加强矿山环境保护与整治

根据中心调研计划安排，*年8-10月，我们对辽宁、安徽两省矿山环境保护和整治的情况进行了调研，听取了两省国土资源厅有关情况的介绍，实地考察了抚顺、阜新、铜陵、淮南等重点矿区，调查了解了两省矿山环境状况以及保护、整治的经验和问题。现将调查情况和建议小结如下：

一、两省矿山环境和地质灾害概况

辽宁和安徽都是矿业大省，矿业在全省工业体系中属于支柱产业。两个省矿山企业都达7000多个，带动数百万人就业，建设和发展了一批矿业城市。此次，我们调查了几个老矿业城市的矿山环境问题，所调研的这几个城市都是为国家经济建设和社会发展做出重大贡献的能源、矿产基地，但随着矿业开采活动的深入，同样面临着资源型城市普遍存在的地质环境严重破坏的问题，严重制约了地方经济和社会的可持续发展，威胁到人民生命财产安全。两省矿山开采对环境影响主要表现在以下几个方面：

（一）破坏和占用了大量土地。由于建设矿山本身就需要占用大量土地，再加上废渣堆放、废水排放等原因，破坏、压占了大量土地，特别是耕地。安徽省至*年全省因采矿已经破坏土地面积312.2平方公里，辽宁省矿山企业用地占地面积为2202.6平方公里，破坏土地面积约500平方公里。仅抚顺西露天煤田和三个排土场破坏土地就达35.8平方公里，占市区土地面积的31.1%。

（二）环境污染。安徽全省在现有矿山附近累计堆放废渣石1.9亿吨，仅两淮煤田堆积的矸石山就达60多座。据辽宁省对矿山环境污染问题的调查，年废水废液排放量5927万吨，年排放尾矿、固体废弃物3354万吨；累计排放尾矿、固体废弃物28180万吨，占整个工业固体废弃物的87%；大部分矸石山周边地区地下水的矿化度、硫化物、含盐量等成分都严重超标，有的已经达到水质恶化的程度，大部分民井不能饮用。辽宁省土壤污染比较严重的地区有抚顺、阜新、铁法、北票等开采时间较长的采煤区。煤田采矿场、排土场、矸石山不时有自燃现象，燃烧后释放大量有害气体和颗粒物，也造成严重的大气污染。

（三）地质环境改变诱发地质灾害

1、岩溶塌陷及采空区沉陷、塌陷。安徽省全省地面沉陷面积242.9平方公里，占总沉陷破坏土地面积的78%。我们所调研的铜陵、淮南两市岩溶塌陷和采空区塌陷都是比较突出的，但表现又各有不同。其中铜陵的岩溶塌陷是该市的首要问题，不但破坏农田、威胁矿山安全生产，还对数万城市人口、十余亿市政设施、几十家工矿及商贸企业生产经营构成威胁，影响着城市规划建设。淮南市则基本以采煤沉陷为主，截止*年底，全市采煤沉陷地面积达6463公顷。其中未稳沉面积达3052.8公顷，占全市沉陷地面积的47.3%，主要集中在煤炭生产新区。辽宁省的岩溶塌陷及采空区塌陷是省煤矿及大中型金属矿普遍发生的地质灾害，有多发性、分布广、损失大的特点。目前省内最大范围的沉陷区在阜新，面积达100平方公里。抚顺市老虎台矿、龙凤矿常年井下煤炭开采，造成市区沉陷面积为16.89平方公里，约占城市建成区面积的14%。在此范围内，居民住宅、大中型企业遭到巨大破坏，经济损失几十亿元。

2、崩塌、滑坡。由于地下采空，地面及边坡开挖影响了山体、斜坡稳定，导致开裂、崩塌和滑坡等地质灾害。崩塌灾害在露天采场十分常见，具有普遍性、多发性、规模小、人员伤亡较重的特点。露天采矿场滑坡频繁发生，辽宁抚顺西露天采坑曾发生滑坡60余次。

3、露天矿边坡不稳也存在着巨大的地质灾害隐患。如抚顺西露天煤矿，其露天矿坑对城市安全构成极大威胁。该矿历史悠久、规模宏大，地表面积13平方公里，已采出煤炭2.6亿吨，剥离物20亿立方米。经过近百年开采，形成一个长6.6公里，宽2公里，采深约400米的深凹型大坑。不但易引发一系列滑坡、泥石流、地面沉降、地裂缝等地质灾害；因煤矿与居住区交织分布的格局，对人民生产生活存在着极大隐患；矿坑现每年防排水费用达2400万元，闭坑后，企业不再采取人工维护措施，随着矿山闭坑的临近，地质灾害对城市地质环境和生态环境的危害将进一步显化和恶化。

二、积极探索，任重道远

两省的国土资源部门对矿山环境保护及治理的管理工作开始启动，积累了一些矿山环境整治成功的典型经验，矿山环境保护工作已经迈出可喜一步。但目前仅仅是开始，任务十分艰巨，也存在许多困难及问题。

（一）对矿山环境问题进行了初步调查

辽宁省对182家矿山进行了环境问题调查，安徽也于*年安排专项资金对全省重点矿山企业进行了地质环境现状调查。但目前调查工作范围尚不能涵盖全部矿山地区，内容不够全面，重点侧重于地质环境方面内容，对水、气污染等方面或未涉及，或仅零星反映；所调查的地区大多仅限于已经发生的沉陷、塌陷占地，而对于可能发生环境问题的地段普遍缺乏调查及评价；调查多局限于一些地质现象的内容，而缺少对社会经济影响评价等方面内容，从而使环境破坏后造成的危害及损失程度难以综合评估；调查工作尚缺乏系统性、计划性，调查力量的专业结构、资金保证也未形成制度，调查技术规范有待研究。

目前的调查评价工作还不能成为制定整治规划的依据，甚至有些灾难性地质灾害预防工作情况不明，也未能引起重视。基层地质灾害防治管理人员已有强烈呼吁，如阜新国土资源局领导在我们调研中反复呼吁，首先应全面摸清情况，以便有效开展矿山环境和地质灾害的防治工作。

（二）两省环境整治已经创造了好的典型，取得了明显社会、经济效益

例如阜新市利用煤矸石烧砖，制作煤矸石轻骨料，从煤矸石中分选铁粉、玻璃微珠粉，形成100余家企业，安排1.2万人就业，实现利税2000万元，已使煤矸石的30%获得利用；抚顺对西排土场（矸石山）复垦了3000亩土地，进行了植树造林，及试种玉米、向日葵等农作物，已初见成效；淮南在矿坑沉陷区、塌陷区内，开挖精鱼塘，引水养鱼，种植莲藕等水生作物，使农民收益远胜于原来种粮的收益，并在市区内沉陷区建成一水上公园；铜陵市已复垦土地276.6公顷，复垦率为11.6%，在市区利用废弃的尾矿库，在经过技术论证后恢复成建设用地，兴建了文化广场及开发房地产，既解决了城市发展的用地问题，又取得了可观的经济效益。

从以上典型归纳出一个重要原则，环境整治若想取得好效果，必须因地制宜。如此就会变废为宝，变害为利，整治了环境的同时发展了经济。但处于城镇沉陷区域内的居民区、企业及农村居民点就只能采取避让搬迁，不能有经济效益，且需要巨大投资。例如阜新市区几个沉陷区居民搬迁费用都需数亿元。矿山环境整治工作还有待于制定规划，有计划有步骤地全面开展。

（三）两省对矿山环境整治及采矿中保护环境的行政管理工作开始了艰苦探索，特别是矿业城市的国土资源部门已将矿业活动中的环境保护工作，列为自己的重点工作。安徽省国土资源厅和省环境保护局联合下发了《安徽省矿山环境管理办法》，明确了两部门分工、合作的具体内容、职责及程序，提出了矿山环境影响评价制度、矿山环境恢复治理保证金制度和矿产资源开采的环境准入条件。为矿山环境保护立法作出了有益的探索和尝试。

但总体来讲，目前矿山环境保护的各项基础均十分薄弱，有关环境保护的地方法规已经陆续出台不少，但很分散，规定较原则，在矿山地区如何落实，缺乏实施细则；监督执法部门多，但相互不协调；整治资金缺乏保证；总体上环境现状家底不清，更没能制定出科学全面的规划；在市场经济条件下，对“谁破坏环境，谁治理”的原则尚无具体规定保障落实责任主体。

三、对策建议

党的十六届三中全会强调统筹“人与自然和谐发展”，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。国土资源部门的工作要求做到提供资源保障和环境保障并重。矿产资源开发中的矿山环境保护和整治面临着繁重任务，有计划地进行矿山地质环境修复和矿地恢复是绿色矿山工程。加强矿山环境恢复治理、生态重建和土地复垦，对实现经济社会可持续发展具有重要意义，也是重振老工业基地的重要措施之一。

（一）尽快在全国部署开展矿山环境的调查评价工作

1、矿山环境调查是一项综合性地质调查工作，是科学制定国土资源综合整治规划的基础，也是国土、环保、城市规划、水利、农林等行政主管部门从不同角度及侧面防治环境危害的基础。

调查不仅要针对地质体、地质现象及其变化规律，还应包括城镇、居民点、企业、矿山、重要交通道路等基础设施，以及农田、草地、林地的分布等社会条件进行调查。只有这样，才能做出环境危害性质及强度评价，才能设计出有效的整治方案及规划。

2、矿山环境调查工作是一项公益性地质工作。故调查工作宜由各省（市、区）组织承担；根据事权、财权相对应原则，调查经费应由中央财政和地方财政共同承担。在部统一部署、督促及指导下，根据各地不同情况协商确定。

3、调查工作既要全面也要突出重点。

采矿活动全面改变了水、大气、地质环境，但一般说都是强烈恶化了工程地质条件。造成重大地质灾害的矿区塌陷、滑坡、泥石流等，皆因于此。

从社会条件看，人口聚集的城镇、工业区环境恶化会造成重大人员伤亡及经济损失，应列为重点调查、评价区。有些重点部位还应专门评估。例如阜新、抚顺两个大型露天矿坑口电站，距离露采坑十分近，对如此生命线的工程边坡稳定应专门调查论证、专项治理。

4、调查工作不仅描述已发生的环境问题，还应有预测性。许多现象的发生有一定的时间滞后，比如采空区的沉陷、塌陷，露采区的滑坡等，不一定开采后立即发生，但仍属于危险区，也应明确圈划并评价出来。

5、在调查中应充分收集利用矿山生产中的各种编录、测试等原始资料，以使调查工作快速、准确、高效地完成。此次调查发现两省已开展的调查工作中均未认真利用这些宝贵资料，甚至阜新几个破产矿山原始资料散失以至于采空区的地面位置无法准确掌握，使防范危及生命的矿坑塌陷灾害工作十分被动。应考虑建立矿山生产编录资料的保管、汇交制度。

6、调查成果应及时提供相关部门及社会使用，有关图件及文字表述应易懂好用。此次调查中发现抚顺一新建居民区，数万平方米建筑，建成之后发现房屋坐落在采空区上并发生了塌陷，虽然未造成人员伤亡，但住房无人购买，造成重大损失，这充分说明新区建设必须经过环境影响评价和地质灾害评估。

（二）在系统全面的调查评价基础上，因地制宜做好矿山环境整治规划，分期实施。

1、针对采矿活动极大恶化了工程地质条件、城镇及居民点建设，重要道路、管线、渠道等永久性建筑应以避让为主的原则进行规划，对于已建成的也应有计划地逐步调整已有的建设布局。这在城市规划法等法规中是有法可依的。作为地质环境保护及地质灾害防治主管部门应主动提供相应调查成果及意见。

2、对于非建设用地，矿山环境治理基本上是广义的复垦活动。应贯彻因地制宜原则，宜林则林、宜耕则耕、宜渔则渔、宜牧则牧，这为众多省区大量整治典型事例证明，是很有成效的。

3、对于可能发生的突发性矿区地质灾害的居民聚集区，而又未搬迁完毕，则应参照其他地质灾害防治的作法，加强监测，建立预警制度，出现异常，及时组织群众紧急避险，首先要保障人民的生命安全。

（三）矿山环境保护及防治应贯彻“老矿老办法，新矿新规矩”的原则，分别落实防治责任。

1、在计划经济体制下，矿山企业并未预留环境治理费用，而是以“利润”形式上缴财政，现在矿山企业因为种种原因境遇普遍困难，所以由企业独立承担对历史形成的环境治理责任既不可能也不合理，只能由政府组织投资实施治理。

为调动社会投资治理环境的积极性，应本着“谁投资治理，谁受益”原则，认真研究环境治理投资可采取的优惠政策。

2、为贯彻十六届三中全会“统筹人与自然和谐发展”，对于今后采矿活动的管理，应本着开发资源与保护环境两手抓，把保护环境作为整顿矿业秩序的重要内容。关键是如何尽快形成一个有效机制，使采矿活动不再增加新的环境欠账。

采矿及采矿过程中保护及重建优良环境的主体是矿山企业。在市场经济体制下作为经营者的企业不可能将保护环境作为企业的自发行为，只有在外力强制约束下，才能成为企业的自觉行为。因此必须严格执行有关法律法规的规定，做到环境治理方案是取得采矿权的必要准入条件，企业不履行其职责就不能开展采矿活动，采矿过程中违反规定也要依法处理。

国土资源部是矿产、土地、海洋、地质环境的主管部门，应将矿山环境保护问题列为重要职责，加大管理力度。

为此建议：

（1）依照环境影响评价法的要求，发挥部门的优势，积极开展矿山环境影响评价。

不但要详尽评价采矿活动对环境的影响，而且必须制订出保护及治理环境的切实可行方案及预算，并明确依方案进行环境保护、修复，对采矿造成公私财产的损害进行赔偿。

（2）为落实矿山企业保护、治理矿山环境的义务，在部分省已实施的基础上，建议在全国各地推广建立矿山环境恢复治理保证金制度。保证金交纳标准不可能也不应该统一，可按治理方案中的预算，分期收取，治理达标后及时返还，企业用于环境治理的费用，计入企业成本。从而杜绝“先破坏环境，后又无钱治理”的情况出现。

只要严格管理，企业会积极采用新技术新工艺，尽量在采矿活动中为降低成本而减少对环境的破坏，矿山企业也会对环境治理成本过高的矿山自动停止开采。政府只需按标准对其环境治理的结果严格验收即可，使管理工作相对简单。

（3）国土资源部门应积极加强与其他相关部门（如规划、环保、水利等主管部门）联系、协调，既要依法分工，又要整合行政功能，共同做好矿山的各项环境恢复工作，具体合作形式可在实践中探索。