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当前地方法院在司法改革的作用

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本文作者:徐子良 工作单位:华东政法大学


人民法院第三个五年改革纲要6(以下简称((三五纲要6)的第一部分明确了深化人民法院司法体制和工作机制改革的7项原则,其中第5项原则是/始终坚持统筹协调,要求司法体制和工作机制改革要/统筹协调中央和地方当前和长远的关系,统筹协调上下级法院之间人民法院与其他政法部门之间的关系"在今后我国司法改革¹的进程中,地方法院发挥能动性的意义及空间何在?地方法院的改革举措及司法标准对区域司法环境乃至区域发展软实力的影响何在?本文试论述之"。

一中央主导和地方探索:两种司法改革路径观点之比较

近年来对于司法改革推进的主导模式,大致有以下两类倾向性观点"一种观点认为司法改革要加强中央主导和整体推进"如有学者在总结改革开放3年来的司法改革时,就认为我国司法改革的突出问题在于/全局性缺失,表现为司法改革的思路和步调不统一,不但制约了司法改革的进展和深度,也加剧了全国各地司法尺度不统一的问题;改革从自身情况出发的多,随意性大,偶然性强,总体表现为各自为政,零敲碎打,缺乏整体规划与布局;保障措施配套制度跟不上,严重影响司法改革的效果,且有些改革措施涉嫌越权违法"该观点认为,今后司法改革的基本路径应是/整体推进的方法"º另一种观点认为司法改革仍应重视地方探索和试错"如有学者在总结了我国司法改革的成就和问题后,认为我国今后司法改革的进路应当是/建构与试错相结合,/应当允许与鼓励各司法机关在不妨害基本法律原则的前提下,进行改革之试点,以便发现某改进方案何为最佳的改革进路以及成功的可能条件"特别是局部性与区域性的试点性改革有不可忽视的价值,全盘性的改革适宜于在此基础上来推行"»需要说明的是,上述两种观点并非截然对立,非此即彼"主张加强中央主导和整体推进的人士一般并不否定地方法院结合本地实际情况继续探索的必要空间;主张重视地方探索和试错的人士一般也认同司法改革需要中央和最高人民法院在宏观层面的总体规划和布局"上述两种观点只是倾向的侧重点有所差异而已"笔者认为,在今后的司法改革中,中央主导和地方探索这两条路径依然需要同时存在"当前法律界对于由中央和最高人民法院统领司法改革进程的意义有较一致的认识,而就地方法院在司法改革中能动性发挥的价值所在,尤其是其对于区域经济社会发展和参与地方治理的深层意义,尚未形成共识"在厘定地方法院在司法改革中的能动性空间之前,有必要深人分析一下这种能动性的背景和意义"。

二地方法院在司法改革中能动性发挥的社会背景与体制背景

(一)经济社会发展不平衡导致司法发展不平衡5三五纲要6确立的司法改革7项原则的第3项是/始终坚持从我国国情出发,指出/改革必须立足于我国仍处于并长期处于社会主义初级阶段的基本国情和发展阶段性特征,,既与时俱进,又不超越现阶段实际提出过高要求"司法改革毫无疑问应立足于我国国情,但我国国情并非/铁板一块"我国改革开放3多年的巨大成就有目共睹,但同时也要看到,我国经济社会发展很不平衡,/城乡区域发展差距仍在扩大,¼且地区差异呈现出多样性和复杂性"对于我国经济社会发展不平衡的现象,本文不作过多描述,笔者认为,只要我们承认/经济基础决定上层建筑这一基本原理,那么,我们无法回避的问题就是,我国区域经济社会发展的不平衡性,将难以避免导致司法发展的不平衡性"所谓改革必须立足于/发展阶段性特征,不仅适用于我国和西方发达国家之间的比较,也适用于我国当前不同地区之间城乡之间的比较"我们已经看到,在大城市已经形成了成熟的商业文明和/陌生人社会环境的同时,小城镇和农村依然处在/熟人社会的场域(陌生人社会与熟人社会纠纷解决的主要方式是不同的);在一些大城市已经推行远程审判网络直播的同时,许多边远农村和牧区依然需要/田间法庭/马背法庭;在一些大城市的法院因为通过司法考试的人员太多而不得不排队竞争做法官的同时,中西部地区法院却因为司法考试而出现了/法官荒等不平衡现象不一而足"这种经济社会发展的不平衡导致司法发展的不平衡是我们今后在推进司法改革过程中必须予以重视的问题"各地经济社会发展的不平衡导致司法发展的不平衡,这是地方法院在司法改革中应当具有自主能动空间的社会背景和现实需求"我们的司法改革应当是和谐的改革,是与当地所处经济社会发展阶段相适应的改革,正如西方司法理念和制度不能照搬一样,在国内也不能照搬甲地的有效改革经验于乙地,或者过分强调一些具体改革措施在全国适用的划一性,否则可能会出现南橘北积的后果"我们既不应将仅适宜于发达市场经济和商业文明的一些审判理念审判方式管理模式推广于欠发达地区,也不应片面固守传统理念而阻碍符合较发达地区发展要求的具有时代性元素的司法理念及相关措施的先行"笔者也无意使用/先进/落后这样的词汇来评价当前由于地区发展不平衡导致的司法改革具体举措的差异性,因为许多具体的司法尺度管理机制纠纷处理方式等无所谓/先进与/落后之分,只有/合适与/不合适之分"地方法院在司法改革中能动性和创造性的发挥,便是积极寻求既合适于本地经济社会发展阶段和省情市情乃至县情的,又同时能促进纠纷解决和正义实现的各种具体司法举措"(二)地方法院服务大局落足于服务地方经济社会发展的大局/服务大局是社会主义法治理念的基本内涵之一,今年最高人民法院进一步提出了/为大局服务,为人民司法的主题"而在现有的体制格局下,各级地方法院受同级党委领导,由同级人大任命法院领导和审判员并受同级人大监督,地方法院的人事财政受地方制约"在这种情况下,地方法院要将服务大局的职能落到实处必然别无选择地首先体现为服务地方发展的大局"对此,许多人士可能会以损害司法统一导致司法权地方化引发司法地方保护主义等理由予以批判"笔者亦认为上述担心有一定道理,但如果从我国中央与地方关系的角度作深人分析,那么就会发现地方法院将服务地方发展大局作为服务大局落足点的合理因素"早在1956年4月,毛泽东同志在5论十大关系6中就指出,/处理好中央和地方的关系,这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题,/我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性比只有一个积极性好得多,/中央要注意发挥省市的积极性,省市也要注意发挥地县区乡的积极性,都不能框得太死"½但由于各种原因,之后2多年依然施行的是高度集中统包统揽的计划经济体制,地方自主权十分有限,毛泽东的上述观点直到改革开放才开始逐步予以体现"就中央和地方的关系而言,整个改革开放时期也是中央不断放权地方地方不断搞活的时期"虽然近年来出现了一些中央政策在地方未能得到有效贯彻的情形,引起了中央的重视以及部分学者提出在更多部门(包括司法)推行垂直领导的建议,但不可否认的是,在一个13多亿人口的大国,中央的有效治理必须以各级地方的有效治理为基石;全国的经济社会发展必须依赖于各级地方主动性创造性的发挥;坚持党的领导必然层层分解为各级地方党委对同级人大和一府两院的有效领导"由此,作为地方法院,不可能超然于地方社会治理的区域布局,地方法院服务的/大局首先也只能落足于本地方经济社会发展的大局"应当看到,只要地方党委确定的地方发展任务符合中央总体政策和法律,符合本地区的科学发展,地方发展任务的实现也就实现了地方的/善治,各个地方实现/善治的同时也就为全国的/善治和科学发展作出了贡献"这样,地方法院服务地方发展的大局,也就是间接地服务于国家发展的大局"例如,天津市高院于2以)7年9月出台5关于为加快滨海新区开发开放提供司法保障的具体措施6,上海市高院于2(X刃年2月出台5上海法院为加快推进/四个率先建设/四个中心提供司法保障的若干意见6,都是地方法院服务地方发展大局的典型体现"天津滨海新区开发开放和上海推进/四个率先建设国际金融航运中心,又都是符合中央战略布局或国家整体利益的,因而天津和上海的法院分别立足司法服务于天津和上海在这两个方面的发展大局,也就是服务于国家的发展大局"地方法院服务大局的职能必然落足于服务地方发展和参与地方社会治理的必由选择,决定了地方法院在参与司法改革进程落实和创新司法改革举措时,必然要考虑和吸收本地方发展的需要;也只有这样,司法改革在地方的推行才能得到地方党委和有关部门的支持与配合"这是地方法院在司法改革中需要具有能动空间的体制背景"。

三地方法院司法改革能动性之于区域司法环境软实力的影响

行文至此,也许会引来读者质疑,难道我们要强调我国地区发展的不平衡性和差异性,而损害司法统一性原则吗?难道我们要强调地方司法为地方发展服务而使司法地方化,进而纵容地方保护主义吗?答案显然是否定的,笔者当然认为我国作为单一制国家,司法统一作为一项基本司法原则必须坚持,地方保护主义也是必须予以坚决反对的"但问题在于,我们应当如何全面地理解司法统一和地方保护的问题,以及一定程度的地方标准差异对区域经济社会发展的影响"(一)司法统一不排斥基本法律规范统一下的具体标准差异当前我国各领域的立法在确立了基本法律制度和规范的基础上,都会留有较多模糊地带和缺位空间,即使法规规章司法解释予以进一步细化,仍会留出相当多的/漏洞由执法者在具体执法过程中视情操作"这种现象的原因一是我国地区差异大,很多具体问题的处理标准难以统一;二是我国正处于经济社会发展的转型期,许多事物变化快,立法难以预先作出刚性评价"对此笔者认为,司法统一首先应当是保证司法裁判符合制定法明确的基本法律制度法律原理法律规范,而对于在符合法律整体框架下的具体问题的操作尺度,应以有利于纠纷解决为目的,允许法官具体问题具体分析"对于有些问题的裁判标准可以先通过省市一级法院予以区域性统一,未必急于追求全国统一"例如最高人民法院2(X)1年颁布的5关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释6第1条就明确规定,确定精神损害赔偿数额的因素包括/受诉法院所在地平均生活水平"这必然会产生同样的精神损害侵权行为在不同省市获得赔偿数额不同的情形"笔者认为这种各地具体适用标准的差异性并不违背司法统一的基本原则"(二)司法地方保护的危害实质不在于地方标准的差异而在于地方标准的不确定司法的地方保护主义多年来一直为学界所垢病,为高层所困扰"司法地方保护主义的危害性无需赘言,一般认为其最大危害性在于破坏了国家法律实施的统一性,也阻碍了国内统一市场的建立"至于产生司法地方保护主义的根源,也无需过多论证,那就是地方法院的人事和财政由同级地方权威机关所决定,地方法院司法管辖区域与同级行政区域重叠,再加上地方政绩追求和乡土文化影响,使得一些地方法院沦为/地方的法院,丧失应有的独立性"¾由此,对于司法地方保护主义破解之道的研究目前主要集中于如何使地方法院在人事财政方面能够尽可能地与同级地方其他权力系统脱钩,从而不对地方产生依赖性,保持应有的独立性"然笔者认为,从这几年的改革效果看,沿着这一思路来遏制司法地方保护的改革实属知易行难,举步维艰,在现有的体制格局下,要求司法承担起遏制地方保护主义的主要力量恐怕勉为其难"笔者赞同我们不应放弃上述改革思路而继续努力,但同时我们是否在现有体制格局下,能够寻找到遏制地方保护主义干扰司法的另一条路径呢?也许我们可以从司法地方保护主义对区域司法环境乃至区域发展软实力的影响来作分析并寻求对策"笔者认为,损害司法和法制的统一性固然是司法地方保护主义的一大危害,但司法地方保护主义危害性的实质并非统一性的缺失,而在于地方司法标准和程序的不确定性和不可预测性"司法地方保护主义的主要特点不在于地方法院自行确立一套司法标准来维护本地当事人利益或本地政府政策的推进,而在于其根本没有固定明确的地方司法标准,要说有标准那就是以是否有利于本地方利益为标准"这才是最可怕的举例而言,对于委托理财协议中的保底条款是否有效,多年来一直争论不休"如果甲省法院通过具体指导意见(或发布参考案例)认为保底条款无效,而乙省法院通过同样的公开方式认为保底条款有效,这虽然产生了两地司法尺度的不统一,但这并不可怕"在最高人民法院没有对这一问题作出统一解释前,各地法院对同一问题的法律适用出现不同的理解是正常的"如果两地法院对这一问题的司法标准能够公开,反倒给市场主体以合理预期从而为今后的经济活动作出理性选择"但如果某地法院受地方保护主义干扰,它首先不会去研究和确定委托理财中的保底条款在法理上是否有效,而是以是否有利于本地方利益为标准在此案中认为保底条款有效,在彼案中又认为保底条款无效"这就使当事人尤其是外地当事人无所适从"在市场经济中,对于投资人或贸易商而言,其并不害怕各个地方采取不同的制度规定(当然能够统一最好),只要各地的标准是公开透明且认真执行的,那么就能给市场主体以稳定预期并作出理性的商业判断,如果一个地区没有公开而稳定的制度标准,这对于市场主体而言是/最危险的地区"而司法标准的稳定性是一个地区制度环境的重要组成部分,从这一视角来看,搞司法地方保护主义是不符合地方发展的长远利益的,因为它恶化了区域司法环境,进而削弱了区域发展的软实力"(三)通过地方法院在司法改革中的能动性发挥来促成区域司法环境软实力的提升1.司法环境属于软实力"/软实力的概念最早由美国哈佛大学教授约瑟夫#奈在199()年发表的5谁与争锋6一书中提出"¿软实力概念传人中国后很快引起学者的注意,/人们已经把政治体系民族士气民族文化经济体制历史发展科学技术意识形态等因素看作是构成国家权力的属性,实际上这些因素的发散性力量正使软权力具有国家关系中的权力属性"À之后,我国学者又将对软实力的研究从国家竞争力层面扩展到区域经济发展和区域竞争力的层面,认为软实力是一个地区综合实力和可持续发展能力的重要组成部分,至少包含六方面要素:(l)政治公信力;(2)社会凝聚力;(3)区域文化的感召力和辐射力;(4)制度创新形成的体制活力;(5)区域人口素质特征和区域信用的独特作用力;(6)区域形象影响力"Á对于软实力的具体内涵至今仍众说纷纭,但一般都将一个国家或地区的经济军事影响力归属于硬实力,而将制度文化影响力归属于软实力"/司法环境一词在语义上可有两种解读:一是影响司法的环境,即司法所处的政治经济社会状况对司法活动的影响;二是通过司法营造的环境,即司法活动对当地政治经济社会活动的影响力,而本文取第二种文义"基于此,区域司法环境是指区域司法活动对本区域政治经济社会活动的影响力"而区域司法环境则属于区域经济社会发展的软实力要素,归属于广义的制度层面的软实力"这是因为,一方面,区域司法活动对区域制度的影响主要不在于法律制度的创设,而在于已有国家法律制度在该区域的落实程度;另一方面,区域司法活动在遵守国家基本法律制度和原则的基础上,可以结合本区域的特点而在具体的体制机制和司法标准方面有所创新,从而丰富本区域的制度环境内容"2.司法改革之于区域司法环境软实力之提升"笔者承认在当前中国地方法院立足司法服务地方发展大局的合理性,并将地方司法活动视为参与地方治理的重要因素,那么地方法院在司法改革中的能动性发挥,也就应置身于提升区域司法环境的大境界之中,为区域司法环境软实力的提升提供正向推动力"一般而言,虽然各地方的情况千差万别,但各地法院通过改革努力在本地区提供一个公正高效权威平等公开便民的司法运作机制和司法环境,对于各地司法环境软实力的提升都是十分有益的"而司法环境软实力的提升必将促进区域综合竞争力的提升,因为只有在一个公正高效权威平等公开便民的司法环境下,人们的投资才有保障,人们的竞争才有规则可循,人们的交易才便捷高效,人们对自身的行为才有可预测性,人们生活其中才有安全感,这样的社会才会吸引更多的人才资金和一切资源,这样的社会才会既充满生机活力,又和谐安定有序"而司法地方保护主义也许保护了本地区的短期利益,但恶化了区域司法环境,削弱了区域发展的综合竞争力"因此,对于司法地方保护主义的遏制,一方面应继续朝着地方法院在财政人事方面减少对同级地方权力系统依赖性的方向寻求改革突破之路;另一方面在现有体制格局下,要设法促使地方党委政府领导人充分认识到区域司法环境对区域发展软实力及综合竞争力提升的重要性,不片面关注地方短期利益,而是着眼于长远,为地方法院提供依法独立审判的环境,并为地方法院在最高人民法院统一部署下实施的相关司法改革提供支持和保障"这恐怕要在地方官员政绩考核中增加包括区域司法环境改善在内的软环境改善的考核内容"我们在反对地方保护主义的同时也要认识到,如果将地方法院的司法改革着眼于改善区域司法环境,那么也应该允许地方法院在不违背上位法和最高人民法院司法改革总纲要的前提下,结合地方实际推出适宜的具体改革举措,并允许地方法院对立法未明确之处先行发布一些指导性意见或参考案例"虽然这会出现各地法院对同一问题裁判尺度的差异,或者具体操作程序的差异,但只要这种差异是公开的,反倒给市场主体以理性选择的机会"各地法院在一些具体问题的改革举措和司法标准上的差异性,反而能够促进各地在司法环境软实力层面的良性竞争和逐步提升"。

四对地方法院司法改革能动性空间的大致界定

如前所述,地方法院在司法改革中需要能动空间有其社会背景和体制背景的要求,而这种能动空间只要把握得当,不仅不会破坏我国司法统一的基本原则或纵容司法地方保护主义,反而能将地方法院的司法改革融人地方经济社会发展和地方治理的大局之中,并促进区域司法环境和区域发展软实力的提升"限于篇幅,本文对地方法院在司法改革中的能动性空间仅作大致的总体界定,并就地方法院在区域司法标准确定中的能动空间予以专门论述"(一)地方法院在司法改革中能动空间的总体界定已有学者认为,今后可从宏观中观微观三个层面来推进司法改革:宏观层面是改革的定位,由中央部署;微观层面是具体工作方式的创新,由地方进行;中观层面是微观和宏观的交集,由中央和地方共同推动"Â笔者基本认同这一思路,并提出以下观点"1.宏观层面改革由中央统一部署推进"对于宏观层面司法体制内容的改革,必须由中央决定并统一部署和推进"这种宏观层面的司法体制变革主要是带有基础性全局性内容的变动,影响甚大,地方法院不能擅动"宏观层面改革既有最高人民法院可以决定的重大改革(如死刑复核权的收回);也有需要在中央司法体制改革领导小组的统领下,公安检察及其他有关部门协同推进的重大改革;还有需要立法推进(如民事再审制度)的变革"2.中观微观层面改革由最高人民法院设底线标准或倡导性方向,地方法院发挥能动性和创造性"对于中观和微观层面的审判方式管理机制司法延伸工作等方面的改革,最高人民法院有的可设定底线标准,有的可明确倡导性方向"对于最高人民法院设定的底线标准,各地法院在改革中必须遵守;而对于最高人民法院确定的倡导性改革方向,各地法院须根据本地实际情况循序渐进地推进落实,有的地方可以快一点,有的地方可以慢一点或暂缓,有的地方还可以结合本地实际情况予以创新"中观与微观层面的改革需要地方法院与本地区发展的实际情况相结合,也是地方法院在司法改革中发挥能动性和创造性的主要领域"地方法院在这一层面的改革过程,也是地方法院参与地方治理促进地方科学发展的过程"尤其在纠纷多元化解决方法的探索调解机制和方式的创新方面,只要不违背基本法律制度,应充分发挥区域特色和/地方性知识对化解矛盾的有利因素,最大化地把纠纷解决在当地"3.需地方党委支持的改革可省级统筹并加强上级法院的督促协调"需要注意的是,有些中观层面的改革不仅需要最高人民法院的指导和地方法院的能动推进,还需要地方党委政府等有关部门的大力支持才能落实"例如,/加强人民法院经费保障是5三五纲要6五大改革内容之一,但地方法院经费保障制度的改革必须有赖于地方党委人大政府等的支持与配套,单靠地方法院自身难以落实"对于这种情况,笔者认为在目前的体制下,是否可由各省高院提请省级党委和人大,并商省级政府等部门统筹确定本省司法经费保障标准,各地市县均须遵照执行"而对于基层法院经费保障不力的,上一级法院应发挥协调作用,通过上一级党委督促下级党委和有关部门落实当地的司法经费保障"此外,对于地方法院人事制度保障协助执行网络构建等需要地方党委和政府支持的改革,也可按照省级统筹加强上级法院督促协调的思路进行探索"(二)地方法院确定区域司法标准的能动空间在立法框架内,最高人民法院统一司法标准的方式主要有两种:一是出台司法解释;二是近年来热议的案例指导制度"而相应的当前地方法院(主要是高院,甚至有中院)统一区域司法标准的方式也有两种:一是发布指导性意见;二是发布具有示范或借鉴意义的参考性案例"笔者认为,对地方法院在区域司法标准确立权限程序效力上的规范和探索应属于司法改革的大范畴之内"地方法院统一区域司法标准是其在司法改革中能动性的一种体现,也是地方法院服务区域发展参与区域社会治理的一种途径,但同时需厘定地方法院统一区域司法标准的能动空间,以保证国家法律实施的总体统一性"当前地方法院统一区域司法标准应做到以下几点"1.需高级法院制定"目前,对区域性司法标准的制定仍宜由省级高院统一实施,不宜再下放至中级法院,避免司法标准过于分散(民族区域自治地区可以例外)"如果一省之内各市县的经济社会发展差异也比较大,一些司法标准在省内统一仍有难度,可以由相关地区的中级法院提出变通暂缓适用省级高院意见或专门适用于本地区司法标准的申请,但仍以省级高院的名义作出特别规定"2.需不违反上位法"省级高院出台的区域性司法标准或参考性案例,不应违背国家法律行政法规最高人民法院的司法解释和已经权威载体公布的指导性案例,区域司法标准只有在上位法模糊缺位的空间内,结合本地区实际情况予以细化标准或先行先试"3.需公之于众"当前,各省级高院出台指导性意见和参考性案例并不少见,但大多数高院制定的区域司法标准并不公开,有的还要求裁判文书中不得出现高院的指导性意见"对此,笔者认为,虽然高院指导性意见是否可直接在裁判文书中援引值得商榷,但是,对辖区法院审理案件产生实际影响的高院指导性意见和参考性案例则应当向公众公开"现在常令律师当事人苦恼的是最高人民法院的司法解释他们都能看到,但一些高院的指导性意见却以内部意见形式下发,对外遮遮掩掩,可在司法实践中后者往往比前者还要管用"前文已述,在上位法模糊缺位的情况下,对于当事人而言,不怕各地方区域司法标准不统一,就怕区域司法标准不公开"因为公开的不统一,仍然可以给市场主体以稳定预期和理性选择,而不公开又不统一,会让市场主体无所适从,甚至区域司法标准在实践操作中会异化为/视情择其有利者而用之,为地方保护主义提供温床"4.上级法院有撤销权"省级高院通过指导性意见或参考性案例等形式出台的区域司法标准,不仅应向社会公众公开,还应向最高人民法院备案"如果最高人民法院认为该区域司法标准不符合上位法,或明显有悖法律原理和国家政策的,最高人民法院有权通过明示的方式予以撤销"这样,最高人民法院通过对区域司法标准撤销权的掌握来宏观控制区域司法标准的伸展空间,从而既保证地方法院能够结合本地区实际情况,通过区域司法标准来服务区域经济社会发展的需要,又防止区域司法标准违背上位法和国家政策,或含有整体性地方保护的内容,从而维护国家基本的法制统一"。

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