预算管理深化思考

最近，省政府召开了全省公共财政支出改革会议，在总结县级公共支出改革经验的基础上，明确要求进一步加快市级的公共财政支出改革步伐。市财政局决定从9月份起逐步推行以编制部门预算为基础的国库集中收付制度，并以此为突破口，推进全市公共财政支出改革。本文就推行国库集中支付制度的必要性以及其它相关问题做一探讨。

一、建立国库集中支付制度的必要性

（一）传统体制下预算资金分散支付的弊端

改革开放以来，我国财税体制进行了一系列改革，重点是调整收入分配关系，基本未对预算管理和国库管理制度进行大的调整。现行财政性资金拨付主要是通过预算单位设立多重帐户分散进行。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展，这种在传统体制下形成的运作方式显露的弊端越来越突出。一是重复和分散设立帐户，导致财政支出活动透明度不高，大量预算外资金游离于预算管理之外，不利于实施有效的管理和全面监督。二是财政支出信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据。三是支出执行中资金分散拨付，相当规模的财政资金滞留在预算单位，难免出现截留、挤占、挪用等问题，既降低了资金使用效率，又容易诱发腐败现象。因此，现行的以多头设置帐户为基础，分散进行的资金拨付方式，已经不适应新形势下加强预算管理的需要，也不适应国库管理制度的发展要求，必须从根本上进行改革。

（二）、建立国库集中支付制度的意义

改革现行财政国库管理方式，建立国库集中支付制度，是适应社会主义市场经济体制下公共财政的内在要求，它有利于加强财政监督管理，提高资金使用效益，增强财政在宏观调控中的作用，也有利于从源头上预防腐败。

二、建立国库集中支付体系必须解决的核心问题

（一）关于管理体制和机构设置

管理体制和机构设置应遵循的原则是一个“简”字，要在现有的财政管理机构的基础上进行适当的调整和组建，人员可以从现有的预算、财务人员中抽调。根据集中支付的程序，需要设置两大类机构：预算审核部门和资金支付部门。具体思路如下：

1.财政部门国库资金管理机构负责财政资金的整体调度,审核预算单位的资金使用安排，并下达资金支付指令，对资金拨付和使用的全过程进行监督和调控。

2.人民银行国库部门负责财政资金的出纳、结算业务和国库单一帐户管理，并对国库资金的运行情况进行监督。

3.财政支付中心为财政部门国库资金管理机构的直属部门，负责为各预算单位建立支出总帐和分类帐，根据国库资金管理机构的指令通知银行付款，并提供相应的财务信息。

4.支付业务的商业银行接受人民银行委托，根据支付中心的指令具体承办资金的支付和结算业务。

（二）关于资金管理方式

根据国库集中支付制度的基本内容和经和组织国家的共同经验，应建立单一帐户与分类帐户相结合的帐户体系。目前应首先取消各预算单位原来的帐户，在人民银行开设“国库单一帐户”，将所有财政资金都存放于该帐户，并在预算单位需要实际支付时，将资金从国库单一帐户直接拨付供应商。在此之前，资金应该始终存放于国库单一帐户中。与此对应的是建立国库分类帐册管理体系，即在国库单一帐户下为每个预算单位都设立支出总帐和分类帐，记录它们各自的预算执行情况和资金使用情况。财政部门每年给预算单位下达预算指标，委托支付中心办理具体的支付手续。

（三）关于资金运行程序

资金管理方式的变革要求资金支付程序也应随之进行改革。按照财政资金的用途和性质，可将支出分为大宗购买支出、工资性支出和其他支出三大类，分别适用不同的支出程序。

1.大宗购买支出。指预算单位日常性和非日常性的大宗商品或劳务的购买支出，由财政部门直接将资金拨付给供应商或劳务提供者。具体支付过程为：（1）预算单位根据预算安排提出购买申请；（2）政府采购中心或预算单位根据财政部门批准的采购要求，与供应商签定采购合同或劳务供应合同，预算单位按日或季计算支付金额，向财政部门提出支付申请（附供货发票）；（3）国库资金管理机构按部门预算计划向人民银行国库开具拨付指令，并向支付中心下达支付通知；（4）人民银行通过联行系统将财政资金从国库单一帐户拨付到委托商业银行，支付中心向其的商业银行下达付款指令；（5）商业银行根据指令将资金转入供应商在本银行开立的帐户。

2.工资性支出。指由财政预算列支的公务人员的个人工资性支出，包括工资和其他国家规定的各类补贴。具体的支付程序为：（1）预算编制、人事和财政部门核定各预算单位每月所有公务人员的工资开支标准；（2）财政资金管理机构向人民银行和支付中心开具拨款指令；（3）人民银行将国库资金从国库单一帐户拨入商业银行的工资帐户，中心向商业银行下达支付指令；（4）商业银行按指令将资金转入职工的个人帐户或信用卡。

3.其他支出。指预算单位日常发生的、零星支付的费用，如差旅费、业务招待费、水电费等。由于这些支付金额较小、发生频繁，适宜维持目前的各预算单位自行分散支付的办法，但应将支出控制在预算总支出的一定比例之内。支付程序下：

（1）国库资金管理机构核定各预算单位零星支出的总金额，并将国库资金直接拨入支付中心在商业银行的专门帐户；（2）支付中心按规定向预算单位定期发放国库现金支票；（3）预算单位根据预算和具体使用情况，用国库现金支票支付，年终向财政部门报送年度财务决算报表时要反映资金的具体使用情况；（4）现金支票持有人可以随时向商业银行要求兑付。

（四）、关于支出依托手段

目前我国银行体系已经建立了比较完善的联行电子网络系统，财政系统也在进一步推行电子化，但总体而言计算机应用水平还比较落后，财、税、库、行之间的联合信息网络尚未完全构建起来。在信息高速膨胀、网络经济风起云涌的时代，国库系统也应以先进的网络技术武装自己，国库集中支付制度更离不开网络的支持。具体来说，首先要大力开发与国库业务有关的应用软件程序，包括国库会计核算、统计分析和预测以及综合管理软件，建立起严密、安全的国库数据资料信息库，以便及时获取财政资金运行的数据资料，加强帐户管理，并运用先进的分析方法综合各类信息，为政策制定提供依据。另一方面，要健全财政、国库、银行之间的信息交流和稽核体系，在财政部门、国库支付部门、人民银行、商业银行之间建立财政支付信息网络系统。

（五）关于监督约束机制

健全的监督约束机制可以保证国库集中支付的顺利实行。首先财政部门要对国库资金运行全过程进行监控，包括审核预算单位的年度预算安排和用款计划，制定财政资金管理的相关制度规定，对资金拨付的各个环节进行实时监控，对各种信息进行综合分析，及时发现问题并提出解决方案。

其次人民银行国库对于国库单一帐户的收付具有监督责任，除了本身要严格依照财政部门的拨付指令行事外，对其委托的商业银行有关财政资金拨付过程要加强管理和监督，每日都要核对国库单一帐户余额。

第三是审计部门要对国库资金的运行情况进行审计，此谓外部监督。审计部门的外部监督要做到客观公正，善于发现问题。因此审计部门每年定期组织专业人员对国库资金进行审计是财政内部监督的必要补充。

第四是政府支出部门和供货商要对银行资金结算速度进行监督，检查商业银行是否有故意压票、延期付款或占用客户资金的违法行为，款项计算是否正确。政府支出部门还要监督有关机构是否及时、合法的审批预算单位的预算安排和用款计划，是否及时下达拨付指令并付款。