学校无证开展分质供水案例分析

摘要：通过对某学校未取得《卫生许可证》擅自开展分质供水一案分析，从该行政处罚中违法行为定性、法律适用以及裁量等方面展开，对在学校饮用水管理、责任主体认定以及配套法律建设等方面提出建议。

关键词：学校；分质供水；卫生许可证；行政处罚

一、案情简介

２０２０年根据国家“双随机一公开”监督抽查计划，Ｃ市Ｓ区卫生健康委随机抽检了辖区内１９家学校的直饮水水质情况。２０２０年６月４日，Ｓ区卫生健康综合行政执法支队收到区疾病预防控制中心对某学校直饮水采样的检测报告。报告显示，该校抽检的直饮水样品中细菌总数不符合《生活饮用水水质处理器卫生安全与功能评价规范———反渗透处理装置》的规定。经处罚机关初步审查，认为当事人违反了《学校卫生工作条例》第七条的规定，并开展立案调查。经处罚机关后续调查发现，某学校实际供水方式为分质供水，但其未取得供水《卫生许可证》。根据《卫生部关于分质供水卫生许可证发放问题的批复》（卫监督发〔２００５〕１９１号）“分质供水是集中供水的一种形式，应当属于供水单位卫生许可范围”。据此，认定该校未取得《卫生许可证》擅自开展分质供水的行为，违反了《中华人民共和国传染病防治法》第二十九条第二款、《生活饮用水卫生监督管理办法》第七条的规定，按照《生活饮用水卫生监督管理办法》第二十六条第（三）项的规定，对其作出“罚款５００元”的行政处罚。当事人自觉履行行政处罚，本案结案。

二、案件分析

（一）对该校供水方式的认定

现场检查发现，该校使用的科韩牌的供水设备装置总共有３套，分置于３个教学楼。该装置的运行过程是将市政供水接入过滤系统通过ＰＰ棉－颗粒活性炭－ＰＰ棉－反渗透装置－椰壳活性炭进行过滤，该过滤系统置于每栋教学楼楼顶，而后运用压力罐设备经专用管道输送到该栋楼的各个教室及办公室。教学楼内的各个教室及办公室内设置有对应的出水装置，该装置可出热水和冷水，热水是将净化后的水通过电加热后出水，而冷水是将上述过滤后的水直接输出饮用。《生活饮用水卫生标准》（ＧＢ５７４９－２００６）３．２．１“集中式供水ｃｅｎｔｒａｌｗａｔｅｒｓｕｐｐｌｙ自水源集中取水，通过输配水管网送到用户或者公共取水点的供水方式，包括自建设施供水。为用户提供日常饮用水的供水站和为公共场所、居民社区提供的分质供水也属于集中式供水”。虽然学校不在《公共场所卫生管理条例》《公共场所卫生管理条例实施细则》中对公共场所的定义之内，但不能否认学校是一个承载公众学习、生活空间的公共场所这一客观事实。从供水对象来看，对普通公众尚且要对其使用的分质供水按照集中式供水进行要求管理，那么对学生用水的要求只能更高不应降低。因此，该校将市政供水进行统一净化后，通过输水管道送到各个房间的行为理应属于集中式供水中的分质供水，以实现其立法本意，达成法律效果和实际效果的统一。

（二）适用法律得当

本案经历了以违反《学校卫生工作条例》立案，到适用《生活饮用水卫生监督管理办法》处罚并结案的过程。案件是在国家“双随机一公开”抽检中因检测报告不合格而发现的违法行为。初步介入调查时，由于正处在学校放假期间后勤人员不在，未看到该供水设备全貌，仅通过检测报告认定其违反了《学校卫生工作条例》第七条第二款“学校应当为学生提供充足的符合卫生标准的饮用水”的规定。但经过后续一系列的调查取证，最终发现该校实际未取得《卫生许可证》擅自开展分质供水的违法行为，适用《生活饮用水卫生监督管理办法》进行了行政处罚。

（三）对部分行为不予行政处罚的理由

该校在收到不合格检测的报告后，立即对该供水设施进行清洗，并在２０２０年７月２１日对设备进行了清洗处理，并请Ｓ区疾病预防控制中心进行了再次检测，《Ｃ市Ｓ区疾病预防控制中心检验检测报告》报告显示各项指标均合格。经后续调查了解到，该校通常是在开学前进行滤芯更换及管道清洗，初次抽检时可能是因为该设备长期无人使用造成了细菌总数超标，且因受新冠肺炎疫情影响，在首次抽检采样时该校已经放假，该供水设施一直无人使用。因此，该校饮用水不合格的违法事实不具有实际的社会危害性，且立即进行了整改。根据原《行政处罚法》第二十七条（现已修改成第三十三条第一款）“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定，对该校此行为不作行政处罚。

（四）处罚幅度体现过罚相当

该校是面向１４到１６岁未成年人招生的职业中学，校内现有学生约３０００余人，且该校从２０１６年便于某公司签订了租赁协议开展该管道分质供水至今一直未办理《卫生许可证》，应当进行行政处罚。但因该行为尚未造成危害后果，且调查中该校称并不了解自己使用的设备属于分质供水，也不知晓需要办理《卫生许可证》，所以仅按照普通直饮水设备索取了有效的涉水产品卫生许可证批件等要件留存。在告知学校，该设备属于分质供水应当办理《卫生许可证》后，学校立即配合进行整改。其具有原《行政处罚法》第二十七条、《Ｃ市卫生计生行政处罚裁量权实施办法》第十一条的应当减轻或从轻处罚的情节。根据《Ｃ市卫生计生行政处罚裁量权实施办法》ＹＳ００４Ａ“初次发现，未造成严重后果；可处２０元以上３０００元以下罚款”。因此，最终对该校从轻处罚，按罚款５００元进行了裁量。

三、思考与建议

（一）责任主体认定问题

本案中，该学校与某公司签订了《直饮水系统租赁协议书》，协议约定学校为某公司提供场地、水源，某公司负责设备的维护并出具ＴＤＳ水质检查报告，设备租金按照学生实际人数核算，由学校代收后统一支付给公司。该公司按照实际使用用水量，向学校支付水费。上述模式在现实生活中很常见，实际就是学校向公司购买了提供饮用水的服务，或者学校将提供饮用水的业务外包给了公司，但权利与责任不能转交。本案中，协议约定要求某公司提供ＴＤＳ水质检查报告，但该报告并不能反映水中有害重金属离子浓度、细菌、有机物浓度、亚硝酸浓度、农药残留等信息。而实际抽检该校饮用水发现细菌总数不合格，那么如要对该行为进行处理，违法主体应当如何认定？案件讨论时有观点认为，学校并未取得该饮用水的收益，且设备安装、维护、包括更换滤芯都是公司的责任，对该公司应当根据《生活饮用水管理办法》第六条、第二十六条第（四）项的规定对该公司进行处罚。但笔者认为，学校的饮用水安全还是应当由学校作为责任主体，原因有以下几点：一是，法律要求。《学校卫生工作条例》有明确规定“学校应当为学生提供充足符合卫生标准的饮用水”；二是，现实情况。将该公司作为供水单位明显不合适，如若本案中要继续采用分质供水方式，办理卫生许可证的主体必然是学校而非公司；三是，权责一致。学校和公司是民事上的合同关系，学校有义务但未有效对公司进行监督来保障饮用水符合卫生标准，存在过错。综上所述，本案的处罚主体是学校。

（二）如何指导学校后续管理

本案调查中学校工作人员表示，更换滤芯的工作由协议公司负责，其更换维护时间一般在开学前也就是学校放假期间，更换时常没有学校工作人员在场，学校仅要求公司提供涉水产品卫生批件及更换登记等内容进行形式检查，而未进行实质监督。这提示卫生监督员对学校饮用水监督的重要性，笔者认为可指导学校从以下三点着手来有效管理：一是，由学校安排专人负责监督，设备维护时，到现场进行涉水产品卫生批件和实际产品进行核对、对更换过程监督等工作；二是，加强对饮用水的检测频率，且可在合同中约定饮用水若检测不合格时公司的赔偿义务等条款；三是，利用水表等方式控制额定总净水量。这不仅适用于学校，也适用于此存在服务模式下的物管公司等其他单位。

（三）建议加强配套法律法规以及技术标准建设

一方面，《学校卫生工作条例》待修改。条例颁布于１９９０年至今已有３０余年，从未进行过修订。条例中很多内容与实际情况已有较大出入，不具备实际操作性。例如“按学生人数６００：１的比例配备专职卫生技术人员”，在实际工作中，一般的非中心区域小学校很难达到，且倘若达不到卫生行政部门后续工作如何开展亟待指明方向。国家虽然在教室采光和照明、课桌椅尺寸、校卫生室设置等方面出台了相应的标准，各个学校也在逐步进行优化，但有些方面仍达不到要求，最常见的问题是教室人均面积以及校卫生室设置、专业卫生技术人员配备方面，由于牵涉到人员编制、资金投入等事宜，学校自身也不具备整改的条件和能力。针对以上普遍存在的问题，笔者建议：一是，针对不同经济发展地区、不同规模学校进行细化标准制定，让标准更具有可操作性；二是，严格新建学校的预防性卫生审查，对达不到学校卫生国家强制性标准的建成学校应有相对应的处理措施，督促其整改落实。另一方面，在生活饮用水的法律、法规及卫生标准上也存在一些空白，如分质供水的定义、分质供水的终末产品国家卫生标准以及分质供水办理《卫生许可证》的具体规定、流程和卫生规范等。就学校饮用水而言，建议在法律法规的制定中强化学校的主体责任，明确具体措施指导学校落实保障校内饮水安全义务。

作者：王无畏 蒋戈 单位：重庆市沙坪坝区卫生健康综合行政执法支队