资源枯竭型地区承载力与经济转变

一、引言

在建国之初，根据国家工业的整体布局，众多资源型城市在资源富集地区产生发展起来。这些城市在国家经济恢复、工业体系与国民经济体系的建立和完善过程中发挥了不可替代的重要作用，也是当时国家经济发展的重要增长极。在计划经济时代，我国资源型城市的功能就是为国家提供矿产品及其初加工产品。国家在短期内集中大量的人力、物力和资本，迅速注入资源富集地区，其目的是要在短时期内获得最大量的矿产资源以支持国民经济的发展。因此，我国资源型城市从产生之时，就存在着功能单一，城市社会服务及基础设施建设先天性不足等问题。同时，资源型城市数量扩张型的开发道路，在很大程度上忽视了资源的保护性开发、集约化开发和综合开发，导致利于综合利用资源、提高资源转换率的相关产业及其他优势产业长期得不到发展，资源型城市主导产业单一，使城市难以形成综合发展能力。资源枯竭型城市(包括资源枯竭型地区)则是资源型城市中各种问题集中爆发的一类城市(或地区)。这些城市所依托的主体资源采掘进入后期、晚期或末期，主体资源已经萎缩，资源主导产业衰退而使城市生产和生活等综合功能开始全面衰落。由于缺乏统筹规划和主体资源衰减等原因，资源枯竭型城市在发展过程中积累了许多矛盾和问题，主要是经济基础薄弱、体制机制僵化、生产要素匮乏、产业结构布局不合理、失业和贫困人口较多、社会保障能力乏力、维护社会稳定压力较大、生态衰退和环境污染等。应当指出，资源枯竭型城市的出现是资源型城市发展到一定阶段，诸多内外部因素共同作用而产生的必然结果。近些年来，资源枯竭型城市在发展中凸现出来的经济问题、社会问题和环境问题，已经严重影响人民群众的根本利益和国民经济的可持续发展，也得到党和政府的高度重视。2002年，党的十六大提出要支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业和支持振兴东北地区等老工业基地。2004年，国务院常务会议又先后审议通过了《能源中长期发展规划(2004—2020年)(草案)》、《全国危机矿山接替资源找矿规划纲要(2004—2010年)》。2007年，国务院制定出台了《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》。2008年，国家发展改革委确定了国家首批12个资源枯竭型城市。2009年，国务院又确定了第二批32个资源枯竭型城市。2010年，国家发展改革委、国家林业局下发《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划(2010—2020年)》。2011年，经国务院批准同意，国家发展改革委、国土资源部、财政部又界定了第三批25个资源枯竭型城市。目前，国家已分三批界定了69座资源枯竭型城市，并确定了大小兴安岭林区9个县级单位参照执行资源枯竭城市财政转移支付政策。随着相关政策的出台，经济转型成为资源枯竭型城市的现实要求和发展主题。这也需要我们全面考察资源枯竭型城市的承载能力，并在经济转型背景下为资源枯竭型城市发展指明方向。

二、资源枯竭型地区经济转型的核心———综合承载力

(一)资源型城市研究范式的演化

伴随着资源型城市发展问题的出现，资源型城市的相关研究逐渐兴起。20世纪初，国外学者主要针对资源型城市在发展过程中暴露出的各种社会现象进行分析研究。由于这些社会现象并不仅限于经济学领域，因此这一阶段的理论研究范围较广，涉及了社会学、心理学、人口学、地理学等诸多学科。理论研究主要以单一工业城市或特定区域中的若干城市为对象，研究内容重点放在人口统计学特征、建筑和城镇规划问题以及单一工业的偏远城镇中的诸多社会问题上。此后，行为地理学、城市规划学和区域发展理论以及社会学、心理学等学科的方法也得到了应用。20世纪80年代中后期，部分经济学家开始利用经济结构调整以及劳动力市场分割等理论来进行资源型城市的研究。在国内，关于资源型城市的研究一直有着深刻的国家政策烙印，研究指向不仅与资源型城市自身的发展状况有关，更与国家宏观经济制度和政策的走向密切相关。从时间维度来看，国内关于资源型城市的研究可以大致划分为两个阶段:生产力布局与工业综合发展研究阶段、资源型城市转型与可持续发展研究阶段。上世纪80年代后期，我国许多资源型城市的发展开始出现衰退的迹象，经济学界开始对资源型城市的发展问题进行研究，但是多局限于个体案例分析，系统的理论研究尚未形成规模。上世纪90年代中期之后，资源型城市的研究领域扩展到各个方面，绝大多数研究以资源型城市经济发展与转型为主。

(二)资源型城市经济转型的新范式

资源稀缺是一个经济学的概念，一般意义上的经济资源都具有稀缺性。而资源枯竭则是一个地质学的概念，它是指在一个局部地区资源物质量的消失。因此，我们在理解分析资源枯竭这个概念时就不能仅仅局限于经济学研究的相关范式。同时，需要强调的是，资源枯竭还是一个相对概念。首先，资源枯竭是相对于资源开发利用的技术条件而言的。一旦资源开发利用的技术条件与资源本身不匹配，资源开发活动就难以为继。这是资源枯竭的技术约束。其次，资源枯竭是相对于资源产品的市场需求而言的。当某种资源型产品的市场需求下降，对该种资源开发利用的价值就会减小直至为零。这是资源枯竭的市场需求约束。再次，资源枯竭是相对于资源开发地区环境要求而言的。因为环境容量的限制，一些矿产资源开采规模受到严格限制。这是资源枯竭的环境约束。最后，资源枯竭是相对于市场综合开发成本而言的。当资源的市场综合开发成本高于目前市场能够承担的价格时，资源开发主体就会因无利可图而放弃生产。这是资源枯竭的综合开发成本约束。此外，资源枯竭还受经济体制、产业结构、社会结构等方面的制约。因此，资源枯竭问题具有复杂性和综合性。资源枯竭型城市的经济转型也不仅仅是城市某一领域、某一方面、某一层次的变革和转变，它涉及城市经济社会发展的各个领域、各个方面、各个层次，是一个包括众多经济社会子系统的庞大社会系统工程。它涉及城市政治、经济、文化，涉及城市制度、体制、机制和管理，涉及城市的产业结构、产品结构、技术结构、企业组织结构等等。总体上看，我国资源枯竭型地区经济转型的症结在于:经济转型不仅仅是简单处理资源枯竭的问题，而且是区域经济社会环境配套改革的综合过程。地区经济转型伴随着区域内的产业转型，同时还要受城市功能转型、社会服务转型、生态环境约束等诸多因素的掣肘。在传统的计划经济条件下，资源型城市遵照国家指令单纯向外输出资源，其产业分工的不是建立在上下游产业关联基础上的产业链分工，而是架构在中央计划体系下的原料产地分工，产业结构极不合理。同时，计划经济条件下的资源产品和工业制成品之间存在巨大的“剪刀差”，在资源输出过程中，由于缺乏必要的财政支持，使当地一些矿山修复和基础设施建设难以为继。这些不利因素使资源枯竭型地区进一步丧失资源的集聚能力，造成越来越严重的区域发展赤字。在这里，我们把这些赤字归纳为经济赤字、社会赤字和环境赤字。由于这些赤字的存在，资源型城市在没有外部力量帮助的前提下很难独自承担巨大的地区转型成本。这里，为了形象地说明资源枯竭型地区经济转型的问题，我们借用一个土木工程专业的概念:地基承载力。在土木工程建设方面，地基承载力是指地基承受荷载的能力，即地基在同时满足变形和强度两个条件时，单位面积所能承受最大荷载值。

有鉴于此，我们把资源枯竭型地区能够承担转型成本的综合能力定义为地区综合承载力。综合承载力是资源枯竭地区经济转型的基础性保障资源，经济转型的重点和难点也在于提升综合承载力，提高经济转型的保障能力。针对资源枯竭型地区经济转型的具体现状，我们把综合承载力划分为三个维度，即经济创造力、社会支撑力和环境承载力。尽管它们有可能会发生交叉，但并不影响我们分析的基本结论。这样分类为我们研究资源枯竭型地区经济转型做铺垫，更能寻找到转型承载力存在形式和影响，以及更容易寻找出相应的对策研究。通过综合承载力这一理念所衍生出的相应分析范式，本文力图在理论上探索资源枯竭型地区可持续发展的客观规律与实现条件，丰富产业经济学与区域经济学现有的理论研究，丰富和发展社会主义市场经济理论。

三、资源枯竭型地区综合承载力存在的问题

(一)资源枯竭型地区经济转型的经济创造力不足

第一，资源枯竭型地区经济转型的微观经济基础薄弱。资源枯竭型地区经济转型的核心问题是接续产业的发展问题，而产业的微观基础是企业。当前资源枯竭地区的微观经济主体的核心是国有大中型企业，其中还有相当数量的中央直属大企业。由于中央直属企业内部的纵向、横向一体化程度及对产品配套的要求较高，其生产经营各个环节多在系统内或企业内部完成。同时，由于中直大型国有企业在国家总体战略布局和当地经济发展过程中占据不可替代的强势地位，使得各方资源配置过度集中，大幅挤占了中小企业尤其是民营经济发展的空间。因此，这样的外部环境造成了资源枯竭型地区国有企业过度强大的态势，不仅难以带动当地中小企业和拉动地方经济发展，还在客观上形成了难以逾越的产业进入壁垒，限制了中小企业发展，导致资源枯竭地区产业转换的微观主体活力不足，资源配置和使用效率低下。第二，资源枯竭型地区经济转型的体制机制僵化。建国以来，我国长期实行高度集权的计划经济体制。由于资源总体调度的需要，资源枯竭型地区又成为计划经济管理的重点区域。改革开放以来，随着中国特色社会主义市场经济体制建设不断深入，资源枯竭地区的体制环境也有所改观。但由于其管理体制、运行机制，甚至人们的思想观念和思维方式受计划经济影响深远，加之市场在资源配置中的基础性作用的制度化约束不够明确，在一些地方和一些领域，市场在资源配置中的基础性作用常常不能有效发挥。一些关系国计民生的煤炭、金属等矿产资源没有形成反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源价格形成机制，导致一些不可再生资源私采滥挖，破坏严重。第三，资源枯竭型地区经济转型的生产要素匮乏。一是人才要素。资源枯竭型地区的高水平人才总量不小，但结构单一，多为与资源相关的工程技术人员，其他诸如管理、策划及具有创新创业意愿和能力的高层次人才不多，导致实现地区经济转型的人才约束较大。二是科技要素。资源枯竭型地区的创新行为主体能力不强，科技费用投入普遍不足，科技创新的资源相对缺乏，社会经济基础相对薄弱、创新的技术条件相对落后，阻碍了科技创新推动经济转型功能的发挥。三是资金要素。资源枯竭型地区经济相对落后，国民收入和财政收入的水平较低，吸引外部资金投入本地经济社会建设的能力较差，导致区域经济、社会综合发展水平大大落后于其他地区。四是区位要素。资源枯竭型地区多数位于内陆，地理环境闭塞，远离交通干线、远离工商业发达地区，远离国内、国际市场、区位条件较差。第四，资源枯竭型地区经济转型的产业结构布局不合理。一是资源枯竭型地区的三次产业结构失衡，接续产业发展困难。这些资源枯竭型地区以资源采掘业及关联原材料初加工工业为产业体系的主导产业，从而形成较为单一的产业结构，同时，这些产业也没有围绕资源开发优化产业链，导致资源不能合理开发和深度加工，难以形成新的接续产业。二是资源枯竭型地区产业发展层次低，整体效益不高。多数资源枯竭型地区的传统资源产业技术装备起点较低，新技术应用程度不高;新兴的接续替代产业缺乏或发育缓慢;产业结构的整体优化和升级换代比较困难。

(二)资源枯竭型地区转型的社会支撑力脆弱

第一，资源枯竭型地区的就业创业能力不足。资源枯竭型地区在发展过程中，由于资源产业的逐步衰退和资源企业的逐步退出，造成失业人口数量激增。这些失业人员主要由三部分组成:一部分是由于资源枯竭或资产重组而造成的企业减员，另一部分是因资源企业萎缩而造成的关联企业和缺乏竞争力的其他企业所产生的失业人员，还有一部分则是因资源枯竭型地区经济缺乏新的增长点而形成的新增长劳动力的失业。由于专业化锁定效应和职业教育缺乏等原因，这些人员的就业和再就业成本高、困难大，这已经成为资源枯竭型地区经济转型和地区协调发展中普遍存在的矛盾。此外，我国资源枯竭型地区的发展路径与计划经济体制高度契合，加上国家经济布局等历史与现实因素的综合作用下，人们还不能完全适应市场经济观念，市场竞争意识、商业冒险精神、接受先进经营管理手段等创业所需要素的能力和速度均落后于其他地区。简言之，区域内创业能力不足。第二，资源枯竭型地区的人才集聚能力较低。高素质的人力资本，不仅是推动产业结构高级化和产业发展的重要因素，也是衡量经济发展水平的重要指标之一。人力资源开发可以为经济发展提供强大的智力支持，是促进资源枯竭型地区经济转型的重要因素。资源枯竭型地区只有最终摆脱对自然资源的依赖而发挥人的主观能动性，大力开发人力资源，才能走向经济、社会和环境的和谐发展的道路。目前，我国资源枯竭型地区的人力资本格局结构性矛盾突出，低层次人力资本供给过剩并大量闲置或失效，中高层次的人力资本供给不足且外流现象严重，这造成人力资本存量结构严重滞后于产业结构调整和升级的局面。［2］第三，资源枯竭型地区的社会保障能力亟待加强。在长期计划经济体制运行过程中，我国实行高积累、全保障的政策，社会保障由国家统一安排，公众不必为个人的生老病死担忧，因此，对社会保障资源的地方积累基本上属于空白。资源枯竭型地区企业职工本应缴纳的养老保险、失业保险等社会保障资金被国家以国有企业利润的方式无偿提取，实际是将当时国企工作人员的保障资金强行进行了积累。这些国有资产中不仅凝结了这些工作人员的劳动投入，实际上还包含了应有的社会保障资金投入。而随着社会主义市场经济体制改革的深化，国家不断调整社会保障的相关政策，享受社会保障的统一性与累积社会保障资源的差异性不断扩大社会保障资源的缺口，形成社会保障的“历史欠账”。这种“历史欠账”在资源枯竭型地区最为明显，这些欠账成为资源枯竭型地区社会保障问题的一个最大瓶颈。第四，资源枯竭型地区转型的社会管理和公共服务能力有待提高。资源枯竭型地区的城市多是因资源的开发而兴起，在发展上大都“先企业，后城市”，在管理上最初都是由企业代替政府，实行“政企合一”的体制，形成典型的“企业型城市”。企业不仅管理自身的发展，也是地方管理的主体。城市成为企业实施生产计划的载体，重视资源基地的建设而轻视对城市功能发展的现象较为普遍。城市的各项公共服务功能基本都是为资源开发服务的，造成了地方利益和城市中心功能无法得到体现，城市基础设施水平差，环境污染缺乏治理，地方产业无法得到发展。在大多数资源枯竭型地区，资源开发企业都是大型或特大型的国有企业，人员多、规模大、职能全，各方面在城市都居主体地位。也有部分城市实行了政企分开的体制，由地方政府承担城市的综合管理，企业负责生产运行，但总体上看，政府公共职能缺位现象还较为普遍。

(三)资源枯竭型地区转型的环境承载力薄弱

第一，资源枯竭型地区生态衰退严重。建国以来，作为国家具有战略意义的资源能源基地，长时间、高强度、大规模资源与污染治理的滞后，不仅使这些资源地区的矿产资源迅速衰竭，也使这些的生态资源和生态环境严重恶化，开发使得资源枯竭型地区生态环境严重恶化，问题突出。一些资源枯竭型地区的生态资源已接近不可恢复的临界状态。如大庆由于油田开采和人为破坏，生态环境严重恶化，荒漠化土地面积已达到1.03万平方公里，占全市总面积的48.6%。同时，草原退化、沙化和盐碱化面积日益扩大，已达84%。特别是近20年间，矿区草原面积净减少15.1万公顷，71.82%的草原退化，中轻度盐碱土地面积每年以667公顷的速度增加，重度盐碱土地已达7万公顷。［3］第二，资源枯竭型地区环境污染严重。矿山开采和燃烧过程中，排出大量二氧化碳、二氧化硫、一氧化氮及含有重金属、放射性元素的粉尘，造成大气污染，其带来的严重后果是酸雨及温室效应。如辽宁抚顺煤田因露天采煤，煤田周边地区空气污染严重，改变了区域的小气候，矿区空气富含硫化氢、二氧化硫、一氧化碳等有害气体，对人体及动植物有很大损害。［4］全国因采矿、尾矿、废石堆积，直接破坏和占用土地近200万公顷，破坏森林面积累积超过106万公顷，破坏草地面积26.3万公顷，而且工矿废弃地复垦率不到12%，而先进国家的复垦率达50%。［5］第三，矿产资源开采诱发多种次生地质灾害，威胁人民群众生命财产安全。在一些资源型城市中，由于地下采空，地面及边坡开挖影响了自然山体、斜坡稳定，导致矿山崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害时有发生。仅以煤炭工业为例，至2007年全国采煤沉陷土地面积950万亩，形成矸石山2800余座，积存煤矸石36亿吨，矸石山占地6.5万公顷，露天矿挖损土地1125万亩，煤炭自燃56个火区，过火面积720平方公里。目前，我国因采矿活动诱发的地质灾害每年造成的直接经济损失超过100亿元。

四、提升综合承载力，促进资源枯竭型地区经济转型

资源枯竭型地区经济转型的核心是区域经济的再工业化过程，而这个再工业化的过程必须充分适应市场经济规则，在政府导向和市场机制共同作用下来完成，是一个去资源化的再工业化过程。在此期间，政府和市场的双重导向不仅要关注新项目的开发，同时还要注重接续产业的合理布局。同时，资源枯竭型地区经济转型过程中所面临的经济性、社会性、生态性和政策性问题错综复杂、相互纠结，传统的政出多门的单一向度政策指导难以从根本上解决上述问题。因此，资源枯竭型地区经济转型和可持续发展，需要中央和地方政府站在全局的高度通盘考虑、综合协调、全面部署、多管齐下，以提升综合承载力为核心，促进资源枯竭型地区的经济转型。

(一)提升资源枯竭型地区的经济创造力

一是大力发展中小企业和民营经济。要为地区内中小企业技术创新营造良好环境，建立、健全促进创新的制度和政策体系;要为中小企业提供良好的融资环境，创新中小企业金融服务制度，要推动中小企业进行产业结构的调整、改造和升级，做好公共服务、基础设施等配套供给工作。二是加强体制机制建设。要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系。要为加强经营、融资、政策咨询等多方面服务，降低商务成本;要健全各类中介组织，简化办事程序，提高工作效率。三是改善地区产业结构。应当结合产业政策进行全盘考虑，加大第三产业的比例，并且用产业结构政策来指导产业组织政策，结合地区的优势产业和具体的地理环境优势，充分发挥本地区的独特优势，既要避免重复建设，又要充分利用有限资源。四是充分发挥政府和市场的双重作用，以资源税改革委试点，从资源枯竭型城市经济转型的财政转移支付效能发挥入手，加强资源枯竭型地区的基础设施建设，放宽这些地区的土地使用限制，增强其自身经济的造血能力。

(二)提升资源枯竭型地区的社会支撑力

一是要提高人力资源开发力度和就业创业水平。要通实施职工转岗培训及再就业计划，积极创造就业岗位，增加资源型城市对剩余劳动力的吸纳能力;要加强创业教育，在社会上营造鼓励创业的良好氛围，帮助资源枯竭型地区实现以创业带动就业。二是加强社会保障建设。要在国家整体制度框架基础上，因地制宜制定适合本地区发展状况的保障制度;要建立下岗失业人员人事档案管理库，做好下岗失业人员社会保险关系的转移和接续工作;要千方百计解决社会保障的欠账问题，实现资源枯竭型地区社会的可持续发展。三是强化政府的公共管理和社会服务能力。政府要切实承担公共管理和服务职能，减少对微观层面的直接干预，加强对转型企业的政策引导，搞好城市基础设施和公共设施建设。四是进一步推动社会公共服务均等化，积极动员各种力量参与资源枯竭型地区的社会管理创新，加强NGO组织建设和社区文化建设，弘扬志愿服务精神，以弥合社会断层，促进和谐社会建设。

(三)提升资源枯竭型地区的环境承载力

一是要加强资源枯竭地区环境治理。要提出环境治理的综合规划，并保证资金和配套项目的倾斜，充分发挥企业尤其是排污企业在环境治理中的主体作用，加速资源采掘、开发、加工的环保技术改造，严格制裁污染严重的企业;二是合理规划新建的企业和项目。要着眼长远，科学规划，合理布局，严格界定生产和生活区。加强对矿山资源开发规划和建设项目的环境影响评价工作，制订资源开发环评内容、标准和规范。三是推广先进适用的开采技术、工艺和设备，提高矿山回采率、选矿和冶炼回收率及劳动生产率，减少物资能源消耗和污染物排放，提高产品附加值。