刑事司法解释监察综述

我国宪法第129条规定，人民检察院是国家的法律监督机关。目前，学术界围绕着“检察改革与法律监督”进行了广泛深入地研究，多数学者均认为，应该优化检察权配置，突出检察院的法律监督职能以加强权力监督和制约。遗憾的是，在论及检察院的法律监督权时，主要是围绕着诉讼监督即立案监督、侦查监督、审判监督与执行监督来进行，少有学者分析研究对司法解释权的监督。事实上，最高人民法院、最高人民检察院“为具体应用法律问题所作的司法解释”也应该在检察监督的范围内。由于制度上的不足，对司法解释监督不力、监督虚置，以致部分司法解释违法或越权。因此，如何监督司法解释、保证其合法就成为当务之急。由于刑罚手段严厉、适用条件严格、事关公民生命和自由，因而本文以对刑事司法解释的监督为例，探讨检察院对司法解释的监督(以下简称检察监督)问题。

一、加强对刑事司法解释检察监督的重要意义

在我国目前还没有统一的、专门的《法律解释法》或者《司法解释法》的情况下，检察机关作为国家的专门法律监督机关来对司法解释的制定、实施进行监督，对于规范司法解释权的运行、维护法制的统一具有重大的现实意义。

(一)从刑事司法解释的内容上来看，加强检察监督可以有效地避免违法解释

我国部分刑事司法解释除了存在解释主体、解释形式的不足之外，(1)更为公众诟病的是解释内容上的违法，因为这与社会公众的各项权利息息相关。刑法相对于其他部门法而言，处罚最为严厉，与公众的生命、健康密切相关，出于保障人权的需要，刑事司法解释更应该遵循客观解释原则，严格依照刑法文本进行解释。但由于刑法条文抽象、不完善，“两高”出于打击某种具有严重社会危害性行为的政治需要，有时会脱离文本进行解释，违背了刑法的基本原则或与具体的刑法规范相冲突，严重损害了刑法的人权保障机能。以2000年最高人民法院《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》为例，其第2条第1款第3项规定，交通肇事，造成公共财产或者他人财产直接损失，负事故全部或者主要责任，无能力赔偿数额在30万元以上的，处3年以下有期徒刑或者拘役。第4条第1款第3项规定，交通肇事造成公共财产或者他人财产直接损失，负事故全部或者主要责任，无能力赔偿数额在60万元以上的，属于“有其他特别恶劣情节”，处3年以上7年以下有期徒刑。肇事者能否赔偿以及赔偿数额的多少只是一种酌定量刑情节，与是否构成犯罪以及刑事责任的轻重并无必然联系，而司法解释却将其作为构成要件来对待，违反了刑法面前人人平等原则和罪责刑相适应原则;同样在该解释第5条第2款规定，交通肇事后，单位主管人员、机动车辆所有人、承包人或者乘车人指使肇事人逃逸，致使被害人因得不到救助而死亡的，以交通肇事罪的共犯论处。众所周知，交通肇事罪是典型的过失犯罪，根据刑法第25条第1款的规定，共同犯罪是指2人以上共同故意犯罪。司法解释认可过失共同犯罪与刑法的规定相抵触。如此解释虽然方便了法官办案，增强了刑法的可操作性，但是却不利于刑事法制统一。

(二)从制定司法解释的程序上来看，加强检察监督是其正当化内在要求

法治状态下，任何一种权力都需要监督，否则就会有被滥用的风险。“极具诱惑力的权力具有天生的侵犯性和腐蚀性，可以自行进行扩张，因此，必须对其严加防范，进行监督和控制。”［1］我国的司法解释与判例法国家的法官解释不同，后者是一种个案解释，是法官在审理具体案件时就所适用的法律进行解释，只对个案有效，并不具有普遍的效力。而我国的司法解释是就“法律的具体应用所作的解释”，具有普遍的效力，因而在我国加强对司法解释的监督就更加具有重要意义。司法解释之所以备受关注，个别解释之所以备受争议，根本原因就在于对“两院”的司法解释权缺乏必要的监督与约束，司法解释的制定过程相对封闭。目前，对司法解释制定程序进行规范的只有最高司法机关自己制定的《关于司法解释工作的规定》。这种由最高司法机关自己制定的“内部工作制度”不仅本身位阶低，简约、粗陋，而且自行赋予其法律效力的做法，本身并不妥当，“甚至连这些简单规则都未得到完全遵守的实践，是不符合‘慎刑’原则的”。［2］对此，有论者指出，最高司法机关制定司法解释缺乏像立法程序那样的公开透明，制定主体是相对独立、封闭的审判委员会和检察委员会，整个决策过程都是内部进行，决策者对于社会公众的需求的认识和判断不免发生迟滞、偏差和失误，同时司法解释关乎社会主体利益，但普通公众并没有多少机会参与或影响司法解释的制定，而一些权力部门或强势集团往往拥有话语权，有可能间接干预或隐身介入解释的决策过程，这无疑有损于法律的正当性和权威性。［3］由最高人民检察院作为社会公众利益的代表对司法解释的制定过程进行外部监督，是司法解释正当性、合法性的重要保证。

(三)加强司法解释的检察监督是改变监督机关“名不符实”的现状、充分发挥其监督职责的客观需要

检察机关既有侦查、公诉等诉讼职能，又有法律监督的宪政职能。“法律监督是对国家机关及其工作人员、各社会单位及公民执行法律的情况进行监督。在我国，检察机关的法律监督，就其广义而言，包括行使检察权的一切活动;而就其狭义而言，主要是一种以侦查、审判以及执行行为为对象的监督。”［4］因此，为了保障宪法和法律的完整和统一实施，防止国家工作人员滥用职权破坏法制的统一，作为国家工作人员的司法工作人员在审判工作或检察工作中为具体适用法律问题所作的司法解释应该检察监督之列。然而理论研究上的不足(2)、法律监督制度上的欠缺(3)，再加上社会公众对检察院“集‘运动员’和‘裁判员’裁判员于一身”的质疑，使得检察机关在履行这两种职责时，有意或无意地忽略了自身的监督职责，转而更注重诉讼职能的行使，即使已经开展起来的法律监督业务也仍局限于诉讼领域。这与宪法赋予的“国家法律监督机关”的地位名不符实。此外，加强对刑事司法解释的检察监督也有利于充分实现检察院的诉讼监督职责。最高人民法院关于《司法解释工作的规定》第14条规定，司法解释与有关法律一并作为判决或决定的依据时，应当在判决文书中援引。这就明确规定司法解释具有“法律效力”，可以作为判决和裁定的依据。而如果司法解释内容存在违法或违宪问题，如对变造和倒卖变造邮票的行为，《关于对变造、倒卖变造邮票行为如何适用法律问题的解释》将其按“伪造、倒卖伪造的有价票证罪”定罪处罚，而伪造和变造的区别是明显的，该解释将变造行为以伪造行为处理，明显的违反了罪刑法定原则，依据这样的司法解释作出的判决自然不具有合法性，当事人及其律师也极有可能以该司法解释是违法解释为理由提出上诉或申诉，这就会出现司法解释的“有效”与“合法性”之间的冲突，致使检察机关的诉讼监督处于尴尬境地，因为如果撤销依据违法解释作出的判决并改判会损害司法的权威，如果不撤销又会违反法的公平、正义要求，无法维护社会稳定。因此，有学者指出，检察机关诉讼监督的职能决定了最高人民检察院有必要对最高人民法院司法解释进行事先、事中、事后的监督，以防止违法、违宪司法解释的产生和继续发挥作用，如果违法、违宪的司法解释不能撤消，依然是各级法院审判案件的依据，则检察机关的诉讼监督职能将无法发挥作用。因此，全国人大常委会应授权最高人民检察院对司法解释进行全方位的监督，包括事前防范性监督、事中的过程性监督和事后的纠偏性监督，以提高司法效率，节约诉讼成本。

二、对刑事司法解释检察监督的必要性

(一)对刑事司法解释进行监督是检察院的法定职责

我国宪法第129条明确规定，人民检察院是国家的法律监督机关。《人民检察院组织法》第5条也规定，人民检察院人民法院的审判活动是否合法，实行监督。1981年《关于加强法律解释工作的决议》规定，凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释;凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。而司法解释是指国家司法机关在法律适用过程中对具体应用法律规范的有关问题所进行的解释。［6］因此，为审理案件而对刑法进行解释也属于法院的审判活动，只不过是我国不承认审理具体案件的法官对刑法的解释，取而代之的是统一由最高人民法院对刑法进行解释，以消除法官对刑法条文理解的差异，限制法官的自由裁量权，保障刑法的统一实施。据此，有学者认为，根据解释的效力范围及解释主体的不同，司法解释有广义、狭义之分，广义的司法解释是指司法机关及其司法工作人员在司法工作和诉讼程序中对法律的阐释，狭义的司法解释，是指我国的最高司法机关根据法律赋予的职权，就具体运用法律问题所作的具有普遍司法效力的解释。［7］基于以上分析，对刑事司法解释进行检查监督是人民检察院的法定职责，根据级别对等关系，由最高人民检察院监督最高人民法院刑事司法解释的制定工作，各级人民检察院监督本级和下级人民法院的刑事司法解释的执行工作。

(二)立法监督的局限性决定了检察院充当刑事司法解释的监督主体

“两院”的司法解释权是由全国人大常委会授权的，所以，两院在行使司法解释权时应该受到全国人大常委会的监督，因此，2006年《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)第31条规定，最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起30日内报全国人民代表大会常务委员会备案。但是这种“备而不审”的监督并没有消除解释权滥用的现象，对此，有学者认为，立法机关对司法解释中存在的“越权”现象熟视无睹是我国目前司法解释实践出现混乱局面的重要原因。［7］事实上，人大常委会由于人力、工作形式、多种职责等自身条件的限制，由其经常、主动地监督数量众多的司法解释不具备现实操作性。人大监督的“宏观属性”决定了它必须将具体的法律监督权交给一个经常性的专门国家机关，代行其日常的监督职责。在我国现有的除立法机关以外的其他五大机关中，只有人民检察院最适合担任法律监督机关，这也是检察机关与行政、审判、军事等机关并列的原因。不仅如此，全国大常委会的监督仅限于事后监督，缺乏事先、事中的监督。《监督法》第32条第1款规定，国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，最高人民法院、最高人民检察院之间认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见。由于其他国家机关业务繁忙，而且是“可以”而不是“必须”，因此，该规定在实践中并未得到有效执行。另外，该规定仅仅是对司法解释的事后监督，没有涉及司法解释制定过程中的监督，无法防止违法、违宪的司法解释的产生，仅能在事后加以纠正，这不利于社会关系的稳定和法律秩序形成。

三、对刑事司法解释进行检察监督的制度构建

(一)建立对刑事司法解释的事前、事中监督制度

主要就是指在最高人民法院在制定刑事司法解释时，最高人民检察院派员参加审判委员会，对刑事司法解释的立项、起草、通过等事项进行全方位的监督。有学者认为，检察监督权的本质是程序性，即“指相对于行政管理权和审判裁判权所产生的实体效力而言，检察权只能作出某项程序性的决定，引起一定程序的权力，而没有任何行政决定权和审判裁决权。”［8］笔者对此表示赞同，但同时认为，鉴于我国对司法解释权的限制较少、授权范围不明、制定司法解释的主动性等现状，笔者仍然建议监督内容可以分为实体和程序两个方面，只不过是两个方面引起的后果不同而已。实体方面的内容主要有:刑事司法解释是否有必要制定、是否超越司法权限、解释的依据和内容是否违反刑法的规定等。程序方面的内容主要有:制定过程是否公开、审判委员会人数是否合法、是否遵循民主集中制原则、对社会公众的主流意见是否考虑等。对于司法解释的实体内容的监督，最高人民检察院有建议权，这种建议是否被采纳，由最高人民法院研究室决定，在决定不采纳建议时，应作出必要的说明。对于程序方面的监督，最高人民检察院对程序违法有权提出监督意见，最高人民法院应当予以采纳和改正，否则，最高人民检察院有权提请全国人大常委会就该司法解释进行审查，进而宣布该司法解释无效。建立事前、事中监督制度不仅有效弥补事后监督制度的不足，而且还能通过对制定司法解释的必要性的审查，对其合理性进行监督，避免多余解释的出现，避免司法解释的立法化倾向，减少审判法官对司法解释“等”、“靠”等过度依赖现象。

(二)增强《监督法》第32、33条规定的“事后监督”的可操作性，扩大监督主体的范围、建立司法解释的撤销制度，完善事后监督制度

《监督法》第32条第2款规定，其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为最高人民法院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。但该种建议并不一定能启动审查程序。实际上，判断刑事司法解释是否超出人们的预测能力、是否真正起到成文法典与司法实践操作的桥梁和纽带作用，只有在审判实践中才能得到检验，因此，各级检察院作为专门的法律监督机关，在诉讼监督中自然负有对刑事司法解释的实施和内容进行监督的职责。当发现刑事司法解释的内容违法时，应该逐级向上汇报，待最高人民检察院汇总后认为确有必要对该司法解释进行违法性审查时，应当向全国人大常委会提出对该司法解释进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关专门委员会进行审查、提出意见，在发现该司法解释确实与法律规定相抵触时，可以提出要求最高人民法院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人大常委会撤销该司法解释，作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议。作此规定，一方面保证刑法的统一实施，另一方面也使司法解释避免与实践相脱节。

(三)对最高人民检察院司法解释的监督

对于检察院的司法解释的监督，可以从内部和外部两个方面来进行。对于外部监督，《监督法》第31、32、33条已经给我们提供了一种思路，可以参照对最高人民法院的司法解释的监督进行。对于内部监督，笔者赞同这样一种观点，可以在检察院内部设立一个独立于诉讼职能的专门监督机构专司监督职能，这样既可以避免“‘集运动员与裁判员于一身’的诟病，又可以让这两种职能分别按照诉讼运动规律和法律监督规律正常行使。”［9］注释:

(1)根据全国人大常委会关于《加强法律解释工作的决议》、《人民法院组织法》等法律规定，只有最高人民法院和最高人民检察院享有司法解释权，而在实践中，非法定主体参与刑法解释，司法行政部门、公安部、甚至全国妇联都有参与制定刑法司法解释的经历。在形式上，最高人民检察院《司法解释工作规定》司法解释文件采用“解释”、“规定”、“规则”，“意见”、“批复”等形式，最高人民法院《关于司法解释工作的规定》中规定司法解释采用“解释”、“规定”、“批复”和“决定”四种。而事实上，“两院”的通知、“复函”、座谈会纪要事实上也具有司法解释的效力。

(2)如对检察权的本质的认识，学术界有行政权说、司法权说、法律监督权说、双重属性说、双层属性说、多层属性说、多远属性说等多种观点;这种对于检察权本质的不同认识，也直接影响了检察机关的归属、检察职能的配置等相关问题的不同认识。

(3)如监督范围狭窄，只对公安机关的立案和逮捕实行有效监督，其他如拘留、扣押、冻结等侦查措施无需检察机关部门批准;监督手段软弱，缺乏追究违反刑事诉讼法、刑法的侦查人员、审判人员责任的权力和手段;检察程序粗疏、不具备操作性等。