社区管理体制完善策略

一、问题的提出

我国农村社区管理体制存在的问题以及改革发展的方向，而且借鉴了许多的西方社会科学理论，这对完善我国现存的农村社区管理体制有积极作用。但是这些研究往往拥有宏大叙述，却忽略了在具体实践中社区管理体制中的主体———社区管委会，其实社区管委会作为农村社区管理体制中最重要的主体，在当下的社区管理体制中的地位、作用及其发展趋势，需要在理论及实践中加以明确，才能在本土化的经验基础上完善我国农村社区管理体制。

二、浙江农村社会管理和运行体制改革的主要做法、特点及创新意义

为进一步缩小城乡差距，政府公共服务职能下乡，让农民同步共享改革发展成果，同步共享现代文明，从2005年开始，浙江部分地区就开始对农村管理体制进行了改革探索。

(一)浙江农村社会管理和运行体制改革的做法

一般做法是:在一定范围内实行并村(行政村)或者联村，在原有的一个或者多个村的基础上建立起一个社区，村与社区同构，一个社区有一个村或者多个村，形成了一社区一村一经济合作社或者一社区多村多个经济合作社的农村社会组织结构模式。

(二)浙江农村社会管理和运行体制的特点

第一，社区是在行政村的层面之上新设了一个层级，在维持村原有的“三驾马车”(村党支部、村委会和村经济合作社)基础上新设了两个机构:“社区党总支”和“社区管理委员会”。第二，新社区具有复合职能。“社区党总支”职能与原村党支部基本一致。而“社区管委会”职能范围大大超越了原村委会的职能，主要体现在计划生育、社会保障、公共卫生、征兵、殡葬等政府依据国家法律、法规和政策下达到社区的社会事务;对本社区范围内的公益设施，如道路、停车场、体育健身场所、老年人活动中心等进行统筹规划;对本社区范围内的“小康社区创建”、“美丽乡村建设”等公益事业和公共事务进行实施和管理;开展本社区范围内的社会稳定、社会秩序维护、纠纷调解和治安综合治理工作;对本社区的劳动力开展转产转业培训、对残疾人和贫困人口进行帮扶、对弱势群体提供法律援助等;向上反映基层群众的意见、要求和建议;以及其他上级交办的事项。第三，“社区管委会”的组成人员在产生方式和社区工作运转保障上也与村委会大不一样，社区管委会主任由乡镇党委和政府按照干部任命方式产生，其他成员由乡镇党委和政府选配，所有成员的工资福利待遇和社区工作经费由上级政府财政负担，而原村委会是从集体收入中开支。

(三)浙江农村社会管理与体制改革的创新意义

第一，满足农村社会管理与体制改革的迫切需要。这种模式是对农村社会管理和运行体制的一种有益探索，这种在一定程度上反映和实现了政府性公共服务的大规模下农村，国家政权机构职能向农村最基层适当延伸的现实要求或趋势。第二，有利于破解当前农村社会管理和体制运行的弊端。该项改革内含了一种力图破解农村村民自治制度现有的“村委会模式”中的“村政”不分、“行政化”积弊的努力或探索。时隔七年，这种新的农村社会管理和运行体制改革部分适应和促进了农村经济和社会发展。但是，这种模式在实际运行过程中，尤其是在新农村建设背景下，开始暴露出各种各样的问题。

三、社区管委会的尴尬地位及其运行障碍

(一)“社区管委会”行政权干扰了村民自治权

“社区管委会”建立的初衷就是希望在“乡政村治”体制下有效地连接和融合政府与村这两个治理域(行政域和自治域)和治理体系(行政治理和自治管理)。显然，在“乡政村治”体制下，国家政权的自治权和乡村的自治权并不是黑白分明、截然分开的，即政府运用行政权管理乡(镇、街道)以上，而乡村组织运用自治权管理乡村。但实际上，这两种权力是相互交叉渗透的。具体来讲，政府事务(公共管理和公共服务)必然要下乡，而农村的诸多事务也必然要接受政府的指导和帮助。政府与农村的相互渗透有两种路径选择:党组织路线和行政路线［7］。基于此，浙江部分地区在村的基础上设置了“社区管委会”和“社区党总支”两个机构，介于乡镇与村之间，社区干部由上级政府任命或者选配，把原有的农村自治组织中的主要的农村干部纳入到社区管委会中，实行工资制，由上级政府财政承担。从社区职能和社区干部产生的途径等各方面来看，“社区管委会”本质上是乡镇政府的一个派出机构或者是分支机构，它建构于原有“三驾马车”之上，对社区实行统一的管理和提供统一的服务。如此一来，社区管委会就成为了乡镇政府伸到渔农村的一只“脚”，在很大程度上，这只“脚”就把法律规定的乡镇与行政村的“指导”与“协助”关系，完全转变为“领导”与“执行”的关系，社区成为“村级政府”、“两不像”(既不像行政组织又不像自治组织)。这样就严重冲击、损害、动摇了法定村民自治制度。而且，各个行政村的主要干部(村书记和村主任)都被纳入社区，成为了社区专职干部，吃“皇粮”，每月领取固定的工资和福利，尽管这样做在一定程度上缓解了村级集体收入困窘的状态，体现了政府财政向渔农村倾斜的一种努力和态势，但是它却不仅没有解决在“乡政村治”农村治理模式下饱受诟病的农村干部身份双重化的问题，而且加剧了这个问题，使这个问题合法化、程序化和正式化。与此相应的是，不仅没有解决自治组织行政化的问题，而且还使这种行政化合法化、正式化了。

(二)“社区管委会”承接上级政府对社区的全部“政务”显得勉为其难

在农村社区，社区管委会主任被村民们亲切地称为“小巷总理”，总理全社区内外一切事务，这个称谓深含两层意思:一是社区事务多，社区工作人员忙。据统计，社区既要承接上级政府30多项的“政务”，又要统领下属各行政村的“村务”。二是社区干部都是国家干部，社区管委会的组织和人员经费皆由上级财政负担，社区干部吃“皇粮”干“国事”，为政府办事。其实对于社区管委会主任来讲，这个“小巷总理”并不好干，社区承接上级政府的全部“政务”显得勉为其难。对于一个社区来讲(1)权力小，责任大。社区工作人员行使的是自治权，无权通过行政手段来完成自己的工作。但实际上，社区承接了大量的上级政府部门的行政事务，如综治、劳动保障、工商、安全生产等，而这些事务都需要行政手段来完成。因行政权的虚无，只有自治权的社区要想完成任务要不“越权”干预了村民的自治权，要不“无权”无所作为。社区工作人员工作陷入两难境地。除了无权力之外，社区承担的责任却不小。上级政府部门与社区签订了计划生育、维稳、消防安全等一系列“责任状”，并列入年度考核。一旦出了什么事，社区干部还要被问责，社区承担了许多本不该社区承担的行政责任。(2)人员少，任务重。社区工作内容存在“九多一少”的现象:机构多、会议多、考核多、任务多、台账多、检查多、牌子多、调查多、汇报多、为村民们服务的时间少，社区工作人员对工作只能是应付，谈不上做好，做精，更谈不上为村民办好实事。(3)待遇低，经费少。社区工作人员普遍反映收入水平太低，虽然经过调整，但仍然显得偏低。社区工作人员待遇偏低产生了两大问题:一是社区工作人员队伍缺乏稳定性，工作缺乏积极性。留住人才成为很多社区的一大难题，更谈不上培养人才。二是出现少数社区干部违法乱纪现象，为自己谋私利。此外，维持社区正常运转的经费保障也是一个困扰社区的重大问题。目前社区每年从上级财政获得公共经费主要用于社区正常开支，但这些开支每年日益增大，已经远远超出了每年的财政拨款，维持社区日常正常运转显得日益窘迫，社区干部每年把主要精力除了用于上级各个政府部门下达的“政务”之外，还有一大部分精力就是积极向上级政府各部门争取各种资金。

(三)“社区管委会”统领下属各村的全部“村务”显得力不从心

“社区管委会”在运行中始终绕不开一个问题，即“钱”的问题，因“钱”产生了两大难题:一是社区和村在为农村提供的各类公共产品和服务供给由谁来出资?二是社区与村经济合作社在发展壮大集体经济上由谁来主导?这两大难题从表面看起来是社区管委会与村之间的矛盾，实际上它是“乡政村治”内在矛盾的一种外化表现。以联村方式建立起来的“社区管委会”因在经济和人事上没有话语权难以统领和调动下属各行政村集体资产用于社区公共设施建设、公共服务供给和集体经济发展;以并村方式建立起来的大多数社区尽管也建立了新的村党支部、村委会和村民代表会议，但是实际上与联村社区也没有多大的区别，这是因为合并前各村的党支部、经济合作社和村民代表大会等机构依然存在并且在正常运行中，原各村的财务仍然在独立运转中。因此，建立起来的社区因对合并的各村在组织和财务上没有约束力，从而导致社区对下属各村的重大问题，尤其是经济事务不能做出任何决定。以一村建立起来的社区与前两种情况大致一致，只是以不同的方式显现出来。在一村一社区模式中，看似不存在上述问题，因为社区与村是一致的，两块牌子一套班子，但实际上也存在着社区不能插手村的事务，出现了上级财政拨付的款项由社区管理，而集体经济的钱由村民代表会议进行管理的局面，社区对集体的钱不能沾边，社区对钱不能统筹。所以，无论是一村一社区还是多村一社区，现在都基本形成这样一种格局:在公共设施建设和公共服务供给方面，凡是由上级政府部门提供资金建设的各种公共设施和服务项目由社区负责建设和管理，凡是由村集体或者村经济合作社进行建设的公共设施和服务项目由村集体或者村经济合作社投入资金。但在现实中，就提供公共设施和服务而言，并不总是应由政府出钱，农村的公共产品供给，有的是政府性质的，有的是农村集体性质的，有的是上级政府与村集体合作一起共同提供的，还有的是个体私人提供的。如果提供资金主体明确的话，给农村进行公共设施建设和提供服务项目可能不会遇到什么阻力，但是当遇到由上级政府和村集体共同出资或者同一社区里不同村按照不同比例分担资金进行公共设施建设和提供服务项目的时候，有时候尽管这种建设非常急需，在此种状况下也会因村集体或者各村集体的不认可而流产，阻碍合作的进行，从而影响到农村公共设施和服务项目的实施和建设。在发展集体经济方面，尽管社区干部同时兼任村干部，但社区是绝对不允许插手村经济合作社的事务，村经济合作社负责本村经济发展，且只能在本村集体资产上做文章，社区无权把整个社区的其他行政村的集体资产进行有效整合，发挥整体优势，从而达到共同发展，平衡发展。因绝大多数村集体经济总量偏小，而且得不到高效的发展，再加上村经济合作社社长也同时担任社区一定职务，忙于上级政府部门的“政务”而没有精力和时间发展本村集体经济，所以导致了本由村出资的公共设施和公共产品因资金的缺乏无法建设和有效供给，从而进一步导致了一个社区内的各村公共设施建设和公共产品供给的不均衡，也同时导致了同一个社区中的村与村之间产生隔阂和矛盾，影响了良好的社区集体氛围和意识地形成。总而言之，社区管委会在统一提供公共设施、公共服务，尤其在发展统一的集体经济方面显得力不从心。

四、完善现行农村社区管理体制的措施

鉴于此，这就需要对现行农村社区管理体制进行进一步的改革和完善，对社区组织机构和运行体系进行调整，将社区体制与村民自治制度相衔接，逐步理顺上级政府、社区与村之间的关系，最终达到三者协调发展。基于农村社会和谐稳定发展和地方财政能力的现实考虑，对社区组织构架和体系，我们重新做了构建，在社区层面上，设立新的并列的“三架马车”:社区党总支、社区管理委员会和社区协商委员会［8］。社区党组织的职能和组织架构与原来一样，社区管理委员会和社区协商委员会赋予新的角色和职能;在行政村层面上，仍然设村党支部、村民委员会和村经济合作社，组织体系与职能保持不变。

(一)改变农村社区管理委员会职能和性质，将其作为乡(镇、街道)派出机构

农村社区管理委员会可以参考城市社区设立下属的工作服务站，如:医疗卫生服务站、社会保障服务站、文体活动室、图书阅览室、社区治保服务站等。其职能是承接上级政府职能部门对农村的各种公共设施建设和提供各种公共服务项目，包括社区范围内政府性公共产品与服务的供给;其公共支出由市、县区和乡镇三级统筹承担;管委会视社区人口多少(含常住人口和外来人口)在原有社区管委会正式工作人员数量基础上增加1～3人，社区主任由乡镇公务员下派，其他成员视情况可由乡镇下派(同时乡镇工作人员予以精简)或在本社区范围内招聘“社工”担任，全部工作人员享受公务员或者事业单位工作人员工资福利待遇，考虑到目前政府财力有限，可以采用乡镇下派公务员加从社区招聘的合同制“社工”共同组成，如果原有的社区干部被聘为社区管委会工作人员，那么新被聘的社区工作人员就不再担任社区和行政村内的其他任何职务，基于大多数村经济合作社财力薄弱和不加重村经济合作社负担的原则，对从社区退出的村干部的工资福利待遇可以采用一部分由财政支付，一部分从村经济合作社收入支出的方法，尽量做到村干部的收入与新的管委会合同制工作人员持平。新的管委会与社区内的村委会、村经济合作社不是“领导”与“被领导”的上下级关系，而是“指导、支持、帮助”和“协助”的关系。这样做的好处是:第一，剥离“政务”，赋予社区管委会明确的身份与地位，还社区内村民自治本来面目［9］。设立新的社区管委会，承接上级政府职能部门的各类政务，专门从事行政事务，同时原有的自治职能交回给村委会和村经济合作社，社区管委会将更多的时间和精力用于建设公共设施和提供公共服务，从而进一步理顺“渔农村基层政权”与“渔农村自治组织”、“行政权”与“自治权”的关系，促进村民自治制度的深化和完善。第二，改变隶属，恢复“指导”与“协助”的关系。虽然新的管委会是乡镇的派出机构，但是它架起了乡镇与村民自治组织之间的桥梁，承担起渔农村基层政权对渔农村基层自治组织的法定“指导”与“协助”的关系。第三，社区(村)干部重塑工作角色，避免身份混乱。原社区管委会干部可以选择进入或者离开新的管委会，一旦选择进入新的管委会，则不能再同时兼任社区和村集体中的其他任何职务，这样将社区干部的身份进行了重塑，成为了派出机构的、拿国家工资的国家工作人员，负责社区的行政事务，不得再插手或者干预村集体的自治活动和自治权利。此外，不在新的管委会工作的村干部可以有更多的精力关注本村内部事务，重点发展集体经济。第四，财政全部承担社区工作人员与日常开支费用，避免人才流失和社区侵占村集体利益。新的管委会有稳定的财政来源，无需工作人员四处“化缘”去维持社区管委会的正常运转，而且新的管委会工作人员享受到公务员或者事业单位工作人员的工资福利待遇，工作积极性将大幅提高，人员流动将会趋稳。

(二)建立社区协商委员会，作为一个沟通、协商、议事和合作的平台

社区协商委员会由社区村民代表、各村主要干部、管委会主要成员三部分人群组成，它不是权力或决策机关，而是议事协商机关，作为新的管委会与自治村的沟通渠道，主要职能是商讨国家任务在农村的落实，特别是协商政府服务和服务项目在社区和村的实施(包括协调实施中的利益矛盾)。简言之，社区党总支仍然负责社区的党务、群团等工作，领导村党支部的工作，而村党总支协助社区党总支完成工作;社区政务服务站主要负责上级政府部门向下的“政务”和提供村民所要求的服务，指导和协调各村委会的工作，各村委会协助完成服务站的工作;社区协商委员会主要就“政务”和部分“村务”与各组织进行协商;而村经济合作社负责全村集体经济的发展，社区政务服务站协助村经济合作社发展经济，做到“政”“经”分开。总结社区新“三驾马车”在实际运行过程中，因各种体制机制刚创建，运行过程中难免会产生一些摩擦，所以在运行过程中需要在党和政府的统一领导下，将社区民主治理、市场运作和体制机制整合在一起，共同推动农村社区的发展和农村社会事务的管理。

作者：王胜工作单位：浙江舟山渔农村发展研究中心