公路融资和收费公路研究

美国公路收费概况

美国最早的收费公路是俄克拉何马州（Oklahoma）收费公路，其历史可以追溯到上世纪的1947年。1947年4月，该州通过立法，授权建立州收费公路局（OTA）并出售债券，修建俄克拉何马市—塔尔萨市（Tulsa）收费公路。该法规同时指出，一旦赎回所有债券，经该州公路委员会同意，该收费公路应停止收费。该收费公路最初出售债券3147万美元，并于1953年5月16日正式建成通车。迄今,俄克拉何马州收费公路系统共有10条收费公路，总长度约975km。1949年，新泽西州立法建立新泽西收费公路局（NJTA）管理新泽西收费公路，该收费公路总长238km，于1951年11月30日建成通车。1952年，该州又建立新泽西收费公路局（NHA）管理另一条收费公路即花园州收费公路，该路全长约278km，于1954年开始通车。2003年，两收费公路机构合并成现在的新泽西收费公路局。1950年，纽约州通过法规建立州收费公路局（NYST），最初出售债券97200万美元。其第一条收费公路于1954年6月24日建成通车，迄今收费公路总长度约917km。上述收费公路，从其修建到运营再到养护维修，没有得到任何联邦资金，所有的费用来自于收费、投资和特许权租赁等收入。要注意的是，目前美国公路收费包括常规的收费（tolling）和定价(pricing)两种。常规收费是对公路设施的使用征收通行费，费用多少可根据轴数或车重，按实际行驶里程进行计算。常规收费的目的简单直接，即征收通行费用于公路建设、运营和养护维修。定价是指在一天中某特定的时间对公路设施的使用征收通行费，或对某特定的车道的使用征收通行费，其目的是调节交通量，减少拥挤和车辆的废物排放。例如，在交通高峰期单向或双向对车辆征收通行费，可减少高峰交通量从而减少拥挤堵塞。另外，可设立限制车道，如设立合乘车道专供多乘员（通常不少于2人）的车辆（如共乘车辆、公交车等）使用，而其他车辆使用合乘车道时就需付费。有些州在城市附近州际公路上设立快速车道，为所需的车辆提供快速、可靠的通行，并对使用快速车道的车辆征收通行费。由于限制车道占用了道路的空间或供特殊用户使用，对其合理性、有效性和公平性的争论一直不断。目前，美国许多州已采纳公路收费，除了用于相关的公路主线，还用于初期投资大且施工复杂的其他设施，如桥梁、隧道和车辆渡口等。图1是美国所有收费公路设施（包括主线、桥梁和隧道）的功能类型和总长度，该图是根据有关参考文献[5]提供的数据绘制的。到2010年底，美国收费公路设施总长度约8633km，其中乡村地区为4785km（55.4%），城市为3848km（44.6%）。对于乡村地区收费公路设施来说，州际公路占70.9%（3392km），快速公路占1.6%（79km），各种干道占25.5%（1221km），集流道路占0.4%（19km），地方道路占1.6%（75km）。也就是说，乡村地区收费公路主要是州际公路。对于城市收费公路设施来说，州际公路占45.5%（1750km），快速公路占45.8%（1762km），其他各种干道占8.1%（313km），集流道路占0.1%（5km），地方道路占0.5%（19km）。很显然，城市收费公路主要是州际公路和快速公路。另外，从图1还可以看出，在美国收费公路不限于高速公路设施，也用于普通公路和地方道路。表2是2010年美国不同功能公共道路总里程数。到2010年为止，美国公共道路总里程约655万km，其中州际公路约75462km，其他快速道路约23520km。州际公路的64.4%位于乡村地区，35.6%位于城市。而快速公路的22.6%位于乡村地区，77.4%位于城市。从道路的总里程来说，州际公路里程只占所有道路总里程的1.15%，快速公路里程只占所有道路总里程的0.36%。比较图1和表2中的有关数据，可以得出在美国乡村地区，收费州际公路长度占州际公路总长度的7.0%，收费快速公路长度占快速公路总长度的1.5%。在美国城市，收费州际公路长度占州际公路总长度的6.5%，收费快速公路长度占快速公路总长度的9.7%。而其他功能道路的所有收费公路设施的长度不达其总长度的0.03%。根据美国联邦公路局部2010年的统计数据，若按VMT（vehiclemilesoftravel，即车辆行驶里程）计算，美国公共道路2010年的总里程为2966500百万km，州际公路的里程约为723340百万km，快速公路的里程约为240464百万km。也就是说，州际公路占所有公共场道路里程的24.4%，快速公路占所有公共场道路里程的8.1%。如前所述，美国州际和快速公路一起，约占道路总里程的1.5%，但承担的运输量占所有道路里程的32.5%，而货运交通将远远超过这一比例。也就是说，对于州际和快速公路来说，是在大负荷下运营。图2给出的是，设有不同收费交通运输基础设施的州占美国总州数的百分比，该图是根据美国有关统计资料[5]重新绘制得到的。在美国50个州中，58%的州设有收费道路，42%的州设有收费桥梁或隧道，50%的州设有收费机动车渡口。若把这些收费设施计算在一块，76%的州设有收费交通运输设施。而其中5个州如加利福尼亚、特拉华、马里兰、麻马萨诸塞、纽约、西弗吉尼亚、华盛顿、阿拉巴马和伊利诺伊等，均设有收费道路、收费桥隧和收费机动车渡口。美国收费公路设施收费计算方法主要有两种：一是有关限制车道的收费（定价），它主要同时间有关；二是收费公路设施的收费，主要同车辆轴数、车重和行驶距离有关。由于收费标准或费率同投资多少、交通量大小和偿还期限有关，不同设施之间相差比较悬殊，本文无法一一加以说明。对于收费高速公路来说，小客车的收费标准一般为0.02~0.46美元/车•英里，卡车的收费标准一般为0.08~2.62美元/车•英里。对于高速公路收费桥隧来说，小客车的收费标准一般为0.39~5.08美元/车•英里，卡车收费标准一般为0.77~28.05美元/车•英里。卡车的收费标准变化大的主要原因是其轴数和重量变化大，卡车收费标准比小客车的收费标准高，桥隧收费标准比一般路段的收费标准高。

印第安纳收费公路及其争议

印第安纳州位于美国本土中西部的大湖区（密歇根湖），2011年人口约652万，面积94320km2，州府为美国大学篮球重镇印第安纳波利斯（Indi-anapolis），主要经济为农业、制造业、医药等。印第安纳东临俄亥俄（Ohio）、西接伊利诺伊(Illinois)、南靠肯塔基(Kentucky)、北连密歇根(Michigan)。该州共有19630km公共道路，其中州际公路约1944km，国道约5340km，州道约12346km。美国州际公路I-80，全长约4671km，西起加利福尼亚旧金山（SanFrancisco），终止于东海岸新泽西的蒂内克（Tea-neck）。I-80从伊利诺伊进入印第安纳西部，绵延约几百公里后，从东部进入俄亥俄。由图3可看出，在印第安纳境内，I-80完全位于该州最北部，濒临密歇根湖，和大都市芝加哥（Chicago）遥遥相望。图3印第安纳州和I-80地理位置印第安纳收费公路（IndianaTollRoad）实际上由该州境内的I-80组成，于1956年建成通车，目前全长约251km。它西接芝加哥天桥（ChicagoSkyway），东连俄亥俄收费公路，沿途和州际公路I-65、I-94等相交。自投入使用以来，印第安纳收费公路不仅为沿途十几个地方城市的主要交通干道，也是美国中西部都市区芝加哥、印第安纳波利斯、克利夫兰等的公路货运交通枢纽。目前，该收费公路年平均日交通量近150000辆，卡车比例高达30%。最初，印第安纳收费公路由印第安纳收费公路委员会运营管理，1981年交付印第安纳交通厅运营管理。2006年6月29日，印第安纳州以38亿美元价格将该收费路特许权租赁给一家由西班牙和澳大利亚有关公司组成的财团，由其运营、维护和收费印第安纳收费公路，整个租期为75年。该财团为此组建了印第安纳收费公路特许公司（ITRCC），于2006年6月30日正式投入运营。要了解印第安纳收费公路的租赁及其引起的争论，就有必要先了解米奇丹尼尔斯（MitchDaniels）和由其主导的称之为“大动作”（MajorMoves）的印第安纳州公路建设计划。米奇为共和党，为印第安纳州第49和50任州长（2005—2012），印第安纳普渡（Purdue）大学在聘校长。他毕业于美国普林斯顿（Princeton）大学公共和国际关系系，并在乔治敦（Georgetown）大学获得法律博士学位。之前，他曾担任美国总统乔治布什的管理和预算办公室主任、美国著名医药生产礼来公司（EliLilly）副总裁。这些背景和经历，使米奇在财政预算和控制赤字方面具有丰富的经验。米奇当选州长主政后，于2005年主导开始了为期10年、投资118亿美元的公路改善和扩建“大动作”，其中26亿美元来自于印第安纳收费公路的租赁，主要用于州际公路I-69的延长扩建。从印第安纳收费公路租赁的第一天到现在，来自各方面的批评和辩论不断。从被起诉、到民间和政客的反对[6]，使得米奇及其印第安纳收费公路租赁成为美国颇具争议的人和事件。反对的意见主要反映在以下三方面：a)印第安纳收费公路租赁等于是把该路卖了，尤其是卖给外国公司。b)印第安纳收费公路是用联邦资金修建和维修的。c)印第安纳收费公路租赁是短期权宜之计，把债务转嫁给后代。其他反对意见还包括租赁收入的分配不公等。米奇在反驳时指出，印第安纳收费公路租赁是出租而不是出售，它仍然属于印第安纳州，并且该州仍然控制从收费标准到运营路况标准等。另外，该收费公路从修建到养护维修没有采用任何联邦资金，是印第安纳借钱修建和养护维修的，并通过收费所得收入偿还本金和利息。除了得到38亿美元租赁收入之外，该交易还使得租赁经营方在租赁期间共投入约44亿美元用于该路的改善。从租赁得到的每一分钱都被用于该州长期资本投资项目，使得印第安纳从“卖方”变成价值几十亿新资产的“买方”。另外，印第安纳收费公路租赁后由此产生的近36000万商业合同均发放给印第安纳本地的公司，增加就业机会。前面提到，从该收费公路于1956年建成通车到租赁之前的2005年，印第安纳收费公路完全由政府机构运营和养护维修。在该高速公路租赁之前，其每年收费收入从1957年的930万美元，逐渐增加到2004年的8500万美元，幅度达9倍之多，详见图4。但是，该收费公路每年运营所需资金（偿还本利、养护维修等）估计近1亿美元，也就是说在当时条件下，该收费公路每年收费收入无法平衡其运营和养护维修支出。因此，引入私人企业投资，通过政府—私人企业之间的合作，借助私人企业的管理经验和效率，和政府一道分担风险，并为私人企业带来赢利，创造双赢局面。也许就是本着这一愿望，ITRCC以高于第二高标价近10亿美元的标价，竞得印第安纳收费公路的75年运营和收费权。但是，由于种种因素尤其是经济不景气的影响，到2011年该收费公路还没能为投资方带来赢利。对于收费公路来说，影响其收入的主要因素是交通量和收费标准。由于经济长期不景气，导致交通量尤其是货运交通量下降。另外，在政府机构运营管理下，要提高收费公路的收费标准需经过长久的立法辩论，而有关的辩论常常被泛政治化。大多数人都认为，所付的联邦机动车燃油和其他消费税足以满足公共道路的运营和养护维修成本要求。而另一方面，人们对路况的要求越来越高。因此，长期以来印第安纳收费公路收费标准调整有限。在米奇入主州长办公室的当年即1985年，他主导把收费标准提高了近70%。如表3所示，是印第安纳收费公路租赁前后的收费标准。可以看出，租赁前后小汽车的收费标准变动不大，但4轴及其以上货车的收费标准提高较大，尤其是7轴货车。在印第安纳，印第安纳收费公路是唯一允许3挂列车通行的道路。另外，现行的收费体系鼓励小汽车使用ETC。根据租赁合同，ITRCC每年可提高收费标准最大为2%。但是，提高收费标准也是一双刃剑，很有可能减少用户使用，尤其是在经济不景气时。在印第安纳收费公路出租后，双方还得到的一个经验教训是在紧急状态如恶劣气候时，道路是否应关闭没有事先达成协议。在紧急情况下不关闭道路，将严重影响公众安全，但关闭道路势必影响运营管理方的收入，其损失由谁来补偿。

对于公路建设、运营及其养护维修来说，资金短缺既是全球所面临的问题，也是全球无法逃避的挑战。目前，美国公路建设长期所依赖的联邦机动车燃油税收入，已经无法满足庞大的资金需求。为此，美国各级政府和私人企业都在寻求和探讨创新融资方法，以维护基础设施的正常运营。尤其是印第安纳收费公路的出租，为美国公路建设和运营融资迈出了艰难而大胆的一步，其经验对于美国政府、私人企业和用户的风险和利益共享、公路收费新尝试等，都将产生很大的影响。公路收费在美国历史悠久，但在相当长的一段时间内被大家所遗忘。随着近十几年来公路建设、运营和养护维修资金严重短缺，公路收费这一古老而又原始的融资方法越来越得到各方面的重新认识。但是，由于政治、经济和社会等因素的制约，公路收费在美国一直颇具争议，常常被政治化。为此，笔者撰写本文为读者介绍美国公路建设融资尤其是公路收费，意在抛砖引玉。坦率地说，只要收费标准合理而公平，所得的收入用途透明而公正，公路收费仍是当今公路建设和运营最有效的融资方法之一，尤其是对中国这样的幅员辽阔、各地发展不平衡、公共交通运输系统庞大的国家。

本文作者：赵队家李硕工作单位：山西省交通科学研究院