惩防腐败体系规划体现三大新发展仍待突破与跨越

*月*日，中共中央正式了《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》（下称《规划》）。本《规划》是*年1月中央的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（下称《纲要》）于2008－2012年的阶段工作规划或计划。作为今后5年推进惩治和预防腐败体系建设的指导性文件，加上今年是我国伟大的改革开放路线实施30年，人们自然会对本《规划》寄托更大的期望。为了认真学习、深刻领会《规划》的精神，记者专访了清华大学公廉政与治理研究中心主任、北京市纪检监察学会副会长任建明教授。

在任建明教授看来，《规划》在以下三个方面有新的发展。

一是，把党的一系列新的精神全面、系统地贯彻在《规划》之中。十六届四种全会以来，到党的十七大的召开，党中央都提出了一些将对反腐倡廉建设发挥巨大影响的重要精神。在十六届四种全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》中，提出要：加快发展党内民主以带动人民民主；逐步推进党务公开；完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例；逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围；深化干部人事制度改革，推行和完善差额考察、公开选拔、竞争上岗、全委会投票表决等制度；加强廉政法制建设，真正形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制。在党的十七大报告中，提出要：建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，深化监督体制改革等。这些新的重要的精神在《规划》中都有全面、系统的体现。

二是，强调反腐倡廉的国家立法工作。依靠制度和法制是反腐败必由之路，也是全世界的基本经验。和很多国家相比，我国在反腐败立法方面，还处于比较落后的状况，尤其是在反腐败专门法方面，还属于空白。因此，《规划》明确就此作出计划是十分必要的。事实上，反腐败专门法的立法设想在中央纪委的工作议程上就已经提出来不只5年了，希望基于《规划》的权威，能够在未来5中变为现实。

三是，在体制机制制度改革方面有一些新的重要部署。除了在第一部分中提到的内容外，其他一些新的制度改革部署包括：优化司法职权配置，推进社会体制改革，在财税、金融和投资体制改革方面建立健全政府非税收入管理体系，健全社会信用体系等等。在这些新的改革议题上，不仅明确了方向，还做出了具体的改革方式等方面的规划，具有现实的指导意义。

然而，在任建明教授看来，与人们的期望以及人们对我国反腐败的实际成效和进展的具体要求相比，《规划》还亟待从一些更加根本和重要的方面实施突破和跨越。这也是作为我国反腐倡廉最重要文件之一的《规划》所肩负的重大使命，而不管其他的制约性因素到底有多少。

围绕监督权的突破和跨越

任建明教授认为，我国宏观政治体制在监督权方面的制度设计存在的问题，就是邓小平同志在1980年就深刻论述过的“权力过分集中”的问题。这是自1978年以来又一次重大的思想解放和认识上的突破。对于如此重大的思想解放成果，《规划》中只是简单的提及，而没有从根本上把它贯彻到未来的相关制度改革和创新计划之中，至少也应该为地方或局部的改革试验提供必要的空间。要实现我国反腐败“生产力”的根本解放，就必须要在监督体制创新方面实现重大的突破。其意义一点不亚于从计划经济到市场经济，从而使经济领域的生产力从根本上得到了解放。

围绕监督权的突破方向不外乎两种选择，一是纵向垂直，二是横向制约。相对来说，纵向垂直比较容易，而且作为第一步，实现中央一下垂直是比较容易做到的。有了这样的突破，十六大以来围绕纪检监察体制改革所进行的两方面的具体改革，巡视和派驻，将被彻底整合进来。多年监督难的问题将得到根本改观。最起码，在《规划》中应当为监督权改革留出空间，特别是可以鼓励一些地方进行改革试验。

围绕反腐败目标的突破和跨越

任建明教授认为，我国的反腐败工作的一个历史特征就是从工作到工作，而缺乏明确的、结果导向的反腐败目标。《规划》首次有了一些变化，但还是有局限性。

事实上，无论在世界的哪个地方，只要反腐败，终极目标都一样，就是要建成廉洁政治、廉洁政府和廉洁社会。有了真正的结果导向的目标，才会提示我们要更多地看到问题和差距。为了衡量我们的真实进展，我们可以开发自己的测量工具。在没有我们自己工具之前，可暂时参照国际工具，例如透明国际的国家清廉指数（CorruptionPerceptionIndex,CPI），世界银行的治理指数等。在我国地区甚至行业发展差距很大的情况下，至少《规划》可以鼓励一些地方和部门在制定反腐败目标和实现目标方面大胆超越。例如，杭州市在今年初就提出了“打造廉洁杭州”的反腐败终极目标，中央和浙江省是否应当为他们率先实现这个宏伟目标，在体制创新方面实现突破创造一些条件呢？另外，改革开放以来，我国的海关系统经历了一个从严重腐败到治理成效明显的转变，他们有没有可能作为一个部门，在全国率先取得成功呢？无论是地方、行业，还是像奥运会这样的一个项目，其成功都会给全国创造弥足珍贵的经验。

围绕干部体制的突破和跨越

《规划》中有不少方面都涉及到我国的干部体制问题，例如，“改进候选人提名制度和选举方式，……逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”，“加强对干部人事权行使的监督”，“推进干部人事体制改革”等等。

我国干部管理方面的根本体制是导致个人难以真正对党和组织忠诚，而是人身依附，以及用人腐败严重的根本原因。《规划》在微观方面的一些安排固然有价值，但如果不从根本上实现干部体制的突破和跨越，这些问题很难从根本上得到解决。

任建明教授进一步解释道，所谓干部体制的突破和跨越，就是从根本上实现选人用人上的“政府”模式向“市场”模式的根本变革，类似于我国经济体制改革最终实现的是从计划到市场的根本突破一样，那与干部体制相关的诸多问题都能得到根本解决。具体地说，就是彻底放弃我国以委任制为主导的干部选拔任用模式，而代之以市场竞争制为主导的市场化模式。

任建明教授考虑道，既然实现了根本的市场化，党的干部政策，以及政府对于公共人才的在政治等方面的特殊要求，可以通过前置审查来实施，最终的决定则必须交由市场机制决定，必须是尽可能充分地发挥竞争的作用。

任建明教授认为，虽然《规划》已然，但未来前进的步伐却不能仅限于此。各级政府应当创造性地实施《规划》，而不是仅仅局限于《规划》。