新农村建设相关问题研究论文

社会主义新农村是一个经济、政治、文化和社会建设四位一体的综合概念。“十一五”规划建议用“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20个字描绘出了一幅新农村的美好蓝图。推进新农村建设的总体目标应该是，在未来15年左右的时间内，使农村的整体面貌大为改观，城乡之间的差距明显缩小。具体目标应该是：努力发展农村生产力，促进农民收入持续增长；大力加强农村基础设施建设，农民的生产生活条件显著改观；加快发展农村教育、医疗卫生和文化等社会事业，形成家庭和睦、民风纯朴、社区安宁的良好社会氛围；加强农村环境卫生整治，村容村貌明显改观；推进农村民主政治建设，农民的自主意识、民主意识、法制意识得到提高。

建设社会主义新农村是一个具有纲领性的重要概念，是一个与新时期发展战略转变相呼应，并统领“十一五”发展全局的新提法。这个提法与十六大第一次正式提出的解决城乡二元结构矛盾、强调城乡统筹的指导思想，以及随后连续重申的“三农问题是重中之重”一以贯之，反映出“三农”工作思路的深刻转变。新农村建设就是统筹城乡发展，以工补农、以城带乡的具体化，是实现农村全面小康的一个战略举措。

一、钱从哪里来

近年国家财政支农资金在大幅度增加。2004年，汇总中央和地方决算，全国财政收入26396.47亿元，比上年增长21.6％。而同期，中央财政用于“三农”问题的预算内投入为2626亿元，比上年增长了22.5％。财政用于解决“三农”问题的投入增幅大于财政收入的增幅，这说明财政在“三农”方面投入的加大。但与新农村建设的需求相比，国家财政支农资金总量仍然不足。新农村建设要花多少钱？有研究者认为人均要花1700元，也有人认为要花4000多元。新农村建设要解决的一个核心的问题是“钱从哪来”。新农村建设的投入应该有以下四个层次：

一是确保中央财政投入稳定增长。1998年实施积极财政政策以来，中央财政用于“三农”的投入增加较多，增长较快，在整个财政支农支出中所占比重较高。今后还要继续加大中央财政投入力度，建立稳定的增长机制，增量和存量都要调整。中央已经决定2006年国家财政支农资金的增量要高于上年，国债和预算内建设资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金总量要高于上年，而且新增教育、卫生、文化资金要主要用于农村，这些都是增加支农投入的重要举措。要提高预算内农业投入占财政支出的比重。严格按照《农业法》等有关法律法规的要求，努力增加预算内支农资金，确保预算内支农支出按法定比例增长。要增加中央预算内投资用于农业基本建设的比重。自实施积极的财政政策以来，国债投资对缓解我国农业投入严重不足的状况，改善农业生产条件，促进农业和农村经济发展，发挥了巨大的经济、社会和生态效益。但是，应当看到，目前支撑农业投资的主要是国债资金，中央农业基建投资中的国债资金比重很大，而正常的预算内基建投资较少。1998年以来，国债资金一直占年度间中央预算内基建投资的70％以上，正常的年度预算内基建投资不足30％，结构不尽合理。今后一旦停发国债，农业和农村投入就将大幅度下降。近几年，我国经济保持较快增长，中央财政收入有较多增加，可考虑与中央财力增长基本相适应，进一步调整国民收入分配格局，逐年增加一部分中央预算内投资，重点用于农业和农村建设，保证农业投资有一个正常稳定的来源，确保中央农业基建投资保持在较高水平。要完善国家农业投入法律法规体系，硬化农业投入约束机制。目前，我国除了《农业法》中有“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”的原则要求外，国家对农业的支持与保护还缺乏具体的可操作的条例和细则。除了按照《农业法》的要求，确保财政支农资金增长幅度高于财政经常性预算收入增长幅度外，应抓紧研究制定更加具有约束力的法律，从而在法律和制度层面上保证政府支持与保护农业的政策措施落到实处。

二是地方政府，尤其是经济发达地区的地方政府，要大幅度增加用于新农村建设的投入。近年来，财政支农投入高度依赖中央政府，地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势。资料表明，1991—2000年，地方财政总支出增长了8倍，而地方财政农业支出增长了3.34倍，地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势，1991年为9.6％，1995年为7.9％，到2000年下降为4.17％。新农村建设是各级政府共同承担的责任。当前，由于政府间财权和事权划分不清楚，财政支农投入往往得不到保证。为此，有必要在完善财政体制的基础上，明晰各级政府的投入责任。中国农村地域广大，不同地区的农村经济社会发展的差异巨大，从中央政府来讲，主要是为全国的新农村建设制定方针，为经济落后地区提供资金支持。由于中西部地区财力较弱，应当降低中西部地区对涉农投资的资金配套比例。要充分发挥发达地区地方政府的积极性，在财政支出结构上切实向农村倾斜。

从土地出让金中提取一定比例用于支持新农村建设是一条现实可行的重要渠道。目前，土地出让收入在地方政府总体财政收入中占相当大的比例。1990和1991年，收取的土地出让金只有10.5亿元和11.3亿元。1992年由于出让规模扩大，土地出让金增加到525亿元。为调动地方征收土地出让金的积极性，从1994年开始至今，土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方财政。1998年以后，土地出让金大幅度增长，2002年达到2416.8亿元。有些县、市，土地出让金收入已经占到财政收入的35％左右，有的高达一半以上。有些县、市，财政用于城市基础设施建设的资金60—70％来自出让土地的收入。“以地生财”已成为地方政府增加财力，筹集城镇建设资金的重要途径，为新时期“以农养工，以乡养城”的一种新形式。要在政策上明确从土地的出让金中提取一定的比例用于新农村的建设。

为规范各级政府的投入责任，要尽快以《农业法》为基础，专门制定《农业投入法》。在农业投入法中，应当明确各级政府在农业方面的事权和财权，并要求各级政府严格按照职责的划分对农业进行投入。与此同时，农业投入责任应实行区域分类、分别对待。各地的投入量和投入结构应当有所差异，中央对各地的支持力度也应该有所不同。对粮食主产区和西部地区，中央应该承担更多的投入责任。要完善《预算法》。应当明确农业支出等公共财政支出在财政预算支出中的地位。可以放宽地方政府发行债券的限制，允许债券的收入用于改善农村生产生活条件。

三是要把国家的扶持和农民的辛勤劳动结合起来。中央和地方政府的投入只起先导作用，政府不可能大包大揽。国家应当通过扶持来引导农民参加新农村建设。要发挥农民在农村小型基础设施投入中的主体作用，制订配套政策，鼓励并积极组织动员农民进行公共工程建设。要充分考虑农民的实际承受能力，处理好吃饭与建设的关系，坚持量力而行，尊重绝大多数农民的意愿，建立起严格的对农民筹资投劳使用的监督和管理制度，要防止增加农民负担。

四是增加金融机构对农村的投入。这几年解决三农问题，财政走到了前台，惠农政策大都是财政政策。通过金融渠道筹集农村发展资金方面做得很不够。农村的资金还在大量外流。世界多数国家在实现农业现代化的过程中长期的政策性金融都起了重要作用。我们国家就缺乏这种长期政策性金融。财政资金应当起四两拨千斤的作用。在发展生产力，建设现代农业等方面，应当从金融渠道筹集资金；农村社会事业发展要靠财政；基础设施财政要发挥先导作用，引导农民个人投入。建设新农村一定要做活农村金融改革这篇大文章。在不改变现行金融机构设置的前提下，可以参照国外的成功经验，通过立法的方式，规定县域金融机构必须保证将所吸收资金的一定比例投入到当地。

二、钱用到哪里去

当前农民最需要公共财政支持的是：教育、医疗、农村小型基础设施和社会保障。概括起来说，农民的愿望就是“种地不交税，上学不交费，看病不用愁，养老有保障”。让公共财政的阳光更多地照耀到农村，让各种公共服务更多地惠及农民，需要优先解决好以下问题：

一是推进城乡义务教育均衡发展。中央已经明确，“十一五”的头两年就全部免除农村义务教育阶段的学杂费。这是向实行免费义务教育迈出的重要一步。义务教育在各国都是作为公共财政最优先支持的领域，实行免费义务教育已经成为全球的共同趋势。在发展中国家，免费义务教育也十分普遍。以我国现今的经济发展阶段和国家整体财力状况而言，有能力实行免费义务教育。在强调实行免费的农村义务教育的同时，还要重视不断改善农村学校办学条件，提高教育质量，促进城乡义务教育均衡发展。目前我国实行的是“以县为主”的农村义务教育管理体制，在实际运作中，农村义务教育投入体制也往往是“以县为主”。面对教育优先发展所需要的资金投入，多数县市财政显得十分吃紧。这种投入体制对于发展具有全局性、战略性意义的义务教育来说，缺乏长期稳定保障。促进义务教育均衡发展，需要建立农村义务教育稳定投入机制，加大中央政府和省级政府对义务教育的投入，在全国范围内编织一张保障义务教育最基本投入需求的安全网。

二是逐步提高农民的医疗保障水平。看病难、医疗费用高、医疗保障程度低是当前农村最迫切需要解决的问题。新型农村合作医疗试点自2003年下半年开展以来，已在全国21％的县（市、区）推开，有1.63亿农民参加。总体来看，虽然补助标准还不是很高，但在一定程度上能够缓解大病户的医疗负担。要清楚认识提高农民医疗保障水平的艰巨性、复杂性和长期性。实行新型合作医疗，大多数大病医疗费的补偿比例在20％到60％之间，这样的补偿比例意味着病人自付费比例依然很高，依然会为病人带来沉重的负担，保障水平还很低，不能从根本上解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题。中央已经提出，到2008年，要在全国农村基本建立公共卫生服务体系和新型农村合作医疗制度。实现这一目标，中央和地方政府都要进一步增加对农村卫生的投入。要研究如何进一步完善新型农村合作医疗的相关政策，例如在注重大病医疗保障的同时，应该考虑满足大多数农民的基本医疗卫生需求；农村医疗卫生服务体系建设，在强调改善县乡卫生条件的同时，应该考虑对村级诊所和乡村医生给予补助和支持。总之，解决9亿农民的医疗保障问题，需要长期的努力，要深入探索并着力解决试点工作中的难点问题，不能盲目追求指标，发生强迫命令、违背农民意愿的事情。要积极引导农民自觉、自愿地参加合作医疗，不断增强健康意识、自我保健意识和互助共济意识。

三是切实加强农村中小型基础设施建设。与农民生产和生活直接相关的农村道路、水利、能源等中小型基础设施过去主要依赖农民的集资和投工投劳。在取消农业税以后，多数地区还难以将其纳入各级政府基本建设投资的范畴。“十一五”期间，要把基础设施建设的重点转向农村，特别是大幅度增加以改善农民基本生产条件和生活质量为重点的农村中小型公共基础设施建设投入。

四是逐步建立适合农村实际情况的社会保障体系。我国是一个农村人口占多数的发展中国家，经济基础薄弱，在今后相当一个时期内，不可能像西方发达国家那样，为农民提供全面的、高标准的社会保障。完善农村社会保障体系，要优先解决农民的基本生活保障问题。要完善农村“五保户”和重病重残人群的供养、救助制度，逐步提高供养、救助标准，完善救助方式。在具备条件的地区，要建立农村最低生活保障制度。在养老保障方面，在有条件的地区，将家庭养老、土地保障和社会养老保险相结合，探索建立农村社会养老保险制度。

三、人往哪里去

新农村的建设不能光靠农村，还必须发挥工业和城市对农村的带动作用。工业和城市带动农村，关键是为农民创造更多的非农就业机会，为农民转化为产业工人和城市居民创造宽松制度环境。从我国城乡人口结构年龄构成和劳动力供给变化趋势看，农村劳动力的供给将越来越成为新增劳动力的主要来源。因此，中国的就业问题，关键是解决农村的就业问题。如果农村大量剩余劳动力得不到消化，“人往哪里去”的问题得不到解决，农民的富裕、农村的全面小康就只能是一句空话。按照统筹城乡的要求推进新农村建设，要求把解决好农村的就业问题放在更加突出的位置上，给予更多的关注和支持。

一是促进农民向城市合理有序流动。城镇化是一个重大的经济社会结构转型过程，其核心就是表现为农村人口转化为城市人口的过程。我国正处在城镇化加快发展时期。近年来，流向大中城市务工的农民占到了外出农民工的2／3。加快推进城镇化进程，是解决农民就业的根本出路，必须敞开农民进城大门，疏通农民进城渠道，由限制农民进城转向主动吸纳农民进城。按照世界城市化发展的普遍规律，工业化中期阶段，适度扩张大城市是适宜的。城市人口规模大，有聚集效应，就业机会多。我国还会有大量农村人口向大城市乃至特大城市转移。但是，不能将城镇化片面理解为发展大城市。我国农村人口众多，不可能都集中在大城市。城镇规模过大，必然带来就业、教育、治安、交通、环境等一系列问题。目前，农民流入大城市主要还是以打工为主，真正希望在大城市定居的农民工还不是多数。考虑到大城市生活成本高，农民工收入低，今后真正能够吸引农民到城市定居的还是各类中小城市和小城镇。要继续发挥大城市的辐射带动作用，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，有重点地发展县域内中心小城镇。要以现有的县城和少数中心建制镇为重点，加快小城镇发展步伐，切实发挥小城镇在转移农村剩余劳动力，推动我国城市化进程中的作用。

二是通过大力发展乡镇企业和县域经济，促进农村富余劳动力就地转移。2004年，全国已转移的农村劳动力中，县域经济范围内吸纳了65％，其中乡镇企业和县域中小企业吸纳了80％。浙江、江苏、山东、广东等经济发达省份省内就地、就近转移的农村劳动力都占到90％以上。中国需要向城镇转移的农村人口数量巨大，不可能都进入大中城市，相当一部分要在县及县以下城镇生活和就业。县域人口占全国人口的70％以上，县域社会总产值占全国社会总产值的50％以上。因此，在鼓励农民跨地区流动、进城就业的同时，必须大力发展乡镇企业，不断壮大县域经济，努力扩大农村富余劳动力的就地转移。近年来，乡镇企业吸纳农村劳动力就业的能力有所下降。在新的发展阶段，要把劳动密集型产业作为主要发展方向，要把发展农副产品加工业和运销业作为重点，创造更多就业机会。要引导乡镇企业向重点小城镇合理集聚。近年来，随着土地供求矛盾趋紧、劳动力等要素成本升高，沿海发达一些的劳动密集型产业开始向中西部转移。虽然这种产业转移还刚刚开始，但一定要充分认识产业转移对推动产业结构调整、形成地区间合理产业分工、促进地域经济一体化、优化国家生产力布局和调节人口流向的重大意义。要因势利导，在继续鼓励中西部农村剩余劳动力向东部沿海发达地区流动的同时，推动东部沿海发达地区产业结构升级，鼓励沿海发达地区符合环境保护要求的劳动密集型产业向中西部转移，为农民就地、就近转移创造条件。

三是依法维护农民工合法权益。目前，在我国加工制造业、建筑业和服务业的从业人员中，农民工已分别占68％、80％和50％。在新增产业工人中，每新增3人，便有2个来自农村。农民工是一个权益容易受到侵害的弱势群体。珠江三角洲地区近10多年来农民工实际工资收入基本上没有提高，农民工的实际劳动小时工资只相当于城镇职工的1／4。各地最低工资标准规定普遍偏低，标准调整缓慢，与物价和生活消费水平的提高不成比例，一些企业主往往又把最低工资标准当作实际支付工资标准，使得不少农民工靠标准劳动时间获得的收入难以维持基本生活，大多数情况下，不得不靠加班加点。当前，侵害农民工合法权益引发的社会矛盾不断加剧，成为影响社会稳定的一个重大问题。保障农民工权益是社会公正的体现，更是政府的基本职责所在。必须坚持依靠法律的强制力、约束力来维护农民工合法权益。要在法律层面规范劳动关系，健全劳资纠纷协调机制。要强化我国各级工会的功能，提高农民工的组织化程度，引导和促进形成稳定和谐的劳资关系。必须公平对待农民工，取消各种损害其权益的规定。

四是坚持推进城乡配套改革，逐步消除农民进城就业和居住的体制性障碍。世界各国现代化过程中最基本的人口变动特征就是农民进城变为工人和市民。我国长期以来实行的是城乡分治的户籍管理制，现在农民虽已进城务工，但身份没有变，未被城市认同接纳为城市居民，于是出现了大批农民工。农民工现象无疑是中国的特色。必须看到，大量农民工长期处在城市的边缘，不被城市接纳乃至受到歧视或伤害，融不进城市社会，享受不到应有的权利，定会累积很多矛盾。不仅他们自身的合法权益难以得到保护，也会导致农民工对城市普遍怀有一种疏离感和责任匮乏心态，如果处理不好，有可能造成重大的不稳定因素。因此，城乡分割制度下出现的农民工现象，虽然在一定时期内还会存在，但它只是工业化、城市化过程中人口转移的过渡形态或中间形态，不应该继续维持、甚至固化原有的城乡分割体制，而是审视度势，改革户籍制度，放宽农民进城就业和定居的条件，逐步建立有利于改变城乡分割二元结构的体制。

四、农村自身怎么办

推进新农村建设，不能仅仅依赖工业的支持和城市的带动。即使工业化、城镇化能够顺利推进，能够缓解农村发展面临的困难，2010年农村人口仍会有7亿人左右，2020年农村至少还会有5亿人口。在理顺工农、城乡关系的基础上，最终要通过深化农村改革，加快传统农业向现代农业的转变进程，加快农村二、三产业和小城镇的发展步伐，才能全面繁荣农村经济。

一是要发展有利于农民致富的优势新产业。推进新农村建设，必须以农民增收为核心，加快现代农业建设步伐和农村经济结构调整进程。要切实保护和稳定提高粮食综合生产能力，确保粮食供求基本平衡；促进粮食市场发育和完善政府调控政策，建立对粮食主产区的补偿机制；优化农业区域布局，优化农产品品种，充分发挥各地农业的比较优势，提高农业综合效益和竞争力；加大对初级农产品的加工转化，积极发展农产品的现代流通方式，增加农产品的附加值；将农产品生产、加工、销售有机结合，推进农业产业一体化经营；应对农产品进口对国内的冲击，扩大我国优势农产品的出口；遏制农业生态环境的恶化，巩固退耕还林政策的成果，解决退耕后农民生计。

二是发育农村新经济组织。目前农民合作经济组织普遍存在规模不大，发展速度不快，管理制度不健全，改组、解体过于频繁，稳定性较差等问题。要完善中国农民合作经济组织的内部治理结构和管理制度，处理农民合作经济组织与政府的关系，创造有利于农民合作经济组织发展的政策和法律环境。为了解决农民贷款难的问题，要从农村实际和农民需要出发，加快培育新的农村金融组织。农村信用社改革试点要在完善法人治理机构，转换经营机制，特别是在提高对农户的贷款覆盖面，满足农民的资金需求方面有实质性进展；切实改进农业银行对农业和农村经济的服务；农业发展银行要合理定位，真正发挥政策性银行的作用；发展农村小额信贷机构；适当降低农村金融市场的准入门槛，发育、培养民间金融机构，放宽民间资金进入金融业的限制。

三是提高农民的整体素质，培育新型农民。人是生产力中最活跃的因素，要改变农村的面貌，农民当然是最活跃、最积极的因素，农民素质高，农民的作用得到发挥，建设新农村就有了源源不竭的动力；反之，农民素质低，建设新农村就失去了最根本的力量。培育新农民是建设新农村的根本力量。目前，我国农村居民人均受教育年限仅为7.6年，比城镇居民低3年。农村的小学和初中文化程度人口在总人口中占75％。目前，农村劳动力中接受过短期职业培训占20％，接受过初级职业技术培训或教育占3.4％，接受过中等职业技术教育占0.13％，而没有接受过技术培训的高达76.4％，而美国、加拿大、荷兰、德国、日本农村劳动力中受过职业培训的比例都在70％以上。人力资本的提高对经济增长的贡献，远比物质资本、劳动力数量的增加更为重要。制定经济发展政策不能“见物不见人”，不仅要注重通过加快经济增长吸纳更多的劳动力，而且要高度重视人力资本开发对经济增长的巨大作用。当前农村人力资源状况难以适应现代化农业发展、城镇化进程、经济产业结构升级的需要。不能仅仅依靠廉价劳动力来提升企业和产品的竞争力。只有大幅度提高农村劳动力素质，才能为我国制造业发展不断提供合格的产业工人，使我国在国际市场上有更高的竞争力；只有提高农民的综合素质，才能增强他们进城后自我维权的能力；只有全面提高农村人口的科学文化素质，才能不断为城市输送文明合格的新市民；只有全面提高农村人口的素质，才能满足未来新农村建设对人力资本的需求。要切实加强农村劳动力的培训，大力发展农村职业教育，提高农民劳动技能。

四是塑造农村新风貌。农村没有一个好的生活环境，农民没有一个好的精神风貌，就谈不上是新农村。建设新农村，必须在农村广泛开展塑造新风貌活动，使农民的思想道德、科学文化水平、民主法制观念在潜移默化中得到提高。要增强村民自我管理、自我服务、自我教育、自我发展的能力；全面启动乡镇基层政权组织改革，完善农村基层民主制度；发挥农村基层党组织服务群众、凝聚人心和农村基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用；坚持村务公开等公开办事制度，保证基层群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利。推进新农村建设，要求通过村庄整治，逐步改变村容村貌。但在实践中要防止新农村建设搞成形象工程和政绩工程。要坚定不移地保持党的基本政策在农村的稳定。一定不能轻易动农民的土地，拆农民的房子，在农村掀起一轮“圈地”、“拆房”运动，要本着农民自愿、渐进式建设的原则，不能急功近利，否则会付出沉重的代价，不能把新农村建设片面地理解成“新村建设”。