“严重失控”的村，所谓“严重失控村”，也就是四季红镇类似的情况。[30]

农村黑恶势力的横行及其对基层党组织和基层政权组织的渗透和严峻挑战，一方面昭示着基层社会控制机制出现了严重的危机，另一方面，也告戒我们，对于某些农村基层党的领导干部，我们不能因为他们具有党员身份、党内职务，就一概相信他们是我们党的“自己人”，不能因为他们在其位，就认为他们代表党代表人民政府，不能因为他们手上举着我们的旗帜，就以为他们掌握了正义和真理，就把他们当作群众的领路人。农村黑恶势力对基层党政组织的渗透和挑战同时还表明，随着国家对社会政治控制的弱化，农村基层权力已经开始发生严重的位移，因而使得农村基层权力不再仅仅具有单一的社会政治合法性质，而是呈现出复杂的存在状态。这种权力位移是通过各种途径实现的，有错误的组织提拔任命，有金钱收买，有被操控的“民主选举”。因此，要保证农村基层权力的正义性与合法性，一方面要进一步加强国家对基层社会的控制，另一方面要加强基层政权领导核心力量。在基层社会控制方面，国家力量不仅不应当完全退出或者弱化，一律让基层农民实行所谓“自我管理”、“自我服务”，而且应当大量为农村基层提供公共安全服务和其他公共政治产品；在基层政权领导核心力量方面，必须通过加强和完善党组织的角色与功能来实现，必须纯洁和净化基层党组织队伍，提高共产党组织自身的素质。由于在实行村民自治制度以后，农村党支部面临着上述一系列复杂的问题和严峻的挑战，有的人认为农村党支部的角色已经多余化；有的人认为农村党支部的角色已经边缘化；有的人认为农村党支部的地位已经被空置化，农村党支部已经无法或者根本不可能发挥正常的组织功能，因而，进一步提出“取消论”、“怀疑论”和“一元论”等不同论调。本文认为，这些论调都是不可取的，我们必须在顺应历史发展潮流的同时，以与时俱进的态度，科学、合理地确立农村党支部的角色与功能，坚持党在农村的领导核心地位，加强和改善党对农村、农业和农民的领导，积极稳妥地推进农村基层民主政治和社会、经济、文化各项事业的发展，从而，使党的农村基层组织重新焕发生机和活力。

四、村民自治制度背景下农村党支部角色与功能的理论分析

在实行村民自治制度以后，我国农村基层形成了“乡政村治”的基本政治格局。所谓“乡政”，是指以乡这一级作为国家基层政权单位，代表国家，负责执行国家政务；所谓“村治”，是指以村这一级作为社会自治单位，代表农民，负责治理农村内部事务。“乡政村治”格局的形成，意味着政治国家同民间社会有了基本的分野，公民获得了一定的自由空间和自主权利。但是，“乡政村治”格局的出现并非意味着村这一级可以完全独立于国家政权体系的管理和规制之外，变成若干个“法外自治王国”。村民自治是事务性自治，而不是实体性自治（即村自治）。国家政务的推行在很多时候必然要延伸、下沉到村这一级，具体落实到每个村和每个村民头上。因为每一个村的居民不仅是这个村的村民，而且是国家的公民；村也是乡镇基层政权组织行使国家管理职能和推行国家政务的实体性条件与对象。在实行村民自治制度以后，乡镇政府同村民委员会的关系同时期相比发生了重要的变化，乡镇政府同村委会的关系不再是领导与被领导的上下级关系，而是指导与被指导的协助与合作关系。这种变化的确给乡镇政府行使国家管理权和推行政务带来了很大的困难。从制度和组织机理来看，之所以出现这种困难，根本的原因在于授权方式的不同。村委会是由农民直接授权（即由村民直选产生），乡镇政府则是由农民间接授权（即由乡镇人民代表大会选举产生）。村委会的权力不是来自乡镇政府，村委会与村委会之间也没有通过共同的契约关系和委托授权方式授权给乡镇政府。这样，在国家政权组织与村民自治组织之间、村民自治组织与自治组织之间，就发生了权力关系的“断层”。

然而，上述分析只是一种单向度的表象分析，并不能反映我国政治体制的全部内容和实质。我国是共产党领导的国家，共产党在国家政治生活中居于执政地位，即使是在出现“乡政村治”格局以后，共产党的乡镇一级组织即乡镇党委同农村党支部之间并没有相应地出现相对分离关系，从而使村党支部相对于乡镇党委而言获得了自治权。相反，乡镇党委同村党支部的关系仍然是上下级关系、领导与被领导关系，仍然必须按照民主集中制的原则办事。因此，在有机连接党的领导与村民自治、国家政权组织与农民自治组织，修复基层政治体制断层方面，党的农村基层组织具有重要的作用。从这个意义上来看，在实行村民自治制度以后，农村党支部获得了重新确定自己的角色与功能的制度空间与现实的可能性与必要性。那么，在实行村民自治制度以后，农村党支部的角色与功能应当是怎样的呢？下面，让我们以宪法、《村民委员会组织法》以及党的有关政策、文件为依据，结合有关理论进行初步的分析。

（一）基本角色

本文所讲农村党支部的“角色”，是指政治角色，即农村党支部在农村基层的政治地位、法律地位。从这个角度看，在实行村民自治制度以后，农村党支部的基本角色主要包括以下几个方面：

1．领导核心地位

我国的宪法和《中国共产党章程》都明确规定：中国共产党是中国社会主义事业的领导核心，在国家政治生活中居于领导核心地位。《党章》第32条还专门规定：“街道、乡镇党的基层委员会和村党支部，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”中国农村村民自治制度是党在农村实行社会主义民主政治的具体实践，是社会主义民主政治建设事业的一个不可分割的重要组成部分，因此，在农村实行村民自治制度，同样必须坚持共产党的领导核心地位。正是根据这一逻辑，在《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条中明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，依照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律、支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”那么，如何理解党在农村的“领导核心地位（作用）”？根据《党章》和《村民委员会组织法》的有关规定，结合农村工作的实际，我们可以将“党的领导核心地位”从以下三个方面来具体理解：

第一，农村党支部是农村各种组织和各项工作的领导核心。在一个农村里，有党支部、村委会、经济合作社、共青团支部、妇女联合会、民兵等主要组织，这些不同的组织承担着农村政治、经济、社会管理等多方面的功能。党的领导核心地位具体体现就是，这些组织必须服从和接受村党支部的领导，紧密团结在村党支部周围，这种服从和团结不仅是思想上的，更重要是组织上和行动上的。

第二，农村党支部是党在农村各项工作和战斗力的基础。《党章》第31条规定：“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。”农村党支部是党在农村最基层的组织，也是党在农村基层一切工作的落脚点，党的路线、方针和政策以及各项具体工作任务，都要农村党支部去宣传，去动员和组织群众学习、掌握，并且要通过党支部成员的模范带头作用，去影响和带动群众，使之得以贯彻实施。党在农村的各项工作任务的完成以及党的路线、方针、政策的贯彻落实，只能通过农村党支部这一组织资源，而不能通过其他任何别的组织资源，否则，就不能够最充分、最广泛地动员群众、依靠群众和造福群众，就有可能偏离甚至背离党的宗旨与目标。

第三，农村党支部是党联系农民群众的主要组织载体。农村党支部处在同农民群众最接近的地位，同农民群众有着天然的密切联系，具备广泛和直接联系广大农民群众的客观条件。而在农村现有各种正式组织之中，村委会是管理村民内部事务的自治组织，，它不能够同上级党组织和政府发生直接的联系，它的作用是有限的；而农村的妇女组织、青年组织、民兵组织以及其它经济合作组织尽管在一定的意义上联系着一部分农民群众，但是，它们的活动内容、目的与实际作用也是有限的，不能够最广泛地联系农民群众。因此，要在农村最充分、最广泛地代表农民群众的愿望和利益，维护和实现农民的利益，最主要和最根本的组织载体只能够是农村党支部。以上分析表明，农村党支部的领导核心地位不是一种抽象的原则规定，而是一种具体的实践要求。党支部的领导核心地位既是在法律上明确规定了的，也是在政治上不可动摇、不可代替的。农村党支部的领导核心地位要求在农村，村民委员会等群众自治组织，妇女、青年、民兵等群众组织都必须接受村党支部的领导，在党支部的领导下开展自治活动和各项工作。

2．国家人角色

马克思主义政治学的基本原理指出，国家是在社会中产生但是又同社会日益相脱离并且凌驾于社会之上的力量。从这一原理来看，在国家与社会的关系中，国家高于社会，国家统治社会，国家可以同社会保持各自的相对独立性。在我国现行的社会主义社会，国家同社会的这一关系仍然没有发生改变。尽管农村村民自治制度的实行是国家还权于农村社会的行动，但是，国家在农村社会的主权始终存在。国家是由主权、政府、人口和领土等有机要素组成的政治实体，而主权是国家的灵魂与核心。在中国国家主权范围内，每一个村庄都是它的主权、政府人口和领土不可分割的组成部分。因此，国家主权范围的任何一个村庄，尽管实行村民自治，但是不能够脱离国家主权（即国家对这一地方的最高统治权）的制约。政治学关于国家与政府关系的理论进一步指出，政府是国家的重要组成因素，是国家在一定时期的代表，国家的基本职能通常主要是由政府来承担和执行的，但是，政府不能等同于国家，更不能代替国家。实行村民自治制度以后，政府在农村行政管理职能的弱化并不意味着国家主权在农村的弱化。在时期，我国农村基层实行“政社合一”的政治体制模式，在这一模式中，实行党的一元化领导，国家管理与社会管理融为一体，政治生活与社会生活融为一体，因此，基层党组织既是国家人，又是政府人；既是国家人，也是社会人，基层党组织集多种人角色于一身，权力高度集中。在实行村民自治制度以后，农村基层党组织的角色实际上发生了体制性的分化，基层党组织主要是作为执政党的一部分，充当国家人角色，而政府人角色由乡镇政府担任，社会人角色由村民委员会和其它社会组织担任。农村党支部作为党的基层组织，其主要角色是国家人。有国内学者认为，作为国家人，农村党支部书记以及支部成员理当享受国家付给的“费”，也就是由国家付给党支部书记和支部成员一定的工资。但是，实行村民自治以后，农村党支部成员同村委会成员一样，都属于非国家公职人员，他们的工作报酬，只能够以“误工补贴”的形式由本村群众根据实际经济条件决定补贴名额和补贴标准。这似乎就把村党支部同村委会的角色与地位混作一团，农村党支部既不像是国家人，也不像是社会人，而是一个十分尴尬的角色。如果仅仅简单地从“委托—”关系的一般意义上理解农村党支部目前的处境，仅仅从报酬给付的角度看问题，难免会把问题简单化和庸俗化。农村党支部作为国家人，之所以没有从国家那里享有工资报酬，变成实实在在的“公家人”，一方面同国家经济困难和财政短缺有关，[31]中国现有大约70-80万个村级单位，如果由国家给每个村的党支部成员发工资，将是一笔巨大的财政负担，这也不符合中国国情；另一方面，也同中国共产党的宗旨与原则有关。农村党支部成员生活在农村，工作在农村，他们已经拥有国家分配给自己的土地等生产资料，可以满足自己的生活需要，就难以获得超过当地群众的特殊利益。尽管农村党支部作为国家人，没有得到国家财政支持和供养，但是，国家在政治上赋予了党支部重要的政治地位和法律地位，党支部在村一级的存在，意味着国家政权的根基在农村。只要中国共产党作为中国唯一执政党和国家政权唯一领导核心这一政党体制不改变，党组织作为国家政权维护者和人的角色就不会改变。

3．政务推行者角色

在农村基层“乡政村治”的格局下，由于乡镇政府与村委会的关系发生了变化，村委会不是乡镇政府行政业务上的下属，因此，国家政务的推行和实施不能够采取行政命令的方式，更不能以强迫压制的方式。《村民委员会组织法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。那么，乡镇人民政府如何对村委会工作进行指导、支持和帮助，村委会如何对乡镇政府的工作进行协助，必须具体问题具体分析。而在乡镇政府与村委会之间，既熟悉国家政策意图，又了解本地农村实际情况的，应当是村党支部。借助于农村党支部的中介作用，可以把乡镇政府对村委会工作的指导、支持和帮助变成村委会的实际需要，把村委会对乡镇政府的协助变成有效的合作。

具体就国家经常延伸、下沉到村一级的政务而言，主要包括组织地方和基层政治选举、征粮收税、计划生育、社会治安、义务教育、环境保护、义务兵役等方面。这些方面国家政务的推行，不能够直接作为工作任务命令村委会实施执行，必须首先通过村党支部的宣传、号召和教育引导，使村民了解国家的实际要求，明确自己的责任和义务，然后，在村委会的协助配合下完成。从政务推行的责任承担方面来看，责任人应当是党支部，而不是村委会。只有在党支部书记与村委会主任实行交差任职的情况下，才可以将政务推行的责任定位于村委会主任。现在，有不少地方农村党支部书记认为，将上述国家政务推行的责任赋予自己，是虚权，是吃力不讨好、得罪群众的苦差事，应当赋予自己一定的农村经济事务管理权。这种想法从根本上讲是不正确的。另一方面，在现实中，党支部将农村经济管理权、利益分配大权、社会公共事务的直接管理权掌握在自己手中，而把国家政务的推行责任交给村委会主任，这也是不恰当的，是颠倒轻重主次关系的表现。这种权力与责任关系的错位必然导致两委关系不清，职责不明，争权夺利，冲突对抗。因此，要从根本上理顺农村两委关系，必须明确党支部的政务推行者角色和村委会的村务管理者角色，在二者权力与责任边界清晰的前提下谋求两委合作与协调。有人总是在两委权虚权实、利大利小方面作比较，认为对哪一方不公平。这些想法只是看到眼前与暂时的情况，是一种孤立、静止和片面的观点。实际上，在村委会选举对村党支部成员和党员、合法村民开放以后，所有人的机遇和选择是平等的，制度的公平性已经具备。具体就一个人而言，在党支部工作或在村委会工作，一方面取决于个人志向与才能，另一方面取决于群众的认可与支持。如果在村委会工作，就是村务管理者，如果在党支部工作，就是政务推行者。

4．村务监管者角色

尽管国家法律将村务管理权、决策权以及具体执行权赋予了村委会，但是，这并不意味着村党支部对村民自治内部事务完全就处于无权地位，也不是意味着村党支部对村民自治内部事务完全可以不承担任何权力和责任。我们姑且撇开两委交差任职的情况不说，仅就两委分任的情况而言，村党支部在村民自治内部事务中也是具有重要职责的。

国内部分研究村民自治问题的学者和实际工作者认为，《党章》第9条对村党支部职责的六项规定同《村民委员会组织法》第19条对村委会职责的八项规定存在交叉重叠，这是导致两委矛盾的主要根源。实际上，如果从理论上仔细推敲这“六项规定”和“八项规定”，二者并不存在根本冲突。在党支部职责的“八项规定”中，第一、四、六项完全是党务和政务方面的内容，第二、三、五项涉及村民自治内部事务。但是，值得注意的是，这几项规定中都明确提到村委会、村民会议和村集体经济组织，并不是把权力和责任完全归于党支部一方。这几项涉及村民自治内部事务的规定其基本前提十分清楚，那就是，党支部在其中发挥领导和监督作用，主要角色是领导者、支持者和监督者；村委会、村民会议以及村集体经济组织在涉及自身具体工作的事务方面起基础性作用，主要角色是执行者和承担者。具体而言，当农村经济建设、社会公益事业与公共事务的原则、方向、计划在党支部的领导下确定以后，党支部从监督保证的角度发挥作用，村委会和其他组织从执行者的角度发挥作用。党支部不一定直接参与村民自治内部具体工作的管理，而是实行监管。而党支部实行监管的主要依据就是党在农村的路线方针政策，国家有关法律法规，人民群众的意见、愿望与要求，在这一方面，党支部不是无所作为，而是大有可为。这种监管者角色对于农村社会经济事务的发展具有重要的作用，同样也是功不可没的。

（二）基本功能

本文所讲的功能，是指农村党支部在村民自治制度背景下应当发挥的基本作用。根据对村民自治制度背景下农村党支部角色的分析，我们可以将党支部的基本功能确定为以下几个方面：

1．政治领导功能

农村党支部的政治领导功能是由其所具有的政治领导核心地位决定的一项重要功能。这一功能的具体内容包括：宣传、贯彻、执行党的路线方针政策和上级党组织以及本村党员大会的决议；保证国家宪法和法律在本地区的实施；领导和推进农村民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，支持和保证村民依法开展自治活动；负责组织和落实国家政务的推行；维护民族团结和国家统一；开展思想政治工作，对农村党员和群众进行思想政治教育，传播先进文化，促进农村精神文明建设的发展；抓好党组织的自身建设，发展党的组织，提高党员素质，向村委会和其他群众自治组织推荐自己的优秀分子担任领导者，维护党的利益和威信。

2．利益表达功能

政治学理论认为，在现代国家政治生活中，政党组织的一个重要功能就是利益表达功能，政党组织将本阶级成员和其他社会成员的利益要求综合为政策，从而赢得社会的广泛支持。[32]《党章》规定，中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，实现和维护人民的利益是共产党的全部责任与首要任务。总书记在党的十五大上又进一步提出了“三个代表”要求，其中，始终代表最广大人民群众的根本利益是“三个代表”的落脚点。要真正做到为人民服务、为人民谋利益，农村党支部必须关心群众疾苦，倾听群众意见和呼声，深入群众，开展调查研究，掌握农村、农业和农民问题的最新动向，及时、准确、全面地向党中央和上级党政领导部门反映情况和问题，让中央和上级了解各地农村的真实情况，以便作出科学合理、切实有效的政治决策，将广大农民的利益要求综合进国家政策之中。另一方面，村党支部应当在村集体经济收益分配、土地和山林湖塘承包、公共福利事业建设等涉及群众利益的村务管理事项方面向村委会和有关经济组织、农民合作组织反映群众的意见和要求，保证农村利益分配原则和利益分配制度的公平合理性。

3．服务支持功能

在村民自治制度背景下，农村党支部的服务支持功能包括为村委会开展工作服务和为村民生产生活提供服务两个主要方面。从为村委会开展工作服务来看，包括为村委会开展工作提供政策法律咨询，提供后备人才队伍，提供道义支持，争取乡镇党委政府对本村工作的理解信任和支持，还包括争取动员群众参与和民意支持。从为村民提供服务方面来看，包括支持村民依法行使民主权利，支持村民依法从事生产经营活动、发展多种经营、增加收入、改善生活水平的经济活动，支持村民遵守国家法律维护国家利益的正义行动，支持村民开展积极健康的精神文化活动；帮助农村老弱病残者解决生活困难，帮助农村群众抗击各种自然灾害，恢复生产和生活秩序，帮助群众维护自己的合法权益，抵御各种不法侵害，调解农村各种民间纠纷，公平公正地处理民间矛盾和农民家庭矛盾，帮助农村群众建立良好的邻里关系，努力营造良好的社会环境。

4．监督制约功能

农村党支部的监督制约功能主要是对村委会和农村集体经济组织以及农民合作组织的行为进行政治监督和法律监督。党支部依据国家政策和法律，按照多数村民的意见和要求，对村委会执行村民授予和国家法律赋予认可的权力行为进行及时的监督，向村委会提出基本的问题和意见，以便村委会及时改正。党支部对农村集体经济组织和农民合作组织的监督制约主要不是对他们内部具体经营方式、经营业务的干预和插手，而是保证他们依法经营，符合国家有关政策和法律，同时保证他们公平办事，体现内部成员多数人的利益。党支部在农村的监督制约作用还在于对农村各种非正式组织如宗族组织、宗教组织和黑恶势力的活动进行监督制约，及时向国家和上级领导部门反映情况，确保农村社会的稳定。

五、加强基层组织建设，完善农村党支部角色与功能的经验分析

通过对村民自治制度背景下农村党支部的角色与功能的理论分析，我们从理性认识的层面建立了一套理想化的模式，这种理想模式的普遍实现，有待于在实践中不断探索，总结成功经验，吸取反面教训。从广东省近几年的实践来看，在加强农村基层党支部建设，完善党支部角色与功能方面取得了一些具有价值的经验，广东经验不仅受到国内外学者的关注和好评，而且受到中央有关部门的肯定。概括起来，广东经验主要有以下几个方面。

（一）实行农村党支部“两推一选”和“二选联动”

为了提高农村党支部的凝聚力和战斗力，增强农村党支部自身的素质，广东省在广泛学习借鉴内地有关省市农村党支部建设经验的基础上，形成了具有广东特色的党支部建设经验。其中，一个最重要的经验就是实行农村党支部“两推一选”和“二选联动”。“两推一选”的具体做法是，在进行村党支部换届选举时，一方面由村党员大会提出村党支部新一届成员的候选人名单，另一方面由村民或者村民代表提出党支部成员候选人名单，把党员大会提名结果同村民提名结果综合起来，再确定党支部成员正式候选人，最后回到党内，由全体党员大会民主选举产生村党支部班子成员。“二选联动”的具体做法是，在农村村委会换届选举时，同时考虑村党支部的选举，鼓励村在任党支部书记和支部成员、普通党员参加村委会主任的竞选，如果当选为村委会主任的人本身就是村在任党支部书记，就实行两委一肩挑；如果当选村委会主任的人是支委成员或普通党员，则通过召开党员大会，尽量让在党员群众中威信高的党员村主任当选为村党支部书记，原任村支部书记必须让位下台；如果当选为村委会主任的人不是党员，原任党支部书记也要下台，先由镇党委委派一位临时党支部书记，等条件成熟时再产生村党支部书记。广东省有关部门的领导人认为，之所以要求在村民直选中失败的村党支部书记下台，主要原因就是，如果一个党的支部书记在农村真正有能力、有威信，综合素质强，一般能够赢得选举，就不会埋没党的人才；在一次村党员和多数村民都参加了的民主选举中，党支部书记如果不能经受民主选举的洗礼和考验，仅仅只得到少数选民支持，就不能体现“三个代表”要求，就是给党丢脸和抹黑。我们决不能再在农村做“群众不需要党需要，群众不欢迎党欢迎，群众不信任党信任，群众不依靠党依靠”的怪事。

“二选联动”在广东有两种具体不同的方式，一种是先党支部改选，根据党支部班子的情况，再进行村委会改选，争取把有广泛民意基础的党支部书记推荐给村民选举委员会，经过民主选举程序，党支部书记当选为村委会主任，实现两委交叉。这种两委交叉方式从程序上是先支委后村委，广东顺德市、东莞市、广州市花都区和从化市等多数地方采用这一方式。如果村党支部整体素质强、群众威信高，则有可能村两委完全重合，“一套人马，两块牌子”。广东南海市、东莞市有的农村就存在这种情况；另一种是先村委会改选，根据村委会成员的情况，再进行党支部改选，如果村委会主任是原任村支书，就直接实行一肩挑；如果当选村主任的人是支委、普通党员，则再经过党员大会选举，使村委会主任当选为党支部书记，原任党支部书记必须让位。这种两委交叉方式从程序上看是先村委后支委。广州市沙河镇、番禺区部分农村、增城市部分农村等少数地方采用这种方式。

“二选联动”机制的引入，使广东农村村委会与党支部的关系出现了四种主要的交叉形式：（1）党支部与村委会完全交叉重合，一套人马，两块牌子；（2）党支部书记和村委会主任由一人兼任，两委其他成员分任，两套班子，一个首脑；（3）党支部书记与村委会主任分任，委员实行交叉兼职；（4）党支部与村委会基本分任，或者由是党员的村委会主任担任村党支部副书记，或者是由村党支部委员当选村委会副主任，两委之间简单交叉。

“两推一选”和“二选联动”机制的引入，明显提高了党支部和村委会成员的素质，提高了两委班子的威信和号召力，增强了两委协调与合作，减少了两委之间的摩察成本，减少了农村干部编制职数，降低了农村治理成本，从而，使农村党支部和村委会在实际上达到两强合作的“双赢”结果。实践证明，广东农村实行的“两推一选”和“二选联动”机制是解决目前党支部面临的两委关系问题、自身素质问题、工作作风问题和群众威信问题的有效举措。

（二）在村级选举中赋予党组织建议权

为了在村委会选举中体现党的领导核心地位与作用，保证农村基层选举合法、公平、公正地进行，为农村两委协调合作奠定基础，2002年1月，广东省委组织部、民政厅进一步制定了《广东省村民委员会选举办法实施细则》。这一细则根据广东农村的具体情况，结合上一届村委会直选工作的经验教训以及基层第一线工作部门的意见，专门规定了在村委会换届选举中乡镇党委具有提出村委会成员候选人建议意见的建议权。该实施细则规定：“乡镇党委在村民选举委员会召开提名大会前，应根据考察和民意调查的情况，提出新一届村委会成员的候选人建议意见，交村民选举委员会。村民选举委员会应将乡镇党委的建议意见张榜公布或印发给村民，并且在一定范围内作说明。”这一规定的主要意图就是保证党对农村村民自治组织的领导地位，以有利于农村两委在将来的协调与合作，有利于两委交叉兼职，有利于减少选举的不必要环节与不利因素的干扰和影响。乡镇党委建议权的行使，首先经过村党支部，由村党支部根据本村现任村委会班子成员的实际工作业绩和群众意见，向乡镇党委汇报，乡镇党委再向村民或者村民代表进行摸底调查，核实情况，最后作出决定，向村民选举委员会提出建议人选名单。而东莞市的有些镇在2002年村委会换届选举时，实际上把党组织的建议权交给村党支部，村党支部直接根据工作考核和民主评议的情况，形成新一届村委会成员建议名单，上报镇党委审查备案，经镇党委认可以后，建议意见交给村民选举委员会，向村民公布。对于乡党委和村党支部的建议意见，村民在进行选举时，可以采纳，可以部分采纳，也可以不予采纳，而乡镇党组织不强制农民。

在村委会选举中赋予基层党组织建议权，既不是指定、任命和委派，也不是强制干预民主选举，而是找到了一种将多数群众意愿同党组织意图有机结合起来的有效途径，同时也找到了将党的领导作用同村民自治有机结合起来的着力点和具体依托。这种做法在一些地方的实行，收到了较好的效果。乡镇党委建议权的行使，使村委会选举中党组织获得了制度安排上的新空间，它能够切实有效地防止基层选举中利用选举搞裙带关系和任人唯亲，防止农村公共权力被少数不正义势力获取，是保障农村选举公平公正、提高党组织威信和战斗力的新举措。乡镇党委建议权的行使，通过村党支部将乡镇党组织和政府同村民自治组织联系起来，弥补了“乡政村治”格局中基层政治体制的断层，使国家人同社会人能够在制度化基础上谋求合作，既推行国家政务，有管理农村村务，达到国家与社会关系的和谐。

当然，我们也要注意到，在村委会选举中赋予乡镇党组织建议权具有明显的局限性。基层党组织的建议权必须保持适度行使，不能变成变相的强制命令和内定。如果不能把握好这一权力行使的度，就可能引发同农村群众的矛盾和冲突。从2002年初广东省东莞市、广州市等地农村换届选举的情况来看，由于一些地方乡镇党委在村委会换届选举之前，进行民意调查和考察工作做得不够细致，听取群众的意见不够充分，同群众和普通党员沟通不够深入，把建议意见变成了划框定调，引起群众和党员的不满和反感。有的地方出现了抵制乡镇党委建议名单的现象。例如，在广州市沙河镇K村，村党支部和村民选举委员会的工作人员前脚在村务公开栏上贴出乡镇党委的建议名单，村民后脚就把它撕下来；有的地方出现选民要求把建议名单从秘密写票处撕下来才肯投票的对立现象，例如广州市花都区的L村。还有的地方乡镇党委不顾群众的意见和民愤，执意把一些群众怀疑有严重经济问题的在任村干部列入建议名单，导致村民集体罢选，近3000人有组织地堵塞交通要道以示抗议，例如东莞市桥头镇S村。这些情况说明，在村级选举中，基层党组织首先要充分相信群众，尊重群众和依靠群众，不能过分地将自己的意见强加给农村群众，更不能违背群众意愿，违反法律规定，给民主选举制造障碍。基层党组织的建议权应当有重点、有针对性地使用。乡镇党组织应当在进行充分调查研究的基础上，排查出问题村，将工作重点放在问题村，把行使村委会换届选举的建议权主要用来针对问题村。而对于正常和比较正常的村，应当放手放心地让群众依法进行自由、公开的选举，保证和支持群众充分行使民主选举的权利。

（三）建立农村干部培训考核评议制度

为了适应从农村管理区向村民委员会转型的制度变迁，在**年，中共广东省委和省政府在全省范围内开始进行农村基层干部培训，专门建立了培训工作领导班子，编写和印发了培训教材，制定了培训计划，将这一工作当作基层工作的一件大事来抓。从培训内容来看，主要包括：党的路线方针政策教育，国家有关法律法规教育，广东农业、农村和农民问题专题研究与探讨，村民自治制度建设问题，乡镇党委建设问题，农村党支部建设问题等等。[33]同时，在农村“三个代表”学习教育活动中，进一步按照“三个代表”要求，对农村党支部成员进行了专门培训和教育。通过一系列培训和学习教育活动，提高了农村基层干部的思想政治素质，促进了观念转变和工作作风、生活作风的转变，重新树立了党支部的良好形象，提高了党支部的威信和号召力、战斗力，选好配强了农村党支部书记，健全了农村党的组织和民主生活制度。农村党支部凝聚力的增强，增强了党组织的吸引力。在一些地方，农村有文化、有能力、群众基础好、年富力强的优秀分子积极主动地向党组织靠拢，要求加入共产党。甚至在一些经济发达的农村，民主选举产生的非党员村主任、民营企业家出身的村委会主任也积极要求入党。例如，广州市沙河镇龙洞村，**年村民直选产生的村委会主任一正两副都是非党人士，但是到**年，村主任已经加入共产党。[34]在深圳市宝安区沙井镇，有一个村叫民主村，一个村叫共和村，民主村的村主任当选时不是党员，但是在**年申请要求入党；共和村的副主任不是党员，现在也在积极争取入党。[35]

在对村党支部、村委会干部的考核方面，广东农村各地建立了一套切合本地实际的考核评估指标体系和考核评估制度，对于促使基层干部积极作为，在其位、某其政，发挥自己应有的作用，起到有力的鞭策和激励作用。例如，在广州市沙河镇，镇党委和镇政府制定了一套切合城市近郊、工业化、现代化水平较高农村实际的村级干部考核评估指标体系，这一体系主要包括：经济建设工作，党建工作，宣传文体与精神文明建设工作，计划生育工作，社区卫生与环境保护工作，社会治安工作，教育工作，社区服务与公共福利工作等14项指标。每一项指标按照一定的分值予以量化，按照百分制由群众和上级主管部门打分。分出优秀、称职、一般和不称职四个等次，根据不同等次，由镇党委和镇政府审批他们在村里享受误工补贴与奖励工资的标准。另外，在东莞市的虎门镇，也是实行这一种量化考核评估的方法。由于量化考核评估方法把群众民主评议同上级党委和政府部门权威评议与专业评议结合起来，考评的权威性与公正性、可信性比较高，基层干部一般大多数能够接受。基层干部考核评议的制度化、正规化和科学化，进一步促进了农村基层干部思想作风和工作作风的转变，激励他们积极进取，脚踏实地，兢兢业业，廉政勤政，把国家政务同村级事务结合起来，积极履行自己的职责和功能，较好地完成各项工作任务。

（四）加强村民自治地方立法和配套政策法规建设

在中央赋予广东地方立法权的一些特殊政策以后，广东省人大按照重要和全国人大“先行一步，搞好立法试验”的指示精神，在各方面加强立法力度，为改革开放和现代化建设建构完备的法律体系和提供有力的法律支持。在村民自治制度的法律建设方面，就村民自治地方立法而言，从**年以来，广东地方先后颁布实行了《广东省实施，〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》、《广东省村民委员会选举办法》、《广东省村民委员会选举办法实施细则》、《广东省村务公开条例》等地方性法规。在相关配套法规政策方面，制订和颁布了《广东省村民自治示范方案》、《关于在全省乡镇推行政务公开的意见》、《广东省村务管理办法（试行）》等。特别值得一提的是，**年12月，由广东省委办公厅、省人民政府办公厅联合制订颁布的《广东省村务管理办法（试行）》，将实行村民自治制度以后农村党支部同乡镇党委的关系、农村党支部的地位、党支部同各种村级组织的关系、村务管理的原则、村务管理的具体方法、村务管理人员的教育管理、两委会议与工作制度进行了明确细致的规定，这一《办法》对目前政务与村务执行、党支部的地位、作用以及两委工作关系与权限边界划分等重大问题提出了具体解决办法，有许多创新之处。例如，国家政务由村党支部具体负责、村委会协助推行的做法；村民自治重要事务先由村委会提出方案、再由党支部讨论通过，最后交村民大会民主表决的方法；村级集体开支实行村主任和村支书“两笔合签”的办法；定期召开两委联系会议，互相通报工作情况、相互交流意见和建议的制度；村党支部民主生活会和党员民主评议会纳入村务管理范围的做法等等。在制订村民自治制度建设相关地方法规和配套政策法规时，广东的基本经验是，省委、省政府根据调查研究掌握的情况，广泛听取各方面的意见，形成立法草案，然后，经过省人民代表大会讨论通过，以地方立法的形式确定下来，颁布实施。在一项地方法规颁布实施以后，根据实际情况，再制订进一步实施完善的法规，或者先由省委、省政府以政策、行政规定的形式试行，等在实践中检验、修改和完善以后，再经过地方人大讨论通过，形成具有法律效力的地方性法规。这一点也可以说是广东在实施村民自治制度和促进基层组织建设方面取得的成功经验。

总而言之，尽管在全面推行村民自治制度方面，广东农村同全国先行省份相比落后了将近10年时间，但是，广东省委和省政府对村民自治工作非常重视，以与时俱进的态度，提出了“起步晚，起点要高，一步到位，后来居上”的基本要求。经过三年的努力实践，广东省在吸收借鉴全国各地经验教训的基础上，在村民自治制度建设方面取得了较大的进展，积累了一些新的经验，这些经验对于加强和改善农村基层党组织的领导，维护党的领导核心地位，完善村党支部的角色与功能，起到了积极的促进作用。尽管广东农村在基层党组织建设和村民自治制度建设方面还存在一些突出的问题，但是，我们不能否定广东在这些方面所作的贡献，也不能否定广东经验的普遍意义。当然，广东还要继续学习和借鉴全国各地在加强党的基层组织建设，完善农村党支部角色与功能，促进村民自治制度顺利发展方面的有益经验，不断取得新的进步。